Notes sur le contentieux de l'annulation - 1° partie, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur le contentieux de l'annulation - 1° partie, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes

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Notes de droit administratif sur le contentieux de l'annulation - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La place du contentieux de l’annulation dans la vie des institutions, L’acte annulable et les ...
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Microsoft Word - LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION

LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION 

  

  

I.  La place du contentieux de l’annulation dans la vie des institutions 

  

  

Le juge et les administrations 

  

1.    CE, administrateurs et administrés 

  

Depuis la création du CE, l’administration a dû s’adapter : maintenant que l’administré n’est plus sans  recours devant l’administration, cette dernière a tendance à être plus mesurée dans ses décisions car elle  ne veut pas être censurée. Il y a donc influence du CE sur l’administration. 

Résultat : les administrés ont pris confiance dans le CE et les recours en annulation sont entrés dans les  mœurs, notamment pour tout ce qui concerne le contentieux de la fonction publique. Mais le problème est  que les recours des fonctionnaires ont souvent un revers de la médaille. Ils sont pris en grippe par  l’administration et, même si, officiellement, celle‐ci ne peut leur en tenir rigueur, elle a tendance à les  défavoriser par la suite. L’administration finit donc finalement souvent par gagner malgré tout. 

  

2.    Le CE et le monde politique 

  

Le CE n’est pas saisi que pour annuler des décisions purement administratives. Il est aussi parfois saisi  d’affaires très politiques, et ce à tous les niveaux de pouvoir, parfois très élevés. 

On en parle donc beaucoup, même si la fonction 1ère du CE n’est pas de rendre des arrêts médiatiques (cf.  affaire Happart) mais bien de garantir l’égalité des citoyens devant l’administration… 

  

3.    L’impact du référé 

  

Depuis 1989 dans certains cas et 1991 de manière généralisée, le CE est compétent pour suspendre un acte  faisant l’objet d’un recours en annulation devant lui. Ca a bouleversé les choses puisque l’action du juge  n’est plus simplement curative mais devient aussi préventive. C’est un pas en avant dans l’Etat de droit  mais c’est aussi une plus grande responsabilité pour le CE : il doit faire une balance des intérêts et voir ce  qui risque le plus de causer un préjudice grave et difficilement réparable, la suspension ou l’absence de 

suspension. Ca force en fait le juge à avoir un raisonnement moins abstrait et purement juridique et plus  ancré dans les faits. 

  

4.    Perversions et abus de procédure 

  

Parfois, les recours en annulation et surtout en suspension sont détournés de leur but initial, à savoir la  protection du citoyen contre l’arbitraire administratif. Exemples : 

‐          des fonctionnaires menacent leur administration d’un recours en annulation afin d’obtenir des  avantages. 

‐          des recours sont introduits parce que l’on sait que l’administration aura tendance, par prudence, à  ne pas exécuter l’acte attaqué. C’est surtout le cas en matière de contentieux des étrangers car l’Office des  étrangers, pendant tout un temps, avait pour politique de ne pas rapatrier les étrangers ayant lancé un  recours contre leur ordre d’expulsion. Ca a mené à un boom du contentieux des étrangers et à  l’engorgement du CE que l’on connaît en cette matière. 

  

La loi et l’évolution du droit 

  

1.    Loi et jurisprudence 

  

L’art. 14, §1er des lois coordonnées sur le CE (LCCE) est le fondement du contentieux de l’annulation. Il  énumère : 

‐          les actes annulables :  

les actes et règlements émanant des autorités administratives 

les actes à caractère administratif et relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel  émanant des assemblées législatives et de leurs organes, de la Cour des comptes, de la Cour d’arbitrage,  des organes du PJ et du CSJ 

‐          les causes de nullité : 

violation des formes substantielles et prescrites à peine de nullité 

excès ou détournement de pouvoir 

  

Il est rédigé en des termes assez larges qui appellent une interprétation par la jurisprudence du CE. Cette  jurisprudence est évolutive. On peut la comparer aux modifications législatives qui existent en droit fiscal : 

‐          en droit fiscal, une loi est prise, puis le contribuable trouve un moyen de la contourner. Une nouvelle  loi est alors prise mais un nouveau contournement est imaginé, ce qui appelle une nouvelle loi, etc. 

‐          en droit administratif, l’administration prend un acte qui est annulé. Elle tente alors d’agir  différemment mais le CE, annule à nouveau. Elle trouve alors une nouvelle voie et le CE réinterprète l’art.  14, § 1er pour réannuler, etc. 

On voit donc que, par son interprétation de ses pouvoirs, le CE fixe les limites de l’action administrative.  Cette fixation évolue pour s’adapter aux stratagèmes de l’administration et il faut donc toujours bien voir  quand un arrêt du CE a été rendu et quelle était, à l’époque, son interprétation de ses pouvoirs. 

Quoi qu’il en soi, on voit que le droit administratif se forge par une dialectique permanente entre  administration et CE. 

  

   

2.    Un exemple : la promotion des fonctionnaires supérieurs 

  

La jurisprudence du CE a peu à peu entraîné la modification du processus de nomination des fonctionnaires  supérieurs. 

  

Avant la réforme « Copernic » (début des années 2000), la nomination des ces fonctionnaires se faisait  comme suit : 

1°. Proposition avec avis motivé d’un Conseil de direction composé des hauts fonctionnaires 

2°. Notification de la proposition aux candidats 

3°. Possibilité pour les candidats évincés s’estimant lésés d’introduire une réclamation devant le Conseil de  direction qui doit les entendre  

4°. Transmission de la proposition motivée, éventuellement modifiée, au ministre 

5°. Décision du ministre qui n’est lié ni par la proposition ni par l’avis qui y est joint 

6°. Arrêté royal de nomination du candidat choisi par le ministre 

  

L’interprétation des ce processus par le CE a évolué en plusieurs étapes : 

‐          au début, le CE a commencé par dire que ce processus, statutaire, s’imposait au roi en vertu de  l’adage « patere legem quam ipse fecisti » (il faut respecter les lois qu’on a faites soi‐même). Il a, dans cette  optique, dit que l’avis du Conseil de direction et la possibilité des candidats évincés de faire une  réclamation étaient obligatoires car c’étaient des formalités substantielles. 

‐          ensuite, le CE a dit que l’avis du Conseil de direction devait porter sur les aptitudes du candidat. Un  avis portant simplement sur la volonté du ministre a été considéré comme une absence de motivation. 

‐          mais le ministre continuait à pouvoir aller à l’encontre de l’avis du Conseil de direction sans devoir  vraiment se justifier. On a donc eu des nominations à caractère politique. Pour remédier à ces dérives, le CE  a, en 1988, dit que le ministre pouvait ne pas suivre l’avis du Conseil de direction mais que, dans ce cas, il  devait le faire pour des motifs admissibles dont le CE devait pouvoir vérifier l’exactitude, la légalité et la  pertinence. 

