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¡Descarga Recopilación exámenes resueltos y más Exámenes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! EXÁMENES ADMINISTRATIVO IV POR TEMAS PREGUNTAS DEL 1º BLOQUE (2 PREGUNTAS). TEMA I: Tema I : LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN. RÉGIMEN BÁSICO La inembargabilidad. La inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido una característica de éstos, nunca cuestionada. La regla se recoge hoy en el artículo 132.1 de la Constitución y en los artículos 6 y 30 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/ 2003. Asimismo tampoco fue cuestionada la inembargabilidad de los bienes patrimoniales consagrada en las viejas leyes sobre Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, privilegio que reafirmó de la Ley del Patrimonio del Estado de 1964 (art. 18): «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria». La inembargabilidad ha cubierto siempre todos los derechos, valores, fondos y bienes en general de la Hacienda Pública y se corresponde con la regla que remite el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración a la autoridad que sea competente en la materia, que debería acordar el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o un suplemento del crédito, a solicitar de las Cortes dentro de los tres meses siguientes a la notificación judicial, momento a partir del cual la deuda devengará el interés de demora al tipo básico del Banco de España (arts. 44 y 45). Las Comunidades Autónomas heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislación estatal que recogen ahora sus leyes sobre presupuestos o patrimonio. La legislación local prohíbe también a los jueces dictar providencias de embargo contra los derechos y bienes de las Haciendas locales, excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos (art. 154 de la Ley 39/ 1988, de Haciendas Locales, modificada por la Ley 66/ 1997). Este privilegio fue muy criticado por la doctrina, que lo consideraba contrario al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución por impedir de forma definitiva la ejecución de las sentencias judiciales sobre los bienes de la Administración cuando ésta no hacía frente, o retrasaba sine die, el pago de las condenas dineradas (FONT y LLOVET) . No faltaban, por ello, autores que postulaban la supresión del privilegio de la inembargabilidad para los bienes del patrimonio privado y financiero de las Administraciones públicas e incluso para las cuentas de las Administraciones en el Banco de España El Tribunal Constitucional, inicialmente (SSTC 4/ 1988, 113/ 1989, 206/ 1993, 294/ 1994) , se había pronunciado genéricamente en favor de la constitucionalidad de este privilegio en cuanto amparado en los principios constitucionales de legalidad presupuestaria y de continuidad en el funcionamiento de los servicios públicos (BALLESTEROS MoFFA). Por ello resulta fundamental la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/ 1998, de 15 de julio, la primera de una larga serie (SSTC 201 / 1998, 210/ 1998 y 211/ 1998), que, acogiendo los argumentos doctrinales contrarios a 1 dicho privilegio, declaró la inconstitucionalidad de la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales o de propios de los Entes locales. Para ese cambio, el Tribunal argumentó que los límites del derecho constitucional a la ejecución de sentencias sólo pueden venir justificados por razones de interés público y social, o lo que es lo mismo, que la inembargabilidad de los bienes públicos necesita de una justificación objetiva y requiere proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio que ocasiona. En relación a los derechos, fondos y valores de la Hacienda local y a los bienes demaniales entiende el Tribunal que se cumplen estos requisitos, pues la inembargabilidad viene justificada por estar los primeros afectados, a través de los presupuestos de la entidad local, a fines concretos de interés general, y los segundos a fines de uso o utilidad pública. Pero cuando se trata de simples bienes patrimoniales no afectados a ninguna finalidad pública, la inembargabilidad no viene justificada ni por el principio de eficacia ni por la continuidad del servicio, y que tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto, dada la generalidad con que estaba formulada la regla de la inembargabilidad. Como consecuencia de esta doctrina constitucional, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas afirma únicamente la inembargabilidad respecto de los bienes demaniales ( art. 30). Respecto de los restan tes bienes, la Ley, prácticamente, reduce la embargabilidad a un mínimo irrelevante, al prohibir a todos los tribunales y autoridades administrativas dictar providencia de embargo o despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales «cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados afines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general» (art. 30.2) . A la vista de esta norma, puede decirse que en bien poco han quedado los esfuerzos doctrinales y del Tribunal Constitucional para quebrar la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales, en orden a permitir que el patrimonio privado de los entes públicos, y sobre todos sus dineros, pudieran ser objeto de embargo y ejecución para el pago de sus obligaciones en ejecución de sentencias. ¿En qué consiste la autotutela básica de los bienes de la Administración? El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración comporta un régimen exorbitante de protección que desborda al de disponen los particulares sobre los suyos y que, sin llegar a la plenitud de medios de protección en el caso de los bienes de dominio público impide asimilar la naturaleza de esta propiedad a la civil. Este régimen se caracteriza por la autotutela de la Administración sobre sus bienes a través de una serie de potestades (deslinde, recuperación directa, etc.) y otras reglas de naturaleza interna y organizativa (inventarios y catálogos) dirigidas a los funcionarios responsables de su custodia y gestión. La ley atribuye a la Administración la posibilidad de adopción de medidas provisionales dentro de los procedimientos de deslinde, recuperación directa o desahucio para asegurar la eficacia del acto que en su momento pudiera dictarse. Incluso si existe un peligro inminente de pérdida o deterioro del bien, estas medidas podrán ser adoptadas antes de la iniciación del procedimiento. 2 posesión que varían (10, 20, 30 años) en función de que la prescripción opere entre personas ausentes o presentes, buena o mala fe y justo título. Así mismo los bienes patrimoniales son prescriptibles por los particulares (art. 30.2). El desahucio administrativo Con el término de desahucio se conoce un tipo especial de proceso civil mediante el cual el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio, que legitimaba su posesión. Este proceso, a diferencia, pues, de los interdictos, que presuponen una usurpación ab initio, rescata la posesión frente a quien la venía ostentando en base a la pasividad del titular o legítimamente por un título contractual, normalmente el arrendamiento. Tratándose de bienes de dominio público, es competencia de la Administración declarar, cuando proceda, la rescisión, anulación, caducidad, etc., de los títulos concesionales, derivados del contrato administrativo de concesión; asimismo para facilitar el proceso de recuperación sin necesidad de acudir al juez civil cuando el ocupante no lo haga voluntariamente, la Ley reconoce a la Administración la potestad de recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros (art. 58). Definición de los bienes de dominio público. Los bienes de dominio público son aquellos que, siendo propiedad de un Ente público, están afectados a un uso público (plaza o calle), a un servicio público ( edificio de donde se instala un organismo público) o al fomento de la riqueza nacional (montes públicos catalogados, aguas, minas), como tradicionalmente expresa el artículo 339 del Código Civil. La Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas los define ahora como «los bienes que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales» (art. 5) . Los bienes de dominio público se denominan también bienes demaniales (así lo hace la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas) y demanio al conjunto de todos, y demanialidad a la cualidad que ostentan. La expresión «demanio» (la primera, tomada del italiano, se utilizará en esta obra) deriva del francés domaine y del latín dominium, y, como dice ZANOBINI, cuando se usa sin adjetivación alguna, se entiende referida únicamente al dominio público. Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas establece una serie de principios que deben inspirar la gestión y administración de los bienes de dominio público. Entre los de mayor relieve están la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, la dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo 1. Inventarios y catálogos (2 veces) La protección de los bienes de la Administración se asegura mediante su inscripción en inventarios o catálogos administrativos, que permiten tener un conocimiento exacto de aquéllos, su naturaleza y 5 situación. Se trata de una obligación que la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas impone con carácter general: «Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados» (art. 32 y arts. 43 a 45 del RD 1373/ 2009 por el que se aprueba el reglamento general de la ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas 33 / 2003) . Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado. En el inventario de las Corporaciones locales se reseñarán por separado, según su naturaleza jurídica, los bienes siguientes: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico, valores mobiliarios, créditos y derechos de carácter personal de la Corporación, vehículos, semovientes, muebles, bienes y derechos reversibles (arts. 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales) . Los inventarios no son otra cosa, pues, que relaciones de bienes que la Administración hace para su propio conocimiento interno. La inclusión en un catálogo no añade nada, en cuanto a técnica defensiva, a las potestades exorbitantes de defensa y recuperación de los bienes que luego se examinarán, como no sea la de constituir un principio de prueba por escrito, dado el valor probatorio general que se asigna a los documentos que elaboran los funcionarios (art. 1.216 del Código Civil) . GESTIÓN, TRANSMISIÓN Y CESIÓN (todavía no ha salido en examen) Que los bienes patrimoniales no satisfagan directamente un fin de uso o servicio público no significa ni justifica que se mantengan como improductivos, debiendo someterse a una eficaz administración para obtener de ellos el máximo rendimiento. El uso de estos bienes podrá efectuarse en provecho de la Administración titular o sus políticas o explotados a través de cualquier negocio jurídico, típico o atípico con arreglo a la libertad de pactos, siempre que no sea contrario al ordenamiento jurídico o a los principios de la buena administración. Los contratos se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación por la LPAP y disposiciones de desarrollo y en lo no previsto por estas normas por la Ley de Contratos de las AAPP. Sus efectos y extinción por esta Ley y normas de Derecho privado. El negocio jurídico más común es la transmisión, imposibilitada tradicionalmente por la regla de la inalienabilidad, superada esta regla, los problemas se ciñen a cuestiones de competencia, órgano que puede acordarla y procedimiento. La LPAP prescribe un procedimiento de concurso con carácter general, admitiendo la adjudicación directa, con el riesgo de arbitrariedad y fraude del interés público que eso supone. Similares riesgos entrañan el instituto de la cesión gratuita de la propiedad o uso de los bienes patrimoniales del Estado con fines de utilidad pública o social a favor de otras AAPP o asociaciones declaradas de utilidad pública, a través del proceso de contratación directa (sin respeto al interés económico del Estado o salvaguarda de la igualdad entre los aspirantes beneficiarios). En el ámbito local las cesiones sí son más controlables por la opinión pública y la oposición política. En cuanto a los conflictos derivados de la compra y transmisión de bienes de la Administración debemos distinguir: 6 - Conflictos derivados de aplicar reglas administrativas previas a la celebración de los contratos: Se cuestionará especialmente la competencia del órgano actuante o la selección de un determinado comprador o vendedor, validez impugnable por terceros participantes o titulares de derechos preferentes. - Validez, interpretación o cumplimiento del contrato de compra o venta: Esto es tema de la jurisdicción civil, al ser contratos de naturaleza privada, y porque frecuentemente con motivo de ejercitar acciones de invalidez o rescisión, se implican cuestiones de propiedad que corresponden a la jurisdicción civil. LA AUTOTUTELA BÁSICA: INVENTARIO, REGISTRO, INVESTIGACIÓN, DESLINDE, DESAHUCIO. RECUPERACIÓN DE OFICIO a) inventarios y catálogos: La protección de los bienes de la Administración se asegura con su inscripción en los inventarios o catálogos administrativos que permiten tener un conocimiento exacto de aquéllos, naturaleza y situación. Estamos ante una obligación que la LPAP impone con carácter general. Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado. En el de las Corporaciones Locales se reseñan por separado entre otros: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico o artístico o de considerable valor económico, créditos y derechos de carácter personal de la Corporación, etc. La inclusión de los bienes en un catálogo no añade nada a las potestades de defensa y recuperación de los mismos, salvo constituir principio de prueba por escrito, dado el valor que otorga el CC a los documentos elaborados por funcionarios. b) la inscripción en el registro de la propiedad: La Administración a pesar de disponer de amplias potestades para proteger directamente la propiedad y posesión de sus bienes no renuncia a la protección y a las ventajas que supone la inscripción en el Registro de la Propiedad para la propiedad privada. La LPAP prescribe la inscripción de bienes y derechos demaniales y patrimoniales de las AAPP así como actos y contratos referidos a ellos que puedan ser inscribibles, salvo los arrendamientos que lo sean conforme a la legislación hipotecaria, cuya inscripción es potestativa. La Administración que compre el bien o derecho, haya dictado el acto o interviniera en el contrato que debe constar en el registro es la que debe solicitar la inscripción o en su defecto aquel que asuma su administración o gestión. A su vez el registrador que tenga conocimiento de que un bien o derecho propiedad de una AAPP no está correctamente inscrito, lo comunicará al órgano que asuma su administración para que inste lo que crea oportuno. Igual obligación tiene respecto a la inmatriculación de fincas e inscripciones de excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a la AAPP. Respecto a cancelaciones o rectificación de inscripciones, la certificación administrativa del órgano competente de la AAPP es título suficiente, cuando previa instrucción del expediente y preceptivo informe técnico se acredite inexistencia o imposibilidad de localización física de la finca o se reconozca el mejor derecho o preferencia de título de tercero previo informe del Abogado del Estado u órgano asesor de la Administración actuante. La resolución estimatoria de una reclamación previa a la vía civil interpuesta por un interesado para reconocimiento de su titularidad sobre una o varias fincas es título bastante, una vez le sea 7 Bienes afectados al uso público o general. Integrados por los bienes afectados de forma directa al uso público como caminos, canales, puertos y puentes. La legislación local enumeró entre otros paseos, calles, aguas, canales, etc. Esta enumeración no puede considerarse cerrada, dado que el CC se refiere a otros bienes análogos y el texto local de “demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales”. Los bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional (No ha salido) Regulado por la Ley 23/82 de Patrimonio Nacional y el Reglamento para su aplicación (RD 485/87). El patrimonio Real, indebidamente denominado nacional, pues nacional es todo el dominio público y privado de las AAPP, lo integran los bienes muebles e inmuebles titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y miembros de la Real Familia para ejercicio de la alta representación que la CE y las leyes le otorgan, y en cuanto sea compatible con esa afectación, lo estarán así mismo a fines culturales científicos o docentes que determine el Consejo de Administración de los mismos. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozando de las prerrogativas de los bienes de dominio público estatal. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional (No ha salido) Tercera y quizás sorprendente clase de bienes demaniales lo constituyen los bienes que según el CC “perteneciendo privativamente al Estado están afectos al fomento de la riqueza nacional” y que ejemplifica únicamente en las minas, mientras no se otorgue su concesión. Sin embargo, la mina antes de su descubrimiento es res nullius, ajena y fuera de la propiedad del terreno en que se asienta u oculta y como tal insusceptible de propiedad privada. Otorgada su concesión, aunque con fuerte intervención administrativa, pertenece al titular de aquélla que se beneficia de sus frutos, la defiende frente a terceros y puede trasmitir su derecho por actos inter vivos o mortis causa. La calificación de demanial mientras no se otorgue su concesión se hace con el fin instrumental de resaltar su inapropriabilidad por modos comunes de adquisición de la propiedad. Sin embargo la calificación de la mina como bien demanial no tiene apoyatura alguna a pesar de ser ese el calificativo otorgado por la doctrina en su mayoría. Idéntica crítica puede extenderse a los hidrocarburos y a las rocas, reguladas por la ley de minas y en que la contradicción entre la calificación entre bien de dominio público y regulación legal es más patente, dado que la Ley consagra el sistema fundiario o de accesión, al corresponder su aprovechamiento al dueño de los terrenos en que se encuentre. Similar régimen es de aplicación a las aguas minero- medicinales y minero-industriales: Autorización previa administrativa con preferencia al dueño del terreno o autorización administrativa en terrenos de dominio público. 