Notes sur la suspension et le refère - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur la suspension et le refère - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la suspension et le refère - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les mesures provisoires, La procédure d’annulation après un arrêt statuant sur une demande de susp...
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- la date de l’audience, qui ne pourra pas être reportée

A l’audience, toutes les parties doivent être présentes ou représentées. A défaut, il y aura une sanction :

- pour le requérant, ce sera le rejet automatique de sa demande de suspension

- pour la partie adverse ou intervenante, ce sera la présomption qu’il acquiesce à la demande. Mais

attention : le CE garde son pouvoir d’appréciation et n’est en rien obligé d’accorder la suspension.

Pour le reste, la procédure se déroule comme au contentieux de l’annulation.

Le CE doit rendre son arrêt dans les 45 jours du dépôt de la demande mais c’est un délai d’ordre rarement

respecté.

3 - Instruction

Au contentieux de la suspension, le CE a les mêmes pouvoirs d’instruction qu’au contentieux de

l’annulation, avec quelques nuances.

4 - Questions préjudicielles

Quand une question préjudicielle est posée dans le cadre d’un recours en suspension, le problème est que

le délai de réponse à une telle question n’est pas conciliable ave l’urgence du référé administratif.

Que faire alors ?

1°. Pour les questions à la Cour d’arbitrage, le législateur a prévu qu’il ne fallait les poser que s’il existait un

doute sérieux sur la constitutionnalité d’une norme législative.

Mais ça reste problématique si la question doit être posée. Donc, le CE a créé une règle prétorienne selon

laquelle, quand il pose une question préjudicielle à la Cour d’arbitrage, il accorde la suspension à titre

provisoire. Elle vaudra jusqu’à ce que la Cour d’arbitrage ait statué.

2°. Pour les questions à la CJCE, on peut les poser et, en attendant la réponse, prendre toute mesure utile

pour sauvegarder les droits des parties.

On peut se demander si le CE doit ou a simplement la faculté de poser la question. En fait, ça dépend de

savoir si le CE statuant sur la suspension peut être considérée comme une juridiction dont les décisions

sont susceptibles de recours interne. Cette question n’a pas encore reçu de réponse car elle na encore

jamais été posée à la Cour de Strasbourg.

2) Procédure simplifiée

Quand l’auditeur a estimé la requête manifestement irrecevable ou non fondée, la solution ne prête

apparemment pas à discussion et la question d’une instruction ou d’une question préjudicielle ne se pose

pas. L’affaire est donc immédiatement fixée par une convocation.

A l’audience, les débats ne portent que sur le caractère manifeste de la solution :

- soit le juge suit le rapport de l’auditeur et rejette la demande

- soit le juge estime que la solution n’est pas si manifeste : dans ce cas, 2 possibilités

normalement, les débats seront rouverts et on retournera à la procédure ordinaire

exceptionnellement, si la réouverture des débats et l’établissement d’un rapport complémentaire par

l’auditeur risquent de causer un retard préjudiciable, le juge peut immédiatement examiner la demande de

suspension

2. Les procédures d’extrême urgence

a) Conditions de recevabilité

Le recours à la procédure d’extrême urgence doit rester exceptionnel, car elle limite fort les droits de la

défense et l’instruction du dossier.

Elle ne peut donc être utilisée que si 2 conditions sont remplies :

- l’exécution immédiate de l’acte attaqué doit causer un péril imminent ou du moins susceptible de se

réaliser avant 45 jours

- le requérant doit avoir agi avec la plus grande diligence (et le fait que les voies de recours n’étaient

pas indiquées dans l’acte n’excuse pas l’absence de diligence)

b) Les procédures sont-elles cumulables

Peut-on cumuler un recours en extrême urgence et un recours ordinaire ?

- simultanément, non : si on introduit les 2 en même temps, le CE ne pourra en traiter qu’une, celle qui

a été introduite à titre principal.

