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Riassunti-SCOCA-Giustizia-Amministrativa, Riassunti di Diritto Amministrativo. Università di Modena e Reggio Emilia

Diritto Amministrativo

Descrizione: Riassunti di "giustizia amministrativa" di Gaetano Scoca
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PARTE 1
LA GENESI DEL SISTEMA DELLE TUTELE NEI CONFRONTI DELLA P.A.
CAPITOLO 1:
LA FORMAZIONE DEL SISTEMA
Sezione prima: La scelta giurisdizionale
1. L’abolizione dei Tribunali ordinari del contenzioso amministrativo
Nel 1861, con l’Unità d’Italia, il Parlamento unificò la legislazione amministrativa, per dare maggiore tutela ai
cittadini nei confronti della PA. Prima dell’Unità d’Italia (1861) la tutela dei cittadini era affidata al CONTENZIOSO
AMMINISTRATIVO (sul modello del sistema francese), non essendo ancora concepibile che l’amministrazione
potesse essere portata davanti ad un giudice da un singolo cittadino. I tribunali del contenzioso amministrativo
erano organi collegiali con natura amministrativa, con prerogative di minima indipendenza perché sotto la diretta
direzione dell’esecutivo.
Tuttavia in Europa già la Costituzione Belga del 1831 aveva proposto un modello alternativo: le controversie con
l’amministrazione erano devolute al giudice ordinario. Sulla base di un nuovo modello che prendeva il nome di
costituzionalismo liberale, si chiedeva l’abolizione del contenzioso e l’affermazione di una giurisdizione unica.
Successivamente alla terza guerra di indipendenza contro l’Impero austro-ungarico, fu promulgata la L.
2248/1865 di UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA.
Allegato D: disciplinava il Consiglio di Stato
Allegato E: si occupava del contenzioso amministrativo:
Art.1: abolizione dei tribunali ordinari del contenzioso amministrativo
Art.2: tutte le cause per le contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si facesse questione di un diritto civile e
politico, erano deferite al giudice ordinario
Nell’espressione “diritto civile e politico” erano ricompresi tutti i diritti soggetti vantati dai cittadini nei confronti
della PA
2. I tratti essenziali della riforma del 1865
Art.4: il giudice non poteva annullare i provvedimenti amministrativi, ma eventualmente solo disapplicarli. Vi era
inoltre l’obbligo per l’amministrazione di conformarsi alla decisione giurisdizionale (ma all’inizio non vi era
comunque alcuna sanzione in caso di inosservanza).
Tuttavia tale riforma si riferiva solo a diritti soggettivi: fuori dall’ambito di applicazione della giurisdizione, erano
rimaste dunque molto controversie.
Inoltre con l’abolizione dei tribunali del contenzioso amministrativo, tali controversie erano risolte solo con ricorsi
amministrativi o con ricorso straordinario al re.
3. L’attuazione della riforma
Tale riforma si rivelò però insufficiente:
Il giudice orinario non era preparato a risolvere controversie amministrative, e per questo motivo il consiglio di
Stato restrinse l’ambito giurisdizionale del giudice ordinario qualora la controversia riguardasse i poteri
discrezionali della PA, circa i quali non vi erano diritti soggettivi ma solo interessi legittimi, ed era esclusa la
competenza del giudice ordinario (interpretazione però errata!)
4. Il quadro teorico
La tutela dei cittadini era limitata al caso in cui la PA agiva in violazione di leggi civili e politiche, ma non
amministrative. Si riteneva infatti che se la legge amministrativa aveva dato dei poteri alla PA, necessariamente
era esclusa l’attribuzione dei medesimi diritti ai cittadini. Se questi non potevano vantare diritti, di conseguenza
non potevano ottenere tutela giurisdizionale.
5. Il movimento per la “giustizia dell’amministrazione”
Si fece così largo la prospettiva di una riforma, soprattutto in seguito alla caduta del governo della destra, durato
ininterrottamente dall’unità d’Italia.
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L’allontanamento dal Governo portò ad una rinnovata attenzione al problema della tutela verso la pubblica
amministrazione, tanto che nei programmi politici si determinò un movimento per la “giustizia
dell’amministrazione”, che aveva il fine di porre un freno ai favoritismi e alle parzialità, tutelando maggiormente i
cittadini davanti alla pubblica amministrazione.
Sezione seconda: La giustizia dell’amministrazione
1.La legge Crispi del 1889
Nel 1876 cadde il Governo di destra e subentrò la sinistra di Crispi. La L.5992/1889 modificò il Consiglio di Stato,
istituendo la IV sezione per la giustizia amministrativa.
A tale sezione si poteva far ricorso per impugnare atti o provvedimenti per far valere dei vizi di legittimità
(incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi.
Vi era inoltre l’obbligo per l’amministrazione di conformarsi al giudicato del giudice ordinario.
Si passa dunque da un sistema monistico (un solo giudice) ad uno dualistico.
2. La cognizione e i poteri della Quarta Sezione
Ciò non portò tuttavia alla pienezza della tutela, perché i mezzi di tutela non erano cumulabili. Se si trattava di un
diritto soggettivo, si effettuava un’azione di accertamento e condanna al pagamento di una somma di denaro, se
invece era un interesse legittimo si procedeva all’azione di annullamento.
L’obiettivo della pienezza della tutela non era stato ancora centrato.
3. Il problema della natura giuridica. Il tentativo della doppia tutela
La legge del 1889 non usa mai i termini “giurisdizione” e “sentenza”, ma “competenza” e “decisione”: per il
legislatore dell’epoca, il controllo sull’attività amministrativa poteva essere effettuato solo da un organo
appartenente all’amministrazione stessa.
Per conciliare il carattere amministrativo della Quarta Sezione con quello giurisdizionale della sua funzione, si
parlò di controllo giurisdizionale dentro la stessa PA contro l’abuso dei suoi organi (così definito dalle Sezioni
Unite della Cassazione romana).
Si aprì però a questo punto un dibattito dottrinale sulla possibilità di assicurare ai diritti soggettivi sia la tutela
risarcitoria già accordata al giudice ordinario, che quella di annullamento affidata al giudice amministrativo,
auspicando così di arrivare alla tanto desiderata doppia tutela.
Il problema della natura giuridica. Il tentativo della doppia tutela
-Il riconoscimento della natura giurisdizionale (in senso proprio) della quarta sezione fu opera delle sezioni
Unite della Cassazione Romana, sulla base della legge 1877sui conflitti e della stessa legge del 1889.
Questo permise alle sezioni unite di fissare il criterio di riparto tra giurisdizione del giudice ordinario e
competenza della quarta sezione sulla causa petendi (titolo per il quale si agisce in giudizio), ma soprattutto
le permise di trasformare la quarta sezione da organo amministrativo ad organo giurisdizionale.
-In base alla legge del 1877, alle sezioni unite spettava di:
1. regolare la competenza tra l’autorità giudiziaria e l’autorità amministrativa quando l’una o l’altra sian
dichiarate incompetenti - decidere quindi i conflitti negativi di attribuzione;
2. giudicare i conflitti di giurisdizione positivi o negativi fra i tribunali ordinari ed altre giurisdizioni speciali,
nonché della nullità delle sentenze di queste giurisdizioni per incompetenza od eccesso di potere ossia
di decidere i conflitti di giurisdizione, positivi e negativi.
4. La legge e il regolamento del 1907
Tale giurisdizione doveva dunque avere carattere oggettivo, in quanto solo così poteva superarsi il binomio diritto
soggettivo-tutela giurisdizionale.
Veniva così alla luce l’esigenza di individuare una forma di interesse, che non fosse mero interesse semplice
(privo di rilievo giuridico), ma che non fosse nemmeno diritto soggettivo: si iniziò a parlare dunque di interesse
legittimo, in rapporto occasionale con un diritto obiettivo.
La Quarta Sezione si spostò sempre più verso un modello di processo di diritto oggettivo, e la dottrina iniziò ad
approfondire il concetto di interesse legittimo: si enfatizzò in questo modo il carattere davvero giurisdizionale della
Quarta Sezione, e il carattere soggettivo del processo che si svolgeva dinanzi al essa.
5. L’introduzione della giurisdizione esclusiva e altre riforme prima della Costituzione
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Tuttavia la nuova impostazione non si dimostrò esauriente: molti problemi ancora non erano risolti, come quello
relativo al criterio di riparto, o dell’estrema difficoltà di ottenere tutela nel caso di inerzia della PA. Nel 1923 si rese
promiscua la competenza della Quarta e della Quinta Sezione, si consentì al Consiglio di Stato di decidere in via
incidentale anche questioni concernenti diritti soggettivi (tranne stato e capacità), e si creò la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.
Si individuarono cioè delle materie attribuite all’esclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (come il rapporto di pubblico impiego). Si creò inoltre un secondo criterio di riparto delle
giurisdizioni, speciale, fondato sulle materie, rispetto al criterio generale fondato sulle situazioni giuridiche
soggettive: con tale criterio si rinunciava al principio del 1865, secondo il quale per la tutela dei diritti soggettivi
provvedeva solo il giudice ordinario.
Con la legge del 1923 si creò un secondo criterio di riparto delle giurisdizioni, fondato sulle materie, rispetto
