Notes sur la procédure du recours en annulation - 1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur la procédure du recours en annulation - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif surla procédure du recours en annulation - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Caractères généraux, L’intérêt à agir, Capacité et représentation, Le délai de recours, ...
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LA PROCEDURE DU RECOURS EN ANNULATION

I. Caractères généraux

A. Conception générale

Les règles de procédure devant le CE découlent des caractéristiques du contentieux de l’annulation :

1°. Le contentieux est objectif :

- le recours en annulation ne consiste pas à invoquer un droit subjectif pour en obtenir le respect mais

bien à ce qu’une violation du droit objectif soit mise à néant. Il ne faut donc pas, pour être partie, être

victime d’une lésion d’un droit subjectif.

On pourrait donc croire que le recours pourrait être ouvert à tout le monde, ce qui en ferait une actio

popularis ou un recours ouvert à l’initiative d’un MP. Mais là, on pourrait perturber l’administration et

surcharger le CE sans que quiconque n’y trouve de véritable satisfaction autre que l’esthétisme du droit.

On a donc opté pour un juste milieu : le recours en annulation n’est ouvert ni à tous, ni uniquement aux

personnes directement lésées, mais à toute personne justifiant d’un intérêt.

- comme les parties ne demandent pas la satisfaction d’un droit subjectif, elles ne sont pas appelées

« demandeur et défendeur » mais « requérant et partie adverse ».

Cependant, certaines législations récentes et la jurisprudences des chambres flamandes du CE tendant à

s’éloigner de cette terminologie.

2°. Le contentieux implique une inégalité de fait entre l’administré et l’autorité administrative :

La nature des choses fait que, devant le CE, l’administré est en position de faiblesse.

Il lui est notamment difficile de fournir des preuves car il ne connaît pas l’existence de tous les actes

préparatoires et, quand bien même il les connaîtrait, ceux-ci ne font en général l’objet que d’une publicité

passive (il faut demander à les consulter et donc en connaître la référence).

Pour pallier à ce déséquilibre, on a prévu 2 choses :

- une procédure inquisitoriale : c’est le CE qui mène l’instruction et il a pour cela des pouvoirs

beaucoup plus étendus que l’administré. Il peut notamment contraindre une administration récalcitrante à

rouvrir un dossier.

Le fait que le CE dirige la procédure permet de plus une impartialité que les parties n’ont pas car, si elles

pouvaient diriger le procès, elles feraient sûrement passer leur intérêt personnel avant l’intérêt général (et

notamment le but 1er du recours en annulation, à savoir le rétablissement de l’ordre juridique).

Cependant, les parties ont l’obligation de collaborer à l’instruction. Si elles ne le font pas, elles en subiront

les conséquences :

si le requérant omet de déposer un mémoire ou s’il omet de demander la poursuite de la procédure

suite à des conclusions de rejet de l’auditeur, il y aura présomption de perte d’intérêt ou de désistement.

si la partie adverse omet de produire le dossier, il y aura présomption d’exactitude des faits allégués

par le requérant.

- un renversement de la charge de la preuve : devant les juridictions judiciaires, on applique les règles

« actori incumbit probatio »et « reus in excipiendo fit actor ».

Devant le CE, le requérant ne doit pas prouver l’illégalité de l’acte qu’il attaque. Il doit simplement dire en

quoi il estime cet acte illégal, et ce sera à la partie adverse de prouver le contraire. On estime en effet

qu’elle est beaucoup mieux placée pour ça.

Ce système revient à créer à charge de l’acte attaqué une présomption d’illégalité.

3°. Le contentieux est une procédure en dernier recours :

Comme les décisions du CE ne sont pas susceptibles de recours, on a voulu qu’il examine le dossier de façon

particulièrement minutieuse. On a donc instauré une procédure de triple examen du dossier (double en

référé) :

- l’auditeur examine en 1er le dossier : il en tire un rapport écrit qu’il soumet aux parties.

- un conseiller examine ensuite le dossier, le rapport de l’auditeur et les observations des parties : il en

tire un rapport verbal qu’il présente à l’audience.

- la chambre en charge de l’affaire examine enfin le dossier et prend un arrêt.

B. Sources formelles

Les règles de procédure devant le CE se retrouvent dans des lois et des AR. Mais c’est un peu le fouillis pour

2 raisons :

1°. En principe,

- la loi devrait contenir les règles ayant une incidence directe sur les droits des justiciables

- les AR devraient contenir les modalités plus techniques de mise en œuvre de la procédure

Mais en l’occurrence, ce n’est pas vraiment le cas et la répartition des règles entre lois et AR ne suit aucune

logique.

2°. Le règlement de procédure n’a pas été adapté lorsque, en 1973, on a coordonné les lois sur le CE et

donc changé les n° d’articles. Il renvoie donc toujours aux anciens n°, ce qui n’améliore pas la clarté…

C. Curiosités périmées(à titre indicatif)

1. Référence aux procédures prévues « en matière sommaire »

Jusque 1990, les LCCE prévoyaient que le roi fixe la procédure devant le CE en s’inspirant de la procédure

« en matière sommaire » appliquée parfois aux juridictions civiles de 1ère instance. Mais ces procédures

n’avaient plus cours depuis 1936 !

La disposition était donc :

- non seulement anachronique

- mais aussi inappropriée car les litiges portés devant le CE ne sont pas toujours simples et requièrent,

pour être bien jugés, une procédure qui n’est pas sommaire

2. Commissaire du gouvernement

En 1946, on avait prévu, en s’inspirant de la France, que le gouvernement pourrait faire intervenir un

commissaire dans toute procédure en annulation afin qu’il indique la solution qui, en droit, devrait être

donnée au litige.