  

  

II.    L’acte annulable 

  

  

Généralités 

  

Les actes annulables par le CE sont énumérés à l’art. 14 LCCE : 

‐          actes émanant d’une autorité administrative 

‐          règlements émanant d’une autorité administrative 

‐          actes administratifs relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel émanant des  assemblées législatives et de leurs organes, de la Cour des comptes, de la Cour d’arbitrage, des organes du  PJ et du CSJ 

‐          décisions contentieuses des juridictions administratives 

‐          décisions implicites de rejet 

  

Parmi ces notions, le règlement et les décisions sont assez claires et prêtent peu à confusion. Par contre, la  notion d’acte est beaucoup plus nébuleuse. Le CE a donc dû l’éclairer via sa jurisprudence. Sont en général  considérés comme des actes : 

‐          l’acte dans son sens usuel : ce sont des actes réglementaires, juridictionnels ou individuels 

soit en tant que negotium 

soit en tant qu’instrumentum 

‐          l’acte dans son sens plus limité : ce sont des actes à portée individuelle, par opposition au règlement  et à la décision contentieuse 

‐          d’autres « choses » nommées actes mais non susceptibles de recours en annulation (ex. actes  préparatoires, confirmatifs, matériels,…) 

En général, le contexte permet de voir si on a un acte annulable ou non. 

  

Le règlement 

  

1.    Notion 

  

Règlement = acte non législatif qui prescrit des règles de droit à caractère 

‐          obligatoire 

‐          impersonnel 

‐          général : là, c’est à nuancer. La généralité signifie que le règlement est susceptible de régir un  nombre indéterminé de situations, mais ce nombre peut en fait être assez restreint (ex. statut s’appliquant  à une dizaine de fonctionnaires). 

  

Les règlements peuvent émaner : 

‐          du roi : ce sont les arrêtés 

d’exécution des lois pris en vertu de la Constitution ou de la loi elle‐même 

de pouvoirs spéciaux 

de pouvoirs extraordinaires 

‐          des gouvernements des entités fédérées (ou de leurs membres en vertu de délégations) 

‐          des ministres fédéraux 

‐          des provinces, agglomérations et communes 

‐          de certains fonctionnaires 

‐          d’établissements parastataux 

  

Tout règlement est annulable dans toutes ses dispositions, même celles qui ne font que reproduire un  règlement antérieur. 

  

2.    Les règlements ratifiés, confirmés ou validés par la loi 

  

a)    Notion 

  

‐          la ratification d’un règlement est un acte par lequel le PL s’en approprie la teneur et en fait, par là, un  acte législatif. 

‐          la confirmation d’un règlement est une opération du PL qui permet de le soustraire aux contrôles  juridictionnels sans pour autant changer sa nature réglementaire. 

‐          la validation d’un règlement est comme une confirmation mais qui intervient lorsque l’on sait que  l’acte n’est pas valide (parce qu’il y a contestation, voire parce qu’il a été annulé par le CE), et ce dans le but  de couvrir cette invalidité. 

Ce sont 3 pratiques qui permettent de soustraire des règlements au contrôle du CE. Elles sont différentes  mais leur effet est le même. On va donc utiliser le terme générique de confirmation pour les désigner. 

  

La confirmation des règlements est de plus en plus souvent utilisée, et ce, malheureusement, souvent au  détriment de l’Etat de droit. Cependant, un règlement confirmé par une loi ne devient pas totalement  intouchable. Il peut en effet subir le contrôle de compatibilité des actes législatifs avec : 

‐          le droit international directement applicable 

‐          les règles de contrôle de la Cour d’arbitrage 

  

b)    Le contrôle de compatibilité avec le droit international directement applicable 

  

Quand un règlement est contraire au droit international directement applicable et qu’il est confirmé par  une loi, non seulement le règlement mais aussi la loi de confirmation sont contraires au droit international  directement applicable. 

Résultat : la loi est inapplicable, il faut faire comme si le règlement n’avait jamais été confirmé et donc, il  peut être annulé par le CE. 

  

Ex. : l’Etat est partie à un procès où la validité d’un règlement est mise en cause à juste titre et, pour éviter  une condamnation de l’Etat, le PL confirme le règlement. C’est une ingérence du PL dans l’administration  de la justice qui est contraire à l’art. 6 CEDH et donc, la loi de confirmation étant nulle, le règlement pourra  être annulé. 

  

c)    Le contrôle de compatibilité avec les règles de contrôle de la Cour d’arbitrage 

  

Quand la confirmation d’un règlement est contraire aux règles de contrôle de la Cour d’arbitrage, le CE ne  peut le constater lui‐même. La Cour d’arbitrage doit intervenir : 

‐          soit saisie par une question préjudicielle posée par le CE 

‐          soit saisie d’un recours en annulation 

  

En général, elle annulera la loi de confirmation (ce qui permettra au CE d’annuler le règlement) si celle‐ci  est contraire aux principes d’égalité et de non discrimination. 

Pour voir ça, il faut en général faire une distinction entre 2 situations : 

‐          celle où la confirmation était prévue dès l’origine : dans ce cas, elle a rarement pour but d’influer  dans un procès pour favoriser l’Etat et donc, il n’y a en principe pas lieu d’annuler. 

‐          celle où la confirmation est décidée après coup : dans ce cas, le but est souvent d’influer dans un  procès pour favoriser l’Etat, ce qui rompt l’égalité des parties devant la justice. Là, il y aura souvent lieu  d’annuler.  

Cependant, il faudra toujours voir au cas par cas si la confirmation est vraiment contraire aux normes de  contrôle de la Cour d’arbitrage. 

  

3.    Les règlements imparfaits 

  

Certains actes administratifs présentent certaines caractéristiques du règlement mais pas toutes. Ca a pour  conséquence qu’ils ne seront pas toujours traités comme des règlements. 

Ca a peu d’importance en ce qui concerne la compétence du CE section A, puisqu’il peut annuler tous les  actes administratifs.  

Par contre, ça influe sur la nécessité d’accomplir ou non certaines formalités attachées aux règlements et  donc sur la régularité de l’acte selon que ces formalités auront ou non été accomplies. 

  

Quelles sont ces formalités ? 

‐          règlements qui sont des arrêtés royaux,  ministériels ou du gouvernement d’une entité fédérée : 

ils doivent être soumis à l’avis du CE section L (sauf urgence motivée) : il existe toutefois quelques  exceptions (ex. cadres administratifs et linguistiques des ministères, sécurité routière). 

ils peuvent être écartés par une juridiction en vertu de l’art. 159 Const. (exception d’illégalité) : à ce sujet, il  y a cependant une controverse entre l’ordre judiciaire et le CE. L’ordre judiciaire s’autorise à écarter tout 

acte administratif illégal alors que le CE estime qu’une fois le délai de recours en annulation expiré, l’acte  illégal est confirmé et ne peut plus donner lieu à contestation. 

