Notes sur l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 2° partie., Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 2° partie., Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les arrêts de cassation adminis...
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- introduire un recours en annulation contre sa décision implicite de rejet : c’est cependant moins intéressant qu’une astreinte car

 quand bien même on obtiendrait une annulation, ça ne vaut pas une décision favorable et n’apporte en général qu’une satisfaction morale

 l’astreinte est plus rapide et plus économique

En marge de ces 2 situations, il ne faut pas oublier que, de toute façon, que l’administration soit ou non tenue d’agir, il lui est interdit de refaire l’acte annulé sans corriger son illégalité.

Là, il n’y a évidemment aucun délai de 3 mois : c’est dès le prononcé que l’administration doit s’abstenir de reprendre l’acte litigieux.

Donc, àpdu moment où l’administration reprend son acte, il faut la mettre en demeure de le retirer et, si elle ne l’a pas fait dans le mois, on peut également :

- soit demander que l’administration soit condamnée à des astreintes

- soit introduire un recours en annulation contre son acte illégal

Ici aussi, l’astreinte est plus intéressante.

La procédure ne peut être introduite que par une requête du requérant qui avait obtenu l’arrêt d’annulation. C’est parfois critiquable au regard du caractère objectif du recours mais ça se justifie par des considérations pragmatiques.

Elle est assez similaire à la procédure en suspension mais les délais sont plus longs (v. Précis p. 718-719).

c) Diminution ou suppression de l’astreinte

Si l’administration condamnée à une astreinte est dans l’impossibilité d’exécuter l’arrêt d’annulation, elle peut demander au CE d’annuler, suspendre ou réduire l’astreinte.

La procédure est la même que pour obtenir une astreinte.

d) Destination

En se basant sur l’art. 144 Const., on a décidé que les astreintes ne seraient pas versées au requérant. C’est une explication peu satisfaisante car une créance pécuniaire peut très bien en pas être civile…

Toujours est-il que ces astreintes sont versées à un Fonds de gestion des astreintes, qui dépend du ministère de l’Intérieur, et qui est affecté à la modernisation et à l’organisation de la jurisprudence administrative (càd à payer les ordinateurs du CE). Malgré ça, le CE prononce peu d’astreintes.

e) Exécution

Le paiement des astreintes est assuré par les dispositions du C.J. relatives aux saisies conservatoires et aux voies d’exécution.

1. Les arrêts de cassation administrative

Quand le CE casse une décision rendue par une juridiction administrative, elle doit renvoyer l’affaire afin d’éviter un déni de justice.

Comme il existe de très nombreuses juridictions administratives différentes à compétence spécialisée, il est rarement possible que la juridiction de renvoi puisse être une autre juridiction que celle qui a rendu la décision cassée. Si c’est possible, on la composera autrement, sinon tant pis.

En tout cas, la juridiction de renvoi devra se conformer au point de droit jugé par le CE.

1. La réfection éventuelle

1. La portée de l’annulation

Une chose est sûre : l’autorité administrative ne peut refaire l’acte annulé sans en corriger l’illégalité. Par contre, elle peut parfois reprendre un nouvel acte si elle corrige son erreur.

Pour voir si elle peut refaire son acte, il faut en fait voir les motifs qui ont justifié l’annulation :

- parfois, ils empêcheront l’autorité de refaire son acte : ex. incompétence de l’auteur de l’acte, dépassement des délais, violation de la loi

- parfois, ils autoriseront l’autorité à refaire son acte : ex. vice de forme ou de procédure.

La question qui se posera alors est de savoir si l’autorité peut ou doit refaire son acte.

2. La réfection facultative

En principe, quand l’autorité qui a pris l’acte n’était pas obligée de statuer, elle ne sera pas obligée de refaire son acte.

Cependant, on peut espérer que, si elle a pris un acte, c’est qu’elle estimait utile de statuer. Il est donc probable qu’elle refasse son acte. Elle pourra :

- soit reprendre la procédure là où elle avait dévié

- soit repartir de zéro

Rmq. : quand un acte n’a été annulé que pour un vice de forme ou de procédure, il y a de fortes chances que l’autorité qui l’a pris le reprenne à l’identique, en corrigeant simplement son vice. Dans ce cas, l’annulation a peu d’intérêt. Il faut en fait que les circonstances de l’annulation poussent l’autorité à changer de voie (ex. si l’acte annulé était un règlement très impopulaire).

