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Diritto Amministrativo I - Cerulli Irelli I e II, Esami di Diritto Amministrativo. Università di Torino

Diritto Amministrativo

Descrizione: Dispensa del manuale di diritto amministrativo Cerulli Irelli volumi I e II
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Universita: Università di Torino
Indirizzo: Giurisprudenza
Data di caricamento: 16/09/2010
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ariannam.19 - Università Alma Mater di Bologna

Come si fa per scaricare????

14/08/13 18:56
gioia merlin - Università di Ferrara

ottimo

09/04/13 17:37
gioia merlin - Università di Ferrara

riassunto fatto molto bene , credo che mi servira!

09/04/13 17:12
ghina87 - Università della Calabria

ottimi

04/04/13 18:03
ghina87 - Università della Calabria

ottimo per i primi 4 capitoli

04/04/13 17:21
1 - L'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E

1 ­ L'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E 

IL DIRITTO AMMINISTRATIVO

1.1. Il "problema" del diritto amministrativo. 1.1.1. La pubblica amministrazione ed il problema del diritto amministrativo. L'amministrazione   è   cura   concreta   di   interessi.   Azione   concreta   intesa   a   curare determinati   interessi.   Nell'ambito   di   ogni   organizzazione   sociale   la  funzione   di amministrazione è fondamentale e ineliminabile. Senza di essa, l'organizzazione sociale non sussiste, non ha ragione di essere: essa sussiste invero, proprio al fine di curare gli interessi   del   gruppo,   della   comunità,   delle   persone   che   in   essa,   appunto,   si organizzano.   Si   badi,   la   cura  dei   comuni   interessi,   nell'ambito  dell'organizzazione avviene mediante la fissazione delle regole della vita dell' organizzazione, dei rapporti sociali  che in essa  si  snodano,  al  suo  interno,  nonché  con l'esterno (funzione della normazione); e nelle organizzazioni più complesse, come quelle degli Stati, avviene mediante   l'attività  di   risoluzione  dei   conflitti,  delle   controversie   insorte  all'interno dell'organizzazione in ordine all'applicazione delle regole. L'esercizio della funzione di amministrazione nell'ambito di ogni organizzazione, ma segnatamente   nelle   organizzazioni   politiche   non   sempre   trova,   nell'ambito   dei consociati,   il   consenso   indispensabile  perché   esse  possano avere   luogo.  Questo  ha sempre rappresentato il problema dell’autorità  dell’amministrazione o  «problema del diritto   amministrativo».   Per   «problema   del   diritto   amministrativo»,   intendiamo evidentemente il problema della individuazione di una disciplina giuridica, ovvero di determinati   strumenti  giuridici,   che  consentano   laddove   è   necessario   l'esercizio   in termini di autorità dell’amministrazione.

1.1.2. Diritto amministrativo e diritto pubblico. Il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico. Mentre vi sono, e in principio vi   possono   sempre   essere,   attività   di   amministrazione   senz'   altro  disciplinate  dal diritto comune, per le quali si applica la normazione del diritto privato. Tuttavia molto spesso le attività  di amministrazione mediante strumenti giuridici di diritto privato sono rette in parte da disciplina pubblicistica. Il diritto amministrativo non è perciò il diritto dell'amministrazione pubblica, senz' altro; ma una parte di esso. Le   attività   di   amministrazione  pubblica  sono   svolte   da   alcuni   soggetti   a   ciò espressamente   deputati,   per   la   cura   di   interessi   della   collettività   generale   o   di collettività particolari che la prima compongono; interessi che sono individuati come oggetto di cura (di amministrazione) dalle stesse fonti dell'ordinamento positivo (e in primo luogo, dalla legge) ovvero dagli stessi soggetti deputati all' amministrazione, nell'   ambito   della  discrezionalità  loro   conferita.   Tali   soggetti   deputati   all'esercizio

dell'amministrazione   sono  anzitutto   le  pubbliche  Amministrazioni,  organizzazioni   in genere   dotate   di   personalità   giuridica   (ma   non   necessariamente),   disciplinate   dal diritto pubblico, e sottoposte a un regime giuridico loro proprio del tutto differenziato dalle organizzazioni giuridiche delle categorie fissate nel codice civile. Ma vi sono altri soggetti,  anche di carattere del tutto privatistico (ad esempio, società  per azioni),  e finanche persone fisiche, che in virtù di specifiche disposizioni normative, oppure per particolari circostanze, sono chiamati a svolgere attività di amministrazione pubblica. Il diritto amministrativo è  parte del diritto pubblico. Esso si  compone di norme di diritto  pubblico,  poste   cioè   nell'interesse  della   collettività,  per  questo   le  norme di diritto   pubblico   sono   in   principio   cogenti   e   inderogabili   dai   soggetti   tenuti   ad applicarle; gli scopi che esse stabiliscono debbono essere perseguiti  dagli  stessi;  gli effetti  dell'attività   giuridica  posta   in   essere  hanno   la   forza  di  prodursi  nella   sfera giuridica dei terzi, anche a prescindere dal consenso di questi (c.d. imperatività).

1.2. Le fonti del diritto amministrativo. 1.2.2. Diritto amministrativo e principi generali. Il diritto amministrativo consiste di un sistema assai articolato e complesso di norme, delle quali quelle concernenti la disciplina generale della materia si esprime attraverso principi,  a   loro  volta   in  parte   formulati   in  Costituzione   (come  ad  esempio,  quello dell'imparzialità  amministrativa  di  cui  all'art.  97)  o  in  leggi  ordinarie   (principi  che adesso emergono segnatamente nella L.  proc. amm.);  in parte inespressi,  e ricavabili dall'interprete, segnatamente in sede giurisprudenziale ricorrendo (nei casi in cui una controversia non possa essere decisa in base ad una precisa disposizione normativa) alle «disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe» o ai  «principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato».  Secondo parte  della dottrina  in particolare anche i principi, espressi o non, sono norme giuridiche, tuttavia differenziate da quelle particolari,   per   una  maggiore   generalità   delle   relative   fattispecie,   nonché   per   la funzione che essi svolgono, connettiva di tutto l'ordinamento giuridico. Nel vigente ordinamento, una parte significativa dei principi della nostra disciplina trova esplicita enunciazione direttamente in Costituzione. E allora il principio acquista un valore elevatissimo e permea di sé l'intero ordinamento amministrativo. Ed è per definizione,   principio   generale   dell'ordinamento   giuridico   dello   Stato   ai   sensi dell'art.12 preleggi. Ma anche gli altri principi che non trovano in Costituzione diretta o implicita determinazione, sono sempre riconducibili, per via di successive astrazioni, a qualche   norma   costituzionale.  Non   possono   infatti   esistere   principi   che   regolano l'azione   o   l'organizzazione   della   pubblica  Amministrazione   in   un   ordinamento   a costituzione rigida, come il nostro, che non siano riconducibili alla Costituzione, che risultino cioè privi di "copertura" costituzionale. In   diritto   amministrativo,  mancando   una   disciplina   legislativa   di   parte   generale

l'importanza   dei   principi   generali   nell'applicazione   del   diritto   è   decisamente prevalente. In   tale  sistema normativo   il   ruolo  della  giurisprudenza   è  assai  più   importante  ed incisivo,   che   quello   svolto   in   un   sistema   codificato   (nella   sua   parte   generale)   o comunque   fortemente  normato.   Sino   a   configurare   la   giurisprudenza   stessa   come fonte dell'ordinamento amministrativo: ciò che sicuramente non è, almeno nel nostro sistema positivo. 

1.2.3. Le fonti legislative. Il  concetto  di  atto­fonte   fa   riferimento  all’atto  giuridico  capace  di  produrre  norme giuridiche   in   un  determinato   ordinamento,   quello   di   disposizione   normativa   alla proposizione contenuta nell'atto  fonte  che esprime una norma giuridica,  mentre  la norma giuridica è quella ricavata dalla disposizione attraverso l'opera dell'interprete. I rapporti tra le fonti sono strutturati secondo il duplice principio della gerarchia e della competenza. Secondo la gerarchia le fonti sovraordinate prevalgono su quelle subordinate, avendo le prime la capacità, o la forza, di stabilire una disciplina che non può essere abrogata o modificata dalle seconde, a pena di invalidità di queste ultime. Il criterio della competenza invece stabilisce quali fonti siano capaci di disciplinare una determinata materia (a prescindere dalla gerarchia). La competenza delle diverse categorie di fonti circa la materia oggetto di normazione, è stabilita a sua volta dalla fonte superiore (così ad esempio, la competenza reciproca delle leggi statali e delle leggi   regionali  è   stabilita  dalla  Costituzione);   e   così   ancora   la   fonte   sovraordinata stabilisce il procedimento di formazione della fonte subordinata. Principio di gerarchia e principio di competenza si intersecano tra loro e il primo finisce con l'assorbire il secondo. Le fonti vigenti possono essere dislocate su tre ordini gerarchici: le fonti costituzionali, le fonti primarie e le fonti secondarie. La  Costituzione  anzitutto,   che   contiene  molteplici   principi   e   norme   direttamente precettive in materia di amministrazione; norme che in virtù del principio di rigidità costituzionale   si   impongono senz'altro  a   tutte   le  altre   fonti.  La  Costituzione,  nelle singole sue disposizioni può essere modificata da leggi adottate attraverso lo speciale procedimento  di   cui   all'art.138   (c.d.  leggi   di   revisione   costituzionale).   Leggi   adottate attraverso lo stesso procedimento anche al di fuori dalle materie contemplate nella Costituzione (leggi costituzionali) assumono la medesima collocazione gerarchica delle prime. Per alcune materie la Costituzione prevede poi che la disciplina sia disposta con legge costituzionale (riserve di legge costituzionale). Leggi di revisione e altre leggi costituzionali (art. 138) trovano a loro volta dei limiti nella   Costituzione   (ciò   per   cui   sono   passibili   del   giudizio   di   costituzionalità),   in termini di oggetto (vi sono materie sottratte alla revisione: forma repubblicana, art.

