Notes sur  l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 3° partie., Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 3° partie., Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur l'effet des arrets rendus au contentieux de l'annulation et de la Cassation et leur éxécution - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La réparation du dommage causé ...
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(contrairement au recours en rétractation qui existe quand la Cour d’arbitrage a annulé une norme législative).

Donc, de 2 choses l’une :

- soit un recours de droit commun est encore ouvert (appel, opposition, pourvoi en cassation) : dans ce cas, il faut l’utiliser. La juridiction statuant sur le recours sera liée par l’annulation.

- soit plus aucun recours de droit commun n’est ouvert : dans ce cas, la décision est

définitive et on ne peut rien faire. Tout au plus, en matière pénale, pourra-t-on bénéficier d’une grâce, mais ce n’est qu’une remise de peine qui n’efface pas la condamnation.

1. La réparation du dommage causé par l’acte annulé

1. Position du problème

Depuis l’arrêt Flandria (Cass., 05/11/20), la responsabilité de l’Etat peut être engagée pour les fautes commises par l’administration. Ce n’est cependant que depuis 1963 qu’on admet que l’administration puisse commettre une faute en prenant une décision. Depuis lors, on admet qu’un acte administratif donne lieu à la fois à :

- un recours en annulation devant le CE

- une action en responsabilité devant les juridictions judiciaires

Pour obtenir un dédommagement, il ne suffit malheureusement pas de prouver une faute de l’administration (ce qui peut se faire très simplement en produisant un arrêt d’annulation de l’acte). Il faut encore prouver un dommage et un lien de causalité entre les 2.

Or, parfois, les motifs d’annulation invoqués par le CE montrent que, même si l’acte avait été légal, il aurait été dommageable. Dans ce cas, il n’y a pas de lien de causalité.

2. L’autonomie de l’action aquilienne

Aujourd’hui, on admet que les juridictions judiciaires considèrent comme illégal un acte :

- qui n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation devant le CE

- ou même qui a fait l’objet d’un recours en annulation rejeté par le CE

Cependant, si on a un arrêt d’annulation du CE, ça facilite grandement les choses. Sans ça, il faut prouver l’illégalité de l’acte en respectant les règles de la preuve civile (« actori incumbit probatio ») et sans pouvoir disposer du dossier administratif.

C’est pourquoi certains recours en annulation devant le CE ne sont en fait lancés qu’afin de faciliter une action en responsabilité civile. Toutefois, dans ces conditions, le CE exige que le requérant ait aussi un intérêt autre.

3. Annulation et responsabilité

a) « Unité » et « dualité »

Une question qui a longtemps été controversée est la suivante : un acte annulé par le CE a-t-il nécessairement un caractère fautif au sens des art. 1382 et ss. C.C. ?

Il y a eu 2 thèses :

- celle de l’unité des notions de faute et d’excès de pouvoir : elle considère qu’une annulation par le CE constitue la preuve qu’il y a eu faute dans l’acte annulé.

- celle de la dualité des notions de faute et d’excès de pouvoir : elle considère qu’une annulation par le CE ne constitue qu’une présomption non irréfragable qu’il y a eu faute dans l’acte annulé.

Ces termes d’unité et de dualité sont critiquables car ils supposent une assimilation totale de la faute et de l’excès de pouvoir. Ce serait alors commutatif :

- tout excès de pouvoir serait une faute : c’est la thèse de l’unité.

- toute faute serait un excès de pouvoir : c’est très discutable. En effet, une faute au sens des art. 1382 et ss. C.C. peut :

 viser des actes administratifs non susceptibles de recours devant le CE  être une simple culpa levissima alors que le CE, lui, n’annule pas pour cette seule

raison

b) Jurisprudence de la Cour de cassation

La Cour de Cassation a tranché la controverse par 3 arrêts du début des années ’80.

Elle a dit que l’illégalité constituait toujours une faute, sauf quand l’autorité administrative pouvait prouver l’erreur invincible ou une autre cause d’exonération de responsabilité.

