Notes sur le contentieux de l'annulation - 2° partie, Notes de Droit Administratif
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Anne9116 January 2014

Notes sur le contentieux de l'annulation - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le contentieux de l'annulation - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: L’absence d’autre recours, Les causes d’annulation.
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Microsoft Word - LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION

3.    Les exclusions disciplinaires 

  

Quand un élève est exclu d’un établissement d’enseignement libre, ça a pour conséquence de l’empêcher  d’y obtenir son diplôme. La jurisprudence sur ce type de décisions s’est donc calquée sur la jurisprudence  relative à la délivrance des diplômes et la décision d’échec aux examens. 

Quand il exclut un élève, le PO d’un établissement d’enseignement libre est donc considéré comme une  autorité administrative et ses décisions sont susceptibles de recours devant le CE. 

  

4.    Les décisions à l’égard du personnel 

  

Dès le départ, on a compris que la compétence du CE quant aux décisions à l’égard du personnel dépendait  de la nature de l’engagement de ce personnel : 

‐          s’il était statutaire, le CE était compétent 

‐          s’il était contractuel, les juridictions du travail étaient compétentes et pas le CE 

Mais le problème était qu’on ne savait pas toujours vraiment si le personnel des établissements  d’enseignement libre était statutaire ou contractuel (en effet, il a une sorte de « statut » mixte, cf. cours de  droit du travail). 

Il y avait donc des divergences dans la jurisprudence du CE. 

  

La Cour de Cassation a finalement tranché la question dans 2 arrêts du 18/12/97. Elle a dit que les liens  entre le personnel des institutions d’enseignement libre et le PO était toujours contractuel et que donc, les  litiges devaient toujours relever des juridictions du travail et non du CE.  

Toutes les chambres du CE se sont ralliées à cette solution. 

  

Autorités exclues car ne dépendant pas de pouvoirs publics belges 

  

Le CE n’est compétent que pour les actes posés par des autorités administratives belges, donc : 

‐          il est compétent pour toutes les autorités administratives belges, même si elles sont établies à  l’étranger (ex. personnel diplomatique ou consulaire belge) 

‐          il n’est compétent pour aucune autorité administrative étrangère, même si elle est établie en  Belgique (ex. personnel diplomatique ou consulaire étranger, OI,…) 

  

  

IV.  Marchés et fonction publique des pouvoirs législatifs et juridictionnels 

  

  

Objet de la compétence du Conseil d’Etat 

  

Dès sa création, on a toujours considéré le CE comme incompétent pour annuler les actes des organes du  PL et du PJ. Ces organes ne sont en effet pas des autorités administratives. 

  

Mais en 1996, un recours devant la Cour d’arbitrage a mis en évidence un problème : les membres du  personnel des assemblées ne disposaient d’aucun recours administratif, contrairement à tous les autres  fonctionnaires. La Cour d’arbitrage a vu ça comme une discrimination et a dit qu’elle découlait non pas de  l’art. 14 LCCE mais bien d’une carence législative. Le législateur devait donc y remédier en prévoyant un  recours administratif pour le personnel des organes du PL.  

  

C’est ce qui s’est fait dans la loi du 25/05/99 qui a modifié l’art. 14 LCCE en étendant la compétence du CE  aux actes des organes du PL, mais aussi du PJ, de la Cour des Comptes, de la Cour d’arbitrage et du CSJ.  

Mais attention : ça ne fait pas de ces organes des autorités administratives. La compétence du CE est  d’ailleurs limitée à leurs seules décisions en matière de personnel et de marchés publics. 

Il y a donc une double limite : 

‐          quant aux organes visés : leur limitation a le mérite de la clarté mais l’inconvénient de la rigidité 

‐          quant aux décisions visées : elles se cantonnent à 2 domaines, à savoir les marchés public et les  membres du personnel (terme d’ailleurs assez mal choisi car quid alors des candidats évincés non encore  membres du personnel ?) 

  

Exclusion des autres activités du PL 

  

Tous les actes des autorités parlementaires ne visant pas directement les membres de leur personnel et les  marchés publics sont donc soustraits à la compétence du CE, y compris : 

‐          les règlements qui fixent le statut administratif du personnel (là, on peut d’ailleurs considérer que  c’est une erreur et que le législateur aurait dû, pour éviter toute discrimination, les viser dans la loi du  25/05/99) 

‐          les actes visant du personnel mais pas le leur, par ex. la nomination des médiateurs fédéraux, des  conseillers à la Cour des comptes,… 

  

Exclusion des autres activités du PJ 

  

Tous les actes des autorités judiciaires ne visant pas directement les membres de leur personnel et les  marchés publics sont donc soustraits à la compétence du CE, y compris : 

‐          les actes juridictionnels, évidemment 

‐          l’établissement de listes de traducteurs ou d’experts 

‐          les actes posés par le MP, comme par ex. les autorisations d’exploiter un casino 

‐          les décisions disciplinaires 

‐          les actes d’exécution des décisions juridictionnelles (mais là, une évolution est en marche en matière  pénitentiaire) 

‐          les mesures de défense sociale 

Ces actes ne sont cependant pas soustraits à tout contrôle. Mais il n’est pas exercé par le CE. 

  

  

V.   L’absence d’autre recours 

  

  

Introduction 

  

Aucune disposition ne confère expressément un caractère supplétif au contentieux de l’annulation. Il l’est  cependant, et ça peut se déduire de : 

‐          les travaux parlementaires de la loi du 23/12/46 instituant le CE 

‐          la compétence de la Cour de Cassation pour régler les conflits d’attribution entre CE et PJ  

‐          la jurisprudence 

  

Le CE n’est donc compétent que lorsqu’il n’existe aucun autre recours permettant d’obtenir le même  résultat, que ce recours soit 

‐          administratif 

‐          ou juridictionnel auprès d’une juridiction non judiciaire 

‐          ou juridictionnel auprès d’une juridiction judiciaire 

   

Les recours administratifs 

  

1.    Les recours organisés (obligatoires) 

  

a)    Ces recours sont normalement obligatoires 

  

Dans toute une série de matières (par ex. l’urbanisme), le législateur a organisé des recours administratifs  qui permettent à l’administré mécontent de s’adresser à une autorité plus haut placée dans la hiérarchie et  donc censée être mieux informée. 

  

b)    Mais ils ne sont obligatoires que pour ceux à qui ils sont ouverts 

  

Les recours administratifs doivent être épuisés par ceux à qui ils sont ouverts avant qu’ils ne puissent agir  devant le CE.  

Mais en revanche, les personnes à qui ces recours ne sont pas ouverts peuvent, eux, directement s’adresser  au CE. 

  

c)    Sanction 

  

Quand un requérant s’adresse au CE alors qu’il n’a pas épuisé tous les recours qui lui sont ouverts et qui  sont prévus par un texte, le CE lui oppose l’exception « omisso medio ». 