10 Las aguas terrestres afectadas a uso público y fomento de la riqueza nacional se organizan por concesión administrativa a favor de Entes públicos o particulares, eliminada por la Ley la adquisición del aprovechamiento por prescripción adquisitiva. No obstante las aguas al igual que el demanio marítimo, zona marítimo-terrestre o las playas están afectadas a usos generales y aprovechamiento privativo. Mutaciones demaniales (No ha salido) Por mutación demanial se entiende la alteración de alguno de los elementos del demanio, titularidad o afectación, sin salir el bien del dominio público. La mutación puede afectar a la titularidad. Así ocurre en supuestos de sucesión entre Entes públicos o cuando se transfiere la competencia sobre el servicio público a que los bienes están afectos en favor de un Ente territorial diverso del que la ostentaba, máximo cuando el traspaso de competencias es por ley. A propósito de las mutaciones demaniales surge la cuestión de la expropiación de dominio público o lo que es lo mismo ¿Puede el Estado, sin autorización expresa legal, desposeer por expropiación a otro Ente territorial de una dependencia demanial? La ley de 1965 en el caso francés permite que la Administración por facilitar ciertos trabajos y operaciones, vía Decreto del Consejo de Estado acuerde un cambio de la titularidad, quedando irresuelto el problema de la indemnización. En el caso español, esto no es posible al limitar la Ley de Expropiación Forzosa la aplicación de la potestad expropiatoria a cualquier forma de propiedad privada, lo que impide extender su aplicación a bienes demaniales. Sin embargo la STS de 3 de octubre de 1994 admite la expropiación por acuerdo del Consejo de Ministros de bienes comunales sin expediente de desafectación previa, admitiendo a estos efectos la desafectación tácita del bien. La LPAP extiende el concepto de mutación demanial al cambio interno en la afectación de un órgano a otro dentro de la misma Administración, en este caso del Estado, definiéndolo como el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la AGE u organismos públicos o dependientes de ella. TEMA III: UTILIZACIÓN Y PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO Excepciones al uso común general. Los usos comunes especiales. 11 Como se advirtió, los principios de libertad, gratuidad e igualdad característicos del uso común general no son siempre fáciles de garantizar. Por ello sufren excepciones, que dan lugar a regímenes particulares, es decir, a usos comunes especiales. En esta categoría entran, como también se dijo, los usos en que concurren circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso o cualquiera otra semejante y que puede originar un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste. Usos comunes especiales se dan en el disfrute de los derechos de pesca o de caza, que, con carácter general, se reconocen sobre bienes demaniales a los ciudadanos. Estos derechos se condicionan a la obtención de una licencia y se prohíben en las épocas de veda. Asimismo la navegación con determinadas embarcaciones se condiciona a la posesión de ciertos conocimientos y pericias, sujetándose a previa licencia (títulos de patrón de pesca, de yate ... ), o el amarre de las embarcaciones que origina, en algunos puertos, problemas y regulaciones similares a los aparcamientos de vehículos automóviles, etcétera. Pero en ningún otro campo, como en la circulación automóvil, se ha hecho más patente la aplicación de este concepto de uso común especial y la relativización de los principios de gratuidad y libertad. La peligrosidad que comporta el derecho al uso de la carretera con vehículos automóviles ha justificado la exigencia de una licencia o autorización especial de aptitud del conductor (permiso de conducir), y otra de ausencia de defectos en los vehículos (permisos de circulación, certificados de intervención técnica de vehículos) . Es claro, sin embargo, que ni la expedición ni la revocación de estos permisos dependen de la tolerancia o de la discrecionalidad administrativa, sino de circunstancias y causas legal y reglamentariamente determinadas, por existir un verdadero derecho a la circulación en automóvil. Otro aspecto de esta circulación automovilística que interesa como uso común, y que puede transmutarse en especial, es el de los aparcamientos. El aparcamiento transitorio y episódico sobre las vías públicas no pasa ciertamente de ser un uso común. Su intensidad, es decir, su duración, debido a su escasez ante el aumento del parque automovilístico, puede llevar a exigir una limitación del tiempo o a condicionarlo al pago de una tasa, convirtiéndolo así en un uso común especial, aunque sin sujeción a licencia. Pero cabe también que el aparcamiento se convierta en una utilización privativa y abusiva del dominio público cuando se perpetúa, lo que justifica las normas que permiten a la Administración la retirada de la vía pública de los coches presuntamente abandonados. Un uso común, pero de mayor intensidad, sobre las vías públicas, y por ello especial, es el de los servicios de transporte colectivo o individual (taxis). A diferencia de los demás usuarios de las calzadas, los titulares de licencias de taxis hacen de las vías públicas la sede de una explotación comercial. Por ello, aparte de la consideración de servicio público que estas actividades pudieran ostentar, aquella utilización intensa del demanio explica y justifica las limitaciones y condiciones a que se sujetan estas actividades y su sometimiento a previa licencia. Si bien estos criterios tan tradicionales están siendo en parte cuestionados desde nuevas formas de intervención en los transportes como las llamadas plataformas «peer to peer» en las que se realiza un uso intensivo del dominio público sin que deba pasar por la configuración oligopolista del servicio del taxi. Con carácter general la licencia para usos especiales se otorga directamente, salvo que su número fuera limitado, en cuyo caso lo será por licitación y, si no fuera posible, porque todos los solicitantes reúnen las mismas condiciones, mediante sorteo. Las licencias o autorizaciones que 12 Imprescriptibilidad (No ha salido) La imprescriptibilidad supone que, frente a la posibilidad de adquisición de la propiedad de los bienes privados ajenos por quien los posee durante cierto tiempo, los bienes de dominio público no pierden esa condición, ni la Administración su titularidad, cualquiera que fuere el tiempo de posesión por los particulares. En la actualidad, la regla de la imprescriptibilidad se ha considerado implícita en el artículo 1936 CC que declara imprescriptibles “las cosas que están fuera del comercio de los hombres”. Sin embargo, si bien tanto la CE, como la LBRL y la LPAP declaran que los bienes de dominio público se ajustarán a los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, históricamente, frente a la imprescriptibilidad como regla general, se admitió la excepción de prescripción inmemorial, es decir, la que operaba en el transcurso de un periodo de tiempo extraordinario que se concretó en el plazo de cien años. Esta excepción, nunca podría invocarse por los particulares ni siquiera como situación de hecho legítima en favor de ocupación de bienes de dominio público necesario, pues el ordenamiento impide que dichos bienes por su esencia puedan formar parte de la propiedad privada. Sin embargo, respecto de los bienes de dominio público accidental, la regla de la imprescriptibilidad sufrió un golpe frontal con la admisión de la técnica de las desafectaciones tácitas, que posibilitaba, por falta durante un cierto tiempo de la afectación del bien al servicio o al uso público, su conversión en bien de dominio privado de la Administración, conversión sobre la que, a posteriori, operaría la prescripción por un particular. Sin embargo, esta teoría no se llegó a admitirse por la legislación estatal, y en la actualidad ni está recogida en el Reglamento de Bienes de Corporaciones Locales de 1986 ni en la LPAP. En cuanto a sus efectos, la regla de la imprescriptibilidad: Impide la pérdida en favor de un particular de la titularidad total del bien demanial, y tampoco pueden adquirirse por prescripción ni las servidumbres ni cualesquiera otros derechos de aprovechamiento. La imprescriptibilidad de la propia acción para exigir a los particulares la reparación o indemnización por los daños que aquellos han ocasionado a las dependencias de dominio público. Inalienabilidad e inembargabilidad La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibición de venta de los bienes reales sin la autorización de los Parlamentos o Cortes. Una prohibición fundada en evitar las prodigalidades reales sobre los bienes de la Corona. Posteriormente, la antedicha prohibición se tradujo inicialmente en una exigencia de una norma con rango de ley para la venta e hipoteca de bienes o derechos estatales de cualquier naturaleza. Pero tal regla no consagraba el principio de inalienabilidad, sino sólo la incompetencia del poder ejecutivo para la venta de bienes. Tal incompetencia fue inicialmente limitada a bienes que superasen determinado valor y finalmente suprimida por la Ley 31/90 que habilita al Ministerio de Economía y Hacienda a la venta