Notes sur les critères d'application du droit administratif, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes
Anne91
Anne9116 January 2014

Notes sur les critères d'application du droit administratif, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes

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Notes de droit administratif sur les critères d'application du droit administratif. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: L’ambiguïté du Droit positif, Les critères proposés par la doctrine, De la contestation...
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Microsoft Word - LES CRITERES D’APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF

LES CRITERES D’APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF

Ces critères ont fait l’objet de réflexions doctrinales intenses. Le droit positif a vite fait l’objet d’une grande ambiguïté.

Section 1 : L’ambiguïté du Droit positif

Cette ambiguïté n’était pas au départ évidente. Les personnes publiques géraient les services publics et relevaient de la juridiction administrative.

Le grand arrêt du droit administratif, du tribunal des conflits, 8 février 1873 : l’arrêt BLANCO. M. Blanco espère obtenir réparation du préjudice subit par la perte de sa fille Agnès. La fille jouait près des voies de chemins de fer et a été blessée mortellement. Le préjudice a été causé par une institution, un service étatique (régie des transports…). Qui réparera le préjudice ? Le père saisit les tribunaux judiciaires contre l’Etat, alors qu’il aurait dû le faire contre les employés de la manufacture de tabac. Très vite se pose un problème de compétence. La juridiction administrative serait compétente, mais sur quel fondement ? La responsabilité de l’Etat ne peut être engagée par les juridictions judiciaires, mais ne peut être engagée que selon des conditions spécifiques d’un droit exorbitant du droit commun. Les conclusions du commissaire David sont importantes et mettent en œuvre une grande postérité. Le commissaire commence par distinguer l’Etat comme propriétaire et l’Etat comme Administration, puissance publique. Il y a une distinction entre les actes d’autorité et les actes de gestion pouvant être pris par l’Etat (selon Edouard Laferrière). Ici, les dommages sont causés par des actes de gestion (et non d’autorité). Il y a cependant un inconvénient, celui de penser l’Etat comme une personnalité juridique double. Or, à cette époque-là, on a bien conscience d’une difficulté à penser l’Etat comme un dualisme et l’on recherche un moyen d’unifier.

Le moyen trouvé est de dire que les actes, soit de gestion, soit de puissance, ont un élément commun : la gestion d’un service public rendu obligatoire par la loi.

Les personnes publiques gèrent des services publics, et relèvent de la compétence administrative. Le critère du droit administratif est le service public. Cette idée de service public contient en elle-même l’idée de puissance. On a là l’idée que les services publics relèvent par nature des personnes publiques, et au premier plan, de l’Etat. On distingue mal le concept de service public du concept de puissance publique.

Arrêt TERRIER de 1903 : Dans cette affaire, les conclusions importantes sont prononcées par Jean Romieu. Il s’agissait de détruire les animaux nuisibles. On met en place un appel d’offre et on établit une prime pour les personnes ayant détruit des animaux nuisibles. Terrier a détruit une vipère, mais il ne reste plus d’argent. Il demande alors une indemnité, et se pourvoit devant la

juridiction administrative. On a beau se trouver bien longtemps après l’arrêt Blanco, l’analyse de cette situation n’est pas très compliquée. Cf. conclusions.

J. Romieu pose un principe : « Tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics(généraux, locaux), l’administration agissant par contrat ou unilatéralement, constitue une opération administrative. »

Ce principe unifie la compétence de la juridiction administrative en s’attachant à la notion de service public, mais c’est une notion embrouillée. Elle rend compte des activités d’Etat et de l’idée d’intérêt général censée être poursuivie par toute les collectivités.

On conçoit beaucoup plus clairement que dès lors qu’un acte se rattache à un service public, géré par une personne publique, cet acte relève du juge administratif, quelque soit la demande adressée au juge : annulation ou réparation.

Romieu ajoute dans ses conclusions ce qui annoncera une évolution : « il peut se faire que l’administration […] agissant dans l’intérêt d’un service public comme une personne publique n’invoque pas le bénéfice de sa situation de personne publique et se place volontairement dans les conditions du public [au sens de particuliers] soit en passant un de ces contrats de droit commun, soit en effectuant une de ces opérations courantes que les particuliers font journellement. » Cela sème la confusion. On a dans un cas des personnes publiques gérant des services publics, et tout ce qu’elles font relèvent du juge administratif. D’un autre côté, si la personne publique n’invoque pas le bénéfice de sa situation, alors la juridiction compétente sera peut-être la juridiction de droit privé ? Invoquer le bénéfice de sa situation, c’est manifester sa situation de personne publique… de puissance publique.

 On retrouve cette idée selon laquelle pour qu’il y ait compétence administrative, il faut qu’on soit dans le cadre de l’organisation d’un service public, et il faut que l’administration mette en œuvre des prérogatives de puissance publique (des pouvoirs n’appartenant qu’à elle et ne pouvant être jugés que par un juge administratif).