C’est une exception : 

‐          d’incompétence quand le recours ouvert est juridictionnel 

‐          d’irrecevabilité quand le recours ouvert est administratif 

  

Notons cependant que cette exception d’irrecevabilité est une règle jurisprudentielle qui peut être écartée  par la loi.  

Ex. : en droit des étrangers, certaines décisions peuvent indifféremment faire l’objet d’un recours au CE ou  d’autres recours administratifs. Ces autres recours administratifs ne sont donc pas un préalable obligé. 

  

d)    Cas particulier : les recours impraticables 

  

Parfois, un recours est dit impraticable. C’est le cas quand il est prévu par une loi régulièrement entrée en  vigueur mais que, par ex. la procédure n’est pas encore fixée ou l’organe de recours pas encore institué. 

Dans ce cas, que peut faire l’administré ? Peut‐il saisir le CE ou doit‐il attendre sans vraiment savoir si et  quand il obtiendra satisfaction ? 

La jurisprudence dominante a admis que, dans pareil cas, l’administré saisisse le CE. Elle se base sur l’idée  que ce n’est pas à lui de subir les conséquences des lenteurs de l’administration. 

  

e)    Autre cas particulier : certains recours organisés auprès de l’auteur de l’acte(à titre indicatif) 

  

Parfois, un recours est possible devant l’autorité même qui a pris la décision : il s’agit simplement de lui  demander de la reconsidérer. Mais les décisions qu’elle prend dans ce cadre ne sont pas des actes  annulables, sauf si l’autorité a vraiment réexaminé sa 1ère décision (dans ce cas, elle prend une nouvelle  décision susceptible de recours). 

  

Ce recours n’est pas un recours administratif obligatoire à épuiser avant d’agir devant le CE, sauf quand la  loi le prévoit (ex. décisions de la CBFA). 

On a bien eu, à un moment, un projet visant à instaurer un tel recours préalable obligatoire de manière  générale, mais ça n’a pas abouti. 

  

2.    Les recours inorganisés (facultatifs) 

  

Les recours organisés sont ceux qui ne sont pas expressément et obligatoirement ouverts par la loi. 

Il y en a de 2 types : 

  

1°. Ceux qui sont organisés par la loi mais qui : 

‐          soit ne sont pas ouverts aux requérants de façon expresse  

‐          soit ne sont pas obligatoires 

Ex. : en vertu de l’art. 28 Const. (tout citoyen peut adresser des pétitions aux autorités publiques), il est  toujours possible à un administré mécontent d’une décision prise par une autorité décentralisée de  demander à l’autorité de tutelle d’exercer son pouvoir d’annulation.  

Celle‐ci n’est pas obligée d’intervenir mais, si elle le fait, son annulation aura le même résultat qu’une  annulation par le CE, et ce de façon plus rapide et plus économique. On a donc voulu favoriser ce recours  et, pour ça, on a décidé que son exercice interromprait le délai de recours en annulation devant le CE  jusqu’à ce que l’autorité de tutelle rende sa décision. 

Cet effet interruptif découle de la jurisprudence du CE, et même de la loi lorsque l’autorité de tutelle est la  Commission permanente du Pacte culturel. 

  

2°. Ceux qui ne sont pas organisés par la loi et qui sont donc tout à fait informels. 

Il est toujours possible d’introduire un recours gracieux auprès d’une autorité pour lui demander de  reconsidérer sa décision. 

Mais attention : ce type de recours n’a aucun effet interruptif. Il faut donc bien faire attention car souvent,  l’administration en profite pour rendre sa décision après que le délai de recours soit expiré, et dans ce cas  là, on se retrouve sans rien. 

  

Les recours devant les juridictions non judiciaires 

  

Dans d’autres matières, le législateur a organisé des recours juridictionnels devant des juridictions non  judiciaires ou juridictions administratives. 

  

Comme les recours administratifs, ces recours juridictionnels doivent être épuisés par ceux à qui ils sont  ouverts avant qu’ils ne puissent agir devant le CE. Le CE joue donc un rôle de juridiction d’appel  (contentieux de pleine juridiction) ou, plus souvent, de juridiction de cassation (contentieux de la cassation  administrative, proche du contentieux de l’annulation). 

  

Parfois cependant, les décisions rendues par les juridictions administratives ne sont pas susceptibles de  recours devant le CE. Ca arrive dans 3 situations : 

‐          quand la loi prévoit que la juridiction administrative statue en 1er et dernier ressort :  

décisions de la Commission spéciale pour l’indemnisation des détentions préventives inopérantes 

décisions prises par les assemblées parlementaires et provinciales dans le cadre du contrôle des élections  législatives 

‐          quand un recours est possible devant une juridiction judiciaire comme une cour d’appel ou la Cour  de Cassation 

‐          dans tous les autres cas où la loi exclut la compétence du CE, explicitement ou implicitement 

  

Les recours spéciaux auprès des juridictions de l’ordre judiciaire 

  

1.    A l’égard des décisions contentieuses administratives 

  

Avant la création du CE, on avait toute une série de juridictions administratives, et certaines des décisions  qu’elles prenaient pouvaient faire l’objet d’un recours devant une cour d’appel ou devant la Cour de  Cassation. 

Quand le CE a été créé, ces recours ont subsisté. La seule différence est que désormais, le CE est compétent  en 3ème degré de juridiction. 

  

2.    A l’égard de certaines sanctions administratives 

  

a)    Contexte 

  

Sanction administrative = mesure désavantageuse, d’ordre moral ou matériel, prononcée à l’égard d’une  personne physique ou morale, dont l’objet 1er est d’exprimer officiellement la réprobation de l’autorité à  l’égard d’un comportement que cette personne a eu et qu’elle juge répréhensible. 

  

Elle peut découler : 

‐          soit d’une décision juridictionnelle 

‐          soit d’une décision administrative, mais considérée comme quasi‐juridictionnelle car présentant des  garanties comparables en ce qui concerne le respect des droits de la défense 

  

Elle peut viser 3 catégories de personnes : 

‐          les agents de l’administration : on parle alors de sanctions disciplinaires (ça va du blâme à la  révocation) 

‐          les personnes qui, tout en n’étant pas des agents de l’administration, contribuent à la réalisation de  ses missions (ex. entrepreneurs de travaux publics) 

‐          les personnes totalement étrangères à l’administration : les sanctions administratives visant ces  personnes sont en expansion 

  

b)    Développement récent 

  

A la base, les sanctions administratives visant des personnes totalement étrangères à l’administration  n’existaient qu’en droit fiscal. 

Puis, elles sont apparues en droit social où la plupart des infractions ne justifient pas de sanctions pénales  mais appellent malgré tout une sanction. 

Aujourd’hui, les sanctions administratives percent dans des domaines de plus en plus nombreux (ex.  sécurité dans les stades, respect des règlements communaux,…). 