de bienes del Estado valorados hasta 3000 millones de pesetas, estableciendo 15 la competencia para bienes de valor superior en el Consejo de Ministros. Para los bienes de las CC.AA habrá que atender a sus leyes de patrimonio. La regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio público, en todo caso, es independiente del valor de los bienes y encuentra su fundamento en el carácter extra comercial del dominio público, indisponible mientras está afectado a un fin de utilidad pública. Son, pues, de distinto rango formal las reglas que limitan o condicionan la venta de bienes de los Entes públicos y las que impiden enajenar los bienes de dominio público. Aquéllas siguen respondiendo a la finalidad de defender los bienes de la Administración de su mala o fraudulenta gestión, mientras que la inalienabilidad de los bienes demaniales, en tanto conserven ese carácter, trata de proteger la función esencialmente pública que, a través de la afectación, estos bienes cumplen. En los supuestos de transmisión de bienes demaniales a particulares, la consecuencia es la nulidad absoluta de los contratos de enajenación por falta de objeto, dada la extracomercialidad que caracteriza los bienes demaniales. Por el contrario, la simple anulabilidad debe ser la sanción a los actos de disposiciones de bienes de dominio privado de la Administración, cuando aquélla tiene lugar con infracción de las reglas sobre prohibición de ventas, procedimientos o distribución de competencias entre los diversos órganos de la Administración, sin perjuicio de que en este último caso, la rescisión o anulación del contrato, al implicarse en ella una cuestión de propiedad, puede determinar la competencia de los tribunales civiles. 16 PREGUNTAS DEL 2º BLOQUE; UNA PREGUNTA DE CADA TEMA (SÓLO RESPONDER A UNA DE ENTRE TODAS). TEMA V: EL DEMANIO MARÍTIMO. COSTAS Y PUERTOS ¿ Qué actividades pueden llevarse a cabo por los particulares en la zona de protección del demanio marítimo terrestre? Usos y aprovechamientos del demanio marítimo. (Misma respuesta a las dos preguntas) Sobre el demanio marítimo se dan las más variadas formas de utilizaron, que van desde el uso directo de la propia Administración del Estado para sus propios servicios públicos hasta las utilizaciones privativas de particulares, pasando por los usos comunes y especiales. Utilización directa por la Administración es el supuesto de los “puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter y zonas militares portuarias”. Para asegurar eventuales necesidades de la Administración del Estado, se contempla la posibilidad de establecer reservas para el cumplimiento de fines de su competencia, cuya utilización o explotación podrá ser realizada por cualquier de las modalidades directa o indirectamente que se determinen reglamentariamente. Al ser el dominio público de titularidad Estatal se prevé la adscripción como fórmula que supone la conservación por el Estado de aquella y la atribución a la CCAA de la utilización y gestión de la misma, para la construcción de nuevos puertos y vías de transporte de su competencia o la ampliación modificación de los existentes, sin que el plazo de las concesiones que se otorguen en los bienes adscritos pueda sobrepasar los 30 años 17 Son zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, además de las aguas interiores marítimas, el mar territorial, la zona contigua y la zona económica exclusiva. Son aguas interiores marítimas españolas, a los efectos de esta ley, las situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial. Las aguas interiores marítimas incluyen las de los puertos y cualesquiera otras comunicadas permanentemente con el mar hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas, así como los tramos navegables de los ríos hasta donde existan puertos de interés general. Es mar territorial aquél que se extiende hasta una distancia de doce millas náuticas contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide su anchura. Es zona contigua la que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta las veinticuatro millas náuticas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchuradel mar territorial. Es zona económica exclusiva la que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta una distancia de doscientas millas náuticas contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide la anchura de aquél. b) La plataforma continental: En cuanto a los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, la Ley de Costas de 1969 se refería a esta porción del demanio como la integrada por «el lecho y el subsuelo del mar territorial y el del adyacente hasta donde sea posible la explotación de sus recursos naturales» (art. 1.4). Este concepto de zona adyacente», aludido también por el artículo 132.2 de la Constitución, como zona económica y plataforma continental, fue precisado por la Ley 15/ 1978, de 10 de febrero, sobre la zona económica exclusiva que la extiende hasta una distancia de 200 millas náuticas desde la costa, incorporada en el Texto refundido de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 2/2011. El Estado español tiene sobre esta zona derechos soberanos a los efectos de la exploración y explotación de los recursos naturales del lecho y del subsuelo marino y de las aguas subyacentes y ostenta el derecho exclusivo sobre los recursos naturales, la competencia para regular la conservación, exploración y explotación de tales recursos, así como la jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes, sin que por ello resulten afectadas las libertades de navegación, sobrevuelo y tendido de cables submarinos. B) La Zona marítimo-terrestre: Con la bella y vieja expresión de la ribera del mar que mantiene la Ley de Costas se designan los terrenos contiguos al mar territorial, espacio en donde el mar entra en contacto con la tierra emergida, formados, en primer lugar, por la genéricamente denominada zona marítimo-terrestre y definida como «el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial,y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial». La Ley aclara que «esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas». LA PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARÍTIMO. INDISPONIBILIDAD, DESLINDE Y RÉGIMEN SANCIONADOR 20 La obsesión defensiva de la Ley de Costas de 1988 frente a la degradación y usurpación del demanio marítimo luce claramente en su regulación de la indisponibilidad de los bienes, los deslindes y las infracciones y sanciones administrativas, unas técnicas que se generalizarán en la Ley del Patrimonio de las administraciones Públicas, como hemos explicado en los anteriores capítulos relativos al dominio público. A) La indisponibilidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo: La indisponibilidad comprende la trilogía clásica de las reglas de protección del dominio público: «inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad» art. 7) . Estas reglas, aparte del carácter natural del demanio marítimo, son también consecuencia de la titularidad monopolística del Estado sobre las dependencias del dominio público marítimo-terrestre, titularidad frente a la que se niega «todo valor obstativo a las detentaciones privadas por prolongadas que sean en el tiempo, y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad». Dicha titularidad demanial se impone a cualquier acto administrativo provocando su nulidad si la desconoce, y sobre los actos de los particulares en fraude de ley (art. 10). Estas normas protectoras se hacen operativas a través de la «facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes », prohibiéndose a los jueces la admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la Administración del Estado en ejercicio de sus competencias. B) El deslinde y el Registro de la Propiedad Donde se hace más patente la preocupación defensiva de la Ley de Costas vigente es en la regulación del deslinde, cuya importancia corre pareja con la dificultad de la precisa determinación del demanio marítimo por la longitud de nuestras costas y las alteraciones que en los límites de la zona marítimo-terrestre origina el trabajo de las mareas. El procedimiento de deslinde competencia de la Administración del Estado se inicia, como en otros supuestos de deslinde, de oficio a petición de cualquier persona interesada, suspendiéndose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyéndose a los propietarios colindantes, previa notificación, así como a los demás interesados, a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos (art. 12) . El acuerdo de incoación del expediente de deslinde, acompañado del plano del área afectada por el mismo y de la relación de propietarios afectados, se notificará al Registro de la Propiedad, interesando certificación de dominio y cargas de las fincas inscritas a nombre de los titulares que resulten del expediente y de cualesquiera otras fincas que resulten del plano aportado y de los sistemas de georreferenciación de fincas regístrales, así como la constancia de la incoación del expediente en el folio de cada una de ellas. Con carácter simultáneo a la expedición de la referida certificación, el registrador extenderá nota marginal en el folio de las fincas de las que certifique, en la que hará constar: a) La incoación del expediente de deslinde. b) La expedición de la certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas por el deslinde. c) La advertencia de que pueden quedar afectadas por el deslinde, pudiendo así, las fincas incorporarse, en todo o en parte, al dominio público marítimo-terrestre o estar incluidas total o parcialmente en la zona de servidumbre de protección. 