Ces conclusions présentent des aspects confus, confusion qui s’installera dans les années 1920.

 Arrêt du tribunal des conflits du 22 janvier 1921 « Société commerciale de l’Ouest africain » (BAC D’ELOKA). La colonie de Côte d’Ivoire gère un bac permettant de passer d’une rive à une autre. Une nuit, le bac fait naufrage, 1 mort, 17 rescapés, 4 automobiles endommagées dont les propriétaires appellent leurs assureurs en demandant réparation du préjudice. La compagnie d’assurance se demande vers qui elle pourra se tourner en réparation. Cette société commerciale se tourne vers la colonie de Côte d’Ivoire et l’assigne devant le tribunal civil. Qu’est-ce que la colonie sinon l’Etat français ? Le tribunal des conflits est saisi et doit identifier la juridiction compétente, car l’Etat dit que sa responsabilité ne peut être engagée devant une juridiction judiciaire. La personne publique n’a pas invoqué le bénéfice de sa situation. L’Etat gère ce bac dans les mêmes conditions qu’une société ordinaire, qu’une personne privée qui poursuivrait une activité commerciale (chacun paye sa place, et le coût même d’un voyage est payé par le voyageur). Il n’y a pas de rapport administratif entre les usagers et la société commerciale. La compétence est celle des tribunaux judiciaires, car la personne publique agit comme une personne privée. L’équation de

David et Romieu se fissure. Il n’y a pas systématiquement compétence des tribunaux administratifs…

 Arrêt Monpeurt de 1942 : mise en place du corporatisme sous Vichy. Chacun n’est qu’un élément d’un rouage. D’un point de vue économique, le corporatisme suppose la mise en place d’une organisation assez lourde et de comités allant imposer des normes de production. Ces comités se voient investis par la loi le pouvoir de fixer les volumes de productions des entreprises. Le comité de la production du verre a incité des entreprises à s’entendre pour produire dans des conditions qui n’étaient pas celles du marché. Le directeur impose à deux entreprises de livrer avec un rabais de 20% à une tierce entreprise. Les entreprises prennent mal cette décision et exercent un recours. Le problème qui se pose ici est un problème de compétence. Le juge administratif est-il compétent pour connaître de la décision du directeur du comité ? Il conviendrait d’invoquer le critère organique de l’auteur de l’acte attaqué. C’est le comité qui est en cause, et on ne sait pas quel est le critère juridique du comité. On est obligé de se rattacher à un critère fonctionnel. Comment analyser la fonction du comité d’organisation ? On l’avait toujours admis, et on l’avait déjà utilisé en 21. La solution de la juridiction est de considérer que c’est un acte administratif, non pas parce qu’il émane d’une personne publique mais parce qu’il émane dans l’exécution d’un service public et qu’il est l’expression de prérogatives de puissance publique reconnue par la loi aux comités d’organisation.  On a une personne publique qui gère un service public et qui invoque le bénéfice de sa situation.

Section 2 : Les critères proposés par la doctrine

Maurice Hauriou et Léon Duguit. Maurice Hauriou (1856-1929) était un ardent défenseur de la puissance publique. Pour lui, rien d’autre que la puissance publique ne peut justifier l’existence du droit administratif. L’organisation de l’Etat ressemble à l’organisation de l’Eglise. Il préfère l’exécutif au législatif. Les personnes publiques doivent manifester une puissance échappant aux juges judiciaires. Pour le reste, les juges judiciaires sont compétents. Le juge administratif doit être compétent à chaque fois que les personnes publiques utilisent leurs pouvoirs. S’il est incontestable que le conseil d’Etat a justifié sa compétence en se référent au concept de puissance publique, il ne s’en est jamais tenu à ce seul critère.

À Bordeaux, Léon Duguit (1859-1928), ami de Maurice, a construit la doctrine du service public. Léon n’était pas attaché à cette vision catholique romaine et se voulait beaucoup plus démocrate, plus républicain. Il était très autoritaire, mais attaché à l’idée du socialisme municipal du début du XX siècle : il faut, dans certains cas, que les personnes publiques interviennent dans l’activité économique afin de pallier les carences du marché. Cette idée procédait d’une thèse plus générale, de type sociologique. Pour lui, le droit n’était rien d’autre que l’interdépendance entre individus. Il existait selon lui une norme au-dessus de toute norme juridique, à savoir donc qu’il existe une solidarité, à laquelle le droit doit se conformer. Il voit le droit administratif comme devant reproduire cette solidarité. L’Etat n’est légitime que s’il concoure à une activité d’intérêt général qui satisfait les besoins collectifs, et qu’il prend à sa charge.