139;   diritti   inviolabili,   artt.   2   ss.)   e   in   termini   di   principi:   quelli   supremi dell'ordinamento costituzionale vincolano anche le leggi di rango costituzionale. Il secondo ordine "gerarchico" delle fonti è dato dalle leggi (o  leggi ordinarie) e dagli atti aventi forza di legge. Le leggi sono rispettivamente dello Stato e delle regioni, con reciproci rapporti in termini di competenza. Nel disegno originario della Costituzione le leggi statali potevano avere ad oggetto ogni materia, salva la disciplina di dettaglio nelle materie di competenza regionale di cui all' art. 117. In queste materie lo Stato poteva con legge stabilire i principi fondamentali di ciascuna materia limitando in tal modo la potestà legislativa regionale. Nelle regioni a statuto speciale (art. 116 Cost.) era  prevista,  ed è   stata  confermata  nel  nuovo ordinamento  una potestà   legislativa esclusiva delle regioni stesse in alcune materie. Secondo   il  nuovo   testo  dell'art.117   (L.   cost.  n.3/2001)  questa   impostazione  è   stata ribaltata, nel senso che solo per alcune fondamentali materie è riservata alle leggi dello Stato la competenza legislativa esclusiva (art. 117.2) mentre su altre materie è riservata alle leggi dello Stato potestà legislativa limitatamente alla determinazione dei principi fondamentali (potestà legislativa concorrente: art. 117.3) e sulle restanti materie, quelle cioè non espressamente elencate nei due commi precedenti, è riservata alle regioni la potestà legislativa (c.d. residuale, secondo alcuni, esclusiva: art. 117.4). Le leggi ordinarie sono atti formali approvati dalle Camere, secondo il procedimento di cui agli artt. 70 ss. Cost., e promulgati dal Presidente della Repubblica.  In casi eccezionali la funzione legislativa può essere esercitata dal Governo: attraverso i decreti legge (art. 77 Cost.)atti legislativi del Governo che possono essere adottati in caso di  necessità  ed urgenza,  e  sottoposti  alla  conversione delle Camere,  che deve avvenire a pena di decadenza  ex tunc  del decreto,  entro 60 gg. dalla pubblicazione dello stesso;  attraverso i  decreti   legislativi  (art.  76 Cost.),  adottati  dal Governo, sulla base   di   delegazione   conferita   con   legge,   che   stabilisce   oggetto,   principi   e   criteri direttivi, e il termine entro il quale la delegazione stessa può essere esercitata. Decreti legge e decreti legislativi sono equiparati alla legge quanto al loro valore formale.  Le leggi regionali operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione, e, per le regioni speciali, dalle leggi costituzionali di approvazione dei relativi Statuti. Esse non sono subordinate alle leggi dello Stato ma a queste equiparate e dotate del medesimo valore formale; salvi i casi di potestà legislativa "esclusiva" delle regioni (art. 117.4), le leggi regionali sono limitate nella loro capacità di produzione normativa dai principi fondamentali   stabiliti   dalle   leggi   dello   Stato   nelle   diverse   materie   (legislazione regionale concorrente).  Il nuovo testo costituzionale ha enormemente aumentato lo spazio normativo della legge   regionale   estendendo   l'ambito   delle   materie   di   competenza   legislativa concorrente   a   settori   fondamentali   per   l'assetto   economico   e   sociale   del   Paese (dall'energia alle telecomunicazioni, alle grandi infrastrutture, etc.). E ha soppresso il

sistema di controlli statali sulle leggi regionali, ormai soggette, come le leggi statali, al solo sindacato della Corte costituzionale (art. 127). In diritto amministrativo sono molteplici le materie riservate alla legge,  secondo la normativa   costituzionale.   Secondo  una   tradizionale   configurazione  del  principio   di legalità, ogni potere amministrativo deve essere previsto e disciplinato, salvo che nella parte di dettaglio, da norme di legge. Tuttavia il processo c.d. di delegificazione che nell' esperienza più recente ha investito tanto il settore dell' organizzazione che quello dell' azione amministrativa ha restituito un ruolo amplissimo alla fonte regolamentare nella disciplina dell' amministrazione.

1.2.4. Le fonti secondarie: i regolamenti. La L. cost. n.3/2001 ha di molto aumentato la spazio normativo affidato ai regolamenti degli enti del governo territoriale (regioni, province, comuni): art.117.6, art. 118. Anche in funzione di garanzia dell'autonomia di questi enti. Si può anche dire che le fonti se­ condarie attengono essenzialmente all'amministrazione.  Si  deve  avvertire  che   i   regolamenti  e  gli  altri  atti  di  normazione secondaria,   sono formalmente atti amministrativi; e perciò assoggettati alla disciplina propria di questi ultimi (per quanto concerne il  procedimento,   la validità,   i  controlli,   il  regime delle impugnazioni, etc.). In particolare il potere regolamentare, il potere cioè di disciplinare con  norme  generali   e   astratte   ­  dotate   a   tutti   gli   effetti  dei   caratteri  della  norma giuridica ­ determinate materie, è uno dei poteri amministrativi tipici. Vastissima è la categoria delle fonti secondarie potendosi individuare diverse specie di regolamenti e altri atti di normazione secondaria. Nell'ambito dello Stato la L. Governo del 1988 ha distinto in termini soggettivi, tre specie di regolamenti: i regolamenti del Governo (emanati con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato); i regolamenti ministeriali (adottati con D.M., sentito il Consiglio di Stato),   nelle   materie   di   attribuzione   del   relativo   ministero;   i   regolamenti interministeriali (adottati con decreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato), nelle materie di attribuzione di più ministeri. I regolamenti ministeriali e interministeriali necessitano   di   un'   espressa   attribuzione   legislativa   del   potere   regolamentare   (al ministro o a più ministri).  I  regolamenti   del   Governo  sono   di   due   specie.   La   prima   specie   esprime   il   potere regolamentare   che  al  Governo   spetta   in  via  generale,   senza  bisogno  di   specifiche autorizzazioni legislative, e ha per oggetto l'esecuzione, l'attuazione e l'integrazione degli atti legislativi, l'organizzazione e il funzionamento delle p.a.; l'organizzazione e i rapporti  di  lavoro dei pubblici dipendenti  in base agli  accordi sindacali,  nonché   la disciplina di materie in cui manchi la disciplina di atti legislativi «sempre che non si tratti  di  materie comunque riservate  alla  legge» (in quest’ultima ipotesi  si  parla di regolamenti indipendenti). 

La seconda specie dei regolamenti del Governo è costituita dai c.d. regolamenti delegati (perché  necessitano di apposita autorizzazione legislativa) che hanno la capacità  di disciplinare  ex   novo  materie   già   disciplinate   con   legge   sostituendo   la   disciplina regolamentare   a   quella   legislativa   preesistente   che   viene   abrogata,   secondo   il fenomeno della delegificazione. Ritroviamo  poi   i   regolamenti  di   attuazione  delle  direttive   comunitarie   in  materie, anche se disciplinate con legge, non oggetto di riserva di legge. Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti, e devono essere pubblicati in G.U.  Più disarticolato è l'ambito  delle fonti secondarie non statali.  In linea di principio ogni ente   pubblico   è   dotato   di   una   pur   minima   potestà   regolamentare,   del   tutto subordinata   alla   legge   e   ai   regolamenti   governativi,   con   oggetto   la   propria organizzazione   e   l'esercizio   delle   proprie   funzioni.   Tali   atti   sono   sottoposti all'approvazione degli organi statali di vigilanza, e pubblicati nelle forme prescritte. Molti enti pubblici hanno anche il potere di adottare un proprio statuto con oggetto principalmente   l'organizzazione   dell'   ente.   Lo   statuto   è   fonte   secondaria,   il   cui contenuto normativo vincola tuttavia i regolamenti interni dell'ente. La   potestà   regolamentare   è   particolarmente   rilevante,   e   trova   direttamente   in Costituzione   la   sua   disciplina   fondamentale,   negli   enti   del   governo   territoriale (regioni,  province  e   comuni).  Gli   enti  del  governo   territoriale   in  quanto  dotati  di autonomia costituzionale hanno «propri statuti, poteri e funzioni» (art. 114). I poteri e le funzioni sono quelli, rispettivamente di carattere legislativo e amministrativo di cui agli artt.117 e 118. L'art. 123 espressamente dispone che ciascuna regione ha uno statuto che determina tra   l'altro   «la   forma   di   governo   e   i   principi   fondamentali   di   organizzazione   e funzionamento». È da ritenere che anche per gli enti locali la materia statutaria (forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento degli enti) corrisponda   a   quella   delineata   dall'art.123.   Per   il   resto,   organizzazione   e funzionamento degli enti sono disciplinati dai regolamenti,  espressamente tenuti  al rispetto degli statuti. Nelle  materie   affidate   alla   regolamentazione   degli   enti   locali,   la   Costituzione,   la legislazione statale  e  regionale  deve essere una  legislazione  formulata  per  principi  e giammai  per  dettaglio,   al   fine  di   consentire   l'autonoma  determinazione  degli   enti locali stessi nei settori di loro competenza, attraverso l'esercizio del potere statutario e più in generale della potestà normativa.  L'esercizio della potestà  regolamentare viene attribuito in via esclusiva alle regioni nelle materie di legislazione concorrente, oltre ovviamente che in quelle di legislazione residuale; restando allo Stato solo nelle materie di legislazione statale esclusiva, salva delega alle regioni (art. 117, 6° co.). Inoltre con la riforma costituzionale per la prima

volta si  è  affermata a  livello costituzionale non solo la potestà  statutaria  degli  enti locali,   ma   anche   una   potestà   regolamentare   «in   ordine   alla   disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite» (art. 117,6° co.), disciplina che deve cmq rispettare   i  principi  generali   in materia  di  organizzazione pubblica. 