‐          actes administratifs individuels : ils doivent être motivés formellement en vertu de la loi du 29/07/91  sur la motivation formelle des actes administratifs alors que les règlements, eux, ne doivent pas l’être. 

  

4.    Les circulaires 

  

Les circulaires ont des points communs avec le règlement mais elles en diffèrent sur un point important :  elles n’ont pas de force obligatoire absolue. 

  

Il existe différents types de circulaires : 

‐          celles qui sont de simples commentaires législatifs : elles expliquent une loi aux personnes les plus  concernées sans contenir de règle nouvelle. 

Quid si elles contiennent malgré tout des règles nouvelles ? 

on pourrait les considérer comme simplement inopérantes et dans ce cas, le CE rejetterait tout recours  contre elles. 

mais le CE préfère les considérer comme des règlements et les annuler pour incompétence ou non respect  des formes. 

‐          celles qui contiennent des instructions que le chef d’une administration adresse à ses subordonnés  et, dans la même veine, celles que toute autorité adresse aux personnes sur qui elle a un pouvoir de  contrainte (ex. ordres professionnels vis‐à‐vis de leurs membres). 

‐          celles qui contiennent des instructions qu’une autorité exerçant la tutelle administrative adresse aux  pouvoirs qui lui sont subordonnés. 

Les instructions doivent se limiter à être des lignes directrices qui laissent un pouvoir d’appréciation au  pouvoir subordonné. Autrement, la circulaire devient un règlement annulable. 

  

5.    Des règlements non annulables : les CCT 

  

Les CCT sont des accords, négociés au sein des CP, qui fixent par voie de disposition générale les conditions  de travail dans tel ou tel secteur économique. 

Depuis les années ’80, le CE considère les CP comme des autorités administratives. De plus, les CCT ont  force obligatoire vis‐à‐vis de personnes n’ayant pas participé à leur élaboration. 

Pour ces 2 raisons, on peut considérer les CCT comme des règlements. C’est ce qu’a confirmé le CE dans un  arrêt du 12/04/89. 

Mais une loi de 1991 a été prise pour soustraire les CCT au contrôle du CE, section A. Cependant, elle ne  conteste pas le caractère réglementaire des CCT. Il faut donc considérer que ce sont des règlements mais  non soumis au contrôle de la section A.   

  

   

L’acte administratif s.s. 

  

1.    Notion 

  

Le terme « acte » est très large et donc très vague. Ici, on ne va parler que de l’acte administratif s.s., càd  de l’acte annulable par le CE.  

Il s’agit de toute manifestation unilatérale de volonté de l’administration, destinée à produire des effets  juridiques et qui, contrairement au règlement, n’est pas susceptible de s’appliquer à un nombre  indéterminé de situations et de personnes. C’est un acte dit individuel même quand il s’applique à plusieurs  personnes car c’est toujours un nombre limité de personnes. 

On dit qu’il épuise ses effets lors de sa 1ère application, même si ces effets peuvent, eux‐mêmes, se  prolonger dans le temps.  

Ex. un permis d’urbanisme : il autorise une personne déterminée à faire des travaux déterminés et, une fois  ces travaux réalisés, ils pourront se maintenir indéfiniment. 

  

Rmq. : comme il existe des règlements imparfaits, il existe aussi des actes individuels imparfaits, càd qui ont  certaines caractéristiques du règlement. Dans ce cas, les aspects créateurs de droits sont soumis au régime  de l’acte individuel et les aspects normatifs sont soumis au régime du règlement. 

  

2.    Forme 

  

En général, les actes administratifs sont adoptés dans le respect de certaines formalités. Ils sont : 

‐          écrits (acte authentique) 

‐          datés 

‐          signés 

‐          rédigés suivant un schéma qui sépare bien les motifs et le dispositif 

‐          formellement motivés, càd motivés dans l’instrumentum lui‐même (cf. loi du 29/07/91 sur la  motivation formelle des actes administratifs) 

  

Cependant, certains actes administratifs sont beaucoup moins formels : 

‐          certains sont de simples propositions rédigées par l’administration dans des formulaires où le  ministre a écrit ok, avec son paraphe. Ce n’est que la version notifiée de l’acte qui sera rédigée dans les  formes, mais pas l’original. 

‐          d’autres sont purement verbaux. Ca pose alors le problème de la preuve et de la motivation formelle  de l’acte. 

  

3.    Les actes quasi juridictionnels 

  

Certains actes administratifs sont qualifiés par certains juges de « quasi juridictionnels ». 

Leur nature intrinsèque reste administrative et non juridictionnelle : ils ne sont donc pas soumis aux art.  145, 146 et 161 Const., mais leur objet et la procédure qui y conduit les fait ressembler à des actes  juridictionnels (principe du contradictoire, droit à l’assistance d’un avocat, impartialité de l’autorité qui  prend l’acte). 

Ex. : action disciplinaire, sanctions administratives,… 

  

   

4.    Les actes négatifs 

  

Les actes négatifs sont ceux par lesquels l’administration, saisie d’une demande, refuse d’y accéder (ex.  rejet d’une candidature, refus de permis d’urbanisme,…).  

De tels refus peuvent faire l’objet d’un recours en annulation, mais s’il y a annulation, ça ne vaudra pas  acceptation de l’administration ; ça l’obligera seulement à se prononcer à nouveau.  

  

Rmq. : 

‐          en principe, seule l’autorité administrative compétente pour prendre la décision peut refuser de la  prendre. Il existe une seule exception : quand c’est le roi qui est compétent, le refus peut émaner d’un  ministre et consiste alors en un refus de soumettre la demande au roi. 

‐          quand une demande est adressée à une autorité incompétente pour la satisfaire, un refus est logique  et ne peut donc faire l’objet d’un recours en annulation. 

‐          quand un administré demande à une autorité de tutelle de mettre en œuvre son pouvoir  d’annulation et que celle‐ci refuse, sa décision n’est pas susceptible d’annulation. C’est la décision de base,  celle contre laquelle l’administré avait demandé la mise en œuvre de la tutelle, qui devra faire l’objet du  recours. 

  

5.    Les abstentions 

  

a)    Position du problème 

  

Parfois, des demandes introduites devant l’administration restent anormalement longtemps sans réponse  (perte du dossier, embarras de l’administration, demande saugrenue,…). 

Ces situations donnent une très mauvaise image de l’administration. 

  

b)    Solution : l’art. 14, § 3 LCCE 

  

Pour aider le citoyen contre l’inertie administrative, une loi de1971 a inséré dans les LCCE l’art. 14, § 3 qui  prévoit que, une fois mise en demeure de statuer, si l’administration ne statue pas dans les 4 mois, elle est  réputée avoir rejeté la demande, ce qui permet d’introduire un recours en annulation contre ce rejet. 

  

Cet art. requiert le respect de 3 conditions d’application : 

  

1°. Il est supplétif : 

L’art. ne peut s’appliquer que quand la loi n’accorde pas d’effet particulier au silence de l’administration.  Parfois en effet, une loi particulière prévoit un délai pour l’administration et des conséquences spécifiques  si elle ne le respecte pas. 

