Notes sur le contentieux de l'indémnité - 2° partie, Notes de Droit Administratif
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Anne9116 January 2014

Notes sur le contentieux de l'indémnité - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le contentieux de l'indémnité - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La fixation de l’indemnité, La procédure, Avenir et prolongements.
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Cette différence est logique : on doit être plus strict au contentieux de l’indemnité car il indemnise des dommages causés sans faute. Si on pouvait poursuivre l’administration en indemnité aussi facilement qu’en responsabilité, elle n’oserait plus rien faire.

1. Le dommage exceptionnel

1. Caractéristiques

Vu le terme vague de « dommage exceptionnel » utilisé par la loi, la jurisprudence a dû faire œuvre interprétatrice et elle a dégagé les critères qui font qu’un dommage est exceptionnel.

Il doit être :

- grave

- rare

- spécial

- moral ou matériel

2. Un dommage grave

Pour être grave, un dommage doit excéder les charges normales de la vie en société.

Ca s’apprécie in concreto en fonction de la situation du requérant.

Ca explique pourquoi les indemnisations accordées par le CE sont toujours importantes (au moins plusieurs dizaines de milliers de francs). Un dommage qui donnerait lieu à une petite indemnité ne serait pas un dommage grave.

3. Un dommage moral ou matériel

A l’origine, la loi ne précisait rien et la jurisprudence avait estimé que seuls les dommages matériels pouvaient être graves.

Mais en 1971, le législateur a précisé que le dommage pouvait être matériel ou moral.

4. Un dommage certain

Pour pouvoir être indemnisé, un dommage doit être certain dans son fait et dans son montant. Il faut donc comparer la situation du requérant avec la situation qui aurait été la sienne si l’acte dommageable n’avait pas été pris. Ce n’est que si cette comparaison est possible qu’il pourra être indemnisé.

Ca n’empêche pas d’indemniser un manque à gagner mais il faut que son montant soit certain.

5. Un dommage spécial

Le dommage ne peut toucher qu’un nombre limité de personnes qui doivent toutes être identifiables. La jurisprudence n’a pas arrêté de nombre maximum précis : elle a admis 2, 3, mais a rejeté 19...

1. Que reste-t-il ?

1. Un domaine difficile à circonscrire

Il est difficile de dresser une liste des « dommages exceptionnels » indemnisables par le CE. En effet, une catégorie composée d’exceptions est difficile à circonscrire.

Il faut donc aller voir dans la jurisprudence. On peut en déduire que certains types de dommages relèvent du CE.

2. Carrières insolites dans la fonction publique

Le CE a accordé des indemnités à des fonctionnaires qui avaient été lésés par rapport à leurs pairs, sans faute, mais de manière inacceptable.

Exemples :

- un fonctionnaire très méritant n’a pas pu bénéficier d’une promotion car le domaine dans lequel il était spécialisé (l’entretien des locomotives à vapeur) a disparu.

- des fonctionnaires ont eu une pension inférieure à leur mérite car ils avaient bénéficié d’un statut pécuniaire spécial, financièrement compensé pendant leur carrière mais pas après.

3. A travail égal, traitement égal

Le CE a accordé des indemnités à des fonctionnaires dont la situation administrative était normale mais moins avantageuse que celles d’autres personnes effectuant un travail identique.

Ex. : le chef d’un centre de tri postal était moins bien payé que le chef d’un autre centre car on avait sous-évalué l’importance de son centre.

4. Les effets secondaires de mesures d’intérêt général

Le CE a accordé des indemnités à des personnes victimes d’un dommage qui leur a été causé involontairement par un acte de puissance publique. L’acte doit être inspiré par l’intérêt général et être pris sans faute sans que son auteur ait voulu ou ait même eu conscience de causer un dommage à un particulier.

Ex. : le détournement du cours de l’Escaut a causé un dommage à un commerçant installé sur son ancienne rive et qui vivait principalement de la clientèle des bateliers.

5. Le sacrifice sur l’autel du bien public

Enfin, le CE a accordé des indemnités à des personnes victimes d’un dommage causé sciemment par un acte de puissance publique. L’acte doit être inspiré par l’intérêt général même si son auteur peut savoir qu’il risque de nuire à certaines rares personnes. Un tel acte, qui décide de sacrifier quelques personnes sur l’autel du bien public, n’est pas fautif, mais peut donner lieu à une indemnisation.

Ex. : des décisions ont été prises pour rendre obligatoires certaines vaccinations. Ca a été très bénéfique pour le plus grand nombre (ça a même permis de totalement éradiquer

certaines maladies), mais ça a causé des troubles très graves et irréversibles à quelques personnes.

III. La fixation de l’indemnité

Le CE a un large pouvoir d’appréciation pour fixer le montant de l’indemnité puisqu’il n’est pas tenu d’accorder une réparation intégrale : il doit indemniser en équité, en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public et privé.

A l’origine, il fixait vraiment les indemnités en équité et on avait des chiffres ronds. Mais àpde 1966, il s’est mis, parfois, à accorder des réparations intégrales et, dans ce cas, on a eu des montants beaucoup plus précis.

L’indemnité peut être unique, ou provisionnelle puis définitive, ou encore périodique.