Mais cette institution faisait double emploi avec :

- soit le défenseur de la partie adverse

- soit l’auditeur

Elle est donc vite tombée en désuétude mais malgré tout, l’auditeur général devait signaler tous les recours

au 1er ministre afin qu’il puisse décider de nommer un commissaire (ce qu’il ne faisait jamais).

Cette obligation a disparu lorsque la disposition sur les commissaires a été abrogée en 1994.

D. Vue générale du déroulement de l’instance

L’instance se déroule en principe dans l’ordre suivant :

1°. Mesures préalables :

- le requérant dépose une requête introductive d’instance

- la partie adverse dépose un mémoire en réponse et le dossier administratif

- le requérant dépose un mémoire en réplique (ou un mémoire ampliatif si la partie adverse n’avait

pas déposé de mémoire en réponse)

En parallèle, les tiers intéressés peuvent intervenir via une requête en intervention.

2°. Phase d’instruction :

- le dossier est transmis à l’auditeur qui fait son instruction puis rend un rapport

- le rapport de l’auditeur est notifié aux parties qui peuvent encore chacune déposer un dernier

mémoire

3°. Phase de jugement :

- l’affaire est fixée

- l’audience a lieu : les parties plaident et l’auditeur donne son avis

- l’affaire est prise en délibéré

- la chambre en charge de l’affaire rend son arrêt

Selon les cas, ce schéma peut être abrégé ou compliqué (incidents et ordonnances prises en vue d’assurer

le bon déroulement de l’instance et ne requérant aucun formalisme).

II. L’intérêt à agir

Caractères requis

Pour que son recours en annulation soit recevable, le requérant doit justifier :

1°. Soit d’un intérêt : il doit être

- personnel

- actuel

- certain

- direct

- légitime

2°. Soit d’une lésion : à ce sujet, certains estiment que ce critère n’est pas vraiment utile puisque, dès lors

qu’il y a lésion, il y a nécessairement intérêt. Mais il garde malgré tout une utilité puisqu’il permet de

donner un sens large à la notion d’intérêt et d’estimer qu’il existe même quand les effets d’un acte ont été

réparés si cet acte a, dans le passé, causé une lésion.

Par ex. certains se sont demandés s’il y avait un intérêt à agir lorsque les effets dommageables d’un acte ne

pouvaient être réparés que par équivalent. Il y a 2 thèses :

- on peut dire qu’il n’y a pas d’intérêt à aller devant le CE car les juridictions judiciaires peuvent très

bien constater elles-mêmes l’illégalité de l’acte avant d’accorder une réparation par équivalent.

- on peut dire qu’il y a intérêt à aller devant le CE car :

le CE est mieux placé que les juridictions judiciaires pour constater l’illégalité d’un acte (il a accès au

dossier administratif)

il est plus facile de plaider l’illégalité devant le CE qui a l’habitude de cette matière

La jurisprudence dominante estime qu’il n’y a pas d’intérêt et qu’il faut agir directement devant le juge

judiciaire qui constatera l’illégalité puis accordera une réparation par équivalent. C’est cependant

controversé car, même si le requérant au CE n’a pas d’intérêt, il aurait encore une lésion…

B. L’intérêt personnel

1. Principe

L’exigence, dans le chef du requérant, d’un intérêt personnel signifie que l’annulation doit être susceptible

de lui profiter personnellement en améliorant sa situation de droit ou de fait.

Cette notion connaît cependant quelques variantes avec :

- la notion d’intérêt fonctionnel

- le fait que le caractère personnel de l’intérêt varie selon la nature individuelle ou réglementaire de la

décision attaquée

2. Intérêt personnel et intérêt fonctionnel

a) Notion d’intérêt fonctionnel

L’intérêt fonctionnel est une forme particulière d’intérêt personnel. Un requérant a un intérêt fonctionnel

quand, en raison de sa fonction, il avait le droit de participer à la prise de la décision attaquée.

Si on se prévaut d’un intérêt fonctionnel, on ne peut invoquer que des moyens tirés de la méconnaissance

des prérogatives attachées à cette fonction.

Ex. : un membre d’un conseil communal peut attaquer une décision qui aurait dû être prise par le dit

conseil si ça n’a pas été le cas, mais uniquement en invoquant la violation des prérogatives du conseil (et

donc pas une éventuelle autre illégalité qui entacherait le décision).

b) Conséquences

Celui qui se prévaut d’un intérêt fonctionnel ne verra son recours recevable que si on a vraiment violé ses

prérogatives.

Pour répondre à la question de la recevabilité, le CE devra donc examiner la question du fond et voir qui

avait la compétence pour prendre l’acte attaqué.

Si c’était bien le requérant, il aura un intérêt à agir et pourra invoquer tout moyen tiré de la

méconnaissance de ses prérogatives + tout moyen d’OP. Par contre, si ce n’était pas le requérant, il n’aura

pas d’intérêt à agir et ne pourra même pas invoquer de moyen d’OP.

c) Exclusions(à titre indicatif)

On considère que n’ont un intérêt personnel que les personnes directement impliquées dans l’élaboration

de l’acte attaqué. Leurs subordonnés, eux n’ont pas d’intérêt fonctionnel.

d) Une extension limitée et controversée(à titre indicatif)

Quelques rares arrêts du CE ont appliqué une conception extensive de l’intérêt fonctionnel : ils ont estimé

qu’il autorisait un conseiller communal à demander l’annulation d’une décision du conseil lorsque personne

d’autre ne pouvait introduire contre elle un recours recevable. Le fondement de cette jurisprudence est

que tout acte administratif doit pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation.