  

2°. Il faut que l’autorité administrative soit tenue de statuer : 

L’art. ne peut s’appliquer que quand l’autorité administrative omet de statuer alors qu’elle devait le faire. Si  elle avait le droit de ne pas statuer, l’art. ne peut pas jouer (ex. une autorité de tutelle n’est jamais tenue de  statuer). 

Dans ce cas, toute personne ayant un intérêt à ce que l’administration statue, que ce soit via une décision  individuelle la concernant personnellement ou via une mesure plus générale, peut agir et demander  l’annulation de la décision implicite de rejet. 

Mais en général, s’il y a annulation, ce sera assez décevant puisque le CE ne fera qu’obliger l’administration  à restatuer : il  ne peut pas prendre à sa place une décision favorable au requérant.  

  

3°. Il faut respecter une certaine procédure : 

‐          1ère étape : la mise en demeure 

Le requérant doit avant tout mettre l’autorité administrative en demeure de statuer. Ca doit se faire par un  écrit qui somme l’autorité de statuer de façon assez précise pour qu’elle ne puisse se méprendre sur ce  qu’on attend d’elle.  

Il faut bien sûr se réserver une preuve de cette mise en demeure (par ex. un recommandé). 

‐          2ème étape : l’attente de 4 mois 

Apde la mise en demeure, un délai de 4 mois se met à courir. Il se décompte selon le droit commun (C.J.). 

Pendant ce délai, 3 possibilités : 

        soit l’administration statue et accède à la demande de l’intéressé : dans ce cas, il est satisfait et le  processus s’arrête là 

        soit l’administration statue et rejette la demande de l’intéressé : dans ce cas, il peut introduire un  recours en annulation contre la décision de rejet mais on n’est pas dans le champ d’application de l’art. 14,  § 3 LCCE 

        soit l’administration ne statue pas ou statue mais la décision ne vient pas de l’autorité compétente :  dans ce cas, on est dans le champ d’application de l’art. 14, § 3 LCCE et on peut passer à la 3ème étape 

‐          3ème étape : le recours contre la décision implicite de rejet 

Si après 4 mois, l’autorité administrative n’a pas statué, il y a décision implicite de rejet contre laquelle  l’administré a 60 jours pour introduire un recours en annulation. Il obtiendra alors un arrêt par lequel le CE  constate que l’administration devait statuer, ne l’a pas fait, et doit donc le faire.  

Apde là, si l’administration persiste à ne pas statuer, des astreintes pourront être requises contre elle. 

  

6.    Les contrats : la théorie des actes détachables 

  

a)    Inattaquabilité du contrat 

  

Un contrat conclu par l’administration n’est pas attaquable devant le CE, et ce pour 2 raisons : 

‐          ce n’est pas une manifestation unilatérale de volonté visée par l’art. 14 LCCE mais bien un accord de  volontés 

‐          il crée des droits subjectifs dont le juge est l’ordre judiciaire 

  

b)    Origine française 

  

Le CE n’étant apparu en Belgique qu’en 1946, c’est en France que s’est posée pour la 1ère vois la question  de l’annulabilité des contrats administratifs par le CE.  

Avant  le XXème siècle, elle n’était admise que dans quelques cas limités qui ne reposaient sur aucune  théorie structurée. Mais vers le début du XXème siècle, suite à certains arrêts du CE, la doctrine a dégagé la  théorie de l’acte détachable qui sépare en fait le contrat (acte bilatéral inattaquable) de la décision de  conclure ce contrat (acte unilatéral attaquable). La jurisprudence a suivi. 

  

c)    Transposition en Belgique 

  

Dès sa création, le CE belge a suivi la théorie française de l’acte détachable ; d’abord sans s’expliquer puis  en reprenant le même raisonnement que le CE français. 

L’idée est que la décision unilatérale de l’administration est annulable par le CE mais pas les aspects  bilatéraux du contrat (par ex. son exécution ou sa résiliation) car ils mettent en jeu des droits subjectifs qui  relèvent du PJ.  

  

d)    Appréciation 

  

La théorie de l’acte détachable a des effets positifs et négatifs : 

  

1°. Effet positif : elle permet un contrôle plus poussé des contrats administratifs, et notamment des  marchés publics 

  

2°. Effet négatif : elle entraîne un partage du contentieux des contrats administratifs entre le CE et le PJ,  avec des possibilités de décisions discordantes. 

En effet, imaginons que le CE annule une décision de contracter prise par l’administration. Ca prouve que le  contrat est entaché d’un vice de consentement dans son chef. Mais ce vice ne crée qu’une nullité relative  du contrat. Il ne sera donc lui‐même annulé que si l’administration le demande, ce qu’elle a rarement  intérêt à faire. 

Résultat : la plupart du temps, la vraie victime de la décision de contracter, le soumissionnaire  irrégulièrement évincé ne peut, lui, pas demander l’annulation du contrat. Tout ce qu’il peut obtenir, ce  sont des D.I.  

‐          avant, il pouvait assez facilement prouver la faute de l’administration grâce à l’arrêt d’annulation du  CE mais il devait encore prouver un dommage et un lien de causalité entre les 2.  

Or, mise à part la procédure d’adjudication où le marché doit d’office aller au moins disant, les autres  procédures de marchés publics (appel d’offres, négociation, adjudication restreinte) impliquent un plus  grand pouvoir d’appréciation de l’administration, sur lequel le juge n’a qu’une contrôle marginal.  

En général donc, on doit se contenter d’une indemnisation pour la perte d’une chance. 

‐          aujourd’hui, depuis 1976, c’est cependant devenu plus simple : en matière d’adjudication, le  soumissionnaire évincé a d’office droit à un dédommagement forfaitaire égal à 10% du montant du marché  (et réparation intégrale si l’éviction découle d’un acte de corruption). Mais ça ne s’applique toujours qu’à  l’adjudication… 

  

e)    Prospective 

  

Pour éviter les effets négatifs exposés supra, il faudrait en fait que la conclusion du contrat ne puisse pas se  faire tant que les contestations sur la décision de conclure n’ont pas été vidées.  

  

On a imaginé recourir pour ça au contentieux de la suspension : le soumissionnaire évincé pourrait  demander la suspension de la décision de conclure. Mais on se heurte aux conditions de recevabilité du  recours en suspension : 

‐          il faut des moyens sérieux, càd susceptibles de justifier une annulation de la décision 

‐          il faut un risque de préjudice grave et difficilement réparable : là, le problème est que 

en général, il n’y a pas de risque de préjudice mais bien un préjudice déjà existant : en effet, en général, les  soumissionnaires évincés apprennent leur éviction alors que le contrat est déjà formé 

certaines chambres du CE reconnaissent très rarement qu’un préjudice est grave et difficilement réparable  (conditions très strictes et pas seulement pécuniaires) 

  

Bref, il a fallu attendre une loi de 2004, prise sous la contrainte européenne, pour qu’un progrès soit fait.  