1.2.5. Le fonti comunitarie.  Grande importanza hanno assunto nella nostra materia le  fonti comunitarie.  L'Unione europea   è   dotata   di  molteplici   poteri   nei   confronti   degli   Stati   membri   e   anche direttamente nei confronti dei cittadini. Tra questi poteri spiccano i poteri normativi degli organi comunitari,  che si esercitano nell'ambito delle materie contemplate dai Trattati. Inoltre è assolutamente pacifico ormai in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia della Comunità  europea e della nostra Corte costituzionale, che le fonti comunitarie prevalgono sulle fonti primarie interne; mentre sono sottratte al giudizio di costituzionalità (essendo riservata alla Corte di giustizia la cognizione di esse ­ c.d. primato   del   diritto   comunitario).   In   particolare   la   legge   nazionale   anteriore   o successiva  in  contrasto  con  la  normativa comunitaria,  deve essere  disapplicata  dai giudici   interni  che  devono applicare   la  normativa  di   fonte  comunitaria.  La  norma interna   non   viene   dichiarata   incostituzionale   né   abrogata,   ma   semplicemente disapplicata (essa resta astrattamente in vigore, e potrà essere applicata a seguito del "ritrarsi" della normativa comunitaria da quella materia). D'altra   parte,   la   normazione   comunitaria   (sempre   che   presenti   «completezza   di contenuto dispositivo») non necessita di una normativa interna di trasposizione o di applicazione   o   attuazione;   anzi,   questa   sarebbe   illegittima   dal   punto   di   vista comunitario   perché   negherebbe   il   carattere   di   immediata   entrata   in   vigore   della normazione stessa. Tra   le   fonti   comunitarie   ritroviamo   anzitutto   i  Trattati   istitutivi  delle   Comunità, successivamente  più   volte  modificati   e  ampliati,   tutti   ratificati   con   leggi  ordinarie come gli altri trattati internazionali. Essi hanno tuttavia un valore non paragonabile a questi, proprio perché attraverso di essi e sulla base dell'art.11 Cost., l'Italia ha inteso cedere   parte   della   propria   sovranità   agli   organi   comunitari.   Nella   parte   in   cui consistono di  norme direttamente  dispositive   sono senz'altro  applicabili   in  ambito interno, prevalendo sul diritto interno. Il diritto comunitario che si produce dagli organi comunitari sulla base dei Trattati si articola   in   due   principali   categorie   di   fonti.  I  regolamenti  (del   Consiglio   e   della Commissione)  pongono  norme direttamente  cogenti   e  applicabili  nell'ambito  degli Stati membri. Essi non necessitano di alcuna recezione poiché sono senz'altro completi

di contenuto dispositivo.  Le  direttive  (tanto del Consiglio che della Commissione) sono rivolte agli Stati e ne vincolano l’azione «per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi». Esse non sono direttamente applicabili ma necessitano di un atto di recepimento da parte dello Stato membro. A tal fine, è prevista l'adozione una "legge comunitaria" annuale, che a sua volta   può   prevedere   deleghe   legislative   al   Governo,   nonché   l'autorizzazione   ad attuare determinate direttive mediante regolamenti (L. n. 86/1989). Tuttavia, la prassi delle  direttive  precise   e  dettagliate  ha  portato   la  giurisprudenza  ad  affermarne   la diretta applicazione (equiparabile a quella dei regolamenti). Il  Trattato costituzionale,  appena firmato (Roma, 29.10.2004), ma non ancora in vigore, risistema la materia delle fonti del diritto europeo. Le leggi europee prendono il luogo dei regolamenti comunitari, restando atti normativi obbligatori in tutti i loro elementi e  direttamente   applicabili   in   ciascuno  degli   Stati  membri   ;   le  leggi   quadro   europee prendono il luogo delle direttive comunitarie, si tratta sempre di atti legislativi vin­ colanti   gli   Stati   membri   per   quanto   riguarda   il   risultato   da   raggiungere   «salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla scelta della forma e dei mezzi» (art. 33). Mentre i regolamenti diventano atti non legislativi, ma anch'essi di portata  generale,  obbligatori   e  direttamente  applicabili   o  no,   a   seconda  della   loro impostazione,   intesi   «all'attuazione   degli   atti   legislativi   e   di   talune   disposizioni specifiche della Costituzione».

1.3. La formazione storica del diritto amministrativo.   1.3.1. Origine del diritto amministrativo. Si   deve   tenere   presente   che   il   nostro   ordinamento,   come   gli   altri   dell'Europa continentale,   trae  origine,   quanto   al   sistema  di   concetti   e   all'insieme  degli   istituti positivi che lo caratterizzano, dall' esperienza rivoluzionaria francese e dal successivo Impero   napoleonico.   In   particolare   sono   cinque   i   caratteri   fondamentali   delle istituzioni amministrative quali uscite da quella esperienza. Anzitutto,   la   formazione  di  un  apparato   organizzativo   a   base   burocraticoprofessionale, formato cioè da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico­ amministrativo,  incardinate nell'organizzazione dello Stato. L'apparato si articola in strutture   organizzative   centrali   e   strutture   organizzative   periferiche   (secondo   il modello   successivamente   consolidatosi   in   quello   delle   prefetture).   Il   personale dell'apparato   è   protetto   dalla   c.d.   garanzia   amministrativa   che   subordinava   la citazione in giudizio dei funzionari all'autorizzazione del Governo e rimasto in vigore fino al 1965. In secondo luogo, l'amministrazione locale viene organizzata secondo modelli unitari,  e si   articola   in   enti  di  minori  dimensioni,  direttamente  deputati  all'amministrazione

degli interessi del Comune e in enti di dimensioni maggiori che comprendono territori più vasti comprensivi di molteplici comuni e coincidenti con l'ambito territoriale delle articolazioni periferiche dell' amministrazione statale (la Provincia, il Dipartimento). Queste organizzazioni locali sono preposte in base alla legge dello Stato, a compiti di rappresentanza   e   di   cura   degli   interessi   locali,   nonché   di   esecuzione  dei   compiti amministrativi stabiliti dalla legge. In queste due prime serie di istituti, si afferma il principio dell'accentramento amministrativo, nel senso di dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dell'amministrazione territoriale locale.  In terzo luogo, si afferma il principio del  primato della legge  come atto dell' autorità sovrana che vincola l'attività di tutti i soggetti dell'ordinamento e quindi anche degli organi e degli agenti dell'amministrazione. Si afferma così il principio di legalità. L'ultimo carattere del sistema è la separazione dell’amministrazione dalla giurisdizione, che si   afferma   nel   principio   della   sottrazione   delle   attività   di   amministrazione   dalla cognizione dell'autorità giudiziaria. Contestualmente, si comincia a formare il sistema del  contenzioso  amministrativo,  cioè  di  un settore dell'amministrazione competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attività di amministrazione. 

1.3.2. Il diritto amministrativo nello Stato italiano unitario. Lo Stato italiano unitario, com'è noto, si forma nel 1861 per effetto dell'aggregazione al Regno di Sardegna di una serie di Stati che per secoli avevano governato la Penisola. Il nuovo Stato si configura all'inizio come una continuazione del Regno di Sardegna; tant'è che gli organi di governo restano quelli anteriori. La stessa fondamentale legge del  marzo 1865  intitolata  all'unificazione amministrativa  del  Regno,   in realtà,   salvi alcuni punti assai innovativi non è che una traduzione in più compiute formule dei vecchi istituti sardo­piemontesi. Quindi, il diritto amministrativo del Regno d'Italia, dal quale deriva il diritto amministrativo vigente, trae a sua volta origine dal diritto vigente nel Regno di Sardegna al momento dell'unificazione. Per quanto riguarda la disciplina degli apparati organizzativi centrali e periferici era stato introdotto il modello unitario del ministero, come modello organizzativo tipico dell'amministrazione   centrale.   Formato   da   una   serie   di   uffici   gerarchicamente relazionati tra loro e tutti dipendenti dall'autorità politica, il ministro, responsabile del loro   andamento   davanti   al   Parlamento.   Per   quanto   riguarda   l'amministrazione periferica,   furono  disciplinati   in  maniera   compiuta   gli   uffici   periferici   dello   Stato dipendenti dal Governo in capo ai governatori e agli intendenti.  Per   quanto   riguarda   il   sistema   del   contenzioso   amministrativo,   fu   disciplinato attribuendo   ai   Consigli   di   governo   (come   «giudici   ordinari   del   contenzioso amministrativo»)   in   sede   periferica   e   al   Consiglio   di   Stato   in   sede   centrale,   le attribuzioni contenziose degli affari amministrativi. Si trattava quindi di un sistema amministrativo   fortemente   accentrato   (ministeri­prefetture­enti   locali   sottoposti   a

tutela) nel quale gli affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur   in   posizione   differenziata   e   parzialmente   indipendente,   nell'   apparato amministrativo.

