Notes sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 1° partie, Notes de Droit Administratif
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Anne9116 January 2014

Notes sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Evolution historique, Constitution et juridiction.
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LA CONSTITUTION BELGE ET LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

I. Evolution historique

1. Les conceptions du Congrès national

Lors de la Révolution belge de 1830, 2 raisons vont expliquer pourquoi le Congrès national (assemblée constituante) ne va pas vouloir d’un Conseil d’Etat :

- la Belgique sortait du joug français puis hollandais où elle avait dû à chaque fois subir un Conseil d’Etat de type napoléonien et donc autoritaire (cf. supra)

 méfiance vis-à-vis d’une juridiction administrative

- la Belgique avait par contre bénéficié de juridictions judiciaires efficaces et impartiales (car organisées à un niveau plus local et non par des souverains étrangers)

 confiance vis-à-vis des juridictions judiciaires

Cette confiance s’est d’ailleurs traduite dans différentes dispositions de la Constitution :

 art. 158 : la Cour de Cassation est compétente pour régler les conflits d’attribution  art. 31 : il ne faut pas d’autorisation préalable pour poursuivre un fonctionnaire

public (sauf ministres)  art. 159 : exception d’illégalité

La Constitution ne va donc pas prévoir de Conseil d’Etat : on considère que le PJ, qu’on institue en pouvoir constitutionnel, est suffisant pour garantir les libertés.

Cependant, on n’exclut pas l’idée même de juridiction administrative. La porte reste ouverte avec les art. 145 et 146 Const. qui permettent au législateur de soustraire à la compétence du PJ certaines contestations ayant pour objet des droits politiques. Les juridictions qui pourront connaître de ces contestations devront être créées par la loi et on les appelle « juridictions contentieuses ».

Ces articles vont permettre la création d’un Conseil d’Etat et de juridictions disciplinaires.

1. L’évolution des idées

Assez vite, l’absence de Conseil d’Etat va se révéler problématique.

1°. Dans un 1er temps, c’est sa compétence consultative qui va manquer : on n’a personne pour conseiller le législateur.

Pour pallier à ça, on va créer :

- tout d’abord un Conseil des mines, chargé de conseiller PE et PL lors de l’élaboration des normes relatives à l’activité minière (domaine très limité).

- ensuite différents comités consultatifs au sein des ministères, chargés de conseiller les ministres lors de l’élaboration de toutes les normes (domaine étendu).

En effet, les projets de loi visant à régler le problème en instituant un Conseil d’Etat (1832 et 1855) n’avaient pas abouti car la méfiance était encore trop grande.

2°. Dans un 2ème temps, c’est sa compétence contentieuse qui va manquer : les juridictions judiciaires chargées de juger l’administration vont faire une distinction entre les affaires où l’administration a agi en tant que personne privée et celles où elle a agi en tant que personne publique.

Pour les 1ères, elles vont s’estimer compétentes, mais pas pour les 2èmes. Ca s’explique par le fait que les titulaires du pouvoir étaient tous issus de la bourgeoisie francophone (< système censitaire) et que donc, les juges étaient très tournés vers la France. On a suivi la théorie française de l’administrateur-juge et donc estimé que l’administration-personne publique ne pouvait être jugée par le PJ à cause de la séparation des pouvoirs. Le problème est qu’en France, l’administration pouvait du moins être jugée par le Conseil d’Etat mais pas en Belgique, puisqu’on n’avait pas de Conseil d’Etat ! Il y avait donc impunité de l’administration. Le problème était rendu pire par le fait que :

- suite à 30 ans de gouvernement du parti catholique (< SU avec vote plural), l’administration était très politisée et donc plus partiale que jamais

- l’interventionnisme de l’administration se développait de plus en plus à cette époque

On avait donc beaucoup de décisions administratives sujettes à contestation et rien pour trancher ces contestations.

La nécessité d’une réforme s’est donc de plus en plus fait sentir, notamment dans des thèses publiées entre 1910 et 1918 à l’ULB où l’on plaide pour un contrôle de l’administration :

- soit via la création d’un Conseil d’Etat

- soit via un revirement de la jurisprudence de la Cour de Cassation quant à l’impunité de l’administration-personne publique

Suite à cela, en 1919, on insère dans la déclaration de révision de la Constitution l’article qui permettrait de créer un Conseil d’Etat.