  

c)    Nature 

  

La nature des 1ères sanctions administratives et de celles qui sont créées aujourd’hui n’est pas la même : 

1°. Les 1ères sanctions administratives relevaient du « droit pénal particulier » : elles avaient pour simple  but d’aider l’administration à appliquer les lois en sanctionnant la violation de celles‐ci, dans leur texte  même. 

  

2°. Les nouvelles sanctions administratives relèvent du « droit pénal général » : elles ont pour but de  sanctionner des comportements qui sont nuisibles en eux‐mêmes et pas seulement la violation d’une  réglementation tatillonne.  

Elles sont beaucoup plus proches des sanctions pénales et ne sont en fait administratives que pour des  raisons pratiques (moins d’impunité, cf. exposé des motifs de la loi du 17/06/04 autorisant les communes à  prononcer des sanctions administratives). 

  

En tout cas, quel que soit le type de la sanction administrative, il s’agit d’une sanction et donc, elle doit  respecter certaines principes (cf. recommandation de 1991 du Conseil de l’Europe) : 

‐          la légalité des délits et des peines 

‐          la non‐rétroactivité des sanctions plus lourdes et la rétroactivité des sanctions plus légères 

‐          non bis in idem 

‐          le délai raisonnable 

‐          le respect des droits de la défense 

‐          la motivation des décisions 

‐          la charge de la preuve à l’autorité 

‐          la possibilité d’un recours juridictionnel 

  

d)    Objet 

  

Les sanctions peuvent avoir 2 objets différents : 

‐          des pénalités pécuniaires : amendes ou retrait de subventions 

‐          la privation de certains avantages ou facultés : ex. obligation de fermer un établissement, interdiction  de pénétrer dans certains lieux,… 

  

e)    Compatibilité avec d’autres droits(à titre indicatif) 

  

1)    Droit au procès équitable 

  

Les sanctions administratives sont infligées dans le cadre d’une contestation relative au bien fondé d’une  accusation en matière pénale. Elles sont donc soumises à l’art. 6 CEDH, du moins quand elles ont une  certaine importance. 

On pourrait croire que le caractère administratif de ces sanctions pose problème au regard de l’art. 6 et de  ses exigences procédurales, mais la jurisprudence de la Cour de Strasbourg a toujours considéré que les  sanctions administratives étaient acceptables tant qu’il existait contre elles un recours satisfaisant. Quand  le recours est judiciaire, il n’y a pas de doute, qu’il le soit. Par contre, quand il relève du CE, la Cour de  Strasbourg ne s’est pas encore prononcée mais notre Cour d’arbitrage a considéré qu’il était satisfaisant. 

  

2)    Protection de la jeunesse 

  

 A la base, les dispositions prévoyant des sanctions administratives ne faisaient jamais référence à l’âge de  la personne visée.  

Mais les nouvelles sanctions administratives se sont mises à viser des situations qui peuvent concrètement  s’appliquer à des mineurs (ex. comportement dans les stades). La Cour d’arbitrage a estimé que leur 

appliquer ces sanctions comme aux majeurs était inconstitutionnel. Le législateur a donc dû intervenir pour  prévoir une procédure spécifique pour l’application aux mineurs des sanctions administratives. 

  

3)    Suspension, sursis, probation et circonstances atténuantes 

  

La suspension, le sursis, la probation et les circonstances atténuantes ne s’appliquent pas aux sanctions  administratives. En effet, la loi prévoyant ces mesures est purement pénale et on estime que, vu le peu de  gravité et l’absence de caractère infamant des sanctions administratives, ce n’est pas vraiment nécessaire. 

Cependant, la non application ne peut aboutir à ce que, pour une même infraction, la personne punie  d’une sanction administrative le soit plus lourdement qu’une personne punie d’une sanction pénale. 

  

f)     Procédure et recours 

  

Le but 1er des sanctions administratives est de permettre une répression rapide. 

Dans cette optique, elles sont prononcées par l’autorité administrative elle‐même, suite à une procédure  courte, mais respectueuse des droits de la défense : 

‐          l’intéressé doit être mis au courant de ce qu’on lui reproche 

‐          il doit avoir un délai suffisant pour préparer sa défense 

‐          il doit pouvoir se faire assister d’un avocat 

‐          il a droit à un recours : ceux‐ci diffèrent selon la situation 

quand la sanction est pécuniaire, le recours est exercé : 

1)    devant les juridictions judiciaires si le texte le prévoit (ex. amendes en matière fiscale, amendes en  matière sociale, amendes prononcées par les communes,…) 

2)    devant le CE, si aucun texte ne donne la compétence à une juridiction judiciaire (ex. amendes prévues  par des décrets régionaux ou communautaires, amendes prononcées par le CSA, amendes pour abandon  de déchets,…) 

quand la sanction n’est pas pécuniaire, le recours est presque toujours exercé devant le CE (sauf les recours  contre les interdictions de stade) 

  

g)    Exécution et recours contre la contrainte 

  

Les décisions administratives imposant des sanctions disciplinaires sont exécutoires, ce qui habilite  l’administration à les faire exécuter par la contrainte. 

Cette contrainte peut, tout comme la décision elle‐même, faire l’objet d’un recours. C’est l’opposition, qui  s’exerce devant un tribunal civil. 

  

La question qui se pose est donc la suivante : le recours judiciaire en opposition à la contrainte a‐t‐il le  même effet qu’un recours en annulation ? Et si oui, comme il est judiciaire, supprime‐t‐il la possibilité d’un  recours devant le CE ? 

2 possibilités : 

‐          soit la sanction découle de la simple application de la loi et la contrainte n’en est que la suite logique  (ex. amende en matière fiscale) : dans ce cas, le recours judiciaire en opposition à la contrainte vise toute la  sanction et exclut la compétence du CE. 

‐          soit la sanction découle de l’exercice d’un pouvoir d’appréciation et la contrainte n’en est pas la suite  logique : dans ce cas, le recours judiciaire en opposition à la contrainte ne vise que la contrainte et le CE  reste compétent pour un recours contre la sanction elle‐même. 

  

   

3.    A l’égard d’autres actes administratifs 

  

Certaines décisions administratives qui ne sont ni des décisions contentieuses, ni des sanctions, peuvent  faire l’objet d’un recours devant une juridiction judiciaire, ce qui exclut la compétence du CE. C’est assez  rare.  

  

Exemples : 

‐          en matière fiscale, les décisions prises par un directeur des contributions sont susceptibles de recours  devant le tribunal de 1ère instance. 

Rmq. : avant, les décisions du directeur des contributions étaient considérées comme juridictionnelles.  Mais en 1998, la Cour d’arbitrage a dit que c’était inconstitutionnel. Depuis, donc, le recours auprès du  directeur des contributions est considéré comme un recours administratif.  

