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Compendio diritto amministrativo - Casetta, Riassunti di Diritto Amministrativo. Università di Messina

Diritto Amministrativo

Descrizione: Compendio di diritto amministrativo - casetta
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Elio CASETTA – COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO
CAPITOLO II
L’amministrazione e il suo diritto
i.
La nozione di pubblica amministrazione
“Amministrazione” non è un concetto giuridico, ma è un termine riferibile a un qualsiasi
soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo) che svolge un’attività
1
rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di perseguire.
Amministrazione in senso oggettivo è l’amministrazione regolata da norme giuridiche e
svolta per la soddisfazione di interessi pubblici.
Amministrazione in senso soggettivo è l’attività amministrativa posta in essere dalle persone
giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei
soggetti pubblici.
Entrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due può esistere a prescindere
dall’altro.
Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa.
Dal punto di vista del diritto positivo è difficile rinvenire una definizione del concetto di
pubblica amministrazione, difatti la nozione più ampia ed attendibile appare senz’altro
quella dell’art. 1 comma 2 d.lgs 165/2001 (sulla privatizzazione del rapporto di lavoro presso
l’amministrazione) ma questa non ricomprende gli enti pubblici economici tra le
amministrazioni pubbliche perché il rapporto di lavoro dei dipendenti era già sottoposto ad
una disciplina privatistica.
Tale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello Stato “ivi compresi gli istituti e scuole
di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi
ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie
territoriali per la casa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le
loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le
amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’agenzia per la
rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al
d.lgs. 300/1999”.
ii.
La nozione di diritto amministrativo
Il diritto amministrativo è la disciplina giuridica della pubblica amministrazione (in parte da
essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, nei beni e nell’attività ad
essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attività, si istaurano con gli altri soggetti
dell’ordinamento.
Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto
comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo.
In Italia, dopo l’unità nel 1865, si uniformò la legislazione relativa ai territori annessi ad
opera delle c.d. leggi di unificazione
L’attività giurisdizionale è retta da principi e da una normativa del tutto peculiare ed
autonoma rispetto al diritto amministrativo. L’attività amministrativa può essere esercitata
dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto
privato.
Gli atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti nel
diritto amministrativo perché i principi che li regolano sono propri del diritto privato.
Disciplinata in parte dal codice civile è poi l’attività amministrativa che determina, o
concorre a determinare, la costituzione di status, di capacità, di rapporti di diritto privato, ad
esempio mediante trascrizioni, registrazioni, documentazioni (c.d. amministrazione
pubblica del diritto privato”).
Anche i rapporti tra diritto penale e diritto amministrativo si sono fatti più stretti, infatti negli
ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per diventare illeciti amministrativi.
iii.
L’amministrazione comunitaria ed il diritto amministrativo comunitario
Le organizzazioni internazionali sono dotate di una propria struttura amministrativa. Il
moltiplicarsi della disciplina dell’attività amministrativa poste da fonti comunitarie, in
particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevanti di condizionamento dell’azione
amministrativa e ormai è comunemente accettata l’espressione diritto amministrativo
2
comunitario” per descrivere questo complesso di normative.
La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali è stata firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed in Italia ne è stata data
esecuzione con la Legge 848/1955.
Il Trattato di Nizza del 2001, ratificato in Italia con Legge 102/2002 ha ulteriormente
modificato il trattato dell’Unione europea prevedendo anche cooperazioni rafforzate tra gli
Stati membri. A Nizza è stata anche proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea, che si articola in 6 capi relativi a dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà,
cittadinanza e giustizia e sancisce in particolare il “diritto ad una buona amministrazione”.
Secondo la Corte Costituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha
“carattere espressivo di principio comuni agli ordinamenti europei”.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dovrà essere ratificata a parte
nonostante sia allegata alla Costituzione europea.
Il diritto amministrativo comunitario in senso proprio è soltanto quello avente ad oggetto
l’amministrazione comunitaria, e può rilevare ai fini del diritto amministrativo italiano nel
fatto che esso può trasformarsi in uno strumento di circolazione di modelli giuridici che
possano in futuro influenzare il nostro ordinamento.
Per amministrazione comunitaria si intende l’insieme degli organismi e delle istituzioni
dell’Unione europea cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente
amministrativa e di emanare atti amministrativi.
Il moltiplicarsi dei compiti dell’Unione europea determina però anche un parziale
ridimensionamento del campo di azione dell’amministrazione interna, e questo problema è
arginato dal principio di sussidiarietà che però ha due facce, una garantista a favore del
decentramento e dei poteri locali e l’altra che può agevolare processi di accentramento a