C’est critiquable car les LCCE ont voulu exclure l’actio popularis et les recours dans l’intérêt de la loi. Rien

n’impose d’ailleurs que tout acte puisse faire l’objet d’un recours. Une telle jurisprudence aboutirait en fait

à encombrer le CE dans un but qui serait de pur esthétisme, voire d’intégrisme juridique.

3. Actes individuels concernant le requérant

Quand le requérant attaque un acte individuel qui le concerne, son intérêt personnel consiste en ce que

l’acte doit :

- concerner sa propre situation juridique

- lui être défavorable (on peut éventuellement aussi attaquer un acte favorable si on estime qu’il

aurait dû être encore plus favorable)

Exemples :

- agents publics : sanctions disciplinaires, mutations, nominations mais sans rétroactivité,…

- autres administrés : refus d’autorisation, renvoi d’une école, ordre de quitter le territoire,…

4. Actes individuels concernant des tiers

Quand le requérant attaque un acte individuel qui concerne un tiers, son intérêt personnel peut consister

en 2 choses :

- soit le fait qu’il était en concurrence avec le bénéficiaire de l’acte et qu’il estime qu’il aurait dû en

bénéficier à sa place.

Ca vise tout ce qui concerne les nominations. On peut non seulement attaquer la nomination du tiers mais

aussi la décision implicite de ne pas nous avoir nommé nous, requérant. Le CE annule cependant rarement

ces décisions implicites car il ne peut substituer son appréciation à celle de l’administration. Il ne le fera que

quand l’administration n’a justement pas de pouvoir d’appréciation, càd quand elle avait une compétence

liée.

- soit le fait que, sans qu’il n’ait été en concurrence avec le bénéficiaire de l’acte, celui-ci lui porte

préjudice.

Ca vise notamment le permis d’urbanisme accordé au voisin, l’autorisation d’ouvrir une pharmacie qui va

nous faire concurrence,…

5. Actes individuels concernant des biens

Quand le requérant attaque un acte individuel qui concerne un bien, son intérêt personnel consiste en ce

que la modification apportée par l’acte au bien aura des répercussions sur sa situation à lui.

Ex. : classement d’un immeuble, affectation d’un terrain à l’usage de cimetière,…

6. Actes réglementaires

En ce qui concerne les règlements, vu leur portée générale, on aurait pu prévoir d’ouvrir le recours en

annulation à tout citoyen, tout en prévoyant une irrecevabilité au cas où l’intérêt ne serait pas

suffisamment individualisé. Mais ce n’est pas cette voie là qu’on a suivie. On a préféré énumérer les

requérants potentiels. Ce sont :

- toutes les personnes à qui le règlement s’applique

- toutes celles à qui il a vocation à s’appliquer

- toute celles à qui il ne s’applique pas mais qui en subissent pourtant directement les effets

Résultat : certains règlements pourront être attaqués par un très grand nombre de personnes (ex. l’AR

établissant les barèmes de précompte professionnel peut être attaqué par tout travailleur salarié ou

pensionné) et d’autres par un nombre de personnes beaucoup plus réduit.

7. Actes pris en vertu d’une compétence liée

Quelques arrêts du CE estiment irrecevables pour défaut d’intérêt les recours dirigés contre des décisions

pour lesquelles l’administration avait une compétence liée. En effet, si l’administration ne pouvait de toute

façon pas prendre une décision plus favorable au requérant, il n’a aucun intérêt à agir.

Ces arrêts sont cependant rares car :

- les compétences liées sont rares et, quand elles concernent des droits de nature pécuniaire, les

recours sont de la compétence des juridictions judiciaires

- ils consistent en une substitution de motifs (on déclare le recours irrecevable plutôt que de le rejeter

sur le fond)

C. L’intérêt personnel des personnes morales

1. Principe

Les personnes morales ont le droit d’ester en justice, mais elles sont limitées par le principe de spécialité :

elles ne peuvent agir que dans le but d’atteindre les objectifs pour lesquels elles ont été constituées. Leurs

recours en annulation ne sont donc recevables que s’ils visent à atteindre ces mêmes objectifs (qui

s’apprécient différemment selon que la personne morale est de droit public ou privé).

2. Communes et provinces

Les communes et provinces ont des attributions très larges puisqu’elles visent tout ce qui est d’intérêt

communal ou provincial, or ces notions sont très larges.

Leur intérêt est donc rarement dénié et le caractère personnel de leurs recours se rapproche de celui des

recours des personnes physiques.

3. Autres personnes de droit public et personnes morales de droit privé

Les autres personnes morales ont des attributions moins larges qui découlent de leurs statuts.

Elles ont un intérêt personnel à agir quand l’objet de leur recours a un rapport avec :

- soit leur gestion

- soit leurs objectifs

tels qu’ils découlent des statuts, à interpréter strictement.

En général, ça ne pose pas trop de problème puisqu’il suffit de se référer aux statuts. Mais 2 types de

situations plus complexes peuvent se produire :

- les statuts de la personne morale peuvent prévoir comme objet social la défense d’intérêts collectifs :

dans ce cas, il n’y aura intérêt personnel que si l’objet de la requête est d’obtenir l’annulation d’un acte qui

affecte tous les membres du groupement ou du moins une proportion appréciable de ceux-ci (surtout si

l’acte attaqué est un acte individuel).

