b. expropiaciones legislativas, Exámenes de Derecho Administrativo

¡Descarga b. expropiaciones legislativas y más Exámenes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! DERECHO ADMINISTRATIVO II DOCUMENTOS DE TRABAJO (2) CURSO 2010/2011 LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS SEM INARIO DE DERECHO ADM INISTRATIVO UNIVERSIDAD DE CANTABRIA Documento de t rabajo e laborado por Javier Barcelona Llop Piense global y actúe local . Valore la conveniencia de imprimir es te documento en fol ios ya ut i l izados por una cara. Fecha de depósi to del documento en el Aula Vir tual: 30 de sept iembre de 2010 LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 1 El tema de las expropiaciones legis lat ivas pertenece en puridad al campo de las fuentes del Derecho y, más en particular, a l punto de los l ímites constitucionales de la ley. Esa pertenencia lo convierte en un tema fundamental , pues tal es la naturaleza de todos los referidos a las fuentes , materia ésta en la que es imprescindible que los juristas se muevan con soltura y seguridad. Si no es así , no se es jurista . Adicionalmente, s irve para perfi lar e l concepto constitucional de expropiación forzosa y para complementar las explicaciones hechas al respecto. De ahí que se recomiende todos los alumnos, y muy vivamente, la lectura reposada del presente documento que, como es de todos conocido, se ref iere a materia evaluable . 1. A diferencia de lo que sucede, por ejemplo, en el Derecho francés –en el que la Administración acuerda la expropiación forzosa pero la indemnización y la transferencia de la propiedad son decididas por el juez civil– en el Derecho español la de expropiar se ha presentado tradicionalmente como una auténtica y genuina potestad administrativa, en cuyo ejercicio la intervención del juez (de lo contencioso-administrativo) es siempre posterior a la producción de los diferentes actos administrativos dictados en el curso del procedimiento expropiatorio. Salvando el breve período abierto por la Constitución de 1869, la tradición hispánica en esta materia ha configurado (y configura) la de expropiar como una potestad a disposición de la Administración pública. El ar t ículo 14 de la Const i tución de 1869 estableció que “[n]adie podrá ser expropiado de sus bienes y derechos s ino por causa de ut i l idad común y en vir tud de mandamiento judicia l , que no se e jecutará s in previa indemnización regulada por e l juez y con intervención del in teresado”. Como se observa, y a par t i r de la f i losofía l iberal y judicia l is ta inspiradora de la Revolución de 1868, e l texto de 1869 aproximaba el modelo expropiator io a l f rancés , del que en España nos habíamos apartado ya desde la pr imera ley de expropiación forzosa de 17 de jul io de 1836. La Const i tución de 1876 abandonará la or ientación judicia l is ta y propiciará e l re torno al s is tema puramente adminis tra t ivo, que consagró la Ley de 10 de enero de 1879, vigente hasta la actual Ley de 16 de diciembre de 1954. En la actualidad, el propósito de la potestad expropiatoria no es únicamente la adquisición forzosa de bienes inmuebles necesarios para la ejecución de las obras públicas (como lo fue en su día), sino que es un instrumento al servicio de la consecución de cualesquiera finalidades de utilidad pública o interés social, según ha destacado la STC 166/1986, de 19 de diciembre. Pero se trata de un LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 4 excepcionales en el sentido de que no es aceptable su proliferación ni su uso desemedido. Ello se debe a razones cuya exposición ayuda a trazar el contexto constitucional de esta peculiar forma legislativa. Son, básicamente, dos. i) La primera deriva de las exigencias del principio de igualdad en la ley: “la ley singular sólo será compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situación resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y sólo quepa al legislador establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone”. Esto viene a significar que las leyes de caso único deben fundarse en la existencia de situaciones absolutamente singulares que reclaman un tratamiento específico. ii) La segunda atiende al reparto, aunque no completamente rígido, de cometidos entre el legislativo y el ejecutivo: “la adopción de leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada a una situación singular”. En consecuencia, las leyes singulares o de caso único no son necesariamente inconstitucionales. Es verdad que deben observar importantes exigencias de orden material y que no deben ser tenidas como el producto legislativo ordinario (recuérdese que el Tribunal Constitucional destaca su excepcionalidad), pero no cabe afirmar que, por definición, sean contrarias