1. Le fétichisme du droit civil

Suite aux thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, la jurisprudence prend conscience du problème et va évoluer :

- en 1917, un 1er arrêt de la Cour de Cassation met fin à la distinction entre Etat- personne privée et Etat-personne publique

- en 1920, un 2ème arrêt de la Cour de Cassation, l’arrêt Flandria, vient révolutionner le système. Il raisonne en 3 temps :

 la compétence des tribunaux pour juger l’administration est déterminée par la nature du droit lésé (civil) et non par la qualité des parties (l’administration)

 si l’administration lèse un droit civil, elle est responsable en vertu des art. 1382 et ss. C.C.

 en vertu de l’art. 144 Const., les juridictions judiciaires ont une compétence exclusive pour engager la responsabilité de l’administration

Cet arrêt, basé sur les conclusions du procureur général Leclercq, entraîne dans la jurisprudence belge une position tout à fait opposée à celle de la jurisprudence française : en France, on estimait que la responsabilité de l’administration était régie par des règles propres ; en Belgique, on la soumet au droit commun.

En conséquence de cet arrêt, les chambres constituantes vont estimer en 1921 qu’une révision de la Constitution n’est plus nécessaire pour créer un Conseil d’Etat et que le revirement de jurisprudence suffit à régler le problème.

Mais on va vite se rendre compte que l’arrêt Flandria ne règle pas tout. En effet, il ne vise que la lésion par l’administration de droits civils. Celle-ci n’est donc contrôlée que dans un domaine limité. Beaucoup de ses décisions restent non contrôlées en raison de la conception qu’on se fait de la séparation des pouvoirs et du pouvoir d’appréciation souveraine de l’administration. Apdu moment où celle-ci a pris une décision, même si elle est illégale ou déraisonnable, elle a agi souverainement et ne peut être contrôlée…

L’administration n’est contrôlée que de deux façons :

- en vertu de l’art. 159 Const. (exception d’illégalité)

- en vertu des art. 1382 et ss. C.C. (responsabilité civile)

Pour le reste, il n’y a rien, et ça va appeler une évolution.

1. La création du Conseil d’Etat

En 1930, une proposition de loi est déposée pour créer une Cour du contentieux administratif. Elle est débattue au sein de la Commission Rolin qui émet des réserves sur la constitutionnalité d’un Conseil d’Etat en Belgique et rend un projet assez frileux : on n’accorde que très peu de pouvoirs contentieux au CE et son pouvoir est essentiellement consultatif.

Mais en 1938, Louis Wodon, auteur d’une des thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, fait un discours exceptionnel à l’Académie royale. Il admet que le revirement de jurisprudence qu’il avait préconisé et qui avait donné lieu à l’arrêt Flandria est insuffisant pour permettre un contrôle de l’administration et estime que seule la création d’un Conseil d’Etat peut régler efficacement le problème. Il renverse toutes les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées par la Commission Rolin :

- la notion d’excès de pouvoir existe en droit constitutionnel dans l’art. 159 Const.

- le principe de l’autorité relative de la chose jugée ne découle que de la loi (C.J.) et non de la Constitution : la loi peut donc y déroger et prévoir une autorité absolue de la chose jugée dans un contentieux de l’annulation

Suite à ce discours, le projet de la Commission Rolin est abandonné et remplacé par un projet beaucoup plus hardi qui sera finalement voté après la guerre. C’est la loi du 23/12/46 qui crée le CE, institué en octobre 1948.

1. L’évolution du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat comprend 2 sections :

- législation

- administration

Il est divisé en :

- 14 chambres communes permanentes unilingues de 3 conseillers

- 1 chambre de la section administration, permanente et bilingue

- des chambres non permanentes de complément

Il a évolué, surtout dans la section A, mais sans perdre ses traits essentiels :

- ses membres, auditeurs et référendaires sont plus nombreux

- un référé administratif est instauré pour permettre de suspendre des décisions faisant l’objet d’un recours en annulation qui, si elles étaient exécutées par l’administration en vertu de son privilège du préalable, risqueraient d’entraîner des abus

- le contentieux de l’indemnité passe de justice retenue à justice déléguée

Aujourd’hui, le gros problème du CE est son engorgement et donc son arriéré, surtout dans la chambre bilingue.