Ca ne règle pas tout le problème puisqu’on peut encore se demander quand il y a erreur invincible.

- quand le CE a fait un revirement de jurisprudence, l’erreur invincible est toujours admise.

- par contre, quand le CE oscillait entre 2 thèses et que l’administration a opté pour l’une des 2 que le CE n’a pas retenu en l’espèce, l’erreur invincible n’est pas admise car on estime que la situation était douteuse.

C’est critiquable car la situation aurait aussi été douteuse si l’administration avait opté pour l’autre thèse.

Ne pouvant pas prédire l’avenir, l’administration a choisi l’une des 2 thèses et, si ensuite, le CE a choisi l’autre, c’est un peu gros de dire que l’administration a commis une faute !

Cette solution applique plutôt la thèse de la dualité, mais de façon très restrictive : l’inadéquation entre illégalité et faute ne sera que rarement reconnue.

c) Annulation par l’autorité de tutelle

Etrangement, quand l’annulation d’un acte administratif ne se fait pas par le CE mais par l’autorité de tutelle, la Cour de Cassation raisonne différemment et n’assimile pas l’illégalité à la faute :

- quand c’est une tutelle d’opportunité qui s’exerce, c’est logique.

- mais quand c’est une tutelle de légalité, c’est beaucoup moins compréhensible. Une illégalité est une illégalité, peu importe l’autorité qui la constate, et la Cour de Cassation n’est pas très cohérente quand elle reconnaît un caractère fautif aux

illégalités sanctionnées par le CE mais pas à celles sanctionnées par l’autorité de tutelle.

d) Responsabilité du fait de l’administration et responsabilité du fait de la juridiction(à titre indicatif)

1) Objet

On va voir que la théorie de la dualité très restrictive appliquée par la Cour de Cassation en matière de responsabilité de l’Etat du fait de l’administration semble encore plus bizarre quand on la compare à la théorie qu’elle applique en matière de responsabilité de l’Etat du fait des juridictions.

2) Principes de la responsabilité du fait de la juridiction

La théorie appliquée par la Cour de Cassation en matière de responsabilité de l’Etat du fait des juridictions découle de 2 arrêts des 19/12/91 et 08/12/94 (affaire Anca).

A priori, les différences avec la théorie applicable en matière de responsabilité du fait de l’administration semblent minimes :

- la responsabilité ne pourra peser que sur l’Etat et jamais sur le magistrat, en raison de son indépendance

- la réparation ne pourra intervenir que si la décision litigieuse a été

 retirée, réformée, annulée ou rétractée par une décision passée en force de chose jugée

Cette condition est logique : il faut respecter l’autorité de chose jugée.

 en raison de la violation d’une norme juridique établie

Cette condition est plus étrange : par norme juridique établie, il faut entendre norme en vigueur au moment où la décision litigieuse a été prise. La réparation ne pourrait donc pas intervenir si la décision a été réformée pour des raisons autres que la

violation d’une telle norme (ex. une appréciation différente des faits, une peine plus lourde ou plus légère,…).

- la notion de faute, elle, est similaire : il s’agit

 soit d’une erreur de conduite au regard du critère du magistrat normalement prudent et diligent.

 soit de la violation d’une norme de droit international, hors cause de justification.

Cependant, si en théorie, les différences semblent minimes, on va voir qu’en pratique, ce n’est pas le cas.

3) Application

1 - Responsabilité pour faute de l’administration :l’affaire du charbonnage de Gosson-Kessales (Cass., 13/05/82)

Dans les années ’60, des communes ont pris des règlements imposant des taxes aux propriétaires de charbonnages abandonnés. Mais le CE les a annulés en disant qu’il était contraire au principe d’égalité devant l’impôt de taxer des biens sans valeur dont on ne peut plus tirer aucune faculté contributive.

Les communes ont alors dû rembourser les taxes. Mais comme elles refusaient de payer les intérêts, elles ont été assignées en responsabilité. Elles ont été condamnées car elles ont commis une faute en adoptant des règlements-taxes contraires au principe d’égalité.