- successivement, parfois : si on a introduit un recours en extrême urgence qui a été rejeté, on peut en

introduire un nouveau pour peu qu’il ne remette pas en cause l’autorité de ce qui a été jugé lors du 1er

recours.

si un recours a été rejeté pour défaut d’extrême urgence, on ne pourra pas plus introduire un recours en

extrême urgence mais bien un recours ordinaire

si un recours a été rejeté pour défaut de risque de PGDR ou de moyens sérieux, on pourra encore

introduire un recours en extrême urgence ou ordinaire pour peu qu’on invoque des moyens nouveaux

si un recours a été rejeté pour défaut du requérant, on ne pourra plus en introduire aucun

c) Et si l’urgence apparaît subitement ?

Quid si on a déjà introduit un recours en suspension ordinaire et que le péril imminent ne se manifeste

qu’après ?

La situation risque d’être très inconfortable pour le requérant. En fait, il n’a qu’une seule solution : il doit

introduire en extrême urgence une demande, non pas de suspension, mais de mesures provisoires tendant

à ce que l’acte attaqué ne puisse, en tout ou en partie, être exécuté.

Attention : ça ne peut se faire qu’après, en cas de survenance d’un péril imminent. Il n’est pas possible, dès

le départ, d’introduire simultanément une requête en suspension ordinaire et une demande de mesures

provisoires en extrême urgence. Ce serait contradictoire.

d) Procédure

La procédure a pour but d’être la plus rapide possible tout en respectant le principe du débat

contradictoire :

- la requête doit être adressée au CE par pli recommandé, porteur, ou fax. Elle doit contenir les mêmes

mentions qu’une requête en suspension ordinaire + un exposé des circonstances justifiant l’extrême

urgence (sous peine d’irrecevabilité).

- dès réception de la requête, l’affaire est fixée à très bref délai (parfois quelques heures) et les parties

adverses et intervenants potentiels sont avertis (ils peuvent introduire leur demande en intervention à

l’audience).

- à l’audience, l’affaire est en principe examinée par un conseiller unique. Lui et l’auditeur instruisent

la cause et consultent les pièces qui sont déposées. Ils peuvent éventuellement suspendre l’audience pour

prendre connaissance de certaines pièces.

- en cas de défaut :

si c’est le requérant qui fait défaut, le rejet de la demande est automatique.

si c’est la partie adverse (ou intervenante) qui fait défaut, elle est censée acquiescer à la demande, mais le

CE peut malgré tout la rejeter. Cependant, l’arrêt ne sera rendu qu’à titre provisoire et devra être confirmé

dans les 3 jours par une chambre à 3 conseillers.

- après l’instruction, les parties plaident, l’auditeur donne son avis et la cause est mise en délibéré.

e) L’arrêt

L’arrêt statue sur la suspension et l’éventuelle astreinte. Il peut être immédiatement exécutoire.

Il doit être :

- notifié aux parties

- publié dans la même forme que l’acte suspendu, en tout ou en partie (en général en partie)

f) La confirmation des arrêts de suspension rendus par défaut

Quand la partie adverse ou intervenante a fait défaut à l’arrêt de suspension, ce dernier est provisoire et

fixe une nouvelle audience dans les 3 jours.

Vu la brièveté des délais, les parties n’ont pas le temps de s’échanger des écrits de procédure. Tout au plus

la partie qui a fait défaut peut-elle déposer une note d’audience qui reprend l’argumentation qu’elle va

développer oralement.

Les débats se déroulent comme lors du 1er arrêt, sous réserve que, cette fois-ci, on a une chambre à 3

conseillers et que le débat est censé être contradictoire.

L’affaire est mise en délibéré puis, dans un délai rapide (non prévu par la loi mais en général respecté), le

CE :

- soit confirme ou infirme le 1er arrêt

- soit constate qu’il n’y a plus lieu de statuer car l’acte suspendu a de toute façon sorti tous ses effets

3. Renvoi éventuel du recours en annulation à l’AG

Dans 2 cas, l’affaire peut être renvoyée devant l’AG du CE suite à un arrêt de suspension :

- quand la suspension a été ordonnée sur base d’un moyen pris du détournement de pouvoir : dans ce

cas, le renvoi à l’AG est automatique.