‐          la rectification des actes d’état civil incombe au tribunal de 1ère instance 

‐          l’annulation des brevets d’invention, délivrés par un ministre, incombe au tribunal de 1ère instance 

‐          l’annulation des actes administratifs accomplis par le MP (ex. sanctions disciplinaires contre les  officiers ministériels) incombe à la Cour de Cassation,… 

  

La compétence générale des cours et tribunaux : la doctrine de l’objet véritable du recours 

  

1.    Position du problème 

  

A 1ère vue, la délimitation des compétences entre les juridictions judiciaires et le CE semble claire : 

‐          les juridictions judicaires s’occupent du contentieux subjectif 

‐          le CE s’occupe du contentieux objectif 

  

Mais ce n’est pas toujours aussi simple : les textes (art. 144 et 145 Const.) ne sont pas très précis et il arrive  que le recours objectif ait des répercussions sur les droits subjectifs et vice‐versa. 

Résultat : parfois, une même situation litigieuse peut à la fois donner lieu à des recours devant les  juridictions judiciaires et devant le CE.  

Pour voir qui sera compétent, il faut aller voir dans la jurisprudence qui s’est forgée peu à peu, suite à  différentes affaires. 

  

2.    La jurisprudence 

  

a)    Conception initiale du CE 

  

A la base, le CE s’estimait compétent pour tous les recours en annulation dirigés contre des actes  administratifs, sans avoir égard à l’objet de l’acte attaqué. 

Par ex., le CE s’est estimé tout à fait compétent pour connaître d’un recours contre un arrêté ministériel  fixant un nouveau traitement pour des fonctionnaires. 

  

   

b)    Les affaires Versteele et Vrindts 

  

1)    Les procédures 

  

1 ‐ Versteele 

  

M. Versteele, instituteur, avait été admis à la pension en 1941. Puis il est condamné pour faits de  collaboration avec l’ennemi et déchu de différents droits mais pas de son droit à la pension. Pourtant, le  ministre des Finances fait arrêter le versement de celle‐ci. 

Versteele intente alors un recours judiciaire qui lui donne raison. Mais le ministre refuse toujours de payer  en disant qu’un projet de loi à l’étude va régler le sort de la pension des inciviques. 

Versteele intente alors un recours devant le CE qui annule la décision du ministre. 

  

2 ‐ Vrindts 

  

M. Vrindts, agent de la SCNB, bénéficiait d’une « allocation de foyer » destinée à encourager les  fonctionnaires à s’installer en dehors des villes et organisée par un règlement. 

En 1949, son allocation est diminuée par la SNCB alors que le règlement n’a pas changé.  

Vrindts intente alors un recours devant le CE qui annule la décision de la SNCB. 

  

2)    Les arrêts de cassation (Cass., 27/11/52) 

  

Dans les 2 arrêts du CE, sa compétence avait été contestée mais il avait écarté le déclinatoire de  compétence. Ca a ouvert des pourvois en cassation : 

‐          dans l’affaire Versteele, la Cour va dire que, lorsqu’il examine sa compétence, le CE doit avoir égard à  l’objet véritable du recours. Ici, Versteele a voulu mettre fin à la violation de son droit à la pension qui est  un droit civil. Son recours relevait donc de la compétence des juridictions judiciaires. 

‐          dans l’affaire Vrindts, la Cour va constater que le recours de Vrindts tendait également à faire  reconnaître un de ses droits civils, en l’occurrence son droit à une allocation de foyer prévue par un  règlement. Là aussi donc, son recours relevait de la compétence des juridictions judiciaires. 

 Dans les 2 affaires, donc, la Cour de Cassation va déclarer le CE incompétent car l’objet véritable du  recours était de se voir rétablir dans ses droits civils. 

  

c)    La jurisprudence ultérieure 

  

Les arrêts Versteele et Vrindts sont à la base de la doctrine de l’objet véritable du recours. Mais elle a  encore été affinée par d’autres grands arrêts : 

  

1)    L’affaire Caisse hypothécaire anversoise (Cass., 08/01/53) 

  

La Caisse hypothécaire anversoise était en conflit avait le fisc qui lui réclamait des impôts pour les années  1943 et 1947. En 1949, le fisc se rend compte que, pour d’autres impôts, la Caisse lui a payé plus que ce qui  était dû et lui accorde des dégrèvements. Mais au lieu de les lui rembourser, il les impute sur les sommes  qu’il prétend dues pour 1943 et 1947. 

La Caisse introduit alors un recours devant le CE, contre la décision d’imputation. 

Le CE va se déclarer incompétent en disant que la décision d’imputation n’est qu’une mesure d’exécution  de la décision de réclamer des impôts pour 1943 et 1947. Or, cette décision pouvait faire l’objet d’un  recours devant le directeur régional des contributions directes, puis devant la Cour d’appel, puis devant la  Cour de Cassation. Le CE est donc incompétent puisqu’un autre recours est prévu. 

  

Saisie d’un recours contre cette décision d’incompétence, la cour de Cassation va confirmer la décision du  CE. Il était effectivement incompétent, non pas en raison d’un recours existant devant le directeur général  des contributions directes (sur ce coup là, le CE s’était trompé) mais en raison d’un recours en répétition de  l’indu existant devant les juridictions civiles. 

Mais sur le principe de base, le CE avait raison : il n’est pas compétent quand un autre recours, susceptible  d’être tout aussi satisfaisant, existe.  

  

2)    L’affaire Hennard (Cass., 27/11/57) 

  

Un machiniste de la SNCB avait refusé de témoigner lors d’une enquête sur la collision de 2 locomotives et,  suite à cela, la SNCB l’avait puni par une retenue de son traitement. 

Le machiniste introduit alors un recours devant le CE contre cette décision.  

Le CE va se déclarer compétent et écarter l’argument de la SNCB qui l’estimait incompétent parce que  l’annulation de sa décision aurait des répercussions sur les droits civils du machiniste. 

  

Saisie d’un recours contre cette décision de compétence, la Cour de Cassation va confirmer la décision du  CE et dire que l’objet du recours du machiniste n’était pas son droit au traitement mais bien l’annulation de  la décision de la SNCB. Par conséquent, le fait que la décision puisse, incidemment, influer sur le droit au  traitement, ne pouvait pas rendre le CE incompétent.  

  

3)    L’affaire Saldes Baldini contre la commune de Schaerbeek (Cass., 17/11/94) 

  

M. Saldes Baldini, étranger reconnu comme réfugié politique, voulait déménager de Bruxelles à  Schaerbeek. Mais à Schaerbeek, on refuse de l’inscrire au registre de la population sous prétexte que le  séjour des étrangers y est contingenté. Or, dans les communes où existe un tel contingentement, on ne  peut pas refuser l’inscription d’un étranger qui séjournait déjà en Belgique lorsque le contingentement est  entré en vigueur. 

M. Saldes Baldini met alors la commune en demeure de l’inscrire mais tout ce qu’elle lui accord est un droit  de séjour limité à 2 mois.  

L’intéressé intente alors en recours en annulation et en suspension devant le CE. 

Celui‐ci va accorder la suspension malgré l’argument de la commune qui invoquait son incompétence vu le  caractère subjectif du droit d’inscription au registre de la population. 