- les statuts de la personne morale peuvent prévoir un objet social tellement large qu’il l’autoriserait à

attaquer énormément d’actes administratifs : dans ce cas, il n’y aura pas d’intérêt personnel malgré le

libellé des statuts car l’intérêt est une notion légale qu’on ne peut contourner en adoptant des statuts

anormalement larges. Il faut toujours que l’annulation de l’acte apporte au groupement quelque chose de

plus que la simple satisfaction de voir disparaître une illégalité.

D. L’intérêt direct

L’exigence, dans le chef du requérant, d’un intérêt direct signifie que l’annulation doit être susceptible de

lui apporter une satisfaction effective (même si purement morale).

C’est difficile à appliquer mais actuellement, la tendance dominante considère que l’intérêt est direct

quand l’acte attaqué vise une relation entre le requérant et l’auteur de l’acte, sans interposition d’une

tierce personne.

Ex. : quand un AR modifie les tarifs auxquels une commune se fournit en eau, ça n’implique pas

nécessairement une modification des tarifs appliqués aux habitants de la commune et donc, ils n’ont pas

d’intérêt direct à agir en annulation contre l’AR.

L’intérêt certain

L’exigence, dans le chef du requérant, d’un intérêt certain signifie que l’annulation doit avoir pour lui un

bénéfice certain et non pas éventuel. S’il dépend d’un aléa, il y aura irrecevabilité.

Ex. : un fonctionnaire qui attaque un règlement susceptible de le concerner s’il est promu n’a pas d’intérêt

certain.

L’intérêt protégé ? Marginalement

Quand on attaque un acte en invoquant sa contrariété avec une norme, faut-il invoquer un intérêt que

cette norme protège ?

En principe, non, et ce pour 2 raisons :

- ça reviendrait à devoir invoquer à l’appui de son recours un droit subjectif. Or, la compétence du CE

est justement exclue lorsqu’on fait valoir un droit subjectif.

- ça serait donner à la notion d’intérêt une interprétation beaucoup plus restrictive que ce qu’a voulu

le législateur.

Cependant, exceptionnellement, le CE exige un intérêt protégé. C’est le cas lorsque la norme invoquée a

été prise dans un but déterminé. Là, si on pouvait invoquer un autre but, ça reviendrait en quelque sorte à

détourner son droit d’agir en justice.

Ex. : on ne peut pas attaquer un permis d’urbanisme accordé à un tiers sous prétexte qu’il va construire un

commerce qui nous fera concurrence. Il faut invoquer la contradiction entre le permis et le bon

aménagement du territoire.

L’intérêt actuel

L’exigence, dans le chef du requérant, d’un intérêt actuel signifie que son intérêt doit exister dès le

moment où il introduit sa requête et subsister jusqu'au prononcé de l’arrêt.

Le requérant ne doit par contre pas nécessairement subir de préjudice actuel. Le fait qu’il soit susceptible

de se voir appliquer l’acte attaqué à plus ou moins brève échéance suffit.

Exemples : on perd son intérêt actuel quand

- on attaque une nomination alors qu’on n’était pas candidat pour le même poste. Par contre, la Cour

d’arbitrage a estimé que l’intérêt pouvait rester actuel même si le requérant était pensionné en cours

d’instance.

- on avait un intérêt fonctionnel et on cesse d’exercer sa fonction en cours d’instance (le successeur à

la fonction ne peut reprendre l’instance car l’intérêt était aussi personnel).

- on attaque un acte qui est retiré ou abrogé avec effet rétroactif en cours d’instance. Par contre, si

l’acte n’est abrogé que pour l’avenir, on garde un intérêt car on peut toujours demander son annulation

rétroactive.

- on attaque un acte aux effets limités dans le temps, dont les effets cessent et qui n’a jamais été

appliqué au requérant.

- l’acte attaqué est validé par une loi (ça vise surtout les arrêtés de pouvoirs spéciaux).

L’intérêt légitime

L’exigence, dans le chef du requérant, d’un intérêt légitime signifie que son intérêt, sans devoir

nécessairement être tout à fait légal, ne peut pas être répréhensible pénalement ou moralement.

Exemples :

- celui qui agit pour dénoncer une illégalité dont d’autres personnes sont victimes n’invoque pas un

intérêt illégitime. Certes, son recours sera rejeté, mais ce sera pour des raisons de fond et non

d’irrecevabilité car son action n’est pas répréhensible pénalement ou moralement.

- celui qui agit de façon répréhensible pénalement ou moralement et est victime d’un acte illégal n’a

pas d’intérêt légitime à dénoncer l’illégalité de cet acte. Exemples :

le candidat malchanceux à la concession d’un casino n’a pas d’intérêt légitime à contester la décision qui

attribue la concession à un tiers.

l’exploitant d’un hôtel de passe n’a pas d’intérêt légitime à attaquer une décision de fermeture de l’hôtel.

l’étranger qui s’est fait expulser du territoire belge et qui est malgré tout revenu en Belgique n’a pas

d’intérêt légitime à contester un nouvel ordre de quitter le territoire,…

Acquiescement et renonciation

Comme nul n’est tenu de faire valoir ses droits, la renonciation et l’acquiescement sont tous 2 possibles :

- la renonciation consiste à décider de ne pas introduire de recours en annulation. En principe, elle ne

se présume pas, mais on peut la déduire de comportements non équivoques.

- l’acquiescement consiste à marquer son accord avec un acte, explicitement ou implicitement.

Parfois, ça se fait même anticipativement, quand on prévient l’administration, avant qu’elle ne statue,

qu’on sera d’accord avec telle ou telle décision et qu’elle prend une telle décision.