 Définition des services publics : « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce qu’il est indispensable à la réalisation et au

développement de l’interdépendance sociale, et qu’il est de telle nature qu’il ne peut être assuré complètement que par l’intervention de la force gouvernante. »

En réalité, ces auteurs veulent retrouver dans le droit positif ce qu’ils y mettent eux-mêmes (puissance publique, service public). La compétence du juge administratif ne dépend pas d’un critère, seul, qui serait la cause de tout. La compétence est justifiée à chaque fois d’une manière un peu différente car le CE ne suit pas une règle qui préexiste à son action mais créé une règle lorsqu’il agit. Il y a quelque absurdité à vouloir enfermer le droit administratif, alors qu’il se créé au fur et à mesure des problèmes.

 Le CE est le maître de sa compétence. Il n’est pas lié par le service public ou la puissance publique.

Après la justification du service public qui mêlait la puissance publique, dans des conditions obscures, tout en se servant de la doctrine, le juge administratif a toujours été contesté en dépit de ces réformes.

Section 3 : De la contestation à la constitutionnalisation de la juridiction administrative

1) Une juridiction contestée

La contestation a souvent changé de registres.

- D’abord elle a été politique au XIX siècle au nom du libéralisme (au sens politique) comme Tocqueville (1835, 1840).

 Puis, le CE est d’abord un protecteur de l’Administration et ne doit sa place qu’en vertu d’un arbitraire consulaire, napoléonien. Il va à l’encontre des principes libéraux ordinaires. L’Administration est censée agir le moins possible et protéger les droits comme le droit de propriété. Un juge qui protégerait l’Administration de requêtes ou contestations émanant des propriétaires (ceux ayant le droit de vote au XIX siècle) apparaît comme diminuteur des libertés individuelles, ce qui n’était pas faux.

 Cette critique libérale n’a pas disparu au XX siècle, moment où le juge administratif devient autonome de l’Administration. Il exerce une influence politique selon certains. Le juge protège l’Administration et se trouverait à la solde du Gouvernement. Dans les années 20, le juge administratif a contribué à une intervention de l’Administration dans l’économie et a su trouver une justification à cette intervention, qui n’était peut-être pas toujours aussi cohérente qu’on aurait pu l’imaginer.

La reconnaissance de certaines prérogatives de puissance publique à certaines personnes privées a aussi une dimension politique.

 Dans certaines situations, en matière d’urbanisme, le juge administratif a incontestablement favorisé l’intervention de l’Administration au détriment des personnes privées, sans que l’on puisse contester une négation des droits des individus. Le juge présentait son argumentation comme un balancement (intérêt public/intérêt privé d’une opération d’urbanisme).

Mais quel jugement n’a pas de dimension politique… ?

Le juge administratif a-t-il construit une argumentation cohérente ? On pourrait répondre qu’il a construit une idéologie politique, en même temps qu’il construisait sa JP. Dans les années 50, à l’issue de la 2GM, le juge administratif a favorisé l’intervention économique des personnes publiques, et il semblerait qu’il y ait un retour en arrière aujourd’hui.

 La CEDH (1950) mise en avant par la Cour européenne des droits de l’homme tend à réduire ou à priver de certaines justifications l’action étatique.

 La montée en puissance du droit communautaire (longtemps porté sur les activités commerciales) grignotant l’activité des Etats.

Face à ces montées en puissance, le juge est devenu le protecteur des administrés. Selon certains, il contribue à construire un ordre public libéral…

- À partir des années 1950, la contestation devient sociologique. Sous l’effet du développement des études sociologiques, et notamment de juristes faisant de la science administrative (sociologie de l’Administration et de la science administrative), on a commencé à analyser l’origine sociale des membres de la juridiction administrative. L’interrogation s’est portée sur l’esprit corporatiste porté au sein de cette juridiction. À partir du moment où l’ENA a été créé, cette école a nourrit le corps de la juridiction administrative. Ces gens pensaient tous la même chose. On rétablissait un esprit de corps selon certains chercheurs. La liberté de penser est plus développée au CE qu’ailleurs. Cette critique s’est portée sur le thème de l’homogénéité de l’état d’esprit du CE. Le juge administratif se voulant de plus en plus autonome était composé de gens qui étaient tenus de passer dans l’Administration active un jour ou l’autre.

 C’est la trop grande proximité entre la juridiction et l’Administration active qui est contestée. Selon d’autres, il faudrait des gens autant extérieurs que possible de l’Administration pour former la juridiction administrative.

- Il y a également une contestation d’ordre pratique, qui porte expressément sur le dualisme juridictionnel. Pédoncule disgracieux de la juridiction française, la juridiction administrative a été contestée car les requérants sont baladés de juridictions judiciaires en juridictions administratives. Il y a un traitement différent des personnes selon qu’elles interviennent comme personnes privées ou personnes publiques. Il est vrai que le juge administratif applique les règles du C. civ., mais le droit

civil tel qu’il est appliqué par le juge administratif n’a souvent rien à voir avec celui appliqué par les juridictions civiles. Il y a une incertitude juridique, une insécurité juridique depuis quelques années.