1.3.3. Prima linea di evoluzione: dall'accentramento al decentramento. I tre caratteri fondanti, rispettivamente sul versante dell'organizzazione, dell'azione e della   giurisdizione   hanno   subito   una   continua   evoluzione   per   la   progressiva democratizzazione  del  sistema politico,   la  successiva   regressione  nell'autoritarismo fascista,   la  Costituzione della  Repubblica   italiana e  ancora di  recente  con  il  diritto comunitario. La prima linea di evoluzione attiene all'organizzazione amministrativa, in particolare si  passa  dall'accentramento  al  decentramento.  Questa   linea  di   evoluzione   inizia  a delinearsi   dopo   1'istaurarsi   dell'ordinamento   costituzionale;   ricevendo   poi   una decisiva   impennata   con   la   L.   cost.3/2001.   In   precedenza   il   sistema   era   stato caratterizzato da un forte accentramento caratterizzato dal fatto che l'amministrazione dipende dal Governo; essa si articola in una serie di uffici burocratico­professionali ordinati in ministeri, al vertice di ognuno dei quali è collocata un'autorità politica (il ministro);   in   ogni   provincia   è   a   sua   volta   collocato   un   ufficio   del   Governo   (la prefettura)   con   competenza  di   amministrazione  generale,   che   esercita   la  vigilanza (controllo   di   legittimità   sugli   atti)   e   anche   la   tutela   sugli   enti   locali   (comuni   e province). Questi ultimi, i cui organi sono parzialmente elettivi, svolgono compiti di carattere amministrativo in favore delle rispettive comunità, fissati dalla legge e perciò obbligatori; e altre attività,  in limitati settori, anch'esse predeterminati dalla legge, a carattere facoltativo nei limiti delle disponibilità di bilancio. Solo con la Costituzione si afferma il  principio del decentramento e quello di  autonomia locale, come principi portanti dell'organizzazione del nuovo Stato (art. 5) e il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti del governo territoriale (regioni, province e comuni) cui la Costituzione stessa nel   testo  originario,   riserva  un  ambito  di  governo   loro  proprio,   come espressione politica delle comunità  di riferimento. Tale disegno autonomistico viene completato con la L. cost.3/2001, che modifica la Costituzione identificando la Repubblica in un insieme di enti di governo (pubblici poteri) tra loro equiparati (e tra essi lo Stato) e differenziati solo con riferimento alla comunità rispettivamente amministrata e per la differente dimensione degli interessi coinvolti (sul piano dell'amministrazione perché la   legislazione   è   riservata   allo   Stato   e   alle   regioni).   E   contestualmente   vengono soppressi gli istituti intesi alla vigilanza e alla tutela del Governo sugli enti locali pur continuando ad operare entro una cornice normativa e finanziaria stabilita dalle leggi.

1.3.4.   Seconda   linea   di   evoluzione:   dall'atto   amministrativo   alla   funzione amministrativa.

La seconda linea di evoluzione attiene all'esercizio dell' amministrazione mediante atti giuridici produttivi di effetti. La nozione originaria di atto amministrativo nasce   in   giurisprudenza   come   atto   unilaterale   d'autorità,   imperativo,   esecutorio, adottato da un organo amministrativo e perciò  sottratto alla cognizione dei giudici ordinari.  La nozione compare la prima volta nel sistema legislativo, con l'art. 2 della legge del 1865.  Ma,  dalle   leggi   sul   contenzioso  amministrativo  s   i   individuano  una serie  di materie concernenti gli affari dell'amministrazione, sottratte alla giurisdizione comune e affidate alla cognizione dei tribunali del contenzioso. L'atto amministrativo nel quale l'amministrazione si esprime, nasce quindi come atto giuridico  dotato  di  una  particolare   forza   (efficacia  giuridica);   e  perciò  derogatorio rispetto   ai   negozi   di   diritto   comune.   Laddove   non   serve   l'esercizio   dell'autorità l’amministrazione può svolgersi utilizzando i consueti strumenti giuridici del diritto comune.   Ciò   tuttavia   non   significa   che   le   controversie   relative   restino   nella competenza dell'  autorità  giudiziaria perché   in molti casi anch'esse, in quanto cmq concernenti  affari di amministrazione,  sono comprese nell'ambito del contenzioso am­ ministrativo, a prescindere dal tipo di atti giuridici che ne siano oggetto.  L'evoluzione successiva, dovuta più alla giurisprudenza del Consiglio di Stato e all' elaborazione   dottrinale,   che   alla   legislazione,   ha   completamente   trasformato   la nozione   originaria   dell'atto   amministrativo,   come   atto   d'esercizio   della   funzione amministrativa  dotato  di   autorità.  Anzitutto,   in  diversi   settori  di   amministrazione (pubblico impiego, opere pubbliche, acque, miniere, servizi di pubblica utilità, etc.) si introduce   l'atto   amministrativo   unilaterale   come   strumento   giuridico   dell' amministrazione,   in   luogo   del   contratto;   anche   per   quegli   aspetti   dell' amministrazione che,   in  principio,  possono svolgersi  mediante strumenti  di  diritto comune. In secondo luogo, si fa strada in giurisprudenza l'idea che l'atto amministrativo (come esercizio d'autorità) sia rigidamente disciplinato dalle norme (di legge), norme perciò inderogabili e cogenti, a pena di invalidità (a differenza delle norme di diritto comune per regola a carattere dispositivo) e che la violazione di queste norme possa essere fatta   valere   da   parte   degli   interessati,   davanti   agli   organi   deputati   alla   tutela contenziosa   nei   confronti   dell'amministrazione   (che   poi   divengono   veri   e   propri organi giurisdizionali). Si fa poi strada l’idea che l'atto amministrativo sia uno strumento finalizzato alla cura di interessi generali e perciò deputato a perseguire certi fini (a loro volta stabiliti dalle leggi).  In particolare la conformità  al perseguimento di questi interessi  con l'azione concreta dell' amministrazione, può essere controllata, a pena di invalidità degli atti,

nell' ambito delle forme di tutela stabilite dall' ordinamento. Attraverso questa idea assume   rilevanza   l'attività   preparatoria   dell'atto   amministrativo   nell'ambito   della quale si formano i motivi dell'  azione, in particolare l'azione amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali, ma in una serie di atti e di fatti tra loro connessi e deputati al raggiungimento di un risultato, che giuridicamente si estrinseca nell'atto finale.  Attraverso   queste   idee   si   forma   uno   statuto   giuridico   dell'atto   o   provvedimento amministrativo come atto giuridico soggetto a regime del tutto differenziato (rispetto al diritto comune), quanto a disciplina, invalidità, efficacia e tutela. Quello che nasce come statuto giuridico degli  atti  di  autorità  diviene pian piano lo statuto giuridico degli atti di amministrazione. Si ribalta quindi l’impostazione originaria, quello che era   il   regime  derogatorio  proprio  degli   atti   d'autorità,   diviene  nell'   evoluzione   il regime comune dell'amministrazione, non più  in funzione di garanzia dell'autorità, appunto, ma in funzione della garanzia di terzi. Infatti qualora un soggetto aspiri ad una determinata utilità,   la tutela di altri soggetti  in ipotesi aspiranti alla medesima utilità, non può in alcun modo venire assicurata nell'ambito di un contratto di diritto comune.  La  sostituzione  di  questo   col  modulo  amministrativo   (la   concessione,   ad esempio,   in   luogo  del   contratto)   dà   luogo   all'applicazione  dello   statuto   giuridico dell'atto amministrativo. 

1.3.5. Terza linea di evoluzione: dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa. La terza linea di evoluzione (dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa). Il  principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione si afferma con le leggi rivoluzionarie e poi decisamente nel corso del regime napoleonico.  In esito a queste   riforme,   i   tribunali   ordinari   divengono   esclusivamente   giudici   delle controversie   tra   privati   (tra   le   quali,   una   parte   di   quelle   con   le   pubbliche amministrazioni nella gestione patrimoniale e perciò operanti iure privatorum). Per quanto riguarda le altre controversie con le pubbliche Amministrazioni, quelle che insorgono in esito all'esercizio di funzioni pubbliche di ogni tipo, nell’Antico regime gli stessi organi facevano da amministratori e da giudici. La data di nascita del sistema del  contenzioso amministrativo,  può  essere collocata nella  legislazione napoleonica del 1806, in cui si istituì la Commissione del contenzioso all'interno del Consiglio di Stato, mentre il  contenzioso locale viene attribuito ai consigli di prefettura.  Con gli anni   le   istituzioni   del   contenzioso   amministrativo   continuano   a   consolidarsi   e perfezionarsi sino alla riforma attuata con la fondamentale legge del 20 marzo 1865 tuttora vigente. Secondo le leggi del 1859, i Consigli di governo istituiti in ciascuna provincia, sono i «giudici   ordinari   del   contenzioso   amministrativo»;   mentre   il   Consiglio   di   Stato, attraverso   la   sezione  del   contenzioso   amministrativo,   è   competente   «sugli   appelli

contro le decisioni proferite dai consigli di governo» nonché per alcune materie «in prima ed ultima istanza». Le controversie di competenza dei giudici del contenzioso sono   molteplici   e   investono   tutti   i   rami   dell'amministrazione,   mentre   vengono dichiarate «estranee alla giurisdizione del contenzioso amministrativo le controversie per   diritti   di   proprietà   od   alla   persona   inerenti,   e   le   controversie   sulla   qualità ereditaria delle persone» (che restano di competenza dell'autorità giudiziaria). I giudici del contenzioso vengono disciplinati come veri e propri organi giurisdizionali e le loro sentenze, espressamente «produrranno gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili e saranno esecutorie negli stessi modi». L'attribuzione al Consiglio di Stato dei compiti di giudice del contenzioso, poneva dei problemi per il fatto che era anche un organo consultivo del Governo, e i suoi membri erano nominati dal Sovrano.  La maggior parte delle controversie di competenza dei giudici del contenzioso erano controversie   su   diritti,   che   poi,   a   seguito   della   legge   del   1865,   sarebbero   state sottoposte alla giurisdizione ordinaria. La tutela dei semplici interessi dei cittadini a fronte dell' esercizio del potere era nella gran parte dei casi esclusa e affidata senz' altro   all'   amministrazione   attiva.   D'altra   parte,   era   opinione   prevalente   (ma   non assoluta) in dottrina ed in giurisprudenza che i tribunali del contenzioso non avessero il  potere  di   annullare   o   revocare   atti   amministrativi:   in   sostanza   essi   emanavano sentenze dichiarative e di condanna (come successivamente sarà per i giudici ordinari nei confronti della pubblica Amministrazione). Una   tutela   pienamente   satisfattiva   nell'ambito   degli   affari   di   amministrazione   e potesse utilizzare lo strumento maggiormente satisfattivo dell'annullamento e della revoca degli atti ritenuti lesivi dell'interesse dei cittadini, poteva essere assicurata in quel   sistema,   in   via   puramente   teorica,   esclusivamente   dalla   stessa   pubblica Amministrazione interpellata attraverso lo strumento dei ricorsi gerarchici, ovvero dal Sovrano. 