Habilitations institutionnelles et tutelles juridictionnalisées

La loi, qui prévoit qu’en principe, le recours en annulation n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’un

intérêt ou d’une lésion, peut déroger à elle-même et prévoir que, dans certains cas, certaines autorités

pourront agir en annulation sans intérêt ni lésion.

Il existe donc quelques rares dispositions qui ouvrent le recours en annulation à des autorités dépourvues

d’intérêt et qui en font par là des sortes de procureurs.

Exemples :

- la Commission permanente de contrôle linguistique peut agir en annulation de tout acte contraire à

la législation linguistique.

- le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme peut agir en annulation de tout acte

violant la loi Moureaux. Ca ne s’est pas encore produit en Belgique mais ça pourrait arriver si, comme en

France, l’extrême droite prenait le pouvoir dans certaines communes.

- différentes dispositions autorisent à une autorité de tutelle d’agir via le recours en annulation plutôt

que via les mécanismes de tutelle traditionnels. Par ex. le ministre des classes moyennes peut demander

l’annulation des décisions du Conseil national de l’Ordre des architectes.

III. Capacité et représentation

Personnes physiques

En principe, on ne peut agir devant le CE que si on a la pleine capacité juridique. Si on ne l’a pas, il faut agir

par le biais de représentants légaux.

Cependant, certaines lois accordent à des personnes normalement incapables des droits qu’elles peuvent

faire valoir par elles-mêmes. Le CE a admis que, pour faire respecter ces droits, leurs titulaires pouvaient

agir seuls devant lui, même s’ils étaient incapables (pour peu tout de même qu’ils aient atteint l’âge du

discernement).

Ex. : droit à l’aide sociale, droit à l’instruction en matière d’éloignement des étrangers,…

Personnes morales

1. Capacité proprement dite

En principe, les personnes morales qui ont accompli toutes les formalités nécessaires à l’obtention de cette

personnalité ont la capacité d’agir devant le CE.

2. Régularité de l’introduction du recours

Cependant, pour que le recours introduit par une personne morale régulièrement constituée soit valable, la

décision d’agir doit avoir été pris par l’organe compétent :

- pour les personnes morales de droit privé, il est désigné par la loi ou les statuts (ex. pour les SA, c’est

le CA).

- pour les personnes morales de droit public, il est désigné par la loi. Parfois, il ne peut agir que sous

certaines autorisations (ex. le CPAS agit sur initiative du Conseil de l’aide sociale qui doit avoir obtenu

l’autorisation du Collège des bourgmestre et échevins).

Groupements sans personnalité morale

Certains groupements sans personnalité morale peuvent agir devant le CE quand la loi leur accorde des

droits qu’ils peuvent faire valoir par eux-mêmes.

Ex. : les syndicats participent à l’élaboration des règlements relatifs au statut des agents publics et, à ce

titre, ils peuvent introduire des recours contre ces règlements. Cependant, souvent, les recours sont

introduits par un délégué syndical se prévalant d’un intérêt fonctionnel, ce qui pose problème quand il est

remplacé (v. supra).

IV. Le délai de recours

Caractère rigoureux

Le citoyen et l’administration ont des intérêts contradictoires :

- le citoyen voudrait pouvoir faire valoir ses droits sans limite dans le temps (principe de légalité)

- l’administration voudrait que ses actes ne puissent pas être contestés (principe de sécurité juridique)

Afin de concilier les 2, le législateur a créé un recours en annulation, mais limité dans le temps. Il ne peut en

effet être introduit que dans les 60 jours qui suivent la prise de connaissance de l’acte par le requérant.

Le CE est intransigeant sur ce délai. On ne peut jamais agir en annulation après. Par contre, on peut agir

avant, voire parfois avant même que le délai n’ait commencé de courir (cas où l’acte est notifié avant d’être

officiellement pris).

Dans d’autres domaines, le législateur a plus privilégié la légalité à la sécurité, mais c’est parce que :

- soit la censure de l’illégalité est moins radicale : elle est relative alors que l’annulation par le CE a un

effet absolu.

exception d’illégalité (art. 159 Const.)

contrôle comptable de la Cour des comptes (art. 180 Const.)

- soit l’illégalité est particulièrement flagrante : quand un acte administratif viole l’autorité de la chose

jugée d’un arrêt du CE, il peut être retiré bien après 60 jours.

Point de départ

1. Principe

Le délai de 60 jours commence à courir :

1°. En principe àpdu moment où l’acte a fait l’objet de la mesure de publicité qui y est obligatoirement

attachée.

Rmq. :

- la publicité doit être complète donc, si elle requiert des formes particulières, elles doivent toutes être

accomplies. Exemples :

un arrêté d’approbation d’un plan communal d’aménagement exige 2 publicités : la publication par

extrait au MB et le dépôt du plan à la maison communale

un acte devant être motivé formellement doit être notifié avec ses motifs

- la publicité doit être celle qui est requise : par ex. si un acte doit être notifié, la publication au MB ne

suffira pas à faire courir le délai.

2°. A défaut àpdu moment où le requérant a eu connaissance de l’acte (et non de son illégalité).

2. Actes à publier

Doivent faire l’objet d’une publication :

1°. Les règlements :

- règlements « généraux » (AR, arrêtés ministériels, arrêtés de gouvernement) : au MB

- règlements provinciaux : au Mémorial administratif de la province

- règlements communaux : aux valves de la maison communal

2°. Les actes individuels susceptibles d’intéresser la généralité des citoyens : mention au MB. En gros, ce

sont les usages qui déterminent quels actes intéressent la généralité des citoyens (ex. nomination des

fonctionnaires de niveau 1)

Ca fait courir le délai de recours pour les tiers à qui l’acte n’est pas notifié.