a la Constitución. Las leyes singulares expropiatorias obedecen al canon de constitucionalidad expuesto, pero deben también respetar específicamente lo señalado en el artículo 33.3 de la Constitución. Como se sabe, este precepto contiene el modelo constitucional de expropiación forzosa, que se impone no sólo a la Administración que expropia ejecutando la ley, sino también al legislador, ya sea cuando regula con carácter general el ejercicio de la potestad expropiatoria, ya sea cuando es él mismo quien consuma la operación de expropiar. A lo dispuesto en aquel precepto hay que añadir la garantía judicial que deriva del artículo 24.1 de la Constitución, que es una suerte de elemento adicional a dicho modelo; elemento adicional en la medida en que no figura en el LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 5 artículo 33.3, pero cuya trascendencia institucional no es necesario ponderar ahora. El Tribunal Constitucional ha tenido varias ocasiones de pronunciarse sobre estas cuestiones. Su doctrina puede sintetizarse del modo que sigue. 4. Aunque la expropiatoria se concibe generalmente como una potestad encomendada a los órganos de la Administración, ello no es obstáculo para que, excepcionalmente, el legislador la ejercite cuando las circunstancias lo requieran. No hay una reserva de la materia expropiatoria en favor de la Administración, por lo que las expropiaciones legislativas serán constitucionalmente legítimas siempre que respeten las garantías del artículo 33.3 de la Constitución y siempre que, por supuesto, no sea posible adquirir los bienes a través de los medios ordinarios. A este respecto es muy clara la Sentencia 48/2005, de 3 de marzo, relativa a una ley de Canarias que expropiaba diversos inmuebles para la ampliación del Parlamento autonómico: “En el caso que ha dado lugar a los procesos judicia les de los que t rae causa la presente cuest ión de inconst i tucional idad no son de apreciar c ircunstancias de esa especie . Se t ra ta de un supuesto perfectamente común en el que, no pudiendo alcanzar un acuerdo con la propiedad de unos inmuebles para su adquis ic ión por compraventa , e l poder público recurre a l expediente de su expropiación forzosa por medio de una ley s ingular . Es habi tual y razonable que las pretensiones adquis i t ivas del poder público procuren ar t icularse con los instrumentos jur ídicos menos gravosos para los par t iculares , s i rviéndose del negocio jur ídico pr ivado antes que del recurso a las facul tades de imperium , que habrán de desplegarse sólo cuando el in terés público razonablemente lo demande. Es éste un dato con el que no puede dejar de contar e l par t icular que negocie con una Adminis tración, s iendo por e l lo la solución expropiator ia una variante que potencialmente se c ierne sobre todo proceso negociador . Ahora bien, una exigencia mínima del pr incipio de confianza legí t ima es que la br indada por e l ar t . 33.3 CE en punto a que, l legado el caso, la expropiación forzosa se ver if icará por los cauces establecidos en la ley y , según es común, por mano de la Adminis tración, no se vea defraudada con el recurso a un medio tan exorbi tante como es e l empleo de la ley, just i f icable sólo cuando los bienes, por su naturaleza o c ircunstancias , no admiten otra forma de adquis ic ión por e l poder público, pero no cuando, s implemente , és te no puede adquir i r los de manera negociada, supuesto en el que la proporcional idad impone más bien servirse de formas jur ídicas que, como los actos adminis tra t ivos, son suscept ibles de un control jur isdiccional de LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 6 mayor a lcance y densidad que el ofrecido por e l Ordenamiento a los par t iculares frente a las formas con valor de ley”. Nótese como el Tribunal Constitucional se apoya en las dificultades que, desde el punto de vista de los particulares, ofrece el control de las normas con rango de ley para enfatizar que el recurso a las mismas con un propósito expropiatorio debe ser excepcional y estar debidamente justificado. Al final volveremos sobre la problemática que suscita dicho control. 