Cette loi impose à l’administration de prévenir les soumissionnaires évincés 10 jours avant de conclure le  contrat de marché public. Ce délai doit leur permettre d’introduire un recours en extrême urgence (CE) ou  en référé (PJ) s’il y a risque de préjudice grave et difficilement réparable. 

C’est mieux mais il reste 3 problèmes : 

‐          la loi ne s’applique qu’aux contrats dont le montant est tel qu’ils ont une publicité au niveau  européen. 

‐          la loi ne définit pas le préjudice grave et difficilement réparable, ce qui ramène au problème de la  jurisprudence très restrictive de certaines chambres du CE. 

‐          le délai de 10 jours est un peu trop court pour agir.  

  

7.    Les actes de gouvernement 

  

a)    Origine et évolution en France 

  

Quand le CE français n’exerçait encore qu’une justice retenue, il pouvait connaître de tous les actes  émanant du gouvernement puisque, de toute façon, c’était le gouvernement qui tranchait au final.  Cependant, il se refusait toujours à connaître des actes à caractère politique. 

  

Puis, le CE a acquis le pouvoir d’exercer une justice déléguée. Apde là, le gouvernement était davantage  menacé puisqu’il était tenu par ses arrêts, et le législateur a donc prévu, pour compenser ça, que le  gouvernement pourrait soustraire de la compétence du CE « les affaires qui n’appartiennent pas aux  tribunaux administratifs ».  

C’est la théorie des actes de gouvernement selon laquelle le gouvernement peut parfois soustraire certains  de ses actes au contrôle du CE quand il est amené, dans un but de nécessité publique, à prendre des  mesures qui attentent aux droits privés. 

En gros, on peut classer  les actes de gouvernement en 4 grandes catégories : 

‐          ceux qui traitent des rapports entre le gouvernement et les chambres (ex. convocation,  dissolution,…) 

‐          ceux qui traitent de la sûreté intérieure de l’Etat (ex. déclaration d’état de siège, mesures  sanitaires,…) 

‐          ceux qui traitent de la sûreté extérieure de l’Etat et des rapports internationaux (ex. traités,  expulsions diplomatiques,…) 

‐          ceux qui traitent de faits de guerre 

  

En tout cas, cette théorie est une restriction au principe de l’Etat de droit et est donc de plus en plus  contestée. La jurisprudence a tendance à interpréter de plus en plus restrictivement la notion d’acte de  gouvernement, ce qui fait qu’aujourd’hui, seuls certains actes tombent dans cette catégorie, de façon  empirique, mais qu’il n’y a plus de caractéristiques types de l’acte de gouvernement. 

  

   

b)    Les actes de gouvernement en droit belge 

  

En Belgique, la théorie des actes de gouvernement a été invoquée lors des travaux préparatoires de la loi  de 1946 sur le CE. Il semble que le législateur voulait implicitement l’adopter. 

  

Mais en pratique, dans la jurisprudence, elle n’a jamais vraiment été utilisée. Il existe, certes, des actes  émanant du gouvernement qui ne sont pas soumis au contrôle du CE, mais c’est pour des raisons  différentes. Exemples : 

‐          décision du ministre des affaires étrangères de déclarer un diplomate persona non grata : c’est une  convention internationale qui soustrait cette décision à toute obligation de motivation et donc à tout  contrôle 

‐          conclusion de traités internationaux : on considère que le contrôle de la Cour d’arbitrage sur la loi  d’assentiment au traité est suffisant 

‐          arrêtés de grâce ou conférant des titres de noblesse : on considère que personne n’a d’intérêt à leur  annulation 

‐          promulgation des actes législatifs : en France, c’est considéré comme un acte de gouvernement mais  ce n’est pas vraiment justifié (il n’y a pas de nécessité publique, pas d’atteinte aux droits privés et pas de  pouvoir d’appréciation politique).  

En Belgique, on considère que le contrôle de la Cour d’arbitrage sur la loi promulguée est suffisant.  D’ailleurs, autoriser un contrôle du CE sur la promulgation serait autoriser un contrôle du CE sur la loi, ce  qui n’entre pas dans ses compétences.  

‐          validation par le Conseil provincial de l’élection de ses membres : 2 arrêts du CE laissent à penser  qu’il a refusé d’en connaître parce qu’il s’agissait d’actes de gouvernement, mais en fait, le refus vient du  fait qu’il s’agit d’actes juridictionnels. Ils n’émanent d’ailleurs pas du gouvernement mais simplement du  Conseil provincial. 

  

c)    L’incidence du droit communautaire 

  

L’art. 6 CEDH, qui garantit le droit à un recours effectif, est considéré comme un PGD par la CJCE. 

Le droit communautaire admet d’y déroger pour des motifs de sécurité publique mais les juridictions  doivent toujours pouvoir contrôler si le gouvernement a bien apprécié la notion de sécurité publique.  

Ce n’est donc pas parce que le gouvernement prend un acte et le qualifie d’acte de gouvernement qu’il est  soustrait à tout contrôle. Un juge peut être amené à vérifier s’il mérite vraiment d’être appelé acte de  gouvernement, càd si la sécurité publique justifie vraiment qu’il soit soustrait à tout contrôle. 

  

8.    Les actes interlocutoires 

  

a)    Notion 

  

En général, avant que l’administration ne prenne une décision, on a tout un processus de préparation lors  duquel différents actes peuvent être posés (ex. appel à des experts, consultation des administrés,…). Ce  sont des formalités dont certaines sont obligatoires et d’autres pas. 

La plupart de ces formalités sont appelées actes préparatoires et n’ont pas de portée juridique. Elles ne  sont donc pas susceptibles de recours au CE. 

Mais certaines de ces formalités, dites actes interlocutoires, ont une portée juridique car elles déterminent  le cours de la procédure en éliminant certaines décisions potentielles (ex. détermination de critères à  remplir pour postuler à un emploi public). Ces actes là peuvent faire l’objet d’un recours au CE. 

  

b)    Implications procédurales 

  

La jurisprudence du CE est partagée en ce qui concerne les recours contre des actes interlocutoires : 

  

1°. Quand le requérant attaque à la fois l’acte interlocutoire et la décision finale, ça ne pose pas de  problème : si le CE annule l’acte interlocutoire, il annulera aussi la décision finale puisqu’elle découle d’un  acte nul. 