al criterio generale, fondato sulle situazioni giuridiche soggettive.
La legge del 1923 si limitò a creare la giurisdizione esclusiva ma non dettò una disciplina propria del processo
relativo; cosicchè la tutela dei diritti soggettivi fu compressa nello stretto ambito del processo amministrativo. La
giurisprudenza del Consiglio di Stato ha eliminato qualche grave strozzatura:
oHa consentito la proposizione del ricorso entro i termini di prescrizione, anziché entro i termini di
decadenza, quando la controversia attiene ai diritti soggettivi;
oMa non ha mai intrapreso la strada della costruzione in via pretoria di un processo adeguato alla tutela
congiunta delle situazioni di diritto e di interesse legittimo, ossia un processo di giurisdizione eclusiva; ne
è la conferma la differenziazione dei termini per la proposizione del ricorso a seconda che vengano
impugnati atti paritetici (lesivi di diritti) o atti autoritativi (lesivi di interessi legittimi).
CAPITOLO 2
L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA
Sezione prima: L’impatto costituzionale
1. La “costituzionalizzazione” del sistema
Con D.L. del 1948 venne istituita la VI sezione e poco dopo, con l’entrata in vigore della Costituzione:
- Fu affermato il sistema dualistico
- Venne affermato il divieto di istituzione dei giudici speciali
- Si richiese l’istituzione dei TAR (attuata poi negli anni ’70)
-Viene sancita la doppia vocazione funzionale di entrambi: il CdS resta organo di consulenza giuridico-
amministrativa e di tutela di giustizia nell’amministrazione; la Corte dei Conti è contemporaneamente organo
di controllo e organo di giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
-I magistrati di entrambi gli istituti vengono considerati giudici delle giurisdizioni speciali, in quanto si collocano
fuori dell’ordine giudiziario.
-Per quanto attiene ai giudici amministrativi, la Costituzione prescrive la istituzione di organi si giustizia
amministrativa di primo grado; tale prescrizione sa attuata solo negli anni 70, con la istituzione dei
Tribunali amministrativi regionali.
2. Le “aperture” costituzionali
Art.24: fu riconosciuta a tutti la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi e dei diritti
soggettivi.
Diritto alla difesa in ogni stato e grado del giudizio.
La tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate
categorie di atti (art.113).
-Nella Parte Prima della Cost., viene riconosciuto a tutti la possibilità di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti e interessi legittimi (art.24, comma 1); nonché il diritto inviolabile alla difesa in ogni stato e grado del
procedimento (art.24, comma 2).
-Viene ribadito che contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi (art.113, comma 1).
-Gli interessi legittimi vengono accostati ai diritti soggettivi.
-Il riconoscimento dell’interesse legittimo sancisce definitivamente il carattere di processo di diritto soggettivo
e di processo di parti che il processo amministrativo aveva da tempo acquisito; inoltre apre la strada
all’affermazione della risarcibilità delle lesioni inferte dall’amministrazione all’interesse legittimo.
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-Il testo costituzionale riafferma la generalità della tutela nei confronti dell’amministrazione: vengono meno,
pertanto, sia le limitazioni connesse con la impugnabilità di alcune categorie di atti (gli atti politici ne sono
l’esempio più rilevante) sia quelle derivanti dalla esclusione della sindacabilità degli atti sotto alcuni profili (di
solito sotto il profilo dell’eccesso di potere).
-La Costituzione ha voluto assicurare, oltre alla generalità, anche la pienezza della tutela giurisdizionale. Il
che comporta che, nelle controversie con l’amministrazione, devono poter essere esperibili tutte le azioni che,
in via generale, sono esperibili nelle controversie tra privati.
3. L’opera della Corte costituzionale
-Nei decenni precedenti la nuova Costituzione, il panorama dei giudici speciali si era andato arricchendo di
numerose figure.
-L’inerzia del legislatore ha spinto la Corte costituzionale ad eliminare molti dei tali giudici speciali, quali: i
Consigli di Prefettura, le Giunte Provinciali amministrative, i Capitani di porto.
-Indicativa è la vicenda del contenzioso elettorale amministrativo: per antica tradizione i ricorsi elettorali
venivano decisi rispettivamente dai consigli comunali e provinciali; la Corte costituzionale dichiarò
costituzionalmente illegittime le norme che disciplinavano il contenzioso, senza che fossero garantite
l‘indipendenza e l’imparzialità dell’organo giudicante. Il legislatore ritenne di risolvere il problema, istituendo le