3. Actes à notifier

Doivent faire l’objet d’une notification les actes individuels.

1°. Forme de la notification :

- soit par remise de l’acte à la personne concernée : la notification est alors réputée dater du jour de la

remise.

- soit par voie postale : la notification est alors réputée dater du jour ou le pli a été déposé au domicile

de son destinataire (même s’il ne l’a pas effectivement lu ce jour là). Le pli est présumé avoir été déposé au

domicile de son destinataire le lendemain de son dépôt à la poste, mais on peut renverser cette

présomption en déclarant qu’on la reçu le surlendemain (pour prouver qu’on l’a reçu encore plus tard, il

faudra se justifier de façon plus complète).

2°. Contenu de la notification :

Pour faire courir le délai de recours, la notification doit contenir l’acte mais aussi les recours possibles et le

délai pour agir.

A défaut, on revient au droit commun et au délai de 30 ans (c’est critiquable car disproportionné par

rapport à la gravité relative de la négligence administrative).

4. Actes ni publiés ni notifiés

Quand un acte individuel n’est pas publié, les tiers à qui il n’est pas notifié voient leur délai de recours

courir àpdu moment où ils en ont eu connaissance.

Ce moment se prouve par toutes voies de droit (en général par présomption), en considérant le requérant

comme une personne normalement curieuse.

5. Actes soumis à approbation

Quand un acte est soumis à une tutelle d’approbation, il ne devient définitif que par cette approbation et

c’est la publication ou notification de l’approbation qui fait courir le délai de recours.

Durée

En principe, le délai normal est de 60 jours mais il existe des exceptions :

1. Allongement pour éloignement

Le délai est de :

- 90 jours pour les personnes qui demeurent en Europe dans un pays non limitrophe de la Belgique

- 150 jours pour les personnes qui demeurent hors d’Europe

Rmq. :

- « demeurent » signifie que les personnes doivent être en séjour stable et prolongé à l’étranger au

jour où le délai commence à courir (même s’ils reviennent en Belgique ensuite)

- « Europe » signifie l’Europe au sens géographique du terme (de l’Atlantique à l’Oural)

2. Relèvement facultatif de la déchéance des incapables non représentés

Quand un incapable n’a pas pu s’assurer une représentation en temps voulu, son délai de recours ne court

qu’àpdu jour où il s’est trouvé un représentant (rare).

3. Interruptions

a) Réclamation auprès de l’autorité de tutelle

Parfois, la personne concernée par un acte administratif peut, avant d’agir en annulation, introduire un

recours administratif inorganisé auprès de l’autorité tutelle.

Dans ce cas, le délai de 60 jours sera interrompu jusqu’à ce que l’autorité de tutelle rende sa décision.

Ca requiert cependant 2 conditions :

- l’autorité de tutelle doit avoir été saisie alors qu’elle était encore compétente

- l’autorité de tutelle doit avoir été saisie avant l’expiration du délai de recours devant le CE

b) Saisine de la Commission permanente du Pacte culturel

L’introduction d’une plainte devant la Commission permanente du Pacte culturel interrompt de délai

jusqu’à ce qu’elle ait statué ou, si elle ne statue pas, jusqu’au jour où elle aurait dû statuer.

Cette interruption ne se fait cependant qu’à condition que la Commission ait bien été compétente pour

connaître de la plainte.

c) Introduction d’un recours suspensif

Quand un acte administratif fait l’objet d’un recours avec effet suspensif, le délai de recours devant le CE

ne se met à courir que lorsque cette suspension a pris fin.

Ex. : une commune refuse un permis de bâtir à M. X. Celui-ci introduit alors un recours devant la députation

permanente qui, elle, lui donne raison. La commune peut introduire contre cette décision un recours

suspensif auprès du gouvernement régional. Si des tiers sont également opposés à ce que le permis de

bâtir soit accordé, ils ne peuvent, eux, agir que devant le CE, mais tant que le gouvernement régional n’aura

pas statué, leur délai de recours sera interrompu.

d) Communication des motifs des décisions d’attribution de marchés publics par appels d’offre(à titre

indicatif)

Quand un marché public est attribué par appel d’offres, les candidats évincés sont informés de leur éviction

mais pas de ses motifs. Ils peuvent demander que ces motifs leur soient communiqués et, s’ils le font dans

les 60 jours qui suivent l’information de leur éviction, le délai de recours devant le CE sera interrompu

jusqu’à ce qu’ils se voient communiquer les motifs.

4. Fausses interruptions

Certains estiment que, quand un recours gracieux est exercé auprès de l’auteur de l’acte et quand celui-ci

réexamine effectivement le cas du requérant, le délai est interrompu jusqu’à ce que l’autorité se soit

prononcée.

En réalité, ce n’est pas une interruption car, comme on l’a vu supra, quand elle réexamine sa décision,

l’autorité prend en fait une nouvelle décision, et donc, le délai de 60 jours qui court après est un nouveau

délai et non un délai interrompu.

5. Délais spéciaux

a) La commission permanente de contrôle linguistique (CPCL)

La CPCL est une institution créée auprès du ministère de l’intérieur et chargée de veiller à la bonne

application des lois coordonnées sur l’emploi des langues an matière administrative.

Dans ce but, elle peut introduire des recours auprès du CE contre des actes administratifs violant ces lois, et

ce dans les 5 ans suivant la prise de l’acte.