5. Ha de existir un fin acreditado de utilidad pública o interés social justificativo de la expropiación, esto es, una causa de expropiar . La causa expropiandi forma parte del modelo constitucional de expropiación forzosa, por lo que el legislador no puede prescindir de este elemento bajo ningún concepto. Además, debe mediar una relación necesaria entre la causa de que se trate y los bienes o derechos objeto de la expropiación. En palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1991, de 15 de enero, debe existir un criterio de proporcionalidad entre los bienes que se consideran de necesaria ocupación y la causa legitimadora de la expropiación forzosa; ello también cuando es el legislador mismo el expropiante, legislador que, por tanto, no puede seleccionar cualesquiera bienes sino sólo aquellos que sean idóneos o adecuados para dar cumplimiento a la causa expropiandi . Sobre el particular se extiende la importante Sentencia 48/2005, de 3 de marzo. El Tribunal Constitucional admite que la Ley había observado la exigencia de contar con causa expropiandi suficientemente justificada, pero reputa que ha infringido el principio de proporcionalidad. La claridad de la Sentencia exime de la necesidad de introducir precisiones adicionales y aconseja el recordatorio in extenso de sus principales argumentos: “7. “dos son los puntos que debemos examinar . De un lado, la def inic ión de la causa expropiandi verif icada por la Ley; de otro , la declaración de la necesidad de ocupación de los t res concretos inmuebles incluidos en su ar t . 1 , aspectos sobre los que la Sala proponente abriga dudas fundadas en cuanto a su const i tucional idad por recibir en la Ley un t ra tamiento supuestamente arbi t rar io o desproporcionado. Es indudable que la declaración de ut i l idad pública de las obras de ampliación de la sede parlamentar ia resul ta plenamente const i tucional (…). En este orden de ideas , es evidente , en pr imer término, que la causa expropiandi ha s ido definida por e l legis lador autonómico en una mater ia sustant iva a tr ibuida indudablemente a su esfera competencial , LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 9 6. Es obligado prever la correspondiente indemnización, aunque no es inconstitucional que el pago sea posterior a la ocupación de los bienes expropiados pues el artículo 33.3 no exige que el pago sea previo a la ocupación. Es en este sentido muy clara la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1986, de 19 de diciembre. La misma Sentencia señala que debe existir un proporcional equilibrio entre la indemnización y el valor económico de los bienes expropiados. La ley singular expropiatoria puede establecer para el caso concreto modalidades específicas de valoración, que no serán inconstitucionales a menos que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable y no permitan alcanzar dicho proporcional equilibrio. La Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, reitera el mismo argumento sustancial. Como se ha indicado más atrás, la Ley de Costas convirtió las propiedades privadas sobre el dominio público marítimo-terrestre en concesiones demaniales cuyo plazo de duración es de 30 ó 60 años (ello en función de una serie de circunstancias que no es preciso comentar ahora), plazo durante el que el antiguo propietario y ahora concesionario tiene derecho a continuar disfrutando de los terrenos e instalaciones sin abono de canon alguno en concepto de ocupación del dominio público. La citada Sentencia del Tribunal Constitucional parte de que dicha operación es un expropiación forzosa realizada por el legislador, encontrándose declarada la causa expropiandi en el artículo 132.2 de la Constitución. A partir de ahí, afronta el problema de si la indemnización legalmente establecida (derecho a ocupar el dominio público marítimo-terrestre durante el plazo referido sin abono de canon), satisface o no las exigencias constitucionales; la Sentencia dirá al respecto lo que sigue: “Que no cabe hablar de inexis tencia de indemnización es cosa evidente . Si la expropiación se opera precisamente por la t ransformación de la propiedad en concesión, e l valor económico de ésta no puede ser entendido s ino como compensación, determinada ope legis , por la pr ivación del t í tu lo dominical . La re lación entre expropiación y conversión del t í tu lo , de una parte , y la naturaleza compensator ia de la concesión que se otorga, de la otra , no aparecería ta l vez con absoluta ni t idez en la propia Ley, que daba a los propietar ios e l p lazo de un año para sol ic i tar d icha conversión y no ofrecía solución alguna para e l supuesto de que se dejara t ranscurr ir ese plazo s in cursar la sol ic i tud. El desarrol lo reglamentar io de esa norma (Disposición t ransi tor ia pr imera, 2 del Reglamento General) a l ordenar a la Adminis tración que, de of ic io otorgue la concesión cuando se hubiera agotado el p lazo para sol ic i tar la , v ino a l lenar esa laguna e hizo LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 10 patente que se t ra ta , en efecto , no de una l ibre opción, s ino de una decis ión expropiator ia en la que es la Ley misma la que f i ja e l quantum de la indemnización. Esta ver if icación es e l punto de part ida obl igado del anál is is de la impugnación que, como decíamos antes , aduce la violación de dos ar t ículos const i tucionales , e l 33.3 y e l 24. Siendo innegable , como acabamos de señalar , que la conversión del t í tu lo que facul ta para la ocupación y aprovechamiento del dominio público es , s imultáneamente un acto de pr ivación de derechos y una compensación por ta l pr ivación, la vulneración del pr imero de los ar t ículos mencionados sólo puede entenderse producida por la insufic iencia de la indemnización concedida, no por su exis tencia . Es evidente , s in embargo, que para que esa postulada insufic iencia comporte la inconst i tucional idad de la norma que f i ja la indemnización para la expropiación de un conjunto de bienes, se ha de a tender no a las c ircunstancias precisas que en cada supuesto concreto puedan darse s ino a la exis tencia de un «proporcional equi l ibr io» [STC 166/1986, fundamento jur ídico 13.B)] entre e l valor del b ien o derecho expropiado y la cuant ía de la indemnización ofrecida, de modo ta l que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como const i tucionalmente i legí t ima cuando la correspondencia entre aquél y és ta se revele manifies tamente desprovis ta de base razonable . La apl icación de esa doctr ina a l supuesto que ahora nos ocupa no permite concluir , como los recurrentes sost ienen, que la norma sea inconst i tucional . La s ingular idad de las propiedades a las que la norma se apl ica , ya antes comentada, de una parte , e l mantenimiento, aunque sea a t í tu lo dis t in to pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietar ios tenían de la otra , y la consideración, en f in , de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos , aun de haberse mantenido en manos pr ivadas, a las l imitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y s in pago de canon alguno, no represente , desde el punto de vis ta del ju ic io abstracto que corresponde a es te Tribunal un equivalente del derecho del que se pr iva a sus anter iores t i tu lares . De otro lado (…), nada impide, naturalmente , que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jur isdicción competente e l acto adminis tra t ivo de conversión de su t í tu lo dominical en t í tu lo concesional para deducir ante e l la las pretensiones que est imen pert inentes frente a l mismo”. 7. La garantía procedimental que el artículo 33.3 establece (las expropiaciones deberán realizarse de conformidad con lo dispuesto por las leyes) va dirigida principalmente a la Administración que aplica y ejecuta la legalidad. Desde esta perspectiva, y en términos LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 11 estrictamente formales, parece que cualquier ley singular podría cubrir por sí misma dicha garantía aunque estableciera un procedimiento expropiatorio ad hoc y distinto del general. Piénsese en que aunque sea la ley quien declara la causa de expropiar, identifica los bienes afectados y acuerda la necesidad de ocupación (es decir, expropia), normalmente serán necesarias actuaciones administrativas ulteriores de ejecución y realización de trámites y procedimientos (quién, cuándo y cómo fija el justiprecio, cuándo se paga, cuándo se entra en posesión del bien expropiado…); si la ley singular regulara todas estas cuestiones de forma distinta a como lo hace la ley general, las actuaciones administrativas se desarrollarían conforme a lo previsto en ella y para el caso por ella concernido, motivo por el que, se insiste que en términos estrictamente formales, la exigencia procedimental prevista en el artículo 33.3 de la Constitución quedaría respetada. A idéntica conclusión habría que llegar si la ley agotara ella misma la operación expropiatoria en todos sus pormenores: la privación de la propiedad o de un derecho de contenido patrimonial habría sido realizada por la ley y, como es obvio, conforme a esta misma. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha enfocado el asunto desde una perspectiva material y no formal. Así, ha precisado que la naturaleza excepcional de estas expropiaciones no autoriza al legislador a prescindir de la garantía del procedimiento expropiatorio establecido en las leyes generales, estando sólo autorizado a introducir las modificaciones exigidas por la singularidad del supuesto, siempre que sean especialidades procedimentales razonables y sin que ello dispense de la observancia de las demás normas de procedimiento contenidas en la legislación general. Esto quiere decir que la ley singular expropiatoria no es libre para establecer el procedimiento que tenga por conveniente y que las especialidades que introduzca en el general deben estar justificadas y no ser de tal entidad que desnaturalicen éste. 8. A todo lo dicho hay que añadir los argumentos relativos al principio de igualdad contenidos en la Sentencia 6/1991, de 15 de enero. Se