1. La consécration constitutionnelle

Malgré son importance, le CE n’a pas été mentionné dans la Constitution avant 1993, sans doute du fait de la réticence du monde politique envers un organe qui le contrôle.

Mais aujourd’hui, il figure au titre III (« Des Pouvoirs »), chapitre VII (« Du CE et des juridictions administratives »), art. 160 et 161.

1. Vers la création de tribunaux administratifs ?

Au niveau du nombre d’affaires, il n’y a pas un engorgement tel qu’une décentralisation du contentieux administratif soit nécessaire (à part dans le contentieux des étrangers).

C’est plutôt une question de principe qui plaide en faveur de la décentralisation : beaucoup d’affaires portées devant le CE n’ont qu’une dimension très locale et n’ont pas un intérêt juridique qui justifie l’intervention d’une juridiction suprême comme le CE.

Il y a donc une volonté chez certains, depuis les années ’60, de créer des tribunaux administratifs décentralisés. C’est discuté régulièrement depuis lors mais n’a pas encore abouti. A suivre…

II. Constitution et juridiction

1. Droits civils et droits politiques

Pour connaître la compétence des juridictions administratives (ou « contentieuses »), il faut aller voir aux art. 144 et 145 Const. :

- art. 144 : les contestations relatives aux droits civils sont de la compétence exclusive des juridictions judiciaires

- art. 145 : les contestations relatives aux droits politiques sont de la compétence des juridictions judiciaires en principe mais le législateur peut les confier à d’autres juridictions qu’il crée

Les juridictions administratives ne peuvent donc en tout cas être compétentes que pour des contestations relatives aux droits politiques. Le problème est que la Constitution ne définit pas les notions de droit civil et droit politique. Il faut donc aller chercher ailleurs le critère de distinction dont dépendra la compétence des tribunaux.

1°. La notion de droit civil : elle va se dégager en 3 étapes

- conception du procureur général M. Leclercq (mi-XIXème siècle) : on a une conception presque métaphysique des droits civils. On les voit comme des droits naturels qui appartiennent à tout individu par la force des choses. Ce n’était pas très clair mais n’a pas posé de problème pendant 90 ans.

- conception de l’arrêt Flandria (1920) : on considère comme droits civils tous les droits privés consacrés et organisés par le C.C. et les lois qui le complètent. C’est une évolution mais la définition est encore imparfaite : elle préfigure notamment la théorie du procureur général P. Leclercq, rejetée par la suite, qui déduisait la faute du dommage.

- conception actuelle (depuis 1965) : saisie d’une affaire où un candidat à un poste de fonctionnaire, évincé au profit d’un candidat sur qui il aurait dû primer, demandait des D.I. à l’Etat, la Cour de Cassation va affirmer la compétence exclusive des juridictions judiciaires. Selon elle, il ne faut pas prendre en compte la nature du droit lésé (droit politique d’accéder à un emploi public) mais bien la nature du droit sur lequel le demandeur fonde son action (droit civil à la réparation d’un dommage causé par une faute).

Apde là, toutes les actions en responsabilité civile vont relever exclusivement des juridictions judiciaires.

2°. La notion de droit politique : elle va se dégager en 4 étapes

- conception du traité d’Orban (du XIXème siècle à WWI) : pendant tout le XIXème siècle et jusqu’à WWI, la notion de droit politique ne va pas poser problèmes. 5 droits sont considérés comme politiques :

 le droit de vote

 le droit d’éligibilité

 le droit d’accès aux emplois publics

 le droit de ne payer des impôts que dans la mesure prévue par la loi et de toucher une égale répartition de ces impôts

 le droit de n’être astreint à des obligations militaires que dans la mesure prévue par la loi

- controverse sur les droits à caractère social (de WWI à 1956) : àpde 1918 apparaissent de nouveaux droits qu’il est difficile de classer. Ce sont tous les droits à des prestations de type social qui se développent avec la sécurité sociale. Ils ne sont pas vraiment civils car sectoriels mais n’appartiennent pas non plus aux 5 grands droits politiques. On essaie donc de les qualifier autrement :

 certains y voient de simples intérêts, des sortes de libéralités accordées par l’Etat, non protégés juridictionnellement

 d’autres y voient des droits sociaux administratifs. Mais comme ils ne sont pas visés par les art. 144 et 145 Const., ils n’ont pas non plus de protection juridictionnelle