3. La réfection obligatoire

Quand l’autorité qui a pris l’acte était obligée de statuer, elle doit refaire son acte.

Ca pose problème quand elle devait statuer dans un délai déterminé. La plupart du temps, il sera écoulé depuis longtemps quand le CE rendra son arrêt d’annulation.

Alors quid ? Peut-on refaire l’acte malgré le dépassement du délai ou non ? Il y a eu une évolution dans la jurisprudence du CE :

- au départ, on considérait que le dépassement du délai empêchait l’autorité de refaire son acte. C’était évidemment problématique pour celui qui devait bénéficier de l’acte.

- en 1979, on a donc changé d’avis et considéré que l’autorité pouvait encore agir dans le délai qui lui restait au jour où elle avait pris son acte. Mais c’était souvent trop court car les délais sont prévus justement pour donner juste le temps qu’il faut à l’administration pour statuer.

- en 1984, donc, on a rechangé d’avis et considéré que l’autorité récupérait l’entièreté de son délai. C’est la solution la plus rationnelle et elle est d’ailleurs suivie par les juridictions judiciaires.

4. La réfection facultative dans un délai déterminé

Quid quand l’autorité n’est pas obligée de refaire son acte et qu’elle devait agir dans un certain délai qui est dépassé (ex. actes de tutelle facultative) ?

Ici, comme la compétence de l’autorité est facultative, on n’a pas prévu qu’elle récupérait son délai. Elle ne pourra donc plus refaire son acte.

5. L’éventuelle rétroactivité de l’acte refait

L’acte refait pourra parfois rétroagir et ainsi « couvrir » une situation qui, en son temps, n’avait pas été régulièrement établie.

Ca requiert cependant 3 conditions :

- il faut que l’irrégularité de l’ancienne situation puisse être couverte (par ex. qu’elle ne découle que d’un vice de forme ou de procédure)

- il ne faut porter atteinte aux droits de personne

- il faut que la rétroactivité soit nécessaire

Rmq. : dans certains cas, le CE estime même que la rétroaction de l’acte refait est obligatoire.

- quand l’autorité qui a pris l’acte annulé avait une compétence liée quant au contenu de la décision à prendre et quant au moment où cette décision devait prendre ses effets, c’est logique.

- par contre, quand l’autorité qui a pris l’acte n’était pas liée quant au moment où sa décision devait sortir ses effets, c’est plus discutable. On ne voit pas au nom de quoi le

CE pourrait obliger une autorité à faire rétroagir ses actes. Il faudrait plus logiquement, comme en droit civil, appliquer l’adage « nemo potest praecise cogi ad factum ».

1. Le sort des actes administratifs fondés sur l’acte annulé

Les actes administratifs, et surtout les règlements, peuvent être à la base d’autres actes administratifs dont ils sont le fondement.

Le problème est que si un acte qui en fonde d’autres est annulé, ces autres actes seront compromis. On peut bien tenter d’éviter ça :

- soit, pour le requérant, en demandant la suspension de l’acte attaqué afin d’éviter qu’il ne soit exécuté : mais le CE ne peut pas suspendre tout acte qui fait l’objet d’un recours.

- soit, pour l’autorité qui a pris l’acte, en décidant elle-même de suspendre l’exécution de son acte, par prudence, jusqu’à l’issue du recours : mais là, ça suppose

 non seulement qu’elle sache que son acte a fait l’objet d’un recours. Or, les recours ne sont soumis à aucune publicité officielle.

 mais aussi qu’elle ait la volonté de suspendre son acte. Or, elle ne l’a pas toujours.