Cependant, les arrêts du CE saisi par la CPCL ne sont pas de véritables arrêts d’annulation mais des

« constats de nullité » dont les effets se rapprochent plus des arrêts de cassation dans l’intérêt de la loi : ils

ne valent en effet pas erga omnes et donc, les tiers ne peuvent invoquer un constat de nullité à l’appui d’un

recours en annulation d’un acte fondé sur l’acte « constaté nul ».

b) Le contentieux du contrôle de certaines institutions financières et mutualistes (à titre indicatif)

Le délai de recours contre certaines décisions administratives prises dans le cadre du contrôle d’institutions

financières et mutualistes est, selon les cas, d’un mois à 15 jours (procédure accélérée).

c) Le contentieux de l’éloignement des étrangers(à titre indicatif)

Ce contentieux connaît des procédures accélérées où le délai de recours est de 30 jours.

6. Réouverture après annulation d’un acte législatif par la Cour d’arbitrage

Quand la Cour d’arbitrage annule un acte législatif, son arrêt d’annulation est publié au MB et, à compter

de cette publication, un nouveau délai de 6 mois s’ouvre pour demander devant le CE l’annulation des

actes administratifs fondés sur la norme annulée.

C’est un cas où l’on fait primer le principe de légalité sur le principe de la sécurité juridique. En effet, cette

disposition permet d’obtenir l’annulation erga omnes d’un acte administratif plusieurs années après son

adoption.

7. Grèves de la poste et force majeure

Certaines circonstances de force majeure justifient qu’une requête soit déposée en retard.

Pour l’instant, seule la grève des postes a été reconnue par la jurisprudence du CE (il faut cependant

déposer sa requête dès la fin de la grève) mais d’autres circonstances pourraient être acceptées. La

maladie, par contre, n’a jamais été acceptée comme force majeure.

8. Circonstances sans incidence sur le délai

Beaucoup de requérants ont déjà tenté de justifier la tardiveté de leur recours par des circonstances

diverses que la jurisprudence n’a pas accepté, par ex. :

- la maladie ou le grand âge

- l’emprisonnement empêchant de recevoir la notification de l’acte à son domicile

- le fait de n’avoir pas vu immédiatement l’irrégularité de l’acte

- le fait d’avoir saisi une juridiction incompétente (sauf si c’est sur un mauvais conseil de

l’administration elle-même),…

Rmq. : quid si on a agi tardivement parce que l’acte mentionnait un délai de recours erroné ?

Il faut considérer qu’il n’a pas commencé à courir et que donc, le recours « tardif » est recevable.

Computation du délai

- quand il est exprimé en jours, le délai commence à courir le lendemain de la circonstance qui l’ouvre.

Le 60ème jour est le dernier jour où la requête peut être déposée à la poste, sauf si c’est un samedi,

dimanche ou jour férié, auquel cas on peut encore agir le 1er jour ouvrable qui suit.

- quand il est exprimé en mois ou en années, le délai se compte de quantième à veille de quantième.

Preuve de la date de la requête

Le CE n’accepte comme preuve de la date de la requête qu’une recommandation postale.

C’est sans doute destiné à changer avec le développement de sociétés de courrier express performantes.

V. La requête

Contenu

Le règlement de procédure impose des mentions à placer obligatoirement dans toute requête :

- l’identification du requérant

- l’identification de la partie adverse

- l’identification de l’acte attaqué

- l’exposé des faits

- l’exposé des moyens d’annulation

- si le requérant est un agent public, des indications qui permettent de déterminer dans quelle langue

devra se faire la procédure (elles ne doivent pas nécessairement être expresses. Par ex. la mention que

l’agent travaille dans une commune unilingue suffit)

Objet

1. Détermination

En principe, le requérant doit déterminer précisément l’acte dont il demande l’annulation. Mais dans les

faits, il ne le fait pas toujours et, dans ce cas, le CE va devoir interpréter la requête. Pour cela, il applique les

modes habituels d’interprétation des actes juridiques, comme par ex. les art. 1156 et ss. C.C.

Le problème que peut poser l’interprétation touche aux droits de la défense : quand un requérant ne

demande pas clairement l’annulation d’un acte, le CE n’a pas à la prononcer. Cependant, on considère que

si la partie adverse elle-même a compris la requête comme une demande d’annulation, le CE peut annuler

sans violer les droits de la défense.

D’ailleurs, paradoxalement, la partie adverse se prive souvent elle-même de l’exception obscuri libelli en

défendant au fond la régularité de l’acte attaqué plutôt que de contester que la requête demande

véritablement une annulation.

2. Objets multiples

Normalement, une requête en annulation ne peut demander l’annulation que d’un seul acte. Mais on fait

une exception pour :

1°. Les actes connexes : ce sont des actes entre lesquels il existe un lien tellement étroit que, si les recours

contre eux avaient été introduits séparément, on n’aurait pas pu les traiter séparément.

Cependant, la connexité n’empêche pas qu’un acte soit annulé et pas l’autre.

Ex. : j’introduis un recours contre la décision de nommer un agent et, en même temps, contre la décision

implicite de ne pas me nommer, moi. Le CE pourra très bien annuler la nomination de l’agent sans annuler

la décision de ne pas me nommer si l’agent ne remplissait pas les conditions pour être nommé mais si je ne

les remplissais pas non plus.

2°. Les actes parallèles : ces sont des actes pris au terme de procédures distinctes mais menées de front,

relatives à des objets voisins et affectés des mêmes particularités. Les recours contre eux soulèvent donc

les mêmes problèmes.