  

2°. Quand le requérant n’attaque que l’acte interlocutoire, il y a 3 courants : 

‐          certains arrêts estiment que le recours est sans intérêt et donc irrecevable 

‐          d’autres acceptent le recours et annulent l’acte interlocutoire 

‐          d’autres acceptent le recours, annulent l’acte interlocutoire, et considèrent même qu’il contient  implicitement un recours contre la décision finale qu’ils annulent aussi 

  

3°. Quand le requérant n’attaque que la décision finale, il y a aussi 3 courants : 

‐          certains arrêts acceptent que le requérant appuie son argumentation sur une irrégularité dans un  acte interlocutoire (comme il l’appuierait sur une irrégularité dans un acte préparatoire) 

‐          d’autres considèrent que le recours contre la décision finale contient implicitement un recours  contre l’acte interlocutoire qui a amené à la prendre 

‐          d’autres considèrent l’acte interlocutoire comme une décision et rejettent les recours en annulation  d’une décision finale basée sur un tel acte interlocutoire car, selon une jurisprudence constante, on ne peut  contester par voie incidente la légalité d’une décision quand le délai de recours en annulation est dépassé 

  

 Il y a insécurité juridique et il est donc plus prudent pour le requérant d’introduire dès le départ un  recours dirigé à la fois contre l’acte interlocutoire et contre la décision finale. 

C’est cependant dommage d’en arriver là car parfois, une seule annulation suffirait au requérant… 

  

9.    Les « actes » non annulables 

  

a)    Notion 

  

Toute une série d’actes ne sont pas annulables par le CE : 

‐          soit parce qu’ils ne réunissent pas toutes les conditions nécessaires pour être des actes administratifs 

‐          soit parce que, tout en étant des actes administratifs,  

ils sont soustraits à la compétence du CE par une disposition expresse 

ils relèvent d’un autre recours administratif 

ils peuvent être déférés à une autre juridiction 

  

   

b)    Les actes expressément exclus 

  

La loi peut soustraire des actes administratifs au contrôle du CE. 

C’est très rare et, parfois, ça vise des actes dont le caractère administratif est douteux. 

Ex. : les CCT (v. supra). 

  

c)    Les actes matériels 

  

Les actes matériels sont de simples faits commis par l’administration.  

Ex. : contrôle d’identité, destruction d’un document,… 

Comme ils n’ont pas pour but de modifier une situation juridique, ils ne sont pas susceptibles de recours en  annulation. 

  

d)    Les mesures d’ordre intérieur 

  

Les mesures d’ordre intérieur sont des décisions prises par l’administration afin d’organiser son  fonctionnement.  

Ex. : mutation dans l’armée, transfert d’un agent d’un service à un autre,… 

En principe, comme elles n’ont pas d’incidence sur la situation juridique de qui que ce soit, elles ne sont pas  susceptibles de recours en annulation. Cependant, elles ont parfois une certaine influence : 

‐          soit elle est minime et dans ce cas, elles ne sont pas annulables car « de minimis non curat praetor » 

‐          soit elle est plus importante et dans ce cas, elles sont annulables. C’est le cas dans 2 types de  situations : 

quand la mesure est prise en raison du comportement de l’agent (sanction déguisée) 

quand la mesure consiste en un changement d’affectation qui oblige l’agent à changer de lieu de travail ou  à changer la manière dont il accomplit son travail 

  

Rmq. : il ne faut pas confondre mesures d’ordre intérieur et mesures d’ordre.  

Les mesures d’ordre sont prises pour maintenir un bon ordre dans le service public et sont annulables car  elles peuvent avoir des effets sur la situation juridique des personnes visées (ex. suspension d’un agent qui  fait l’objet d’une instruction disciplinaire). 

  

e)    Les actes préparatoires 

  

1)    Principe 

  

Les actes préparatoires sont tous les actes accomplis lors de la procédure aboutissant à une décision  administrative. 

Ex. : appel aux candidats, rapports, échange de correspondance, organisation d’examens,… 

Comme ils ne modifient pas une situation juridique, ils ne sont pas annulables. Cependant, leur irrégularité  peut être invoquée à l’appui d’un recours en annulation dirigé contre la décision finale (violation des  formes substantielles). 

  

2)    Qualification liée au sens de la décision 

  

Comme on a vu supra, il ne faut pas confondre acte préparatoire (inattaquable) et acte interlocutoire  (attaquable). 

Pour bien faire la différence entre les 2, il faut voir si la décision a un caractère favorable ou défavorable : 

‐          si elle est favorable, c’est un acte préparatoire : en effet, elle ne ferme pas de possibilités. 

Ex. : en matière de permis d’urbanisme, avis positif du fonctionnaire délégué avant que ne statue le collège  des bourgmestre et échevins. Il laisse à ce dernier la liberté de choix. 

‐          si elle est défavorable, c’est un acte interlocutoire : en effet, elle ferme des possibilités. 

Ex. : dans le même hypothèse, avis négatif du fonctionnaire délégué. Il ne laisse pas le choix au collège des  bourgmestre et échevins qui doit refuser le permis. 

  

3)    Qualification et objet du recours 

  

Un acte préparatoire n’a pas nécessairement aucun effet juridique : il peut en avoir mais il n’a en tout cas  pas d’effet juridique sur la décision finale à la préparation de laquelle il concourt. 

Ex. : une entreprise demande un permis d’urbanisme. L’administration peut lui imposer, avant de se  prononcer, de recourir à un bureau d’études. Cette décision n’aura pas d’effet juridique sur la décision  finale de l’administration d’accorder ou non le permis, mais elle aura des effets juridiques, comme par ex.  le contrat que l’entreprise va passer avec le bureau d’études. 

  

4)    Les actes préparatoires à des décisions supranationales 

  

Quand une décision est prise au niveau de l’UE, elle l’est suite à une procédure de décision qui se déroule  d’abord au niveau national, puis au niveau supranational communautaire. 

On a donc des actes préparatoires pris au niveau national et d’autres pris au niveau communautaire. 

‐          ceux pris au niveau communautaire sont susceptibles d’annulation par le Tribunal de 1ère instance  ou la CJCE. 

‐          ceux pris au niveau national ne le sont pas et ne devraient en principe pas non plus l’être par le CE  puisque ce ne sont que des actes préparatoires. Cependant, la CJCE estime qu’il y a là une lacune dans la  protection juridictionnelle, qui est contraire au droit communautaire. Dans ce domaine là, donc, la Belgique  a dû accepter que le CE connaisse de recours en annulation dirigés contre des actes préparatoires.  

  

5)    Les actes préparatoires à effet immédiat 

  

Dans certains domaines, les actes préparatoires à une décision définitive peuvent avoir des effets  immédiats, càd qui se concrétisent dès l’adoption de l’acte préparatoire, sans attendre la décision  définitive. Ces actes là sont attaquables. 

  

Ex. : les actes préparatoires à la décision définitive de classer un monument ou un site (ex. interdiction de  démolir, obligation de restaurer avec des matériaux d’origine,…). 

Ils peuvent faire l’objet d’un recours en annulation, mais celui‐ci se heurte à 3 obstacles : 

‐          l’arrêt sur le recours contre l’acte préparatoire risque de n’intervenir qu’une fois que la décision  finale sera prise. 

‐          il est très difficile d’obtenir une suspension de l’acte préparatoire car il remplit très rarement la  condition de risque de préjudice grave et difficilement réparable : en effet, en général, les actes  préparatoires sont des interdictions de toucher au monument ou au site visé, donc ils ne sont pas vraiment  préjudiciables. 