- conception de l’arrêt Trine (1956) : saisie d’une affaire où une personne avait fait de fausses déclarations afin de bénéficier d’allocations de chômage, la Cour de Cassation (suivant les conclusions de l’avocat général Ganshof van der Meersch) va reconnaître qu’il existe des droits que l’Etat accorde aux citoyens dans le cadre d’une sorte de mission humanitaire. Ces droits forment une catégorie nouvelle de droits politiques.

- conception de la Cour d’arbitrage (1997) : plus récemment, la Cour d’arbitrage a dit qu’un droit est politique quand il crée un rattachement entre la personne et la puissance publique.

Cette évolution va permettre aux droits à caractère social d’être protégés juridictionnellement : ils suivent le même régime que les autres droits politiques (cf. art. 145 Const.)

1. Contentieux objectif et contentieux subjectif

Où se place le CE dans le système de compétences établi par les art. 144 et 145 Const. ?

Nulle part ! Ces 2 articles visent des contentieux subjectifs alors que le CE ne s’occupe que du contentieux objectif.

En effet :

- lorsqu’on agit devant les juridictions judiciaires (ou administratives autres que le CE, càd créées en vertu de l’art. 145 Const.), on tend à ce que le juge fasse respecter un ou plusieurs de nos droits subjectifs, composantes de notre patrimoine matériel et moral.

On agit contre un défendeur qui ne respecte pas notre droit subjectif.

On ne peut donc agir que si on a un droit.

- lorsqu’on agit devant le CE (du moins au contentieux de l’annulation), on tend à obtenir l’annulation d’un acte irrégulier, à rétablir l’ordre dans le droit objectif.

On agit contre un acte qui viole le droit objectif et l’autorité qui a pris cet acte n’est pas défendeur mais simplement partie adverse.

On n’a donc pas de droit mais simplement un intérêt (il faut d’ailleurs un intérêt, sinon on aurait une action populaire, ce qui n’est pas accepté dans ce domaine).

 Au contentieux de l’annulation, le CE est une juridiction spécifique, qui s’occupe d’un contentieux objectif, non visé par les art. 144 et 145 Const. mais bien par les art. 146 et 161 Const.

Rmq. :

- il existe des contentieux subjectifs devant le CE :

 le contentieux de la cassation : quand le CE agit en tant que juge de cassation dans une affaire jugée par des juridictions administratives inférieures, il tranche des contestations portant sur des droits subjectifs.

 le contentieux de la pleine juridiction (ex. matière électorale, remboursement de frais d’assistance avancés par le CPAS,…)

- il existe des contentieux objectifs devant les juridictions judiciaires : ce sont toutes les « actions attribuées » que certaines autorités ou personnes privées peuvent intenter pour sauvegarder la légalité dans certains domaines (ex. environnement, urbanisme, règlements professionnels et déontologiques,…)

1. Le Conseil d’Etat et l’art. 6 CEDH

1. Position du problème

Actuellement, différentes dispositions de droit international visant à protéger les droits de la défense sont directement applicables en droit belge. La plus importante d’entre elles est l’art. 6 CEDH.

La question qui se pose est la suivante : cet art. s’applique-t-il dans le contentieux objectif du CE ? A priori, on pourrait penser que non car la CEDH ne vise que les contestations portant sur :

- les droits et obligations à caractère civil

- les accusations en matière pénale

Or, ce n’est pas le champ d’action du CE dans le contentieux objectif.

2. Les droits et obligations à caractère civil

En fait, il faut garder à l’esprit une chose importante : le droit international est autonome par rapport au droit interne et les termes qu’il utilise ne doivent pas nécessairement être interprétés de la même façon qu’en droit interne :

- en droit belge, les contestations portant sur des droits et obligations à caractère civil relèvent exclusivement des juridictions judiciaires en vertu de l’art. 144 Const. et ne concernent donc pas le CE

- en droit international par contre, la même expression vise beaucoup plus de contestations, y compris des contestations relevant du contentieux objectif devant le CE

Le but de l’art. 6 CEDH est de garantir le droit à un procès équitable. Il doit donc s’interpréter le plus largement possible. Pour ça, le critère qui a été retenu est que les contestations portant sur des droits et obligations à caractère civil sont celles dont l’issue est déterminante pour l’exercice de tels droits et obligations.