favore del livello di governo superiore, consentendo a quest’ultimo di agire anche al di
delle competenze ad esso attribuite formalmente, ogni qual volta l’azione comunitaria si
presenti come la più efficace.
Questo principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenze tra Stati
membri e Unione europea per salvaguardare le attribuzioni degli Stati stessi, ed è stato
inserito nel nostro ordinamento dalla Legge 59/1997 e dall’art. 3 comma 5 del T.U. sugli enti
locali, nonché dalla Legge Costituzionale n.3 del 2001.
In particolare, nei settori di competenzaconcorrente” tra Unione e Stati membri, l’Unione
può intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano
essere realizzati dagli Stati membri e possano dunque essere realizzati meglio a livello
comunitario a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione stessa.
Spesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutivi delle
decisioni adottate dall’amministrazione comunitaria, e questo determina una complicazione
del procedimento amministrativo nel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia
delle amministrazioni italiane, sia dell’amministrazione comunitaria, che emana l’atto finale
destinato a produrre effetti per i cittadini. Tale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al
giudice (nazionale o comunitario) al quale deve rivolgersi il privato che si ritenga leso
dall’azione procedimentale.
Si deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indiretta che avviene cioè
avvalendosi della collaborazione degli Stati membri.
La Commissione si avvale così oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sono creati e
sviluppati spesso in materia non organica, mediante decisioni ad hoc, anche a motivo
dell’essenza di una riserva di legge in materia di organizzazione che avrebbe probabilmente
imposto uno sviluppo più omogeneo.
Sotto il profilo soggettivo, nell’amministrazione comunitaria assume un ruolo centrale la
Commissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie.
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CAPITOLO II
Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale
iv.
Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico.
Con il termine ordinamento giuridico generale si indica l’assetto giuridico e l’insieme delle
norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.
Le prescrizioni della Costituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti del
diritto, ed è proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia la posizione
dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico generale, ossia quali siano i suoi rapporti
con gli altri soggetti del medesimo ordinamento.
v.
L’amministrazione nella Costituzione: in particolare il “modello” di
amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98. La separazione tra
indirizzo politico e attività di gestione.
La Costituzione si occupa dell’amministrazione nella sezione II del titolo III della parte
seconda. Oltre agli articoli presenti nello stesso titolo III, sezione I, relativi al governo (in
particolare l’art.95), si ricordano gli artt. 5, 28, 52, 114 e 118. Di rilievo sono poi le norme
che interessano la materia dei servizi pubblici (artt. 32, 33, 38, 41, 43, 47), la responsabilità
(art. 28) e le altre disposizioni comunque applicabili all’amministrazione.
Dal quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno
dei quali può essere considerato come “modello” principale.
1.
In base l’art. 98 Cost. L’amministrazione pare in primo luogo direttamente legata alla
collettività nazionale al cui servizio i suoi impiegati sono posti.
2.
Vi è poi il modello espresso dall’art.5 Cost. e sviluppato nel titolo V della parte
seconda, caratterizzato dal disegno del decentramento amministrativo e dalla
promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-
amministrativo.
3.
L’art.97 Cost. contiene una riserva di legge e mira a sottrarre l’amministrazione al
controllo politico del Governo e che si legittima per la sua imparzialità ed efficienza.
Contemporaneamente, lo stesso art. 97 Cost. pone limiti al legislatore imponendogli
di incidere sull’amministrazione soltanto dettando regole per la disciplina della sua
organizzazione.
L’analisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionale evidenzia la
costante presenza della questione del rapporto tra amministrazione, governo e politica.
Il Governo, insieme al Parlamento, esprime un indirizzo, qualificato dall’art. 95 Cost. come
indirizzo politico e amministrativo.
L’indirizzo politico può definirsi come la direzione politica dello Stato e quindi, come quel
complesso di manifestazioni di volontà in funzione del conseguimento di un fine unico, mentre
l’indirizzo amministrativo consiste nella prefissione di obiettivi dell’azione amministrativa
ma che deve comunque essere stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico.
L’art. 2 comma 1 della Legge 400/1988 attribuisce al Consiglio dei ministri il compito di
determinare, in attuazione della politica generale del governo, l’indirizzo generale
dell’azione amministrativa e l’art. 5 comma 2 lettera a) della Legge 400/1988, prevede che il
Presidente del Consiglio dei ministri impartisca ai ministri le direttive politiche ed
amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri. Il D.Lgs 165/2001
attribuisce agli organi di governo l’indirizzo politico-amministrativo (Artt. 4 e 14). L’art. 42
del T.U. sugli enti locali dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale
siano organi di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.
L’amministrazione deve essere leale verso la forza politica che detiene la maggioranza
parlamentare, e deve essere uno strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal
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mossy - Consorzio Università Rovigo

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26/03/13 10:02
luana1985 - Università Roma Tre

Buono

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