1.3.6. Dalla legge del 1865 al consolidamento della giurisdizione amministrativa. La terza linea di evoluzione segna la trasformazione degli organi del contenzioso da organi amministrativi ad organi giurisdizionali (giudici speciali). E ciò comporta non solo un particolare status dei membri degli organi giudicanti (equiparato allo status dei magistrati)  ma anche garanzie per i litiganti,  adeguati  poteri  istruttori  e decisori  in capo ai giudici, etc.  Da noi questo processo evolutivo fu improvvisamente spezzato dalla riforma attuata con la legge fondamentale del 20 marzo 1865 che dispone l’abolizione dei Tribunali del contenzioso, attribuendo ai giudici ordinari la cognizione di tutte le controversie con   le   pubbliche   amministrazioni   rispetto   a   qualsiasi   provvedimento   del   potere esecutivo o dell'autorità  amministrativa,  laddove «si facesse questione di un diritto civile o politico». Possibili controversie con le pubbliche Amministrazioni non coinvol­

genti  diritti   (la   concessione,   l'autorizzazione,   la   licenza,   il  nulla  osta),   attengono  a questioni di mero interesse,  tutelabili, quindi, solo davanti alle stesse p.a. attraverso gli strumenti dei ricorsi alla stessa autorità amministrativa. Alla base della riforma vi era la convinzione che i tribunali del contenzioso, proprio per   il   fatto   di   essere   organi   interni   alla   p.a.,   non   offrissero   quelle   garanzie   di imparzialità   che   l'esercizio   della   funzione   giurisdizionale   richiede,   garanzie   che possono essere assicurate solo dalla magistratura ordinaria (principio della giurisdizione unica). Il nuovo sistema di tutela dei cittadini nei confronti delle p.a. attribuisce, quindi, la tutela giurisdizionale dei diritti alla cognizione dei tribunali ordinari, per i quali vige cmq   il   divieto   di   annullamento,   revoca   o   riforma,   degli   atti   amministrativi.   In particolare   il   giudice   ordinario   può   solo   verificare   l’avvenuta   lesione   del   diritto dedotto   in  giudizio  e   il   risarcimento  dello   stesso  a   carico  dell'Amministrazione,  e perciò   disapplicarlo,   una   volta   accertatane   l'illegittimità;   restando   in   capo all'Amministrazione l’obbligo di conformarsi al giudicato.   L'aver   ristretto   l'ambito   delle   controversie   con   le   p.a.   soggette   a   controllo giurisdizionale fu via via percepito come una vera e propria limitazione di tutela dei cittadini, nei confronti delle pubbliche Amministrazioni. In particolare si sviluppò il «movimento per la giustizia nell'amministrazione», movimento politico­culturale che pose l'accento sulla necessità, per uno stato democratico di avere organi di giustizia amministrativa   (indipendenti   e   imparziali)   che   conoscessero   degli   affari   di amministrazione nella loro pienezza, non solo laddove si facesse questione di diritti.  Con   le   leggi   del   1889   (istitutiva  di  una   IV  Sezione  dei  Consiglio  di   Stato  per   le attribuzioni   contenziose)   e   del   1890   (detta   «ordinamento   della   giustizia amministrativa») il   legislatore italiano provvide a questa esigenza. Ai nuovi organi non fu affidato tutto il contenzioso con le pubbliche Amministrazioni negli affari di natura amministrativa, perché il sistema di tutela dei diritti  soggettivi nei confronti delle p.a. stabilito dalla legge del 1865 fu espressamente fatto salvo mediante la norma secondo la quale la competenza del Consiglio di Stato non si estende alle controversie «di competenza dell' autorità giudiziaria» oppure spettanti a collegi speciali.  Rispetto  a  tali   leggi   la  giurisprudenza  iniziò  ad elaborare  un sistema di   tutela  nei rapporti  con le p.a.,  nel quale il  soggetto leso nella sfera dei suoi diritti  o interessi protetti  ha  due   forme  di   tutela,   completamente  diverse   l'una  dall'altra   (quanto  al giudice competente e alle azioni esperibili) e alternative (o l'una o l'altra) a seconda che il soggetto sia titolare di un diritto o di un interesse protetto. Questa costruzione giurisprudenziale dava cmq luogo alla conseguenza che i  portatori  di  diritti  veri  e propri  nei rapporti  con l'Amministrazione,  si  trovavano penalizzati  per non potere utilizzare il  nuovo strumento del ricorso per annullamento davanti  al  Consiglio di Stato (e agli altri organi della giustizia amministrativa).

Il   cammino   successivo   ha   condotto   la   giurisprudenza   ad   una   costruzione   quasi opposta  a  quella  di  partenza,   fondata   sull'affermazione secondo  la  quale,  a   fronte dell'esercizio   del   potere   amministrativo,   il   diritto   soggettivo   si   configura   giu­ ridicamente come  interesse, viene cioè "degradato" ad interesse legittimo proprio in virtù dell'imperatività dell'atto amministrativo; rispetto al quale risulta competente il giudice amministrativo. Essendo configurati i diritti, in questo tipo di rapporti, come interessi protetti, ad essi si apre esclusivamente la via della tutela davanti al giudice amministrativo,  attraverso   il   ricorso  per   l'annullamento dell'atto   lesivo.   Invece  alla tutela risarcitoria, il titolare del diritto, leso dall'atto amministrativo (e "degradato" ad interesse)   può   accedere   solo   una   volta   ottenuto   dal   giudice   amministrativo l'annullamento dell'atto lesivo (c.d. "riespansione" del diritto). Una importante novità   fu  l'istituzione,  nel 1923,  della giurisdizione amministrativa "esclusiva",   in   alcune  materie,  segnatamente   in   quella   fondamentale   del   pubblico impiego,   nelle   quali   il   giudice   amministrativo   conosce   sia   delle   controversie concernenti diritti sia di quelle concernenti interessi. Ma anche in queste materie per la tutela  risarcitoria e per  le questioni  concernenti   lo  status  e la capacità  dei  soggetti, viene riservata la cognizione all’autorità giudiziaria. La stessa Costituzione ha previsto la distinzione della tutela dei diritti e di quella degli interessi,   affidate   rispettivamente   ai   due   diversi   ordini   di   giurisdizioni,   salve   le materie   di   giurisdizione   esclusiva   previste   (artt.103,   113).   Ma   si   afferma   il fondamentale principio della pienezza della tutela giurisdizionale sia dei diritti  che degli interessi legittimi (art. 24).  Solo di recente per effetto della riforma attuata con legge n. 205/2000 il nostro sistema di giustizia amministrativa ha subito una svolta radicale mediante l'estensione della giurisdizione  del  giudice  amministrativo  alla   cognizione  delle   azioni   risarcitorie   a tutela   degli   interessi   legittimi   (oltre   che   dei   diritti   nelle  materie   di   giurisdizione esclusiva), lesi da azioni e provvedimenti amministrativi illegittimi (la risarcibilità in via  di  principio  degli   interessi   legittimi   era   stata   riconosciuta  dalla   sentenza   fon­ damentale della Corte di Cassazione S.u. n.500/1999). Con questa importante riforma legislativa   la   tutela   delle   situazioni   soggettive   nei   confronti   delle   p.a.   davanti   al giudice amministrativo acquista definitivamente il carattere di una tutela giurisdizio­ nale piena secondo il principio, alla cui attuazione la riforma è dichiaratamente intesa, dell'art.24 Cost.

2 ­ L'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA NELL'ASSETTO             COSTITUZIONALE DEL SISTEMA DI GOVERNO

2.1. I soggetti costitutivi della Repubblica italiana. La Repubblica italiana, è costituita dai comuni, dalla province, dalle città metropolitane dalle regioni e dallo Stato (così, l'art. 114 cost).  Nella norma non solo è espresso il con­