IV. La procédure

La procédure au contentieux de l’indemnité comporte 2 phases :

- d’abord, le requérant doit adresser une requête en indemnité à l’administration

- ensuite, si l’administration la rejette ou n’y répond pas, il peut agir devant le CE

1. La requête préalable

1. Origine et nature

Avant toute requête au contentieux de l’indemnité du CE, le requérant doit s’adresser à l’administration.

L’origine de cette idée vient de France. Là, le CE a une compétence de pleine juridiction, et il ne peut l’exercer que s’il existe une décision de l’administration contraire à la prétention du requérant. En Belgique, on a aussi fait en sorte que tout contentieux du CE vise une décision préalable.

Par contre, la persistance de l’idée vient de son utilité :

- elle permet parfois une conciliation préalable avec l’administration, ce qui évite de devoir introduire une requête devant le CE

- quand elle ne permet pas de conciliation préalable, au moins, la décision de rejet de l’administration servira à circonscrire précisément l’objet du litige

2. Nécessité

La requête préalable à l’administration est indispensable à l’introduction d’une demande d’indemnité devant le CE, et ce pour 2 raisons :

- sans requête préalable à l’administration, le recours devant le CE est irrecevable.

- la requête préalable à l’administration détermine définitivement le montant de l’indemnité qui pourra être demandée au CE : on ne pourra jamais lui demander plus que ce qu’on avait demandé dans sa requête préalable. Tout au plus aura-t-on droit à des intérêts supplémentaires.

3. Forme

La loi ne précise aucune forme particulière mais :

- la jurisprudence exige qu’elle soit sans ambiguïté : il faut préciser la cause de la requête et le montant qu’on veut obtenir

- la prudence recommande d’agir par pli recommandé pour se réserver une preuve

4. Réaction de l’autorité

L’administration a 60 jours pour donner suite à la requête. Si elle refuse ou ne dit rien, on pourra aller devant le CE.

1. Le recours au CE

1. Délai

Le délai pour agir devant le CE dépend de la réaction de l’administration par rapport à la requête préalable :

- si elle l’a rejetée, il est de 60 jours àpde la décision de rejet

- si elle n’a rien dit, il est de 3 ans àpde l’introduction de la requête préalable

Tous les délais sont suspendus par l’introduction d’une action visant à obtenir réparation du même préjudice devant les juridictions judiciaires.

Rmq. : ces délais ne sont pas vraiment cohérents par rapport aux autres délais de recours devant le CE. On aurait mieux fait de prévoir un délai parallèle à celui applicable aux décisions implicites de rejet.

2. Procédure devant le CE

Pour le reste, la procédure est la même qu’au contentieux de l’annulation.

La seule différence est le contenu des actes de procédure : on ne débat pas sur des moyens mais sur la réunion des conditions requises pour que le dommage soit exceptionnel.

V. Avenir et prolongements

1. Introduction

Au vu du nombre de demandes et du nombre d’arrêts favorables, on pourrait croire que le contentieux de l’indemnité a une importance très minime.

Mais il ne faut pas le juger sur ce seul aspect quantitatif : il a son importance car

- les requêtes préalables à l’administration sont parfois suivies d’effet.

- les principes qui ont gouverné sa création ont été repris par le législateur pour créer d’autres systèmes d’indemnisation. Il a donc en quelque sorte « fait des petits ».

1. Les requêtes préalables qui aboutissent

Parfois, les requêtes préalables à l’administration, introduites en vue d’agir en indemnité devant le CE, aboutissent.

Les décisions administratives y faisant droit n’étant pas publiées, on ne connaît pas vraiment leur nombre ou leur proportion, mais elles existent et montrent déjà en soi l’utilité du contentieux de l’indemnité.

1. Les servitudes urbanistiques

Avant 1962, les personnes dont les immeubles avaient perdu de la valeur en raison de l’établissement de servitudes urbanistiques tentaient d’obtenir une indemnisation auprès du CE. Celui-ci a rejeté la majorité des demandes en disant que le dommage n’était pas assez spécial puisqu’il touchait un grand nombre de personnes. Toutefois, il a dit que si le dommage avait été plus spécial, il aurait accordé des indemnités.

En 1962, le législateur a confié l’octroi de ce type d’indemnités aux juridictions judiciaires. Pour fixer les conditions d’indemnisation, il s’est inspiré de la jurisprudence du CE.

1. L’indemnisation des détentions préventives inopérantes

En 1973, la loi organisant une procédure spécifique pour l’indemnisation des détentions préventives inopérantes s’est inspirée du contentieux de l’indemnité. Elle découle du même esprit.

1. L’indemnisation des victimes d’actes intentionnels de violence

La loi organisant une procédure spécifique pour l’indemnisation des actes intentionnels de violence s’inspire, elle, de la loi sur l’indemnisation des détentions préventives inopérantes.

Elle découle donc aussi du même esprit même si, ici, le dommage n’est pas dû à un acte de puissance publique.

1. Autres perspectives

Le contentieux de l’indemnité reste une ressource envisageable quand une nouvelle forme de responsabilité publique apparaît. C’est pourquoi, de temps en temps, la doctrine l’invoque à propos de nouveaux problèmes (ex. indemnisation des dommages dus à une loi annulée par la Cour d’arbitrage).

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