‐          le contrôle du CE sur l’acte préparatoire risque d’être assez limité : en effet, l’acte attaqué est  préparatoire et le CE a donc peu d’éléments pour statuer en connaissance de cause. Il n’annulera donc que  si l’acte est manifestement irrégulier. 

   

f)     Les actes confirmatifs 

  

Parfois, quand un administré n’est pas d’accord avec une décision de l’administration, il tente de la faire  revenir sur ses positions par un recours gracieux ou par des démarches informelles. L’administration  confirme alors en général sa décision. Cette confirmation n’est pas une nouvelle décision et n’ouvre pas de  nouveau délai de recours en annulation. 

  

Mais il y a 2 types d’exceptions : 

‐          si les arguments de l’administré semblent convaincants, il arrive que l’administration se remette  vraiment en cause et réexamine le dossier. Si, après ça, elle confirme sa 1ère décision, l’acte confirmatif  sera considéré comme une nouvelle décision ouvrant un nouveau délai de recours en annulation. 

‐          si la 1ère décision émanait en fait d’un agent subalterne qui n’en avait même pas référé à ses  supérieurs compétents et que ceux‐ci la « confirment » sur insistance de l’administré, cette  « confirmation » sera susceptible d’un recours en annulation car c’est en fait la vraie 1ère décision puisque  la 1ère avait été prise par un agent incompétent. 

  

g)    Les actes d’exécution 

  

Parfois, une décision administrative doit faire l’objet de mesures d’exécution pour être pleinement efficace.  

Ces mesures sont elles annulables ? Ca dépend : 

‐          soit elles ont une existence autonome : c’est le cas quand elles relèvent d’un pouvoir de décision et  quand elles modifient une situation juridique. 

Ex. : nominations en exécution de l’extension d’un cadre administratif, décisions individuelles appliquant un  règlement, certaines mesures d’exécution de décisions judiciaires (ex. extradition),… 

 Ces mesures sont annulables. 

‐          soit elles n’ont pas d’existence autonome : c’est le cas quand elles ne relèvent pas d’un pouvoir de  décision et exécutent simplement un acte administratif sans rien lui ajouter. 

Ex. : ordre de quitter le territoire fait à un étranger dont on a refusé la demande d’asile politique,… 

 Ces mesures ne sont pas annulables. 

  

h)   Explications et renseignements 

  

Souvent, les administrés demandent des renseignements à l’administration qui, la plupart du temps, y  répond.  

Ces renseignements fournis par l’administration ne sont pas susceptibles de recours en annulation, même  quand l’administration est tenue de les donner. 

Tout au plus peuvent‐ils fonder une action en responsabilité civile contre l’administration s’ils sont erronés.  

  

i)     Décisions de principe et déclarations d’intention 

  

Dans un but de cohérence, l’administration adopte parfois des lignes de conduite qu’elle décide de suivre  pour toute une série de décisions futures. 

Même si ces lignes de conduite peuvent parfois ressembler à des décisions obligatoires, elles n’en sont  pas : ce ne sont que des actes préparatoires. Seule la véritable décision, celle qui est prise en suivant ces  lignes de conduite, est attaquable, et ce même si c’est la même autorité qui a adopté les lignes de conduite  et la décision finale. 

  

j)      Les punitions militaires 

  

Lors de la création du CE, il y a eu une volonté de ne pas soumettre à son contrôle les décisions relatives à  la discipline militaire, dans l’idée qu’à l’armée, tout doit se régler « en interne ». 

On a partiellement suivi cette idée en reprenant une distinction ancienne entre 2 catégories de décisions  relatives à la discipline militaire : 

‐          celles qui sont des mesures disciplinaires (ex. blâme, réprimande,…) : elles affectent la situation  administrative de l’intéressé  

 annulables. 

‐          celles qui sont des punitions (ex. privation partielle de liberté) : elles n’affectent pas la situation  administrative de l’intéressé  

 pas annulables. 

Cette distinction est cependant assez contestable car l’accumulation de punitions peut amener à une  mesure disciplinaire. De plus, certains mêmes actes sont tantôt qualifiés de peines et tantôt de mesures.  Bref, le principe est clair mais le critère de distinction l’est moins… 

  

k)    Actes tacites 

  

Certaines dispositions prévoient que, quand un administré demande une autorisation administrative et  n’obtient pas de réponse dans un certain délai, il peut passer à exécution, à condition de respecter  certaines exigences de forme et de procédure. 

Ces dispositions, destinées à lutter contre l’inertie administrative dans des domaines comme par ex.  l’urbanisme, créent une sorte de permis tacite. Mais ces « permis » découlent de la loi et non d’une  décision administrative : ils ne sont donc pas susceptibles de recours au CE.  

  

Notons que, dans toute une série de cas, ces permis tacites ont été contestés du fait de leur  incompatibilité avec le droit communautaire ou la constitution. Les dispositions qui en prévoient sont donc  aujourd’hui très limitées. 

  

  

III.   L’autorité administrative 

  

  

Notion 

  

La notion d’autorité administrative fait l’objet d’une jurisprudence abondante mais est cependant difficile à  cerner et en perpétuelle évolution. 

Aujourd’hui, malgré la volonté de beaucoup d’autorités d’échapper à cette qualification (dans le but  d’échapper au contrôle du CE), la jurisprudence tend à considérer comme autorités administratives  l’ensemble du secteur public à l’exception des organes législatifs et judiciaires. 

  

Ministères, provinces, communes, etc. 

  

Il n’y a jamais eu de doute sur le fait que les organes du PE étaient des autorités administratives. 

Ca vise notamment le roi, les ministres et les fonctionnaires placés sous leur hiérarchie, les provinces, les  communes et les établissements qui en dépendant (ex. CPAS). 

  

Cabinets ministériels et appropriations indues de pouvoirs 

  

A la base, le CE refusait de considérer les membres des cabinets ministériels comme des autorités  administratives.  

Mais peu à peu, il s’est rendu compte que ça aboutissait à soustraire leurs décisions à tout contrôle. Il a  donc accepté d’en connaître et de les annuler, mais tout en continuant à dire que les membres des cabinets  n’étaient pas des autorités administratives et que c’était justement la raison de l’annulation de leurs  décisions.Ca n’était toutefois pas très cohérent vu que le CE n’est en principe compétent que pour  connaître des décisions émanant d’autorités administratives.  

On reconnaît donc aujourd’hui que les membres des cabinets sont des autorités administratives, mais on  annule systématiquement leurs décisions car ils sont incompétents.  

  

Parastataux et autres établissements publics 

  

Les parastataux sont tous les organismes qui découlent du procédé de décentralisation par services, qu’ils  relèvent du droit privé ou du droit public. 