- quand la suspension a été ordonnée sur base d’un moyen pris de la violation des art. 10, 11 et 24

Const. (cf. guerre scolaire) : dans ce cas, le renvoi à l’AG doit être demandé par le requérant.

L’AG examine ces moyens et :

- soit les estime fondés : dans ce cas, il y aura annulation.

- soit les estime non fondés : dans ce cas, la suspension cesse ses effets et l’affaire est renvoyée

devant une chambre ordinaire qui examinera les autres moyens et décidera s’il y a lieu ou non d’annuler

(notons que, dans ce cas, l’arrêt attaqué sera suspendu, puis en vigueur, puis encore éventuellement

annulé, ce qui ne simplifie pas la clarté).

Objet et effet de la suspension

1. La suspension porte sur l’exécution et non sur l’acte

Ce n’est pas l’acte qui est suspendu, mais son exécution.

Dans la grande majorité des cas, l’effet est exactement le même.

Mais parfois, la nuance a un intérêt. C’est le cas quand des effets sont attachés à l’absence d’acte : comme

il y a un acte, ils ne pourront pas sortir, bien que l’exécution de l’acte soit suspendue (ex. un permis de bâtir

suspendu ne peut pas être exécuté mais continue à exister en lui-même et donc, le bénéficiaire de ce

permis ne pourrait pas se prévaloir d’une absence de décision pour passer à l’exécution des travaux).

2. La suspension n’a pas d’effet rétroactif à proprement parler

La suspension a un effet erga omnes et ex nunc.

Le recours en suspension n’est pas suspensif et, tant que la suspension n’a pas été prononcée,

l’administration peut tout à fait exécuter l’acte.

Cependant, la suspension a aussi un effet déclaratif : quand un arrêt suspend un acte, il constate qu’il est

probablement illégal et qu’il l’a toujours été. Ca aura une autorité sur d’autres mécanismes de contrôle (ex.

si l’illégalité d’un acte administratif est invoquée sur base de l’art. 159 Const. devant une juridiction

judiciaire pour la période située entre l’adoption de l’acte et sa suspension, la juridiction en question

pourra se prévaloir de la suspension pour déclarer l’acte illégal).

3. L’arrêt a autorité de chose jugée provisoirement

1°. L’arrêt qui se prononce sur un recours en suspension a une autorité de chose jugée :

- relative (inter partes) quand c’est un arrêt de rejet : il empêche simplement qu’une même demande

soit réintroduite

- absolue (erga omnes) quand c’est un arrêt de suspension : il empêche

n refasse l’acte attaqué sans corriger son illégalité

2°. Cette autorité de chose jugée est provisoire : elle demeure

- soit jusqu’à ce que le CE se prononce sur la suspension : dans ce cas, 4 cas de figure peuvent se

présenter

nnule l’acte suspendu : dans ce cas, la suspension est absorbée par l’annulation rétroactive

: dans ce cas, la suspension est levée

iver l’acte de tous ses effets : dans ce

cas, la suspension n’a plus d’intérêt non plus

: dans ce cas, la suspension est levée

- soit jusqu’à ce qu’il y ait rétractation ou modification de l’arrêt de suspension

Rétractation et modification

1. Défaut de recours en annulation

Le recours en suspension n’est que l’accessoire du recours en annulation. C’est pourquoi, si la suspension a

été prononcée et si aucun recours en annulation n’a été introduit en temps utile, la suspension devra être

levée.

Notons que, si l’acte attaqué avait été notifié sans mentionner les voies et délais de recours, son

destinataire a 30 ans pour agir et donc, dans ce cas, la suspension pourra valoir 30 ans sans qu’un recours

en annulation ne soit introduit.

2. Rejet du recours en annulation

Le recours en suspension n’est que l’accessoire du recours en annulation. C’est pourquoi, si le recours en

annulation est rejeté (ou qu’il y a désistement ou biffure du rôle), la suspension prend fin.