  

Saisie d’un recours contre cette décision de compétence, la Cour de Cassation va infirmer la décision du CE  et le déclarer incompétent en suivant l’argument de la commune et en disant que l’objet du recours était le  droit subjectif de M. Saldes Baldini d’être inscrit au registre de la population. 

  

   

3.    Les justifications 

  

a)    Introduction 

  

Pour savoir si le CE est compétent, on a donc vu qu’il faut avoir égard à l’objet véritable du recours.  

Si, en raison de cet objet, le recours peut être porté devant une juridiction judiciaire, il faut écarter la  compétence du CE.  

Mais quels sont les critères qui permettent de voir si un recours a pour objet des droits subjectifs et relève  par conséquent de l’ordre judiciaire ? 

Plutôt que des critères, il faut chercher des indices qui sont les suivants : 

  

b)    L’absence de portée juridique de l’acte attaqué 

  

Pour certains, le CE est incompétent quand l’acte attaqué n’a pas de portée juridique. Ils estiment qu’une  décision par laquelle l’administration refuse de satisfaire à un droit civil n’a pas de portée juridique car ce  n’est pas vraiment une décision mais plutôt une inaction, le néant. Or, le CE n’a pas à annuler le néant. 

  

Cette thèse est critiquable pour 2 raisons : 

‐          elle ne retient de la situation que le fait que l’administration ne satisfait pas le droit de créance de  l’administré. Mais elle oublie qu’à côté, cette décision de ne pas y satisfaire découle de toute une  procédure. Or, cette procédure aboutit bien à une décision. On ne peut donc pas dire que c’est le néant. 

‐          elle est incohérente. Quand bien même on admettrait que le CE ait annulé le néant, les juridictions  judiciaires ne sont pas plus compétentes que lui pour le faire et donc, il n’est pas incompétent en raison de  leur compétence à elles. 

  

c)   La nature de la règle invoquée 

  

La compétence du CE dépend aussi de la nature du droit invoqué à l’appui du recours : 

‐          s’il est « civil », le CE est incompétent 

‐          s’il est politique, le CE est compétent 

  

Ex. : en matière d’urbanisme, le CE n’est compétent que pour annuler les permis ou refus de permis  justifiés par les prescriptions urbanistiques car ces règles relèvent du droit administratif. Par contre, tout ce  qui concerne la matière des servitudes, qui relève du droit civil, n’a pas d’influence sur l’octroi ou le refus  des permis. 

  

d)    L’équivalence pratique des résultats 

  

On a dit que la compétence du CE devait être écartée quand un recours devant une juridiction judiciaire  pouvait aboutir à un résultat équivalent. 

C’est un bon critère mais il entraîne une question : quand peut‐on considérer que les résultats de 2 actions  sont équivalents ? 

Il faut en fait qu’une annulation par le CE ne puisse rien apporter de plus qu’une décision judiciaire.  Exemples : 

‐          quand un agent est privé de son traitement, ça peut avoir 2 causes :  

soit une simple décision de modifier le traitement : dans ce cas, une juridiction judiciaire peut, à elle seule,  effacer tous les effets de la décision si elle a violé le droit subjectif de l’agent à son traitement. 

soit une sanction disciplinaire qui entraîne une modification du traitement : dans ce cas, seul le CE est  capable d’annuler la sanction et, par conséquent, la modification de traitement. 

‐          quand un pouvoir subordonné prend une décision lésant un droit civil, 2 possibilités : 

soit cette décision ne fait pas l’objet d’une annulation par le pouvoir de tutelle : dans ce cas, une juridiction  judiciaire peut, à elle seule, effacer tous les effets de la décision. 

soit cette décision a fait l’objet d’une annulation par le pouvoir de tutelle : dans ce cas, seul le CE est  capable d’annuler la décision de l’autorité de tutelle et, par conséquent, la décision lésionnaire de droit  civil. 

  

e)   La nature de la compétence exercée : l’objet de l’acte attaqué 

  

Un autre critère qui permet de cloisonner les compétences du CE et des juridictions judiciaires est de voir  quelle était la nature de la compétence exercée par l’administration dans sa prise de décision : était‐elle  discrétionnaire ou liée ? 

  

1)    Pouvoir discrétionnaire 

  

Quand l’administration a pris sa décision suite à l’exercice d’une compétence discrétionnaire, le droit  subjectif de l’administré a sa source non pas dans la réglementation en vertu de laquelle a été prise la  décision mais bien dans la décision elle‐même. La décision a donc, en soi, une portée juridique. 

Dans ce cas, elle est susceptible de recours devant le CE. 

  

2)    Compétence liée 

  

Quand l’administration a pris sa décision suite à l’exercice d’une compétence liée, le droit subjectif de  l’administré a sa source non pas dans la décision mais dans la réglementation en vertu de laquelle a été  prise la décision. La décision n’a donc pas vraiment de portée juridique puisqu’elle ne peut que se  contenter d’appliquer la réglementation. 

Dans ce cas, elle est : 

‐          tantôt susceptible de recours devant les juridictions judiciaires 

‐          tantôt susceptible de recours devant le CE 

  

Ca pose la question de savoir quand l’administration a une compétence liée. 

C’est en fait le cas à chaque fois que l’administration doit accorder un droit subjectif  et que sa décision  n’est que purement formelle (vérification que les conditions dans lesquelles la compétence est liée sont  bien présentes). Exemples : 

‐          application du statut pécuniaire des fonctionnaires 

‐          application de la législation sur les pensions 

‐          octroi de certaines subventions : par ex., en matière de primes à la rénovation, des arrêtés prévoient  que le ministre « peut » accorder une prime, mais en fait, les arrêtés fixent des conditions d’octroi  tellement strictes que le ministre n’a plus aucun pouvoir d’appréciation. On peut donc considérer qu’il a  une compétence liée. 

‐          demande de remboursement d’une prime accordée à tort,… 

  

  

1 ‐ Obligations dont les cours et tribunaux peuvent ordonner l’exécution 

  

Quand les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire sont compétents pour ordonner à l’administration de  faire quelque chose, ils seront compétents pour connaître du recours. 

  

La compétence des juridictions judiciaires pour connaître des recours dirigés contre des décisions où  l’administration avait une compétence liée découle d’une évolution de la jurisprudence : 

‐          à la base, on considérait que seul le CE était compétent pour contraindre les autorités à exercer leur  puissance publique, et les LCCE prévoyaient que le CE était compétent pour connaître des recours contre  les décisions implicites de rejet déduites du silence de l’administration quand celle‐ci est tenue de statuer. 

‐          puis, l’affaire Saldes Baldini (v. supra) a bouleversé les choses puisque la Cour de Cassation a estimé  que c’étaient les juridictions judiciaires qui étaient compétentes en l’espèce.  