Sezioni del contenzioso elettorale, come Sezioni speciali degli istituendi Tribunali amministrativi regionali,
composte da due funzionari statali e da tre membri eletti dai consigli regionali o provinciali.
-La Corte costituzionale ha contribuito a far nascere i giudici parlamentari.
-La Corte costituzionale si è occupata, in una seconda stagione, della disciplina del processo amministrativo:
oÈ più volte intervenuta sulla tutela cautelare;
oHa riconosciuto valore costituzionale alla regola del doppio grado di giudizio;
oHa stigmatizzato il sistema probatorio, ma soltanto con riferimento al processo di pubblico impiego;
oHa introdotto l’opposizione di terzo ordinaria;
oHa sottolineato l’importanza e le implicazioni del rispetto del principio del contraddittorio;
oHa individuato rigorosi limiti alla espansione della giurisdizione esclusiva.
4. La istituzione dei Tribunali amministrativi regionali
L'articolo 125 Cost. venne attuato tardivamente con legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che istituì i Tar quali organi
di giustizia amministrativa di primo grado, con circoscrizione regionale. L'istituzione di organi di primo grado era
stata resa urgente dalla dichiarazione di incostituzionalità delle giunte provinciali amministrative, che fungevano
da organi di giustizia amministrativa di primo grado con giurisdizione limitata. I nuovi tribunali hanno invece
giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di Stato, ormai diventato giudice d'appello. L'unico caso di
giurisdizione in un unico grado del Consiglio di Stato riguarda il ricorso per ottemperanza alle decisioni dello
stesso Consiglio di Stato e alle sentenze del giudice ordinario quando l'autorità amministrativa chiamata a
conformarsi sia un ente la cui attività non sia ristretta esclusivamente nei limiti della circoscrizione del Tar.
Inizialmente venne riservata la presidenza dei Tar ai consiglieri di Stato, e venne creato il ruolo dei magistrati
amministrativi regionali separato; successivamente la presidenza dei tribunali è stata estesa a magistrati
amministrativi regionali, inseriti in un unico grado insieme a quelli del Consiglio di Stato. Nel 1982 è stato istituito
il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, con le medesime funzioni che il consiglio superiore della
magistratura svolge per i magistrati ordinari. Il presidente è nominato con decreto del presidente della repubblica,
su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri; il consiglio di presidenza ha solo la possibilità di fornire un
parere non vincolante. La legge del 1971 sui Tar, quando possibile, ha ripetuto letteralmente le formule del testo
unico sul Consiglio di Stato, per non far percorrere agli appena istituiti Tar vie giurisprudenziali diverse da quelle
del Consiglio di Stato. Nonostante questo però i Tar hanno fornito un contributo di innovazione rispetto alla
tradizionale giurisprudenza amministrativa.
5. Le novità della legge del 1971 e la riforma dei ricorsi amministrativi
La legge del 1971 ha provato a dettare una disciplina processuale che potesse fornire una guida per i nuovi
organi giudicanti, apportando innovazioni effettive soprattutto sulla giurisdizione. sono state attribuite ai giudici
amministrativi le controversie in materia di operazioni elettorali relative alle elezioni amministrative, ed è stata
estesa la giurisdizione esclusiva ai ricorsi relativi ai rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici.
Relativamente alla giurisdizione esclusiva, nella materia relativa ai diritti, il giudice amministrativo può
condannare l'amministrazione al pagamento di somme di cui risulta di debitrice. Altra innovazione riguarda
l'appello, in coerenza con il principio del doppio grado, l'appello è stato disegnato secondo lo schema del
gravame e non secondo quello di impugnazione in senso stretto. Il giudice d'appello ha la stessa cognizione del
primo giudice: il gravame infatti impugnazione illimitata con effetto devolutivo. altra grande innovazione riguarda
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Universita: Università di Modena e Reggio Emilia
Data di caricamento: 07/03/2012
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pikkola83 - Università Telematica Giustino Fortunato

purtroppo non e la versione aggiornata

26/08/13 11:51
pajet - Università di Genova

Ottimo!!!!!!!!

24/07/13 11:37
pajet - Università di Genova

Ottimo!!!!!!!!

24/07/13 11:36
bigs - Università di Verona

ottimo!

21/05/13 06:50
elaisa88 - Libera Università Maria SS.Assunta (LUMSA)

ok

20/05/13 07:30
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