Le CE peut :

- soit la lever (ex nunc)

- soit la rapporter (ex tunc)

3. Levée ou modification de la suspension

Parfois, après que le CE ait prononcé la suspension, les circonstances changent et font que la suspension

met en péril l’intérêt général auquel doit veiller l’administration.

Dans ce cas, toute partie (en général la partie adverse ou intervenante) peut demander une levée ou

modification de la suspension. Ce n’est pas une voie de recours mais bien une modification sur base de

circonstances nouvelles.

La procédure est la même que dans le recours en suspension, si ce n’est que les rôles des parties sont

inversés.

Dépens(à titre indicatif)

Pour introduire un recours en suspension, il faut payer 175 € de timbres.

Le paiement se fait différemment selon la procédure :

- si on est dans une procédure en suspension ordinaire, les timbres doivent être payés lors de

l’introduction de la requête.

- si on est dans une procédure en suspension en extrême urgence, les timbres doivent être payés plus

tard,

soit à l’audience

soit, au plus tard, jusqu’au prononcé de l’arrêt de confirmation (s’il y en a un, càd si la suspension a d’abord

été prononcée par défaut)

- si on est dans une procédure en annulation qui suit une procédure en suspension :

soit le recours en suspension a été rejeté et c’est le requérant qui demande la poursuite de la procédure :

dans ce cas, c’est lui qui devra payer des timbres pour introduire sa requête en annulation.

soit le recours en suspension a été accueilli et c’est la partie adverse ou intervenante qui demande la

poursuite de la procédure : dans ce cas, c’est elle qui devra payer les timbres.

S’il y a eu plusieurs requérants, l’application littérale de la loi aboutit à ce qu’il faille payer autant de fois les

timbres qu’il y a de requérants. Ca peut aboutir à un montant énorme, contraire au principe de l’égal accès

à la justice. Pour l’instant, la jurisprudence n’est pas fixée et, en attendant, le greffe se contente de

demander de payer une fois les timbres.

Rmq. : pour intervenir, il faut payer 125 € de timbres.

Dispositions particulières relatives aux communes à facilités et à Bruxelles(à titre indicatif)

La LS du 13/07/01 a régionalisé la loi communale. Comme on craignait que ça ne permette au

gouvernement flamand de porter atteinte aux droits des francophones des communes à facilités de la

périphérie bruxelloise, on a institué diverses garanties de protection des minorités.

Ces garanties ont une double influence sur le CE :

1°. Si le CE (ou la Cour d’arbitrage) est saisi d’un recours en suspension et qu’un moyen pris de la violation

des garanties de protection des minorités (v. supra) est reconnu sérieux, il peut suspendre l’acte sans

devoir également constater un préjudice grave et difficilement réparable.

2°. Si un bourgmestre d’une des communes visées fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour avoir violé

une norme législative ou réglementaire et introduit un recours contre cette sanction devant le CE, ce

recours subira 2 spécificités :

- il est suspensif de plein droit

- si le bourgmestre soutient que la règle qu’on lui reproche d’avoir violé est contraire aux garanties de

protection des minorités, il peut demander au CE de poser à ce sujet une question préjudicielle :

a règle en question est législative

L’instance saisie de la question préjudicielle devra se prononcer dans les 60 jours et ensuite, le CE devra

également se prononcer dans les 60 jours.

III. Les mesures provisoires

Objet

Le législateur a mis en place le contentieux des mesures provisoires lorsqu’il a retiré le pouvoir de

suspendre au juge judiciaire des référés. Le but était que le justiciable puisse obtenir auprès du CE la même

protection que celle dont il bénéficiait auprès des juges judiciaires.

Quand il prononce la suspension, le CE peut donc ordonner toute mesure nécessaire afin de sauvegarder

les intérêts des parties ou des personnes ayant intérêt à la solution de l’affaire.

Deux limites :

- la mesure ne peut avoir pour objet un droit civil (cf. art. 144 Const.)