Quand un acte qui en fonde d’autres est annulé, qu’advient-il de ces autres actes ? Ils perdent tout fondement, donc, à moins qu’ils ne puissent aussi se baser totalement sur un autre acte qui, lui, est légal, leur illégalité est mise au jour. Ils devront donc être :

- soit retirés

- soit annulés : dans ce cas là, l’annulation de l’acte sur lequel ils se fondent est un moyen d’OP

- soit abrogés : c’est la seule possibilité qui reste si le délai de 60 jours est dépassé

Rmq. : une jurisprudence minoritaire du CE a prétendu à un moment que l’annulation d’un règlement faisait perdre toute force aux actes qui l’exécutent et que l’annulation de ces actes par le CE était purement formelle. Sur cette base, les tenants de cette jurisprudence ont annulé des actes qui ne faisaient même pas vraiment l’objet d’un recours en annulation, simplement parce qu’ils se fondaient sur un acte annulé.

Cette jurisprudence est toutefois restée minoritaire, puis a disparu, car elle risquait de mener à trop d’annulations.

1. La théorie du fonctionnaire de fait

1. Position du problème

Vu l’effet rétroactif de l’annulation, quand l’acte annulé est une nomination ou une promotion, l’agent est censé ne jamais avoir été nommé ou promu. Mais ça pose des problèmes au niveau :

- des actes accomplis par l’agent

- du traitement perçu par l’agent

C’est pourquoi on a décidé de ne pas être trop strict dans l’application de la rétroactivité.

2. Maintien du traitement

Un agent dont la nomination ou la promotion est annulée ne doit pas restituer son traitement.

Ca n’a jamais été contesté, d’où l’absence de jurisprudence sur le sujet. Cette absence de contestation s’explique par le fait que l’Etat aurait sans doute bien du mal à récupérer le trop perçu puisque :

- le paiement n’est pas vraiment indu puisqu’il s’explique par le privilège du préalable

- la récupération des sommes par l’Etat constituerait un enrichissement sans cause

3. Maintien des actes accomplis par l’agent

On pourrait croire que, quand un agent n’a pas été régulièrement désigné aux fonctions dans lesquelles il a agi, cette irrégularité déteint sur ses actes qui deviennent eux aussi irréguliers. Mais une telle conception perturberait fort la vie administrative.

On a donc décidé de considérer comme réguliers les actes pris par un agent non régulièrement désigné pour peu que l’annulation de la nomination ou de la promotion de l’agent soit fondée sur des motifs totalement étrangers aux actes qu’il a pris.

C’est la théorie du fonctionnaire de fait qui permet d’imputer à une personne morale de droit public :

- des actes accomplis en son nom par un agent irrégulièrement désigné

- mais pas des actes accomplis en vertu d’une réglementation illégale

4. Justifications

La théorie du fonctionnaire de fait a été élaborée pour répondre à un problème pratique. Ce n’est qu’ensuite qu’on a tenté de la justifier de façon théorique. Différentes explications ont été proposées :

- le fait que la désignation irrégulière de l’agent n’avait pas été contestée en temps utile et était donc devenue définitive (CE fr., 1885).

Le problème est que cette explication ne fonctionne que quand la désignation irrégulière n’a effectivement pas été contestée en temps utile.

- le fait qu’il y avait eu apparence, or « error communis facit ius » (Cass. fr., 1883).

Le problème est que cette théorie n’est pas considérée comme une règle de droit positif.

- le fait qu’il faut assurer la continuité du SP (Cass., 1953)

Le problème est que, si ça se justifie dans des circonstances exceptionnelles comme la guerre ou l’insurrection, c’est moins crédible en temps normal.

Finalement, aujourd’hui, on a des explications différentes en France et en Belgique :

- le CE belge invoque la théorie de l’apparence et la sécurité juridique.

- le CE français a une théorie qui semble plus satisfaisante : il considère simplement que l’annulation de la nomination ou de la promotion d’un agent ne vise que la situation personnelle de celui-ci, mais pas les actes qu’il a posés.

1. Le sort des actes juridictionnels fondés sur l’acte annulé

Quand une décision juridictionnelle se fonde sur un acte administratif ultérieurement annulé, cette annulation n’ouvre pas de recours spécifiques contre la décision

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