Il y a effectivement des cas où les contentieux obligent les administrés à des contorsions juridiques inacceptables, mais il faut admettre qu’il n’y aura jamais de sécurité parfaite. Le droit n’est-il pas un ensemble de règles déductibles de la raison pure ?

2) La consécration constitutionnelle de la juridiction administrative

Le CE n’intervient qu’à titre consultatif dans la Constitution. Nul part, il n’existe de juridiction administrative dans la Constitution. L’art. 66 de la Constitution prévoit expressément l’existence d’une juridiction judiciaire. Elle est « gardienne de la liberté individuelle »…

- Le CC a remédié à cette situation : la loi du 22 juillet 1980 relative à la validation des actes administratifs (loi de validation d’actes administratifs : on hisse au niveau législatif un acte administratif qui n’était plus appliqué (annulé tacitement par le juge), ce qui permet de maintenir son existence juridique). Au cours d’un examen d’une loi de validation, le CC affirme que « l’indépendance des juridictions administratives est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions, et cette garantie relève d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République ». Les PFRLR sont un moyen de créer des normes constitutionnelles pour le CC. Le CE garantit l’indépendance et le caractère spécifique des fonctions. Il se garde de dire en quoi consistent les fonctions des juridictions administratives. Domaine de compétence ? Que jugent ces juridictions ?

- Une décision du 23 janvier 1987 du CC relative à l’ordonnance de décembre 1986 créant un conseil de la concurrence précise cela. J. Chirac arrive au pouvoir et décide de mettre en œuvre une politique très libérale, courageuse, afin de rompre avec une tradition interventionniste. Ils ont entrepris de libéraliser les prix et d’abolir le contrôle administratif des prix qui existait auparavant, et dans beaucoup d’Etats européens, entrave au commerce selon le Traité de Rome. Le Droit européen imposait ce changement de toutes les façons. À partir du moment où l’on libéralise les prix, on instaure une libre concurrence entre les entreprises. La question qui se pose est de savoir quelle juridiction sera compétence pour connaître des litiges s’élevant entre particuliers et relatifs à l’application des règles organisant la concurrence. La concurrence est avant tout une affaire de réglementation. Plus il y a de concurrence, plus il faut de réglementations, et de recours à l’intervention étatique.

On a créé une autorité administrative chargée de trancher les litiges entre les administrés : le conseil de la concurrence. Cette AAI (Autorité Administrative Indépendante) est un démembrement de l’Etat, censée ne pas être un service du ministre de l’économie et des finances (ex. CSA). Ce sont des pouvoirs de juridictions. Cette AAI, chargée de poser des règles générales, pouvant faire l’objet d’un appel. La question qui s’est posée en 1986 était : à quelle juridiction va t-on confier l’appel des jugements émanant du conseil de la concurrence ? Le conseil de la concurrence est une AAI, certes indépendantes, mais administrative quand même. La juridiction naturellement compétente pour connaître des décisions de cette AAI devrait être le CE.

C’est, à certains égards, du droit commercial, des droits entre personnes privées, et c’est pour cela que la juridiction judiciaire serait compétente. Des personnes publiques interviennent aussi

parfois… L’ordonnance de 1986 a tranché en faveur de la juridiction judiciaire. Il y a eu une convulsion chez les publicistes français. Lors de la saisine de la juridiction constitutionnelle, certains ont montré que cette idée de transférer les contentieux du conseil de la concurrence était une atteinte à la Constitution. Le CC a dû se prononcer sur ce moyen : il a maintenu l’idée de 1980 que la juridiction administrative a une compétence constitutionnelle.  C’est l’annulation et la réformation des décisions prises par les autorités exerçant le pouvoir exécutif et tout autre personne publique qui exerce des PPP. L’annulation est rétroactive. La réformation est la modification des décisions rendues par les juridictions administratives. Cela exclue le contentieux subjectif de la responsabilité et le contentieux contractuel. C’est donc un retour à une compétence a minima du juge administratif, compétence initiale reconnue à la juridiction administrative. C’est une réduction assez forte, allant chercher la conception française de la séparation des pouvoirs, pour établir un dualisme juridictionnel. Le dualisme juridictionnel dérive de la séparation des pouvoirs. « Le mythe de la séparation des pouvoirs entraîne la séparation des juridictions » (S. Velley). C’est un moyen de reconnaître la compétence de la juridiction administrative pour des domaines x en isolant l’AAI.

La loi des 16 et 24 août 1790 et la loi du 16 fructidor an III n’ont pas de portée constitutionnelle.

 

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