Parmi eux se pose la question de savoir lesquels peuvent être considérés comme des autorités  administratives. C’est très disputé : 

‐          à la base, on n’a considéré comme autorités administratives que les organismes qui correspondaient  à la définition de Buttgenbach du SP organique : « une entreprise créée par les gouvernants, placée sous  leur haute direction et soumise à un régime juridique spécial qui a pour but de donner satisfaction à des  besoins collectifs du public d’une façon régulière et continue et en respectant  la loi d’égalité des usagers ». 

Mais c’était difficile à appliquer car cette définition mêle des critères : 

organique (création et direction par les gouvernants) 

juridique (régime spécial) 

fonctionnel (but de satisfaction de besoins collectifs) 

tenant à des règles de fonctionnement (continuité du SP et égalité des usagers) 

Il était rare qu’un organisme cumule parfaitement tous ces critères. 

‐          suite à une évolution (pas nécessairement achevée), la Cour de Cassation a revu le critère à la baisse  et a admis qu’on considère comme autorité administrative tout organisme ayant le pouvoir de prendre des  décisions obligatoires à l’égard des tiers (càd détenant l’imperium). 

Le critère fonctionnel est rejeté mais le critère organique n’est plus le seul déterminant. 

Ces critères jurisprudentiels ne doivent être utilisés que pour les institutions qui ne sont pas visées par la loi  de 1954 sur le contrôle de certains organismes d’intérêt public. 

Tous les organismes visés par cette loi sont considérés comme des autorités administratives. Pour les  autres, la jurisprudence statue au cas par cas. 

  

Rmq. : la décentralisation par services existe aussi au niveau d’entités elles‐mêmes décentralisées. Les  communes notamment décentralisent des services : 

‐          soit en vertu de la loi (ex. CPAS, monts‐de‐piété) 

‐          soit de façon plus informelle (ex. ASBL) : là, il faut voir si l’organisme créé par la commune est  entièrement contrôlé par elle. Quand c’est le cas, on est face à une autorité administrative dont les  décisions sont annulables 

  

Autorités administratives indépendantes 

  

Dans un monde idéal, l’administration serait organisée sous forme d’une hiérarchie pyramidale parfaite.  

Mais dans la réalité, on s’est rendu compte que ce n’était pas possible : en effet, certaines tâches doivent  êtres soustraites à l’autorité des responsables politiques dirigeant les administrations car elles exigent  d’être accomplies avec une certaine indépendance.  

Pour les exécuter, on a donc créé des autorités qui, sans avoir de personnalité juridique propre, échappent  au pouvoir hiérarchique du ministre auquel elles sont rattachées. 

En France, on les appelle « autorités administratives indépendantes » ; en Belgique, elles n’ont pas de nom.  Mais en tout cas, ce sont des autorités administratives et leurs décisions sont des actes annulables. 

C’est par ex. les jurys d’examen, le Selor, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, la CBFA, le  Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, le CSA,… 

  

Ordres et instituts professionnels 

  

1.    Professions libérales traditionnelles 

  

Les 5 professions libérales « traditionnelles » (médecins, vétérinaires, pharmaciens, architectes et avocats)  ont un ordre, créé par la loi.  

L’ordre est donc une institution de droit public même s’il est soustrait à tout contrôle politique. Ca fait de  lui une autorité administrative. 

Par conséquent, toutes ses décisions non juridictionnelles sont susceptibles de recours devant le CE. Ca vise  par ex. les décisions prises par l’ordre en matière de : 

‐          déontologie (pouvoir réglementaire dans ce domaine) 

‐          inscription à l’ordre 

‐          fixation des cotisations 

‐          fixation des honoraires en cas de contestation,… 

  

Rmq. : il y a toutefois une exception pour les décisions de l’ordre des avocats qui, elles, ne sont pas  susceptibles de recours devant le CE mais bien devant la Cour de Cassation ou un tribunal arbitral, et ce  parce que les barreaux sont trop proches du PJ pour subir le contrôle du CE. 

  

2.    Instituts professionnels 

  

D’autres professions « intellectuelles » impliquant des prestations de services ont non pas un ordre mais un  institut (v. supra). En gros, le principe est le même. 

  

Institutions de droit privé chargées de la gestion d’un SP 

  

Certaines institutions de droit privé sont chargées de la gestion d’un SP ou de missions d’intérêt général. 

Lorsqu’elles prennent des actes qui relèvent de cette mission d’intérêt général (mais pas dans tous leurs  actes), la jurisprudence a tendance à les considérer comme des autorités administratives. 

Ex. : ASBL contrôlées par des syndicats gérant les services sociaux des ministères, établissements  d’enseignement libre (v. infra),… 

   

Les établissements d’enseignement libre 

  

1.    Introduction 

  

En Belgique, la « guerre scolaire » a donné lieu à un système d’enseignement bien  particulier. La quasi‐ totalité des écoles sont divisées en 3 réseaux : 

‐          l’enseignement directement organisé par les Communautés 

‐          l’enseignement financé par les Communautés mais organisé par d’autres pouvoirs publics  (communes, provinces, COCOF,…) : on l’appelle enseignement officiel subventionné 

‐          l’enseignement financé par les Communautés mais organisé par des personnes morales de droit  privé (en général des ASBL) : on l’appelle enseignement libre subventionné.  

Il comprend surtout des écoles catholiques mais aussi quelques établissements laïcs, d’autres confessions,  et les universités libres. 

  

Dans l’enseignement officiel s.l., le PO est une personne de droit public et est donc incontestablement une  autorité administrative. Toutes ses décisions sont donc susceptibles de recours devant le CE. 

Dans l’enseignement libre par contre, le PO est une personne de droit privé qui ne doit donc en principe  pas être considérée comme une autorité administrative. Cependant, dans certains domaines, ses décisions  ont le même impact que celles des PO dans l’enseignement officiel. Là, on peut se demander s’il peut être  considéré comme un autorité administrative. 

C’est ce qu’on va voir avec 

‐          la délivrance des diplômes et la décision d’échec aux examens 

‐          les exclusions disciplinaires 

‐          les décisions relatives au personnel 

‐          pas les décisions relatives aux marchés 

  

2.    La délivrance des diplômes et la décision d’échec aux examens 

  

De longues controverses ont animé la jurisprudence du CE, de la Cour d’arbitrage et de la Cour de Cassation  pour savoir si le refus par une institution d’enseignement libre d’accorder un diplôme était ou non  susceptible de recours au CE. 

On avait tendance à faire une distinction entre : 

‐          les décisions des écoles primaires et secondaires et celles des établissements d’enseignement  supérieur 

‐          les décisions des jurys des années intermédiaires et celles des jurys de fin de cycle 

  

Finalement, les 3 juridictions ont cessé de faire ces différences et se sont mis d’accord pour considérer que,  dans leur mission de jurys d’examen, les institutions d’enseignement libre étaient des autorités  administratives. On admet donc que leurs décisions fassent l’objet de recours au CE, sauf dans les rares cas  où le diplôme visé est dépourvu de tout effet juridique (càd ne donne accès à aucune fonction régie par  une autorité publique, par ex. diplôme en sciences morales et religieuses). 

  

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