21 d) La circunstancia de que la resolución aprobatoria del procedimiento de deslinde servirá de título para rectificar las situaciones jurídico regístrales contradictorias con el deslinde. Además del procedimiento de deslinde, donde se operan más cambios sustanciales es en los efectos de la resolución administrativa que le pone término, pues la Ley rompe con el tradicional carácter de aquel acto y posterior amojonamiento como actos de simple constatación de situaciones posesorias para configurarlos, abiertamente, como procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza pública o privada de los terrenos, y consecuentemente de su extensión. En ese sentido, el artículo 13 dispone que: «el deslinde aprobado, al constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5, declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados». Así configurado el deslinde del demanio marítimo-terrestre constituye una notable excepción al artículo 1 de la Ley Hipotecaria que sitúa los asientos regístrales bajo la protección de los jueces y Tribunales civiles. La Ley 22/ 1988, de Costas, por el contrario, estableció que, «la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas regístrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será también título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes cuando lo estimara conveniente» (art. 13). La Ley 2/ 2013 ha corregido el precepto privando a la Administración de la alternativa de proceder o no a la inmatriculación, que devenido obligatoria en todos los casos de acuerdo con la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. La potestad de deslinde es permanente sin que su práctica le confiera una especial duración, pues los deslindes se revisarán siempre que se altere la configuración del dominio público marítimo terrestre. Tan graves efectos del deslinde contra los titulares de propiedades antes privadas han sido paliados por la Ley 2/ 2013 que reconoce en favor de los titulares de los terrenos que tras la revisión del deslinde se incorporen al dominio público marítimo-terrestre un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la administración otorgará de oficio la concesión, salvo renuncia expresa del interesado. La concesión se otorgará por setenta y cinco años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon. Estos concesionarios podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie. C) La potestad sancionadora La protección del dominio público marítimo-terrestre se cierra en la Ley de Costas de 1988 con la atribución a la Administración de una poderosa potestad sancionadora. Las infracciones se clasifican en graves y leves: Se considerarán infracciones graves: a) La alteración de hitos de los deslindes. b) La ocupación o la utilización sin el debido título administrativo del dominio público marítimo- terrestre, siempre que se hubiera desatendido el requerimiento expreso de la Administración para la cesación de la conducta abusiva. 22 articulándose un trámite de suspensión de las obras ilegales en curso de ejecución. No faltan tampoco normas sobre ejecución forzosa de las multas y demás responsabilidades que se remiten al apremio administrativo y a la técnica de las multas coercitivas, cuya cuantía máxima se establece en el 20 por 100 de la multa fijada por la infracción cometida. La efectividad de la suspensión de la ejecución cuando se acuerde se condiciona a que el sancionado garantice su importe. LOS PUERTOS A) Clases y régimen de competencias a) Clasificación Una primera ordenación de los puertos es aquella que diferencia entre puertosde carácter militar competencia del Ministerio de Defensa, y que sirven a la defensa nacional, y que la Ley excluye de su ámbito de aplicación (art. 14), y los puertos civiles (art. 11), adscritos al Ministerio de Fomento y por tanto del Estado o, en su caso, de las Comunidades Autónomas. En función de las características de su tráfico los puertos civiles se clasifican a su vez en comerciales -aquellos en los que se realizan actividades comerciales portuarias, esto es, operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, almacenamiento de mercancías, tráfico de pasajeros siempre que no sea local o de ría, avituallamiento y reparación de buques- y no comerciales, y estos en pesqueros, de refugio y deportivos ( art. 3) . Existe además otro criterio de diferenciación de los puertos en función de su relevancia en el conjunto del sistema portuario nacional. Así, unos son puertos de interés general y titularidad estatal y otros puertos de interés local de competencia de las comunidades autónomas. Los primeros (art. 4) son aquellos en que se efectúan actividades marítimas comerciales internacionales; que su zona de influencia comercial afecte a más de una Comunidad Autónoma; que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional; que el volumen anual y características de las actividades comerciales alcancen niveles suficientemente relevantes, respondan a necesidades esenciales de la economía del Estado; o finalmente, que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares (art. 4 e). Corresponde al Estado su titularidad, así como la declaración y determinación de cuáles son de interés general. La pérdida de la condición de puerto de interés general por alteración de las circunstancias anteriores se realizará por el Gobierno, requerirá la tramitación del correspondiente expediente y comportará el cambio de su titularidad a favor de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se ubique, siempre que esta haya asumido las competencias necearías para ostentar dicha titularidad. La construcción, ampliación o modificación de puertos de titularidad estatal exige la aprobación del correspondiente proyecto, los estudios complementarios por el Ministerio de Fomento o la Autoridad Portuaria, así como los informes correspondientes de la Comunidad Autónoma y Ayuntamientos afectados. b) Competencias Las competencias sobre puertos corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. De un lado, el artículo 149.1.20 de la Constitución otorga al Estado la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general y, de otro, el artículo 148.6 de la Constitución considera competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas «los puertos de refugio, los puertos ( ... ) deportivos y, en 25 general, los que no desarrollen actividades comerciales». A partir de aquí, las Comunidades Autónomas asumieron en sus Estatutos de Autonomía competencias sobre los puertos ubicados en su litoral con exclusión de los calificados por el Estado como puertos de interés general que son, en definitiva, los de mayor importancia. Sin embargo, los puertos de competencia autonómica también podrán desarrollar operaciones comerciales cuando cuenten con el informe favorable de los Ministerios de Fomento, de Economía y Hacienda, Agricultura Pesca y Alimentación, Sanidad y Consumo, y de Trabajo y Seguridad Social a los efectos de tráfico marítimo y seguridad de la navegación y en su caso de la existencia de adecuados controles aduaneros, de sanidad y de comercio exterior (art. 3.6). B) La organización y gobierno de los puertos de interés general Las competencias que corresponden a la Administración del Estado sobre los puertos e instalaciones de interés general son ejercidas por el Ministerio de Fomento a través del ente «Puertos del Estado» y las «Autoridades Portuarias». «Puertos del Estado» es un ente de derecho público, que asume funciones de holding sobre las Autoridades Portuarias, y que ajusta sus actividades al ordenamiento jurídico privado salvo en el ejercicio de funciones de poder público que el ordenamiento le atribuye (art. 16). Entre sus competencias está, siempre bajo la supervisión del Ministerio de Fomento, la ejecución de la política portuaria del Gobierno, la coordinación y control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal; ejercer el control de eficiencia de la gestión y del cumplimiento de los objetivos fijados para cada una de las Autoridades Portuarias en los planes de empresa; aprobar la programación financiera y de inversiones de las Autoridades Portuarias, derivada de los planes de empresa acordados con estas; proponer la inclusión en los presupuestos generales del Estado las aportaciones para inversiones en obras e infraestructuras de las Autoridades Portuarias, etcétera, (art. 17. TRLP 2/ 2011). · Además, «Puertos del Estado» administra el Fondo de Compensación Interportuario al servicio de la solidaridad entre organismos públicos portuarios, instrumento de redistribución de recursos del sistema portuario estatal, y que se nutre de las aportaciones realizadas por las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado. Este sistema de aportaciones y de distribución está dirigido a garantizar la autofinanciación del sistema portuario y a potenciar el marco de la leal competencia entre los puertos de interés general. Tanto la cuantía de las aportaciones como los criterios de distribución se precisan en la ley correspondiendo al Comité de Distribución del Fondo su aprobación anual atendiendo en la asignación de recursos a criterios finalistas. La organización de Puertos del Estado (art. 20 TRLP 2/2011) consta de un Presidente, nombrado por el Gobierno a propuesta del Ministro de Fomento; y el Consejo Rector integrado por el Presidente y un máximo de 15 miembros designados por el Ministro de Fomento por un plazo de cuatro años. El Secretario será nombrado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente. Como órgano asesor existe el Consejo Consultivo de Puertos del Estado en el que se integra un representante de cada Autoridad Portuaria. Las «Autoridades Portuarias» (en régimen de autonomía dice el art. 24) están al frente de cada puerto de interés general o, cuando sea necesario para conseguir una gestión más eficiente, de cada conjunto de puertos de competenciadel Estado y ubicados en una misma Comunidad Autónoma. 