cetto della pluralità organizzativa che caratterizza il nostro ordinamento repubblicano, ma è sancito altresì il principio della parità istituzionale delle diverse organizzazioni di governo   operanti   ai   diversi   livelli   territoriali.   E   lo   Stato   diviene   ora   una   delle organizzazioni di governo della collettività: quella deputata a governare gli interessi di dimensione nazionale. Lo   Stato  mantiene   tuttavia   una   connotazione   assai   differenziata   rispetto   alle   altre organizzazioni di governo, che si esprime in molteplici suoi caratteri istituzionali, fissati nel   testo  costituzionale:  dall'ambito più  esteso della sua  legislazione (art.  117);  dalla soggettività  nei  rapporti  esterni  e nella politica internazionale;  sino alla titolarità  del potere di scioglimento degli organi di governo delle regioni, stabilito dalla Costituzione (art.  126) e degli  organi degli  altri  enti territoriali,  stabilito dalle leggi ordinarie; alla titolarità  insomma dei poteri necessari a «tutelare l'unità giuridica ed economica dell' ordinamento». I   pubblici   poteri   costitutivi   della  Repubblica   italiana   sono   organizzazioni   politiche, espressione delle   rispettive  comunità  di   riferimento,  chiamati  a  curarne  gli   interessi perseguendo  fini  di  azione espressi  dalle  stesse  comunità  mediante   la  definizione e l'approvazione  di  programmi,  nonché   la  preposizione,  alla   titolarità  degli  organi  di governo degli enti, di persone prescelte attraverso procedimenti elettorali. Non   tutte   le   funzioni   di   governo   sono   comuni   a   tutti   i   pubblici   poteri;   ché   la giurisdizione  è   riservata  allo  Stato,   ed  esercitata  attraverso  organi   (di  giurisdizione ordinaria o amministrativa: art. 101 e ss.) collocati in posizione di indipendenza rispetto agli altri  organi dello Stato.  E la funzione normativa primaria, quella che si esprime mediante leggi ed atti aventi forza di legge (artt. 70 e ss. 76, 77), è riservata allo Stato, e in parte, alle regioni (art. 117). E al di fuori di questo ambito, possiamo affermare che ogni pubblico potere è titolare di funzioni normative nell' ambito delle sue attribuzioni. Il principio del pluralismo politico ed organizzativo che caratterizza il nostro sistema costituzionale si esprime soprattutto sul versante dell'amministrazione, nel quale esso opera senza limiti. Il principio del pluralismo politico ed amministrativo, si sostanzia nei principi di autonomia e di decentramento. Principio politico che sta alla base dello stesso   "tipo   di   Stato"   da   noi   vigente:   ciascuna   comunità   territoriale   ha   il   diritto (costituzionalmente garantito) di governarsi da sé, nei limiti fissati dalla Costituzione (e determinati   dalle   leggi   sulla   base   della  Costituzione).   Il   principio   di   autonomia   si esprime dunque nel nostro sistema costituzionale anzitutto nell'autonomia locale, nel diritto cioè delle comunità territoriali ad autogovernarsi. Tra gli enti del governo territoriale, si può delineare la distinzione tra le regioni da una parte   e   gli   enti   locali   dall'altra,   segnatamente   per   il   fatto   che   solo   le   prime   sono accomunate allo Stato nell'esercizio della potestà legislativa.  Rispetto allo Stato e alle regioni, gli enti locali, comuni, province e città metropolitane non sono menzionati come organizzazioni di governo, ne viene predicata l'autonomia statutaria   e  normativa;   né   in   ordine   alle  materie  nelle   quali   essi   sono   chiamati   ad

esercitare le loro funzioni di governo. È cmq alla legge dello Stato demandato in via esclusiva  di  disciplinare  gli  organi  di  governo,   le   funzioni   fondamentali,  nonché   la legislazione elettorale degli enti locali. 2.2. Funzioni amministrative e livelli di governo territoriale. 2.2.1. Funzioni proprie e funzioni fondamentali. L'art. 118, detta le regole per l'attribuzione delle "funzioni amministrative" alle diverse organizzazioni politiche operanti ai diversi livelli territoriali di governo.  Per   funzioni  amministrative  ai   sensi  della  norma,   si  devono  intendere   le  attività  di amministrazione come quelle intese alla cura concreta degli interessi della collettività. Tra   le   funzioni   amministrative   sono   comprese   le   attività   di   erogazione  dei   servizi pubblici nonché le altre attività di diritto comune proprie dell' amministrazione.  L'art. 118 enuncia espressamente tre principi in base ai quali le funzioni amministrative devono   essere   ripartite   tra   i   diversi   livelli.   Si   tratta   dei   principi   di   sussidiarietà, differenziazione   e   adeguatezza.  Nella   norma   è   altresì,   implicitamente,   enunciato   il principio della titolarità necessaria delle funzioni proprie, da parte di ciascun ente del governo   territoriale.   Quindi   si   deve   tenere   conto   di   funzioni   che   debbono   essere confermate in capo a determinati enti. Del tutto diversa è la nozione di funzioni fondamentali, di cui all' art. 117, 2° co., letto p), come quelle che devono essere determinate dalla legge dello Stato. Cioè   funzioni che la legge dello Stato determina come di attribuzione necessaria di ciascuna categoria di enti locali. Occorre chiarire che, in base alla norma costituzionale è rimesso alla le­ gislazione dello Stato di stabilire che una funzione è fondamentale con riferimento a un determinato livello di governo territoriale (es. il Comune); ma la disciplina sostanziale della relativa attività  amministrativa può  essere dettata dalla legge regionale, ove ne abbia competenza. 

2.2.2. Sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Ulteriori funzioni vengono poi attribuite agli enti locali dalle leggi di settore, statali o regionali, secondo la competenza per materia sulla base dei principi della sussidiarietà, della differenziazione e dell'adeguatezza.  L'amministrazione   è   separata   dalla   legislazione.   E  mentre   quest'ultima   è   attribuita rispettivamente   allo   Stato   o   alle   regioni   secondo   la   distinzione   delle   materie, l'amministrazione è attribuita in ogni materia, in via di principio, alla competenza degli enti locali e segnatamente dei comuni, salvo che la legge non ne conferisca la titolarità ad altro e superiore livello di governo quando ciò  sia reso necessario da esigenze di esercizio unitario della funzione.   Bisogna quindi  individuare il   livello di governo che meglio consente di svolgere la funzione privilegiando il riferimento locale. Quindi, mentre il riparto della legislazione è fondato sulla distinzione delle materie, il riparto dell'amministrazione è fondato sulla

dimensione degli interessi nell' ambito delle diverse materie. Il   principio   sussidiarietà   sta   a   significare   che   la   dislocazione   delle   funzioni amministrative   tra   i   diversi   livelli   di   governo   deve   essere   disposta   imputando   le funzioni   stesse   al   livello   di   governo   più   prossimo   ai   portatori   degli   interessi amministrati;  al  bacino di utenza,  si  potrebbe dire  con riferimento specificamente ai servizi pubblici. Il principio di sussidiarietà inoltre impone ad ogni livello di governo di dimensione superiore di  intervenire con la propria azione e con il  proprio sostegno, nell'ambito di funzioni e compiti di competenza del livello inferiore laddove questo non dispone di forza e capacità, anche finanziaria, sufficiente (valevole anche nei rapporti tra Stati e UE).  Il principio opera unitamente ai principi di differenziazione e adeguatezza. Il   principio   di   differenziazione   impone   al   legislatore   di   tenere   conto   della frammentazione dei vari enti locali per l’imputazione delle funzioni amministrative con riferimento  alla  disciplina  organizzativa  degli   enti,   all'ambito  delle   funzioni  ad  essi attribuite nonché alla disponibilità dei mezzi finanziari.  Il   principio   di   adeguatezza   costituisce   un'ulteriore   declinazione   del   principio   di differenziazione,  imponendo al legislatore di attribuire le funzioni ai diversi enti del governo   territoriale   tenendo  conto  del   fatto   che  essi  posseggano  una  dimensione  e perciò una capacità di governo, adeguata (e perciò differenziandone l'attribuzione).  E in tale versione il principio si traduce nella politica dell' associazionismo comunale al fine   di   favorire   l'esercizio   di   funzioni   da   parte   dei   comuni   di  minore   dimensione demografica.

2.3. Principio di leale collaborazione, organi di raccordo e poteri sostitutivi. 2.3.1. Il principio di leale collaborazione e le Conferenze permanenti. I   rapporti   tra   pubblici   poteri,   lo   Stato   e   gli   enti   del   governo   territoriale,   nel   loro complesso,   sono retti  dal  principio di   leale  collaborazione.   Il  principio si  manifesta, innanzitutto,   in   obblighi   di   collaborazione   reciproca   nell'esercizio   delle   funzioni amministrative di competenza dei diversi enti di governo.   Si tratta di un dovere di lealtà nei reciproci rapporti tra enti di governo, indispensabile per il funzionamento di un sistema organizzativo fondato sul pluralismo. E secondo la Corte, questo dovere di lealtà «al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e regioni,   trova   la   sua   naturale   sfera   di   incidenza   proprio   là   dove   l'assetto   delle competenze dei  due enti  comporti  un reciproco condizionamento delle funzioni,  nel senso che il potere spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro non adempia ai propri compiti». Il principio si traduce nella necessaria istituzione, tanto a livello statale quanto a livello regionale, di organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di governo. A livello  statale  gli  organi  di  coordinamento  e  di   raccordo  tra   livelli  di  governo sono

istituiti   nel   sistema   delle   conferenze   permanenti:   la   Conferenza   Stato­Regioni;   la Conferenza Stato­città  ed autonomie  locali  e   la  Conferenza  unificata.  La Conferenza Stato­Regioni è presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri o da un ministro delegato, e composta da membri del governo e dai presidenti delle regioni e province autonome. Essa è   intesa a «garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome   a   tutti   i   processi   decisionali   di   interesse   regionale,   interregionale,   ed infraregionale». Essa promuove e sancisce intese tra Stato e regioni nei vari casi previsti dalla legge, nonché accordi, allo specifico fine «di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune».  La Conferenza Stato­città ed autonomie locali, a sua volta, è composta da membri del Governo e da rappresentanti delle associazioni rappresentative degli enti locali, ANCI, UPI ed UNCEM. La Conferenza è  unificata «per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni, con la Conferenza Stato­regioni». Nell'ambito di ciascuna regione è costituito il Consiglio delle autonomie locali, «quale organo di consultazione fra la regione e gli enti locali». L'istituzione del Consiglio e la relativa   disciplina   è   demandata   agli   statuti   regionali.   Il   Consiglio   è   composto   dai rappresentanti  degli  enti  locali  presenti  nell'ambito del territorio regionale, province, comuni e comunità  montane (o altri enti associativi) ed è chiamato ad esprimersi su ogni   iniziativa   regionale,   anche   di   carattere   legislativo   che   possa   incidere   sulle competenze e sull'azione, anche in termini finanziari, degli enti locali. Si tratta cmq di un organo meramente consultivo e come tale non vincolante sui processi decisionali.