- la mesure doit respecter le pouvoir d’appréciation de l’administration, et donc, s’il s’agit d’une

injonction, ça ne peut être qu’une injonction à agir, mais pas une injonction à agir dans tel ou tel sens

Le CE peut donc prendre des mesures très diverses.

Ex. : défense d’exécuter l’acte suspendu, injonction visant à assurer l’efficacité de la suspension, injonction

d’exécuter une obligation qui renaît suite à la suspension de l’acte,…

Conditions

La demande de mesures provisoires est l’accessoire d’une demande de suspension. Pour qu’elle soit

recevable, il faut donc :

- qu’une demande de suspension ait été introduite

- que la demande de suspension soit recevable (càd qu’il y ait un moyen sérieux et un risque de PGDR)

- que la personne qui l’introduit ait un intérêt à la solution de l’affaire : ça peut donc être le requérant

mais aussi la partie adverse, la partie intervenante, ou même toute autre personne ayant intérêt à la

solution de l’affaire

Pour accorder des mesures provisoires, le juge devra faire une balance des intérêts.

Procédure

La procédure de demande de mesures provisoires est, en gros, calquée sur les procédures en suspension :

- les 2 demandes doivent être introduites dans des actes distincts, mais elles peuvent être introduites

simultanément. La demande de mesures provisoires doit être introduite au plus tôt en même temps que la

demande de suspension et au plus tard jusqu’à ce que le CE ait statué sur la suspension.

- la demande doit comprendre :

préjudice

- les mesures provisoires peuvent être assorties d’astreintes

- elles peuvent être modifiées ou rapportées comme la suspension

IV. La procédure d’annulation après un arrêt statuant sur une demande de suspension

Une fois que le CE a statué sur la demande de suspension, il faut une demande de poursuite de la

procédure.

- si le CE a suspendu, elle doit émaner de la partie adverse ou intervenante.

Le CE doit alors statuer sur l’annulation dans les 6 mois de l’arrêt de suspension. C’est cependant un délai

d’ordre et les quelques dispositions visant à assurer son respect sont insuffisantes : il n’est donc pas

toujours respecté.

Si la partie adverse ou intervenante n’introduit pas de demande, on aboutira vite à une annulation.

- si le CE a rejeté la demande de suspension, elle doit émaner du requérant.

La CE doit alors statuer selon la procédure normale, sans délai spécifique.

Si le requérant n’introduit pas de demande, il sera présumé se désister.

V. Référé administratif et référé judiciaire

Position du problème

A la base, la suspension et les mesures provisoires étaient accordées par les juridictions judiciaires en

référé. Mais, avec la création du contentieux de la suspension, la compétence est passée au CE. Les juges

judiciaires ont tout de même conservé certaines compétences, mais le problème est que leur délimitation

n’est pas claire.

En gros, on peut dire que le juge judiciaire reste compétent dans les cas suivants :

- quand on peut appliquer la théorie des compétences parallèles

- quand on est dans l’une des 3 circonstances de nature à rendre le juge judiciaire compétent, càd :

l’incompétence du CE

l’introduction d’un recours en annulation (ou en suspension, en ce qui concerne les mesures provisoires)

l’application de la théorie de la voie de fait administrative

La théorie des compétences parallèles

1. Exposé

La théorie des compétences parallèles est une théorie selon laquelle le juge judiciaire peut prendre des

mesures concurremment avec le CE quand un acte administratif lèse des droits subjectifs.

En effet, quand un acte administratif illégal lèse des droits subjectifs, il peut être critiqué sous 2 angles :

- l’angle objectif : on critique son illégalité. Ca se fait devant le CE.

- l’angle subjectif : on critique son atteinte à un droit subjectif. Ca se fait devant le juge judiciaire et

plus précisément le Président du tribunal de 1ère instance siégeant en référés.

2. Sources et champ d’application

La théorie a été développée par certains juges des référés à l’époque où la compétence du CE en matière

de suspension était limitée au contentieux des étrangers puis aux recours invoquant dans leurs moyens la

violation des art. 10, 11 et 24 Const.