La base de son raisonnement est qu’à chaque fois que l’administration a une compétence liée, l’administré  a un droit subjectif, d’où l’application de l’art. 144 Const. et la compétence des juridictions judiciaires. Mais  c’est faire un raccourci trop rapide : il n’y a pas droit subjectif à chaque fois que l’administration a une  obligation. 

En effet, pour qu’il y ait droit subjectif, 2 conditions doivent être réunies : 

le pouvoir d’exiger d’un tiers un certain comportement 

que ce pouvoir soit exercé par quelqu’un ayant un intérêt propre et individualisé 

Or, parfois, l’administration a une obligation alors que ces 2 conditions ne sont pas remplies : exemples 

quand le MB existait encore en version papier, les communes devaient prévoir un budget pour l’acheter  mais ça ne créait pas vraiment un droit subjectif de le leur vendre dans le chef de l’Etat. 

l’administration doit inscrire les condamnations pénales dans le casier judiciaire des condamnés mais on ne  peut pas dire qu’ils ont un droit à ce que leur casier comporte bien toutes leurs condamnations. 

Voyant que confier aux juridictions judiciaires toutes les affaires où l’administration avait une obligation  était un peu excessif, le législateur a dans certains cas donné une compétence au CE. Par ex., suite à  l’affaire Saldes Baldini, une loi de 1996 a prévu que les décisions administratives refusant le bénéfice d’un  droit prévu par la loi sur les étrangers étaient susceptibles de recours devant le CE. 

‐          dans un arrêt de 1999, la Cour de Cassation a précisé sa théorie et a dit que, quand l’administration  avait une obligation dont l’exécution avait un intérêt pour l’administré, celui‐ci avait un droit subjectif. 

  

2 ‐ Obligations dont les cours et tribunaux ne peuvent pas ordonner l’exécution 

  

Quand les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire ne sont pas compétents pour ordonner à l’administration  de faire quelque chose, c’est le CE qui sera compétent pour connaître du recours. 

  

On a vu supra qu’à la base, seul le CE était considéré comme compétent pour contraindre les autorités à  exercer leur puissance publique. Cette conception découlait du principe de séparation des pouvoirs. 

Mais peu à peu, on a admis dans de plus en plus de cas que les juridictions judiciaires condamnent  l’administration à faire quelque chose. Cependant, elle ne peut en fait contraindre l’administration qu’à  exécuter des obligations à caractère pécuniaire (ex. affaires Versteele et Vrindts). Les autres types  d’obligations ne peuvent être imposées à l’administration que par le CE. Exemples : 

‐          obligation de promouvoir après un certain temps un fonctionnaire qui suit une « carrière plane » 

‐          obligation de nommer comme fonctionnaire la personne qui s’est classée 1ère au concours,… 

On voit que ces obligations ne sont pas principalement pécuniaires. 

  

f)     Le caractère déclaratif ou constitutif de droit de l’acte attaqué 

  

Tous les critères vus supra peuvent finalement se résumer en un seul : pour voir si le CE est compétent  pour annuler un acte, il faut voir si celui‐ci est déclaratif ou constitutif de droit. 

‐          si l’acte est constitutif de droit, ça signifie qu’il a été nécessaire en soi pour créer le droit qui n’était  donc pas préexistant.  

L’acte crée le droit subjectif. Il ne peut donc pas violer celui‐ci puisqu’il n’existait pas avant. Et comme  aucun droit subjectif n’est violé, c’est le CE qui est compétent. 

‐          si l’acte est déclaratif de droit, ça signifie qu’il n’a servi qu’à énoncer un droit qui préexistait déjà  dans un règlement. 

L’acte ne crée donc pas le droit : il l’applique et il peut mal l’appliquer. Dans ce cas, il y a violation d’un droit  subjectif et ce sont les juridictions judiciaires qui sont compétentes. 

  

4.    Une exception organisée par la loi : le droit au séjour des étrangers 

  

C’est le législateur qui fixe les compétences respectives des juridictions judiciaires et du CE. Il peut donc  prévoir des dérogations à la doctrine de l’objet véritable du recours pour autant qu’il respecte les art. 144  et 145 Const.  

  

C’est ce qu’il a fait lorsque, en 1996, il a modifié la loi du 15/12/80 sur l’accès au territoire, le séjour,  l’établissement et l’éloignement des étrangers.  

Il a en fait voulu éviter les suites qu’appelait l’arrêt Saldes Baldini : on risquait en effet de se retrouver avec  une grande partie du contentieux des étrangers devant les juridictions judiciaires. Il a donc prévu que toute  contestation relative à un droit prévu par la loi du 15/12/80 serait de la compétence du CE, même en cas de  compétence liée de l’administration.  

  

5.    Une illustration du caractère résiduaire du recours en annulation : le partage des compétences en  matière d’expropriation pour cause d’utilité publique 

  

L’expropriation pour cause d’utilité publique suit une procédure en 3 phases : 

‐          la phase administrative :  

enquête publique 

avertissement individuel des propriétaires des terrains à exproprier 

arrêté royal ou du gouvernement déclarant qu’il est d’utilité publique d’exproprier les terrains (+ plan) 

‐          la phase intermédiaire ou « temps mort » : entre les 2 véritables phases de la procédure, on a  toujours une sorte de « temps mort », période qui laisse le temps au pouvoir expropriant de tenter une  cession à l’amiable. Des comités d’acquisition sont institués à cette fin au sein du ministère des Finances. 

‐          la phase judiciaire : si la tentative de cession à l’amiable n’aboutit pas, un juge est saisi afin de vérifier  si 

l’action a été intentée régulièrement 

les formalités légales ont été respectées 

le plan des emprises est applicable aux terrains visés par l’expropriation 

Si c’est le cas,  le juge prononce l’expropriation et fixe le montant de la juste et préalable indemnité. 

  

La compétence des juridictions en  la matière a subi une évolution : 

  

1°. Initialement, avant la création du CE, les juridictions judiciaires chargées de statuer dans le cadre de la  phase judiciaire s’estimaient compétentes uniquement pour contrôler la légalité externe des arrêtés  d’expropriation. 

  

2°. Quand le CE a été créé, il a suivi cette jurisprudence et s’est déclaré incompétent pour connaître de la  légalité externe des arrêtés d’expropriation. Par contre, il a contrôlé leur légalité interne (par ex.  l’opportunité de l’expropriation).  

La Cour de cassation a suivi. 

  

3°. Puis, les juridictions judiciaires ont étendu leur contrôle et se sont mises à contrôler la légalité interne.  Le CE s’est aligné et a cessé de le faire. 

A nouveau, la Cour de Cassation a suivi. 

Cependant, cette incompétence du CE n’existait que lorsque le recours émanait du propriétaire, locataire  ou titulaire de droits réels sur le fonds exproprié. Les tiers, eux, pouvaient agir devant le CE (par ex. les  voisins). 