2.3.2. Poteri sostitutivi del Governo. Nell'esercizio delle funzioni amministrative da parte degli enti del governo territoriale, ivi comprese le regioni, è previsto dall'art. 120 Cost. un potere sostitutivo a carattere generale   in   capo   al  Governo,   che   può   essere   a   fronte   di   inadempimenti,  mancato rispetto  di  norme e   trattati,  pericolo  grave  per   l'incolumità   e   la   sicurezza  pubblica, quando lo richiedono la tutela  dell'unità,   la  tutela  dei   livelli  essenziali,  per esigenze pubbliche  di  particolare  gravità   concernenti   l'incolumità   e   la   sicurezza,   a   fronte  di esigenze di tutela dell'unità giuridica ed economica del Paese. Il procedimento è costruito sul modello della diffida ad adempiere. Laddove si verifichi cioè   uno   dei   casi   di   inadempimento   previsto   dalla   norma   costituzionale,   all'ente inadempiente   viene   assegnato   «un   congruo   termine   per   adottare   i   provvedimenti dovuti   o   necessari».   Scaduto   il   quale,   il  Governo   adotta   i   procedimenti   che   l'ente avrebbe  dovuto   adottare   e   che  non  ha   adottato.   In   luogo  dell'adozione  diretta  dei provvedimenti da parte del Governo, può essere seguito il tradizionale modello della nomina   di   un   commissario   ad   acta,   cioè   di   un   organo   straordinario   dell'ente inadempiente che agisca in luogo di questo. Il  potere   sostitutivo  del  Governo  può   avere   luogo   tanto  a   fronte  di   comportamenti omissivi   delle   regioni   e   degli   enti   locali   rispetto   ai   fini   della   norma   quanto   di

comportamenti commissivi: l'aver adottato cioè atti e provvedimenti che non avrebbero dovuto essere adottati.  In casi di particolare urgenza, tali da porre in pericolo l'unità giuridica ed economica del Paese   e   i   livelli   essenziali  delle  prestazioni,   è  da   ritenere   che   il  Governo,  pur  non potendo   utilizzare   lo   strumento   legislativo,   possa   utilizzare   poteri   atipici   quali l’ordinanza.  Inoltre  al  di   là  del  potere  di  cui  all’art.120,  normative  di  settore  possono prevedere singoli   interventi   sostitutivi   nei   confronti   di   tutti   gli   enti   del   governo   territoriale, laddove ciò sia reso necessario per far fronte ad esigenze proprie dell'amministrazione di   settore.   Si   deve   tener  presente   che   questi   interventi   sostitutivi   costituiscono   co­ munque, sottolinea la Corte, una vistosa eccezione rispetto al normale svolgimento delle funzioni da parte dei singoli enti. E occorre perciò che l'esercizio di essi sia sottoposto a condizioni e limiti, che già la Corte aveva fissato a proposito dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle regioni (che adesso si estendono agli enti locali). E così, occorre l'esplicita previsione legislativa del singolo potere sostitutivo; il potere sostitutivo può  essere previsto esclusivamente per il  compimento di attività  prive di discrezionalità nell'an; il potere sostitutivo deve essere esercitato dall'organo di governo della regione, e non da un ufficio di carattere burocratico. E infine occorrono «congrue garanzie procedimentali per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione». La menzione del principio di leale collaborazione comporta che il potere sostitutivo non possa essere esercitato unilateralmente dal Governo, ma debba essere sempre il frutto di una qualche forma di concertazione con gli enti interessati. Connesso all'esigenza del rispetto del principio di leale collaborazione, è la previsione della norma attuativa, che i provvedimenti sostitutivi debbano essere proporzionati alle finalità perseguite. Il principio di proporzionalità opera con riferimento a tutta l'attività amministrativa; e a maggior ragione esso è da ritenere operante a proposito di atti di governo che vanno ad incidere sulla sfera giuridica di enti la cui autonomia è costituzio­ nalmente garantita. La   previsione   di   poteri   sostitutivi   da   parte   del   Governo   nei   confronti   degli   enti territoriali è ricondotta dalle norme costituzionali al principio di sussidiarietà. Il potere sostitutivo   può   essere   dunque   concepito   come   il   potere   di   intervenire   nella   sfera amministrativa riservata ad un ente diverso da parte dell' ente superiore, nella carenza dell'attività del primo. 

2.4.  Pubblico e privato nelle attività  di amministrazione: principio di sussidiarietà "orizzontale". Il   principio  di   sussidiarietà   opera   anche   a   livello   orizzontale,   cioè   nei   rapporti   tra pubblico e privato. In base all'art. 118 ult. co il privato (con la sua autonoma iniziativa che il pubblico deve favorire) può «sussidiare» i pubblici poteri nell'esercizio di attività

di interesse generale. Ma è il pubblico che deve sempre intervenire e coprire con la sua azione ogni esigenza di carattere generale laddove l'iniziativa autonoma dei privati non si concretizzi. Viceversa se l'iniziativa autonoma dei privati si concretizza e se risponde a criteri  di efficienza e di efficacia non può  essere soppressa o sostituita da una ini­ ziativa pubblica con il medesimo oggetto.  La norma stabilisce il principio che le attività di interesse generale non sono monopolio dei   pubblici   poteri  ma   possono   essere   svolte   anche   da   privati.   Le   attività   di   cui all'ultimo   comma  della  norma  non   comprendono   funzioni   amministrative   in   senso tecnico, esercizio di poteri amministrativi. Queste infatti sono riservate alla p.a. salvi i casi di munera espressamente previsti dalle leggi in capo a privati. Le attività di interesse generale, ai sensi della norma, consistono fondamentalmente di operazioni e prestazioni materiali caratterizzate in principio dalla non essenzialità del fine di lucro. Esse si esplicano in alcuni tipici settori, da quello dell'assistenza e cura dei disabili,   degli   anziani   e  degli   infermi,   a   quello  della  manutenzione   e   cura  di   beni culturali, di beni pubblici in genere, dell'ambiente. Il   principio  della   sussidiarietà   orizzontale   impedisce   al   legislatore,  di  pubblicizzare settori nei quali l'iniziativa autonoma dei soggetti privati sia presente nella gestione di attività  di interesse generale. Si pensi, ad esempio, all'iniziativa privata in materia di assistenza o in materia di attività culturali o di protezione dell' ambiente, ad esempio attraverso associazioni o fondazioni senza scopo di lucro: presenza questa che in nessun caso può essere rimossa o sostituita dall'intervento pubblico, in virtù della nuova norma costituzionale. Questa limitazione all'intervento pubblico è condizionata dal fatto che l'iniziativa privata nei settori stessi si svolga secondo criteri di efficienza ed efficacia, ciò che deve essere oggetto di valutazione da parte dei pubblici poteri. In definitiva,   laddove siano operanti   in modo adeguato soggetti  privati   in settori  di pubblica utilità,  non è  possibile per la pubblica Amministrazione operante in cadesti settori   intervenire   successivamente   ed   in   via   di   sostituzione,   riducendo   lo   spazio operativo dei primi, o addirittura estromettendoli e dall'operatività del principio deriva la sussistenza di uno specifico obbligo di motivazione a carico delle p.a.  nel caso di assunzione diretta di attività d'interesse generale, qualora questa sia già esercitata da un soggetto privato, oppure dichiari di volerla svolgere.  L'oggetto  del   favorire  è  quello  dell'autonoma iniziativa  dei  cittadini  nell'esercizio  di attività  di interesse generale, attività  che possono avere ad oggetto attività diverse ed ulteriori   rispetto  a  quelle   che  sono esercitate  dalle  pubbliche  Amministrazioni,  nell' ambito delle loro attribuzioni di legge. Le attività in questione si svolgono essenzialmente mediante operazioni e prestazioni e sul piano giuridico, gli operatori possono utilizzare moduli negoziali: contratti, negozi unilaterali, transazioni, ed altre operazioni di carattere privatistico; e non strumenti di diritto pubblico. È necessario poi che i cittadini operino rispettando alcuni criteri di carattere generale,

perché   la   loro   azione  possa  distinguersi   da   altre   attività   private,   che  pur  possono presentare aspetti di interesse generale, ma che tali restano, senza incidere nell' ambito operativo  della  norma  in  esame  (si  pensi   ad  esempio,   alla   tradizionale  beneficenza privata).  Possono  essere   individuati  alcuni   criteri  quali   l'accessibilità   e   l'universalità delle  prestazioni.  È  ancora  necessario  che   la  gestione  del  servizio   sia   improntata  ai caratteri  della trasparenza in materia di bilanci, organizzazione del personale, etc. In terzo luogo, è necessario che il prezzo finale del prodotto fornito alla collettività sia non superiore a quello che soggetti pubblici avrebbero imposto in caso di gestione diretta. La disposizione è rivolta principalmente alle organizzazioni di volontariato, alle Onlus, etc.,  prive  di  scopo di   lucro.  Ma non è  da  escludere  che nella  norma possano farsi rientrare, in certi limiti, anche le attività di impresa. La costituzionalizzazione del  principio di  sussidiarietà  orizzontale  segna dunque un notevole progresso verso una rinnovata concezione del cittadino nella società, secondo il  modello  della  demarchia   (BENVENUTI).   In   tale   sistema  l'individuo   è   soddisfatto soltanto   attraverso   la   partecipazione   personale   in   tutte   quelle  manifestazioni   della sovranità che direttamente o indirettamente possano interessarlo e coinvolgerlo.