señala ahí que dicho principio no descarta ni proscribe la existencia de leyes expropiatorias singulares, pero puede ser infringido si la expropiación efectuada ope legis y sin la observancia de todos y cada uno de los elementos del procedimiento expropiatorio regulado de manera general en la Ley, carece de justificación razonable. Esto es, no cabe rechazar que el expropiado LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 14 Ahora bien, e l derecho a un procedimiento contradictor io implica , para una parte , la facul tad de conocer las a legaciones o documentos presentados por la otra , as í como de discut ir las (…). Cier tamente , los procedimientos const i tucionales presentan caracter ís t icas propias que t ienen en cuenta la especif ic idad de la norma a apl icar a l igual que la importancia de la decis ión a emit i r para e l s is tema jur ídico vigente; t ra tan también de permit i r a un órgano único resolver un gran número de causas sobre mater ias muy diversas . Sin embargo, puede suceder que t ra ten, como en el presente caso, sobre una Ley que afecta directamente a un círculo restr ingido de personas. Si en ta l caso se plantea la cuest ión de la const i tucional idad de la Ley al Tribunal Const i tucional en e l marco de un procedimiento re la t ivo a un derecho de carácter c ivi l y en e l que son partes personas de dicho círculo, habrá en pr incipio que garant izar e l l ibre acceso a las a legaciones de las otras par tes y la posibi l idad real de comentar las . §64. El Tribunal no percibe ningún motivo para apartarse de esta norma en el presente caso. No puede aceptar la dis t inción propuesta por e l Gobierno. Vista la es trechez del v ínculo señalado anter iormente (…), se revela ar t i f ic ia l d isociar e l papel del poder e jecut ivo –responsable de la expropiación– y e l de la Dirección general del Patr imonio – benefic iar ia de la medida–, y más aún discernir una diferencia real entre los respect ivos intereses del pr imero y de la segunda. §65. En noviembre de 1984 y noviembre de 1989, e l Abogado del Estado presentó ante e l Tribunal Const i tucional , conforme al ar t ículo 37.2 de la Ley Orgánica 2/1979 [del Tribunal Const i tucional] , a legaciones que concluían con la const i tucional idad de la Ley 7/1983. Los Ruiz-Mateos no tuvieron la ocasión de repl icar , cuando s in embargo tenían todo el in terés en poderlo hacer antes de la resolución defini t iva . §66. En opinión del Gobierno, e l Tribunal Const i tucional pudo estudiar sus a legaciones a t ravés de los informes, muy voluminosos, que habían presentado ante las jur isdicciones c ivi les en vir tud del ar t ículo 35.2 de la Ley 2/1979 (…), ya que se le había t ras ladado el expediente completo de estas úl t imas. §67. Esta tes is no convence al Tribunal . En pr imer lugar , d icho ar t ículo 35.2 f i ja a las par tes –en este caso los demandantes y e l Abogado del Estado– y a l Minis ter io Fiscal un plazo común para expresarse sobre la oportunidad de plantear una cuest ión prejudicia l . Si los escr i tos de los demandantes abordaban igualmente problemas de fondo, los del Abogado del Estado, muy breves, no t ra taban s ino de cuest iones formales . En todo caso, incluso s i es te úl t imo hubiese también indicado su opinión sobre e l fondo, los Ruiz- Mateos no habrían podido oponerse a e l la ni ante los t r ibunales c ivi les ni ante e l Tribunal Const i tucional . Por e l contrar io , e l Abogado del Estado conoció por ant ic ipado sus argumentos y pudo discut ir los en úl t imo lugar ante e l Alto Tribunal . §68. Hubo, por tanto , v iolación del ar t ículo 6 .1”. LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS 15 Hasta la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional efectuada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, nuestro ordenamiento no ha previsto la intervención de los particulares en los procesos relativos a la constitucionalidad de las leyes (expropiatorias o no) cuando aquellos han sido parte en el proceso judicial del que ha surgido el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. En la actualidad, el artículo 37.2 LOTC dispone que “Publicada en el «Bolet ín Oficia l del Estado» la admisión a t rámite de la cuest ión de inconst i tucional idad, quienes sean parte en e l procedimiento judicia l podrán personarse ante e l Tribunal Const i tucional dentro de los 15 días s iguientes a su publicación, para formular a legaciones, en e l p lazo de otros 15 días” . Cabe considerar, así, que la carencia detectada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, determinante de la condena al Reino de España en 1993, ha sido subsanada. Lo que se comprende con dificultad es que el legislador español haya tardado catorce años en hacerlo.