26 Cada Autoridad Portuaria es una Entidad de Derecho público que somete su actuación al Derecho privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder público, , lo que implica fundamentalmente la conversión de las tasas y precios públicos en precios privados, la exclusión de los servicios portuarios de la consideración de servicios públicos y la aplicación del Derecho privado a su personal, al régimen de contratación y a la gestión patrimonial. A pesar de ello, la Ley pretende salvaguardar los principios de mérito y capacidad en la selección de su personal que se realiza mediante convocatoria pública, y proclama la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia para la actividad de contratación, e incluso, cuando se trata de gestionar indirectamente los servicios portuarios, los contratos que celebran se rigen por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en lo que respecta a los actos preparatorios. En la organización de las Autoridades Portuarias se integran tres tipos de órganos: de gobierno (el Presidente, Vicepresidente y el Consejo de Administración), de gestión ( el Director Técnico) y de asistencia ( el Consejo de Navegación del Puerto) . C) El fraude a las competencias estatales sobre los puertos de interés general A resaltar, y lamentar, que en la organización y funcionamiento de las autoridades portuarias las Comunidades Autónomas tengan en la actualidad una presencia determinante que constitucionalmente no corresponde sino al Estado. Si la Ley de Puertos de 1992 aseguraba la primacía del Estado que nombraba al Presidente de la Autoridad Portuaria y sus representantes suponían la mayoría absoluta de los miembros del Consejo de Administración, a partir de la reforma perada por la Ley 62/1997, el Presidente de la Autoridad Portuaria es nombrado directamente por el ejecutivo de la Comunidad Autónoma que también designa a la totalidad de los miembros del Consejo de Administración, de los cuales, además, son mayoría los que representan a la Comunidad Autónoma. Al ejecutivo autonómico también corresponde el cese o separación. La Administración General del Estado está representada testimonialmente por el Capitán Marítimo y cuatro vocales, uno de los cuales será necesariamente Abogado del Estado y otro del ente público Puertos del Estado. Las Cámaras de Comercio Industria y Navegación, organizaciones empresariales y sindicales, y sectores económicos de ámbito portuario designarán un 24 por 100 del total de miembros del Consejo de administración. Los municipios en que esté localizado el puerto contarán con un 14 por 100 del número total de vocales. El resto de los vocales será designado en representación de la Comunidad Autónoma (art. 40). A través de estas fraudulentas fórmulas de nombramientos es como se ha propiciado la transferencia de la gestión de los puertos de interés general de titularidad estatal a las Comunidades Autónomas. Se ha producido, en consecuencia, una situación anómala, de constitucionalidad discutible, a la luz del artículo 97 CE, pues mientras la titularidad de los puertos de interés general corresponde al Estado -que es a fin de cuentas el responsable de su correcto funcionamiento-, la gestión concreta de cada puerto escapa del control del Gobierno de España que no puede siquiera nombrar o remover a los órganos directivos pues dicha facultad queda atribuida, paradójicamente, a la Comunidad Autónoma correspondiente. Para colmo, el Estado responde patrimonialmente por estos organismos públicos del daño que a terceros puedan causar en sus bienes y derechos conforme a lo previsto en la Ley 40/ 2015 que dedica la Sección P, del Capítulo IV, del Título Preliminar (art. 32 a 37) a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio. 27 náuticos; servicios al pasaje; de manipulación y transporte de mercancías, y de recepción de desechos generados por los buques. Se realizan por operadores privados amparados por la correspondiente licencia y en régimen de competencia; solo en caso de insuficiencia de la iniciativa privada la Ley permite su prestación directa por las Autoridades Portuarias en forma excepcional y transitoria, lo que es una obligación para las mismas cuando lo requieren las circunstancias del mercado y en tanto estas se mantengan. El estatuto de los servicios básicos lo integran dos tipos de reglamentos: los pliegos reguladores de cada servicio que aprueba Puertos del Estado para el conjunto de puertos de interés general y que establecerán las condiciones generales de acceso, las obligaciones de servicio público a cargo de los prestadores y criteriosde cuantificación de los costes de las mismas, los criterios generales para la consideración de una inversión como significativa así como el estatuto de jurídico de los derechos y deberes que se incorporarán a las licencias. Estos pliegos, que deberán ser publicados en el Boletín Oficial del Estado, se complementan con las prescripciones particulares que elabora cada Autoridad Portuaria adaptando los anteriores a sus propias circunstancias ( arts. 112 y ss.), y en segundo lugar las obligaciones de servicio público de los operadores se desarrollarán en los correspondientes pliegos reguladores de cada servicio con la finalidad de garantizar su prestación en condiciones de seguridad, continuidad y regularidad, cobertura, calidad y precios razonables, así como el respeto al medio ambiente. Estas obligaciones son de necesaria aceptación por los prestadores de servicios. Entre estas obligaciones figuran las de atender a toda demanda razonable, mantener la continuidad del servicio salvo fuerza mayor, cooperar con las autoridades y otros operadores para preservar la seguridad y funcionamiento del puerto ante circunstancias excepcionales adversas y otras de este tenor, incluidas determinadas obligaciones relacionadas con la gestión y la economía de los servicios. Estos pliegos reguladores se recogen para cada operador en la correspondiente licencia, que es el nuevo título habilitante que la Ley regula con detalle: el plazo de duración, el procedimiento de otorgamiento, su clausulado, sus posibilidades de modificación y transmisión y sus formas de extinción. B) La utilización del dominio público portuario Paralelamente a la regulación de prestación de los servicios, la Ley 48/ 2003 reguló la utilización del dominio público portuario y el Texto Refundido de la Ley de Puertos 2/ 2011 lo ha incorporado así como por el Reglamento de Explotación y Policía y las correspondientes Ordenanzas portuarias y, supletoriamente, y por la Ley de Costas (art. 95.1) . Se sujeta a autorización previa la utilización de instalaciones portuarias fijas por los buques, el pasaje y las mercancías, así como la ocupación del dominio público portuario por plazo no superior a tres años, con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos; y a concesión demanial las que supongan instalaciones no desmontables cuyo plazo se amplía hasta treinta y cinco años para permitir la amortización de la inversión que exigen estas obras. Con respecto al procedimiento para otorgamiento de concesiones demaniales, la Ley introduce la novedad, elogiable sin duda, algo que estaba en la legislación tradicional de obras públicas, de que si dicho procedimiento se inicia a instancia de particular, la Autoridad portuaria deberá iniciar un trámite de competencia de proyectos (arts. 81 y siguientes TRLP 2/ 2011). En la modificación de las concesiones, la Ley diferencia, lo que tiene relevancia procedimental, las modificaciones sustanciales y las que no lo son. Como un supuesto especial modificativo se contempla la revisión que procede cuando concurren causas ajenas a la voluntad del concesionario, 30 a saber, alteración de los supuestos determinantes del otorgamiento, fuerza mayor y adecuación a los planes de utilización, especial o director. La trasmisión de las concesiones se sujeta a autorización previa, al cumplimiento de las condiciones mínimas previstas en la Ley y, en particular, a la garantía de libre competencia. Y, en fin, la regulación de las causas de extinción se mantiene en términos análogos a los establecidos en la legislación de costas. Destaca entre ellas la regulación del valor del rescate de las concesiones que, a falta de acuerdo con la autoridad portuaria, será fijado por esta de conformidad con los criterios que la Ley determina. PREGUNTAS DEL 3º BLOQUE (2 PREGUNTAS) TEMA X : LAS BASES ESTATALES DEL DERECHO URBANÍSTICO. DE LA LEY 8/2007 DE SUELO AL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA 7/2015 Contenido del derecho de propiedad en suelo urbanizado Se considera suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que ocurre así en las parcelas que cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento. La expropiación como sistema de ejecución del planeamiento urbanístico. 