2 - Responsabilité pour faute d’une juridiction : l’affaire Anca (Cass., 19/12/91 et 08/12/94)

Une société avait été mise en faillite d’office, en violation des principes de la publicité des débats et du contradictoire. Par la suite, la faillite avait été rapportée. La société en question a donc décidé d’assigner l’Etat en responsabilité.

Dans un 1er arrêt, la Cour de Cassation a laissé entendre que l’Etat pouvait être condamnée pour une faute commise par une juridiction. Mais dans un 2nd arrêt, elle a estimé qu’en l’espèce, il n’y avait pas eu faute parce que les incertitudes de la jurisprudence étaient telles que le comportement des juges ne pouvait pas être considéré comme contraire à celui de magistrats normalement prudents et diligents.

3 - Comparaison

Ce qui saute aux yeux au regard de cette jurisprudence, c’est la différence de traitement injustifiée (voire injuste) entre l’administration et les juridictions :

- en ce qui concerne les administrations, on considère qu’elles commettent une faute dès qu’elles violent une règle de droit, sauf erreur invincible ou autre cause d’exonération de responsabilité.

Or, les administrations ne sont pas les mieux armées pour bien appliquer le droit : parfois, elles ne comportent aucun juriste. De plus, à l’époque (mais plus maintenant), leurs membres pouvaient engager personnellement leur responsabilité.

- en ce qui concerne les juridictions, on ne considère qu’elles commettent une faute que si elles violent une « norme juridique établie » et seulement si les juges n’ont pas agi en BPF.

Or, les juridictions sont beaucoup mieux armées que les administrations pour appliquer le droit : elles sont composées de spécialistes ! De plus, leurs membres ne peuvent engager personnellement leur responsabilité.

 Il est difficile de s’expliquer une telle sévérité face à une telle indulgence…

Il faudrait donc réformer les choses et :

- maintenir les différences justifiées :

 le fait qu’un jugement ne puisse entraîner la responsabilité de l’Etat qu’après avoir été anéanti (autorité de la chose jugée)

 le fait qu’un acte administratif puisse entraîner la responsabilité de l’Etat même sans avoir été annulé (art. 159 Const.)

- supprimer les différences injustifiées : il faudrait aligner les 2 notions de faute. Comme la faute des juridictions, la faute de l’administration devrait être appréciée in concreto (au regard de l’administrateur normalement prudent et diligent) et non in abstracto (au regard des seules causes exonératoires de responsabilité).

4. Responsabilité et théorie de l’organe(à titre indicatif)

Quand l’administration prend un acte, il est intéressant de savoir si la personne qui l’a effectivement pris était un organe ou un préposé.

En effet, la jurisprudence traditionnelle de la Cour de Cassation estime que :

- la faute du préposé engage la responsabilité du commettant à condition que :

 elle ait été commise pendant la durée de ses fonctions  elle ait un lien, ne fût-ce que ténu, avec ses fonctions

- la faute de l’organe n’engage la responsabilité de la personne morale que quand il a agi dans les limites de ses attributions

Ca signifierait que, quand une autorité administrative (organe de l’Etat) commettrait une faute, elle n’engagerait la responsabilité de l’Etat que si ce n’est pas une faute impliquant une incompétence.

Cependant, en matière de responsabilité de l’Etat pour les fautes de l’administration, la Cour de Cassation s’est écartée de sa jurisprudence traditionnelle.

Donc, quand l’administration commet une faute, même d’incompétence, elle engage la responsabilité de l’Etat pour peu qu’il n’y ait aucune cause d’exonération.

Rmq. : quand l’administration pose des actes non pas juridiques mais matériels, là, on revient à la jurisprudence traditionnelle et la faute n’engage l’Etat que si l’organe a agi dans les limites de ses attributions (cf. le contentieux des accidents de roulage provoqués par des militaires en dehors de leurs missions).

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