Ex. : j’introduis un recours contre une décision qui me refuse l’autorisation d’exercer la profession de

négociant en véhicules d’occasion et, en même temps, contre la décision qui me refuse l’autorisation

d’exercer la profession de garagiste réparateur.

3. Objets complexes

Certains actes ne sont pris que lorsque plusieurs autorités administratives se sont prononcées à son égard

(ex. procédure d’avis conforme, actes soumis à la tutelle d’approbation ou d’avis préalable).

Ils ont 2 particularités :

- on ne peut en demander l’annulation que quand toutes les autorités administratives devant se

prononcer l’ont fait

- dans certains cas, le recours en annulation devra viser les différentes « opérations » ayant mené à

l’acte final.

Ca s’apprécie au cas par cas : par ex.

si on a un acte négatif pris sur un avis négatif, il faudra demander l’annulation des 2.

si on a un acte qui a été préalablement autorisé, il suffit de demander l’annulation de l’acte autorité.

si on a un acte qui a été approuvé, en théorie, on pourrait se contenter de demander l’annulation de l’acte

approuvé. Mais en pratique, il vaut mieux demander l’annulation des 2 pour que l’approbation ne devienne

pas une décision « en l’air » en cas d’annulation.

4. Annulations partielles

En principe, le pouvoir du CE se limite à un pouvoir d’annulation. Il n’a pas de pouvoir de réformation. Or,

l’annulation partielle d’un acte s’apparente à sa réformation. On peut donc se demander si le CE peut

prononcer des annulations partielles.

- en principe, ce sera non : on considère qu’une annulation partielle est trop proche d’une

appréciation en opportunité. On annulera donc globalement, quitte à ce que l’administration reprenne par

la suite le même acte un peu corrigé.

- mais dans certains cas, on l’acceptera : parfois en effet, une annulation globale a des conséquences

trop disproportionnées par rapport à l’illégalité affectant l’acte.

Pour qu’une annulation partielle soit valable, il faudra cependant que 2 conditions soient remplies :

la partie annulée doit pouvoir être dissociée du reste de l’acte, de telle sorte que l’annulation partielle ne

modifie pas substantiellement la portée de ce qui reste de l’acte

l’acte partiellement annulé doit avoir, au regard de l’autorité qui l’a pris, la même opportunité que l’acte

global

5. Modification de l’objet de la requête en cours d’instance

En principe, le CE ne peut prononcer une annulation que dans les limites de la requête.

Cependant, il peut arriver qu’en cours d’instance, des événements viennent modifier la situation. Dans ce

cas, le CE pourra éventuellement étendre son annulation à des actes non expressément visés par la

requête.

Exemples :

- en cours d’instance, l’acte attaqué est remplacé par un autre acte comportant les mêmes

irrégularités : le CE va étendre l’objet du recours à ce nouvel acte.

- en cours d’instance, l’acte attaqué fait l’objet d’un acte confirmatif : le CE va étendre l’objet du

recours à l’acte confirmatif.

- en cours d’instance, l’acte attaqué, qui est une décision de principe, est mis en forme par un autre

acte : le CE va étendre l’objet du recours à cet autre acte.

- en cours d’instance, l’acte attaqué est exécuté par un autre acte : là, le CE n’acceptera d’étendre

l’objet du recours à l’acte d’exécution que s’il est vraiment la suite logique du 1er acte et qu’il n’a pas

seulement été rendu possible par lui.

Ex. : la nomination d’un stagiaire comme fonctionnaire est la suite logique de sa nomination comme

stagiaire. Par contre, la promotion d’un agent, bien qu’elle soit rendue possible par sa nomination, n’en est

pas vraiment la suite logique.

De toute façon, par prudence, il est toujours recommandé au requérant de demander l’extension de l’objet

de son 1er recours au nouvel acte. Ca se fait par un acte de procédure qui doit être déposé dans le délai de

recours en annulation du nouvel acte.

C. Exposé des faits

L’exposé des faits vise à éclairer le CE et non la partie adverse qui, elle, est tout à fait au courant des faits.

Par conséquent, l’absence d’exposé des faits n’est en rien une atteinte aux droits de la défense et donc, ce

n’est pas une cause d’irrecevabilité de la requête, à moins qu’elle ne soit rédigée d’une façon tellement

nébuleuse qu’on ne puise même pas cerner son objet.

D. Exposé des moyens

1. Objet

Le moyen est l’indication d’une irrégularité qui doit, selon le requérant, entraîner l’annulation de l’acte

attaqué. Il doit mentionner :

- la règle de droit qui a été violée

- la manière dont elle a été violée : si elle l’a été de plusieurs manières, le moyen se divisera en

branches

Parfois, le moyen n’est pas exposé très clairement. Par ex., le requérant n’indique pas toujours de façon

très précise la disposition qu’il estime violée. Ce n’est cependant pas très grave. L’essentiel est qu’il n’y ait

pas de doute sur la règle dont on allègue la violation. Et pour ça, le meilleur critère est de voir si la partie

adverse a bien compris le moyen. En effet, l’exigence de clarté concernant le moyen vise à protéger les

droits de la défense. Donc, àpdu moment où la partie adverse voit très bien ce qu’on lui reproche (ce qui

peut par ex. se déduire du fait qu’elle se défend), le moyen est considéré comme acceptable.

Rmq. : contrairement à l’exposé des faits, le moyen est une condition de recevabilité de la requête car il

protège les droits de la défense.

2. Recevabilité des moyens

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