  

4°. Mais les choses ont dû changer suite à un arrêt de la Cour d’arbitrage de 1990 : elle a estimé que la  différence de traitement entre l’exproprié et les tiers au niveau de la protection juridictionnelle était  discriminatoire en ce que les expropriés étaient moins protégés alors qu’ils étaient pourtant plus  directement menacés que les tiers.  

  

5°. Suite à cet arrêt, le CE est revenu sur sa jurisprudence, approuvé en cela par le Cour de Cassation.  

Désormais, il s’estime compétent pour tous les recours contre les arrêtés d’expropriation, qu’ils viennent  des tiers ou des expropriés, pour autant que le recours soit introduit pendant le « temps mort », avant la  phase judiciaire. En effet, une fois la phase judiciaire lancée, on estime que les expropriés disposent d’une  voie de droit suffisante pour défendre leurs droits.  

C’est un peu faire l’impasse sur le fait que la décision judiciaire en question, autorisant l’expropriation, sera  exécutoire alors même que 

‐          l’indemnité est encore provisoire 

‐          l’expropriation peut encore être contestée 

Mais  ça, c’est justifié par le fait que l’intérêt général doit primer sur l’intérêt privé…  

Ce serait acceptable si la procédure d’extrême urgence utilisée en matière d’expropriation était vraiment  justifiée par l’extrême urgence, mais dans la plupart des situations, ce n’est pas le cas car la procédure  d’extrême urgence est devenue le droit commun. Mais ça, la Cour d’arbitrage l’a éludé.  

  

   

6.    Champ d’application 

  

La doctrine de l’objet véritable du recours ne s’applique qu’aux actes administratifs individuels, dans le  cadre du contentieux de l’annulation. 

  

Elle ne s’applique donc pas : 

‐          aux règlements : ils peuvent toujours être annulés par le CE et jamais par les juridictions judiciaires,  même s’ils accordent des droits subjectifs. 

Ex. : une décision administrative appliquant un statut pécuniaire à un agent en particulier est susceptible de  recours devant les juridictions judiciaires, mais le règlement qui comporte ce statut pécuniaire ne peut, lui,  être annulé que par le CE. 

‐          aux décisions juridictionnelles soumises à la cassation administrative : certaines décisions  juridictionnelles peuvent, en vertu de la loi, faire l’objet d’une annulation par le CE.  

  

  

VI.  Les causes d’annulation 

  

  

Les classifications des illégalités 

  

1.    L’énumération légale 

  

L’art. 14 LCCE cite 3 causes d’annulation : 

‐          la violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité 

‐          l’excès de pouvoir 

‐          le détournement de pouvoir 

  

Cette énumération n’est pas vraiment utile. En fait, il suffit de dire que l’annulation peut être obtenue pour  toute illégalité pour peu qu’elle soit suffisamment importante (sinon elle ne tombe pas dans les formes  substantielles ou prescrites à  peine de nullité). 

  

2.   Illégalités internes et externes 

  

Certains auteurs classent les causes d’annulation en 2 catégories : 

‐          les inégalités externes : elles tiennent aux modalités d’élaboration et aux formes de l’acte. On les voit  sans devoir examiner son contenu. 

Elles correspondent en gros à la violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité. 

Ex. : acte pris sans délibération du Conseil des ministres, acte non motivé, acte soustrait à la section L du CE  sans que l’urgence ne soit correctement motivée,… 

‐          les illégalités internes : elles tiennent au contenu de l’acte. 

Elles correspondent en gros à l’excès et au détournement de pouvoir. 

Ex. : acte qui viole la loi, acte pris sur base de motifs non exacts, pertinents et admissibles,… 

  

Cette classification a un intérêt pédagogique mais elle est aussi artificielle. Certaines illégalités ne sont en  effet pas purement externes ou internes mais un peu des 2.  

Ex. : une illégalité tenant aux motifs d’un acte est externe s’il n’y a pas de motifs et interne s’il y a des  motifs mais qu’ils ne sont pas convaincants. 

  

3.    Illégalités ordinaires et d’OP 

  

Les auteurs classent aussi les causes d’annulation en 2 autres catégories : 

‐          celles qui ne sont pas d’OP : elles ne peuvent entraîner une annulation que si elles sont soulevées par  le requérant et dans des conditions de procédure régulières. En principe, ça signifie que le requérant doit  les invoquer dans sa requête, mais parfois, on admet qu’il les soulève plus tard s’il n’en prend connaissance  que plus tard. 

‐          celles qui sont d’OP : elles peuvent entraîner une annulation même si elles ne sont pas soulevées par  le requérant ou si elles le sont trop tard dans la procédure. Le CE peut en effet les soulever d’office. Il en a  même l’obligation s’il les découvre.  

  

Pour voir quelles illégalités sont d’OP, il faut examiner la jurisprudence du CE et voir quels moyens il a  admis alors qu’ils avaient été soulevés trop tard ou quels moyens il a soulevés d’office. 

A l’heure actuelle, 10 illégalités sont considérées comme d’OP : les violations de 

‐          le droit international directement applicable, et notamment la CEDH et le PIDCP 

‐          la Constitution (du moins la plupart de ses dispositions) 

‐          la loi concrétisant le Pacte culturel 

‐          la législation sur l’emploi des langues 

‐          la législation fiscale 

‐          les dispositions dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement (du moins la plupart) 

‐          la compétence de l’auteur de l’acte 

‐          l’autorité de la chose jugée 

‐          l’obligation de publier les lois et arrêtés 

‐          les règles relatives au retrait des actes administratifs 

Ca vise en gros les règles qui ont trait aux intérêts essentiels de l’Etat et de la collectivité. 

  

A contrario, ne sont pas d’OP toutes les illégalités que le CE a refusé d’admettre parce qu’elles avaient été  invoquées trop tard. Ca vise notamment : 

‐          l’insuffisance de motivation de l’acte 

‐          le caractère déraisonnable de l’acte,… 

  

Enfin, pour certaines illégalités la jurisprudence hésite encore. 

  

4.    Les nullités « de plein droit »(à titre indicatif) 

  

Certaines lois disposent que certains actes sont nuls « de plein droit ». Par là, le législateur a voulu que la  nullité de ces actes puisse être soulevée d’office par toute autorité.  

Mais le CE n’a pas suivi et estime que la nullité d’un acte doit être prononcée par lui et ne peut être  constatée par quelqu’un d’autre. 

Les actes nuls « de plein droit » portés devant le CE ne subissent donc pas un sort différent que les autres  actes qui y sont portés. 

  

La violation des formes 

  

1.    Catégories de formes 

  

Il y en a 3 : 

‐          les formes substantielles (leur violation est une cause d’annulation) 

‐          les formes prescrites à peine de nullité (leur violation est une cause d’annulation) 

‐          les formes qui ne  sont ni substantielles, ni prescrites à peine de nullité (leur violation n’est pas une  cause d’annulation) 

  

2.    Les formes prescrites à  peine de nullité 

  

Ce sont les formes pour lesquelles la loi ou un règlement prévoit que, si un acte les viole, cet acte sera  obligatoirement nul. 