31 La expropiación, como sistema de ejecución del planeamiento, consiste en la privación a los particulares, mediante indemnización, de todos los terrenos de la unidad de ejecución y su atribución de las parcelas resultantes a la propia Administración, la cual se responsabiliza de la realización de las obras de urbanización. Sistema que había quedado inaplicado, tanto por la preferencia de la legislación urbanística por el sistema de compensación, como por la sobrevaloración ocasionada por la propia legislación de los terrenos urbanizables que la hacía inviable para la Administración, circunstancia que corrige la Ley de 2007 del Suelo, que regula las reglas básicas de la expropiación forzosa de manera tradicional. La administración actuante asume aquí el protagonismo exclusivo del proceso y es a ella a la que se imputa el riesgo económico, pérdidas y ganancias de la operación. El sistema admite tanto la gestión directa como la indirecta por concesionario. La expropiación se aplica por unidades de ejecución completas y abarca todos los bienes y derechos comprendidos en las mismas, si bien excepcionalmente los órganos expropiantes pueden liberar de la expropiación determinados bienes por imposición de las oportunas condiciones. La necesidad de ocupación de los bienes y derechos va implícita en la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana y en las delimitaciones de unidades de ejecución, debiendo ir acompañadas las citadas delimitaciones de una relación de propietarios con una descripción de los bienes o derechos afectados redactados conforme a lo dispuesto en la LEF. Delimitada la unidad de ejecución, la Administración actuante puede elegir entre realizar la expropiación individualmente o bien utilizar la especialidad procedimental, aplicable a las expropiaciones urbanísticas de la tasación conjunta, que permite determinar el justiprecio en un procedimiento único, para lo cual, la Administración actuante, procederá a la fijación de precios según: la calificación urbanística del suelo. hojas del justiprecio individualizado de cada finca. hojas del justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones. Tras la exposición al público del proyecto expropiatorio como de la notificación individual a los afectados de criterios valorativos, hojas de aprecio de sus fincas para alegaciones, la Administración dicta resolución que deberá ser notificada a los interesados. En caso de oposición, se da traslado de expediente y hoja al Jurado de Expropiación Forzosa, suponiendo la resolución del expediente en cualquier caso la declaración de urgencia. El pago o depósito del importe de la valoración establecida habilitará para proceder a la ocupación de la finca y producirá los efectos previstos en la LEF respecto de las expropiaciones urgentes. Una especialidad de esta expropiación es la establecida por la Ley de 1998 de, mediante acuerdo con el expropiado, permitir el pago por adjudicación de terrenos de valor equivalente. La Ley 8/07, de forma más oscura admite que el justiprecio pueda hacerse efectivo “en especie”. En cuanto a la efectividad de la expropiación como sistema de ejecución del plan, este sistema ha estado bloqueado por los altos justiprecios. Por ello, el TR 1992 permitió expropiar terrenos no urbanizables en favor del Patrimonio Municipal del Suelo y su reclasificación posterior a urbanizable para llevar a efecto la urbanización, una práctica sin duda fraudulenta, contra la que 32 Contenido del derecho de propiedad en situación rural. A) Concepto En la situación de suelo rural se comprenden las anteriores categorías de suelo no urbanizable o rústico y suelo urbanizable. Según la Ley este suelo podrá clasificarse en las siguientes situaciones: Rural no urbanizable: cuenta con una especial protección porque así lo impone la legislación sectorial o no se considera apto para la urbanización de acuerdo con los criterios de cada Comunidad Autónoma. Como mínimo incluye los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público. Rural sujeto a una actuación urbanizadora: suelo que puede pasar a la situación de suelo urbanizado. Podrá distinguirse entre suelo urbanizable delimitado o sectorializado, en los términos autonómicos a los efectos de poder exigir su transformación en suelo urbanizado. Los terrenos dentro del suelo rural, no son en principio, aptos para la edificación, (pero sí para la urbanización, si se trata de terrenos urbanizables). No obstante, la legislación podrá permitir edificaciones de interés público o social. El uso de los terrenos con valores culturales, ambientales, históricos, objeto de protección, queda sometido a la preservación de dichos valores, limitándose exclusivamente a actos de alteración del estado natural de los terrenos que la legislación aplicable autorice expresamente estarán protegidos por la legislación aplicable. Asimismo sólo puede alterarse la delimitación de los espacios protegidos naturales y los incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie o excluyendo terrenos de los mismos cuando lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. Dicha alteración debe someterse a información pública, que en el caso de Red Natura 2000 será previa a remitir la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea para su aceptación. En el suelo rural rige rigurosamente la prohibición de las parcelaciones urbanísticas, salvo legislación contraria. Los usos y obras, con carácter provisional, podrán autorizarse, salvo prohibición expresa, por la legislación territorial urbanística o la sectorial, hasta el punto de demolición sin indemnización alguna, si así lo acuerda la Administración. B) Facultades y deberes El art. 13 TRLSRU establece una serie de facultades del derecho de propiedad del suelo en situación rural. Regula de una parte el suelo no urbanizable desde una concepción del suelo en situación rural, en la que incluye las facultades del derecho de propiedad de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Para continuar con la regulación de mínimos (complementada por la legislación autonómica) de aquellos suelos que por contar con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos deban ser objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación autorice. 35 En segundo lugar regula el suelo urbanizable, es decir, el suelo vacante que puede llegar a ser ciudad, el suelo de ensanche, reconociendo una serie de facultades: El derecho de consulta a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística fijará el plazo máximo de contestación de la consulta, que no podrá exceder de tres meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, así como los efectos que se sigan de ella. En todo caso, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución. El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación. Para ejercer esta facultad, o para ratificarse en ella, si la hubiera ejercido antes, el propietario dispondrá del plazo que fije la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, que no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquél en que pueda conocer el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados. La realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la ordenación urbanística. Estos usos y obras deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin derecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanística. La eficacia de las autorizaciones correspondientes, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedará supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislación hipotecaria. El arrendamiento y el derecho de superficie de los terrenos a que se refiere este apartado, o de las construcciones provisionales que se levanten en ellos, estarán excluidos del régimen especial de arrendamientos rústicos y urbanos, y, en todo caso, finalizarán automáticamente con la orden de la Administración urbanística acordando la demolición o desalojo para ejecutar los proyectos de urbanización. En estos supuestos no existirá derecho de realojamiento, ni de retorno. El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con lo previsto en el apartado 1, siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la 36 remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación. Estatuto básico de la iniciativa y participación en la actividad urbanística en el TRLS 2015. El art. 7 TRLSRU entiende por actuaciones de transformación urbanística: Las actuaciones de urbanización, que incluyen: Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior. Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste. Las situaciones del suelo en el TRLS 2015 El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 prescindió del sistema de clasificación de suelo para definir los dos estados básicos según fuera su situación: rural o urbana. Y es que la Ley hacía de estas situaciones el criterio central de un nuevo sistema de valoración, que es competencia del Estado y no entraba a regular sus distintas clases a efectos del planeamiento urbanístico, que era competencia de las Comunidades Autónomas. El legislador entendía que: "las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro". Sin embargo una de las novedades introducidas por el TRLSRU es la vuelta al régimen conceptual y material de clasificación de suelo a pesar de que formalmente mantiene la denominación de situaciones de suelo. ¿Cómo y porqué se ha producido este cambio y que efectos produce en la legislación urbanística y de rehabilitación? La Ley 8/2013 introdujo una modificación del régimen jurídico de la propiedad del suelo que establece unos derechos y deberes de los propietarios de suelo en cada una de las situaciones. El TRLSRU, que refunde, entre otras, la anterior, retoma y regula dentro del estatuto jurídico de la propiedad del suelo una serie de facultades ligadas a una serie de deberes y cargas vinculados a cada una de las ahora situaciones de suelo. Por lo tanto podemos afirmar que en la actualidad el régimen jurídico de las situaciones de suelo equivale al anterior régimen de clasificación de suelo en la legislación estatal. La pieza que faltaba para volver al sistema que hemos criticado a lo largo de estas páginas (aquel que computa la plusvalía no adquirida a efectos de valoración en suelos urbanizables) va a ser 37 través de un Estudio de Detalle, pues tal posibilidad, que también se da en el suelo urbano, depende del propio Plan Parcial y del grado de precisión que este dé a la ordenación que establece. Contenido. Los contenidos del Plan Parcial consisten en determinaciones sobre la asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias; delimitación de las zonas y la división en unidades de ejecución; reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión, así como para centros culturales y docentes; emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social; trazado y características de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación; previsión de aparcamientos; características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea el plan; evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización, y en fin, el Plan de Etapas para el desarrollo de las determinaciones del Plan, en el que se incluya la ftjación de los plazos para dar cumplimiento a los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de las unidades de ejecución que comprenda el sector y de solicitar licencia de edificación una vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico (art. 83.2 de la Ley del Suelo). Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deberán precisar, además, el modo de ejecución de las obras de urbanización, señalando el modo de actuación, los compromisos que se hubieran de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquel y los futuros propietarios en orden a los plazos de ejecución, construcción de edificios destinados a dotaciones comunitarias y conservación de la urbanización, así como las garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos. En lo que concierne a su contenido documental, los Planes Parciales comprenderán los planos de información, incluido el catastral, y los estudios justificativos de sus determinaciones, así como los planos de proyecto, determinaciones de los servicios y ordenanzas reguladoras necesarias para la ejecución. Estatuto jurídico de la propiedad del suelo. Deberes y cargas de los propietarios El tercer círculo concéntrico de derechos y deberes constituye el estatuto de la propiedad del suelo, definido como una combinación de facultades y deberes entre los que cuenta el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos. Por tanto el TRLSRU pretende continuar con la línea de que el derecho a urbanizar parece no emanar de las prerrogativas del derecho de propiedad sino del de la libre empresa. Si bien, el segundo círculo concéntrico (el de la iniciativa de la urbanización) y el tercero (el del propietario de 40 suelo) pueden ser cumulativos, es decir, coincidir en el mismo sujeto, propietario y urbanizador al mismo tiempo. La concepción social o estatutaria de la propiedad impone al propietario una serie de deberes y cargas que, incluso, en determinados casos pueden ser lesivas por desbordar el contenido económico que la propiedad en cuestión comporta. El art. 11.1 TRLSRU establece que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de la vinculación a concretos destinos en los términos dispuestos por la legislación territorial y urbanística. En esa línea de responsabilidad social, el TRLSRU establece que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. En el suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable. En el suelo rural, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general; incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes. Además, si el propietario de suelo rural ejercita sus facultades de realizar las instalaciones y construcciones que no tengan el carácter legal de edificación o de edificar sobre unidad apta para ello y no estén sometidos al régimen de una actuación de urbanización, comporta el deber de costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible, y costear, y en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo. Por último, en la ejecución de actuaciones de urbanización deberá asumir como carga real la participación en los deberes de promoción, en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la actuación. Estándares urbanísticos. La Ley de Reforma de 1975 redujo tal libertad técnica del planeamiento e introdujo unos estándares o criterios en la elaboración y aprobación de los Planes que, en la actualidad, siguen vigentes por haber sido recogidos en los mismos términos por la legislación autonómica. Los estándares urbanísticos son indicadores, formulados en términos numéricos, de un determinado nivel de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar, que operan a partir de los PGMU y que, al imponer una mayor vinculación técnica, reducen la discrecionalidad administrativa en el 41 planeamiento urbanístico y que permiten un mayor control de la legalidad de los Planes, que incurren obviamente en nulidad si se aprueban contrariando lo en ellos dispuesto. La Ley del Suelo de 1992 incluyó entre las determinaciones de los Planes Generales Municipales, y para todo el territorio ordenado, los "espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicas en proporción no inferior a 5 m2 por habitante". Para el suelo urbano el Plan General debía prever el terreno necesario para parques y jardines públicos y zonas deportivas, de recreo y expansión, templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social, cuya dotación debería establecerse en función de las características socioeconómicas de la población y legislación específica sobre la materia, así como el suelo destinado a aparcamientos públicos y privados. En suelo urbanizable, los Planes Parciales desarrollan el Plan General ordenando el suelo urbanizable programado en un sector, por lo que los estándares son idénticos que el Plan General establece para el suelo urbano, aunque más detallados. Por su parte, los Planes Parciales establecían la necesidad de prever reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas se estableció como mínimo en 18 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificación residencial. Esta reserva no podría ser inferior al 10% de la superficie total ordenada, debiendo establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libre o zonas verdes para parques. Las superficies mínimas deberán ser de dominio público y uso público (art. 83.2). También se imponían reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en proporción mínima de 10 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificación residencial. Por último, el Plan ha de referirse al trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación. Los estándares urbanísticos están ahora, como dijimos, precisados en la legislación autonómica. No obstante, el TRLSRU impone uno general consistente en destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a régimen de protección pública, que al menos, permita establecer el precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda. Esta reserva será determinada por la legislación de ordenación territorial y urbanística comprendiendo como mínimo los terrenos para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización. Dicha legislación excepcionalmente puede fijar o permitir una reserva inferior para determinados municipios o actuaciones siempre que cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación: el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación. una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social. Los riesgos del planeamiento municipal En donde más se manifiesta el riesgo de discrecionalidad en el ejercicio del planeamiento es en la determinación del suelo urbanizable frente al que no tiene tal condición; y dentro del primero en la determinación de los aprovechamientos edificatorios. 42