Ca peut donc viser certains recours en annulation, par ex. :

- les contestations d’une limitation apportée par l’administration au droit d’exercer une profession : par ex., si l’administration refuse à un médecin le droit d’exploiter une clinique, elle lui refuse un droit administratif, mais ça a des conséquences sur ses droits civils (droit de propriété, etc.)

- les contestations de refus de permis de bâtir

- les contestations relatives à la fonction publique : là, il faut distinguer 2 types de recours

 ceux qui visent à obtenir une compensation pécuniaire : ils sont civils et donc visés par l’art. 6 CEDH

 ceux qui concernent la carrière proprement dite dans la fonction publique (ex. engagement, avancement, discipline,…) : là, il faut faire une distinction selon la nature des fonctions exercées. Cette distinction est également faite par la CJCE.

Soit les fonctions relèvent de l’« administration publique », càd impliquent l’exercice de l’imperium (fonctions qui, en droit communautaire, peuvent être réservées aux nationaux) : dans ce cas, l’art. 6 CEDH ne s’applique pas devant le CE.

Soit les fonctions ne relèvent pas de l’« administration publique » (fonctions qui, en droit communautaire, doivent être ouvertes à tous les citoyens de l’UE sans discrimination) : dans ce cas, l’art. 6 CEDH s’applique devant le CE.

Il est contestable que le droit à un procès équitable devant le CE soit refusé aux fonctionnaires exerçant l’imperium et contestant une décision relative à leur carrière, mais c’est l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

3. Les accusations en matière pénale

Aujourd’hui, on a une multiplication des sanctions administratives qui ont un caractère pénal au sens de l’art. 6 CEDH. Or, ces sanctions peuvent faire l’objet d’un recours en annulation devant le CE.

Pour voir si celui-ci est tenu de respecter l’art. 6 lorsqu’il traite de ces recours, on doit regarder :

- soit la nature de l’infraction

- soit la nature et la gravité de la sanction

La plupart des sanctions administratives peuvent donc faire l’objet d’un recours en annulation devant le CE soumis à l’art. 6 CEDH, à part les amendes administratives et sanctions disciplinaires mineures et celles infligées à des fonctionnaires titulaires de l’imperium (v. supra).

On peut se demander s’il est bien conforme à l’art. 6 CEDH que ces sanctions puissent être infligées en 1er degré par des autorités administratives qui ne sont pas toujours des juridictions respectant cet art. Mais la Cour de Strasbourg estime que l’art. 6 est respecté pour autant qu’il existe un recours devant une juridiction qui, elle, respecte cet art. La Cour d’arbitrage a estimé que c’était le cas du CE et pour l’instant, ça n’a pas été infirmé par la Cour de Strasbourg.

4. Implications

De tout ce qu’on vient de voir, on peut conclure que toute contestation visée par l’art. 6 CEDH doit être jugée par une juridiction impartiale et que :

- le 1er degré peut éventuellement ne pas répondre aux exigences de l’art. 6 pour peu qu’un recours soit possible devant une juridiction qui, elle, réponde à ces exigences

- le recours en annulation du CE répond à ces exigences en principe

- dans certains cas cependant, le CE a peu de pouvoir (quand l’administration a un pouvoir discrétionnaire très large) et là, il doit être particulièrement attentif à respecter les exigences de l’art. 6. Ca signifie qu’il doit :

 vérifier que les actes administratifs dont on lui demande l’annulation ont été pris conformément à l’art. 6

 lui-même respecter l’art. 6, sous peine d’entraîner une condamnation de la Belgique par la Cour de Strasbourg

5. Sanctions

Si les juridictions belges ne respectent pas l’art. 6 CEDH, un recours est possible devant la Cour de Strasbourg. Il peut émaner :

- soit d’un autre Etat (rare)

- soit d’un particulier, victime de la violation de l’art. 6 (plus courant)

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