Mais elle s’est maintenue quand la compétence de suspension du CE s’est généralisée. La Cour de Cassation

elle-même l’a consacrée, dans sa conception la plus large, et en la doublant d’une conception très extensive

de la notion de droit subjectif.

Toutes les juridictions judiciaires ne la suivent cependant pas.

3. Critique(à titre indicatif)

L’art. 17 LCCE dispose que le CE est seul compétent pour prononcer la suspension. A l’origine, le projet

d’art. ajoutait même « à l’exclusion de toute autre juridiction ». Il y avait donc une volonté manifeste du

législateur de retirer toute compétence aux juridictions judiciaires.

Pourtant, elles ont continué à prendre des mesures similaires à la suspension.

Ce n’est pas une bonne chose. En effet, ça crée une voie de recours innommée qui permet d’obtenir d’un

juge ce qu’on n’a pas pu obtenir d’un autre. Or, une telle possibilité ne devrait pas exister en dehors des

voies de recours officielles car c’est contraire à l’autorité de chose jugée et est, au final, source d’insécurité

juridique.

L’incompétence du CE

Pour certains actes, un recours administratif est organisé et il faut l’utiliser avant de pouvoir aller devant le

CE. Le problème est que ces recours administratifs ne sont pas toujours suspensifs. L’acte ne peut donc pas

être suspendu par le CE, mais en même temps, il n’est pas suspendu par le recours préalable.

Dans un tel cas, on peut demander une suspension ou des mesures provisoires au juge des référés.

L’introduction d’un recours en annulation

Une fois saisi d’un recours en annulation, le CE ne peut plus connaître de la suspension de l’acte. Mais quid

si un risque de PGDR surgit seulement après l’introduction du recours en annulation ?

Comme le CE ne peut plus être saisi de la suspension, le juge des référés pourra l’être.

La théorie de la voie de fait administrative

1. Conception française

En France, on a des juridictions :

- administratives : elles connaissent des litiges impliquant l’administration

- judiciaires : elles connaissent des autres litiges

L’administration a donc une sorte de privilège de juridiction, mais elle le perd quand elle commet une voie

de fait administrative, càd quand elle commet une irrégularité grave et manifeste qui porte atteinte aux

droits des citoyens.

2. Transposition en Belgique

En Belgique, la théorie ne peut pas s’appliquer de la même manière puisque l’administration n’a pas de

privilège de juridiction.

On a commencé à l’appliquer sérieusement àpdes années ’50 et elle a permis au juge des référés de

suspendre :

- les actes matériels de l’administration

- impliquant une irrégularité grave et manifeste

Puis, peu à peu, les critères d’application se sont assouplis :

- on n’a plus exigé que l’irrégularité soit grave et manifeste car on s’est rendu compte que l’art. 159

Const. permettait au juge judiciaire de suspendre tout acte simplement irrégulier. Il a donc suffit qu’il y ait

des apparences de droit suffisantes.

- on n’a plus exigé que l’acte à suspendre soit matériel et on a également suspendu :

des décisions administratives quand elles ne pouvaient pas être suspendues par le CE

des actes ne constituant pas l’exécution d’une décision administrative ou constituant une mauvaise

exécution d’une décision administrative (ex. construire sans permis de bâtir ou construire sans respecter

son permis de bâtir)

Les mesures provisoires

Le juge des référés pourra, dans 2 cas, ordonner des mesures provisoires :

- quand aucun recours en suspension n’a été introduit devant le CE : en effet, le CE ne peut ordonner

des mesures provisoires que dans le cadre d’un recours en suspension. Mais parfois, les parties peuvent

avoir besoin de mesures provisoires sans avoir besoin d’une suspension. Dans ce cas, c’est le juge des

référés qui sera compétent.

- quand les mesures ont pour objet des droits civils (cf. art. 144 Const.) : il est difficile d’imaginer des

mesures ayant pour objet des droits civils et nécessaires pour sauvegarder les intérêts des parties, mais il se

peut que le cas se présente un jour.

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