Ca retire donc tout pouvoir d’appréciation au CE. 

C’est assez rare. 

  

3.    Les formes substantielles 

  

a)    Les 2 sortes de formes substantielles 

  

La notion de formes substantielles est citée à 2 endroits différents dans les LCCE : 

‐          à l’art. 14 : ce sont les formes substantielles dites classiques. 

‐          à l’art. 14 bis (loi du 16/06/89) : ce sont les formes substantielles qui ont trait à la coordination des  politiques nationales, communautaires et régionales. 

  

Ces formes ne sont pas les mêmes et leur violation n’a pas les mêmes effets. 

  

b)    Les formes substantielles classiques 

  

L’art. 14 LCCE ne définit pas ce qu’il faut entendre par « forme substantielle ». C’est donc la jurisprudence  du CE qui a éclairci la notion. 

  

Il y a en fait 2 catégories de formes substantielles classiques : 

‐          celles qui sont tellement importantes que leur méconnaissance altère la substance même de l’acte. 

‐          celles qui tendent à protéger des intérêts qui ne sont pas exclusivement ceux de l’autorité  administrative. 

Cette catégorie de formes substantielles découle de la fonction 1ère du contentieux administratif, à savoir  protéger les administrés. 

Dans cette optique, sont donc par ex. considérées comme des formes substantielles :  

les droits de la défense 

le principe du contradictoire (et notamment le droit de l’administré d’être entendu avant qu’une décision  soit prise à son sujet) 

  

La violation de ces formes substantielles entraîne la nullité de l’acte, sauf si l’objectif visé par la forme a pu  être atteint autrement. Dans ce cas, le moyen invoquant la violation de la forme sera irrecevable pour  défaut d’intérêt. 

  

c)    Les formes substantielles qui ont trait à la coordination des politiques nationales, communautaires et  régionales 

  

1)    Description 

  

Apde 1980, les réformes institutionnelles ont instauré des mécanismes de coordination des politiques  nationales, régionales et communautaires afin d’assurer une certaine cohérence. Ces mécanismes sont très  divers et peuvent aller de la simple information à la nécessité de prendre une décision conjointement. 

  

Ils sont considérés comme : 

‐          une forme substantielle dans la prise d’actes réglementaires : dans ce cas, s’ils sont violés, le  règlement est annulable par le CE 

‐          une règle répartitrice de compétences dans la prise d’actes législatifs : dans ce cas, s’ils sont violés, la  loi, le décret ou l’ordonnance est annulable par la Cour d’arbitrage 

Mais attention, il ne faut pas les confondre avec les accords de coopération qui, eux, relèvent de la  compétence des juridictions de coopération. 

  

En principe, seuls l’Etat, les communautés, les régions et la commission communautaire commune peuvent  invoquer leur violation. Mais 2 « exceptions » : 

‐          depuis que la Communauté française peut transférer des compétences à la COCOF, celle‐ci peut aussi  invoquer la violation des formes substantielles de coordination devant le CE. 

‐          quand une personne invoque l’exception d’illégalité pour un acte et que cet acte a été pris en vertu  d’une norme violant des formes substantielles de coordination, la juridiction peut appliquer l’exception  d’illégalité. 

  

2)    Commentaire 

  

L’art. 14 bis LCCE soulève différentes critiques : 

  

1°. C’est une loi ordinaire, or elle qualifie des procédures prévues par une loi spéciale.  

Cette critique là n’est pas vraiment problématique : en effet, l’art. 14 bis n’est qu’une règle fixant la  compétence du CE. Il ne tente pas de modifier les compétences de l’Etat, des communautés et des régions. 

  

2°. En cas de violation d’une forme substantielle de coordination, il n’ouvre un recours qu’à l’Etat, aux  communautés, aux régions et à la Commission communautaire commune. 

Or, vu l’importance du respect de ces « formalités » pour la bonne marche de l’Etat, elles auraient dû être  d’OP et l’art. 14 bis aurait dû permettre à tout le monde d’invoquer leur violation. 

  

3°. Il qualifie les mécanismes de coordination de formalités substantielles, mais ces mêmes mécanismes  sont qualifiés différemment par d’autres normes. Ils ont en fait 3 qualifications différentes : 

‐          formes substantielles : art. 14 bis LCCE 

‐          règles répartitrices de compétences : art. 30 bis de la loi du 06/01/89 sur la Cour d’arbitrage 

‐          règles génératrices de conflits d’intérêts : art. 33 de la loi de réformes institutionnelles du 09/08/80  

Les conflits d’intérêts doivent être portés devant le Comité de concertation et, si celui‐ci ou un  gouvernement fédéral ou fédéré estime qu’il y a aussi conflit de compétence, ils peuvent porter le dossier  devant le CE section L qui siégera toutes chambres réunies. 

Il y a donc une assez grande confusion par rapport à la nature de ces mécanismes. En fait : 

‐          certains ont un caractère de formes substantielles : ce sont les concertations, avis préalables,  autorisations, avis conformes,… 

‐          certains ont un caractère de règles répartitrices de compétences : ce sont les cas où les décisions  doivent être prises après accord, consentement, convention, de façon conjointe,… 

‐          certains enfin ne sont que des mesures de publicité postérieures à l’acte : ce sont les  communications, notifications, informations,… 

Quand on voit tout ça, on peut s’interroger sur l’utilité de l’art. 14 bis.  

Il repose sur l’idée que la seule fonction du CE est de protéger l’administré contre l’arbitraire administratif.  Dans cette optique, les mécanismes de coordination, qui n’ont l’air que de mécanismes de police interne au  pouvoir, ne sont pas en soi des formes substantielles et l’art. 14 bis a dû les ériger comme telles. 

Mais en fait, le CE a également une fonction de police interne au pouvoir. Il sert aussi à ce que les normes  soient prises dans le respect de formes ne protégeant que la cohérence de l’ordre juridique. Ca se confirme  quand on voit que, de plus en plus souvent, les pouvoirs publics sont requérants devant lui. Dans cette  optique, les mécanismes de coordination sont des formes substantielles et l’art. 14 bis n’était pas  nécessaire pour les ériger comme telles (sauf ceux qui ne sont que des mesures de publicité postérieure à  l’acte). 

L’art. 14 bis n’est donc pas si anodin qu’il n’y paraît : il introduit en droit belge une théorie de type dualiste  selon laquelle seules les autorités publiques auraient un intérêt au respect des formes qui ne protègent pas  les citoyens. Les citoyens, eux, n’auraient d’intérêt qu’à faire respecter les formes qui les protègent.  

C’est une vision des choses critiquable. 

  

4.    Dans quelques rares cas, la notification tardive d’un acte le vicie 

  

En principe, seules les formalités à accomplir avant la prise de décision sont considérées comme  substantielles au sens de l’art. 14 LCCE.  

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