2.5. Politica e amministrazione. 2.5.1. "Parzialità" della politica ed "imparzialità" dell'amministrazione. L'esercizio dell'amministrazione è sempre connesso all'attività  politica, o perché  sono direttamente gli organi politici ad esercitare poteri amministrativi, o perché gli organi e gli uffici amministrativi che esercitano attività di amministrazione, sono dipendenti dei primi o sottoposti a poteri di direzione, controllo, etc. Per quanto riguarda lo Stato, l'art. 95 Cost. dispone espressamente che i ministri (organi politici)   sono   responsabili   collegialmente   degli   atti   del   consiglio   dei   ministri,   e individualmente degli atti dei loro dicasteri. E tale principio comporta, come è noto, che i ministri debbano poter disporre dell'amministrazione, e perciò  che gli uffici di essa siano da loro dipendenti, attraverso il modo della gerarchia e della direzione. Gli uffici dell'amministrazione   regionale   dipendono   invece   dalla   giunta   regionale,   gli   uffici comunali dipendono dalla giunta comunale e dal sindaco e così via. Restano al di fuori dello   schema,   come   vedremo,   soltanto   le   c.d.   Amministrazioni   indipendenti   che rivestono una posizione differenziata nel contesto dell'organizzazione pubblica. Si pone dunque, nell'ambito di tutte le organizzazioni pubbliche, di ogni manifestazione della pubblica Amministrazione, il problema di definire il rapporto tra amministrazione e politica. Politica è l'attività degli organi di governo di una determinata comunità, me­ diante   la   quale   vengono   definiti   gli   interessi   della   comunità   stessa   come   oggetto dell'azione di  governo,   i   fini  da perseguire  nell'ambito di  detta  azione,   i  mezzi  e   le risorse da destinare ai diversi oggetti di azione, etc. Questa attività  si svolge secondo programmi sottoposti  al  vaglio  dell'elettorato  e  da  questo  approvati  con   il  voto  sui

candidati eletti alla titolarità degli organi di governo. L'attività  politica si esprime fondamentalmente mediante leggi ed altri atti normativi, nonché mediante atti di programmazione ed indirizzo come tali non produttivi di effetti singolari nei confronti dei terzi. L'amministrazione viceversa è attività di cura concreta di  interessi  che si esprime in atti,  generali  o puntuali  sempre aventi  ad oggetto una situazione   concreta,   che   si   vuole   regolare,   trasformare,   consolidare.   Essa   è   per definizione   imparziale,   come   espressamente   afferma   la   Costituzione   (art.   97).   Ciò significa che essa deve svolgersi in base a criteri di ragionevolezza, non arbitrariamente, senza commettere parzialità  a favore di qualcuno e a danno di altri. Per definizione, essa non è attività libera, ma sempre in qualche modo vincolata nei fini da perseguire, nei mezzi da utilizzare, nelle risorse da impiegare e come tale è dipendente dal potere politico. Occorre così  distinguere   le due attività.  Anzitutto  occorre  stabilire   il  principio della distinzione   funzionale   che   regge   l'attività   degli   organi   politici   (a   titolarità   politica) laddove questi organi operano nell' esercizio di attività amministrativa (sono titolari di poteri  amministrativi  e   li  esercitano  in concreto).   In   tale  veste  essi  sono astretti  alle regole della funzione amministrativa e non possono operare con la libertà propria del potere politico. Questo principio della distinzione funzionale aveva un particolare rilie vo nell'ordinamento da noi vigente anteriormente alle riforme del 1993/1998, che hanno introdotto il principio della separazione tra politica e amministrazione. Nel precedente ordinamento   gli   organi   politici   avevano   la   titolarità   della   gran   parte   dei   poteri amministrativi, anche di carattere puntuale.  Successivamente al principio della distinzione funzionale tra politica e amministrazione si sostituisce il principio della separazione delle competenze tra organi politici e organi burocratico­professionali.   Il  principio della  distinzione  funzionale   è   tuttora  operante ovviamente,   laddove   gli   organi   politici   detengono   una   parte   della   titolarità   delle funzioni   amministrative.   Il  principio  della   separazione  opera   sottraendo  agli  organi politici una parte significativa del loro operare come organi amministrativi. In base al D.pubbl.imp., l'attività amministrativa è stata scissa in due fasce: una fascia che resta nella titolarità degli organi politici che si esprime in atti normativi, in atti di carattere  generale,  di  programmazione e  di   indirizzo,  mentre  nell’altra   fascia  bassa, viceversa,   sono   commassate   tutte   le   attività   amministrative   di   carattere provvedimentale o contrattuale, di erogazione della spesa, etc., che abbiano carattere puntuale in quanto produttive di effetti diretti nei confronti dell'esterno.  Tra   queste   due   sfere   di   azione,   si   rilevano   due   punti   di   connessione   regolati dall'ordinamento   positivo.   Innanzitutto   si   tratta   dei   poteri   di   programmazione, indirizzo, controllo attribuiti dalla legge all'autorità politica nei confronti dei dirigenti (degli   uffici   burocratico­professionali).   L'attività   amministrativa   posta   in   essere   da questi  ultimi è  soggetta ovviamente alla legge ma deve anche tenere conto di quegli indirizzi, di quelle regole concrete di azione, di quegli obiettivi da raggiungere stabiliti

dall'autorità  politica.  E  a  questo  è   collegata  una  complessa  attività  di  verifica  circa l'attività compiuta dai dirigenti, circa i risultati raggiunti o non raggiunti. Il secondo punto di connessione è dato dalla disciplina delle nomine dei titolari degli uffici   burocratico­professionali   di   spettanza   dell'autorità   politica.   Tuttavia   conte­ stualmente alla introduzione del principio di separazione tra politica e amministrazione le recenti  riforme (D. pubbl.   imp.)  hanno profondamente modificato  il  sistema delle nomine  alla   titolarità  degli  uffici  burocratico­professionali   introducendo  due  diversi istituti. Il primo istituto è quello del rapporto di ufficio a termine. La titolarità di ogni ufficio dirigenziale è stabilita a termine in base ad un atto convenzionale individuale nell'  ambito di un minimo ed un massimo stabilito dalla  legge.  Il  secondo istituto  è quello che nell'uso gergale va sotto il nome di spoil system. Esso consiste nel fatto che la titolarità degli uffici di vertice di una singola Amministrazione che presentano una più spiccata connessione rispetto agli organi politici (segretari generali, capi dipartimento, segretari   comunali)   segue   la   sorte  dei   rispettivi   organi  di   governo.  Cioè   il   titolare dell'ufficio viene nominato dall'organo politico al momento della sua instaurazione e decade dall'ufficio alla cessazione della carica dello stesso.  In conclusione, l'amministrazione che per definizione e per principio costituzionale è imparziale,   resta  come si  vede,   fortemente   legata  alla  politica  che  per  definizione è parziale. 

2.5.2. Sulla c.d. amministrazione indipendente. Non ogni manifestazione dell'amministrazione è astretta alla politica. In questi termini si pone nell'ambito della c.d. amministrazione attiva, che indica l'insieme delle attività intese   direttamente   alla   cura   concreta   degli   interessi   della   collettività.   Mediante quest'azione si realizzano interessi e si perseguono i fini che la politica ha posto. Ma vi sono altri aspetti dell'amministrazione come le funzioni consultive e di controllo che sono in via di principio affidate ad organi del tutto separati da qualsiasi influenza del potere politico ed operanti in posizione di terzietà). Per alcuni di detti organi questa posizione è garantita dalla Costituzione (art. 100: Consiglio di Stato, Corte dei conti). L'esperienza più recente ha esteso il modello degli organi indipendenti, cioè soggetti solo alla legge ma svincolati da ogni influenza del potere politico ad alcuni settori dell' amministrazione   attiva,   che   necessitano   di   una   gestione   non   solo   imparziale   ma senz'altro indipendente da questo. Questi organi sono chiamati a vigilare sul rispetto da parte di determinati attori sociali (le   banche,   gli   operatori   del   mercato   finanziario,   le   società   quotate   in   borsa)   di determinate regole di trasparenza e di corretta gestione; a garantire, attraverso l'uso di poteri regolativi e repressivi, che determinati diritti della persona vengano rispettati nel contesto   della   vita   sociale   (il   diritto   alla   privacy);   che   nella   vita   economica,   nel funzionamento  del   sistema di  mercato  nel   suo  complesso,  vengano  seguite   corrette

relazioni di concorrenza tra le imprese a tutela dei consumatori e degli utenti; e così via. In tutti  questi  casi   l'amministrazione si  svolge a volte   in forme "paragiurisdizionali" operando l'Autorità in una posizione di terzietà (rispetto a soggetti in conflitto tra loro). E opera al di fuori dell'influenza del potere politico (che incide sull'organizzazione e sull'attività di questi organismi soltanto attraverso la mediazione delle leggi).

3 ­ LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI  COME ORGANIZZAZIONI

3.1. Organizzazioni pubbliche e persone giuridiche. 3.1.1. Concetto di organizzazione. I soggetti di pubblica amministrazione sono anzitutto i pubblici poteri, lo Stato e gli

enti   del   governo   territoriale  ma   anche   altre   organizzazioni   pubbliche   esercitano compiti di pubblica amministrazione e soggetti privati, laddove previsto. Secondo   il   D.   pubbl.   imp.   «Per   amministrazioni   pubbliche   si   intendono   tutte   le amministrazioni dello Stato ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni   educative,   le   aziende   ed   amministrazioni   dello   Stato   ad   ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di   commercio   industria,   artigianato  e   agricoltura   e   loro  associazioni,   tutti  gli   enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300». Il   Trattato   CE   prevede   all'art.39   una   deroga   all'applicazione   delle   disposizioni riguardanti   la   libera  circolazione  dei   lavoratori   all'interno  dell'Unione,  per  quanto riguarda gli «impieghi nella p.a.». L'applicazione di questa norma derogatoria ha reso necessario   in   sede   comunitaria   elaborare   una   nozione   generale   di   "pubblica Amministrazione"  per   la   quale   si   intende  quella   caratterizzata  dal   fatto  di   essere «incaricata dell'esercizio di pubblici poteri e responsabile della tutela degli interessi dello Stato e delle altre collettività pubbliche». Le pubbliche Amministrazioni sono organizzazioni; ed alcune di esse sono persone giuridiche. Le organizzazioni di governo della comunità (e quindi lo Stato stesso, le regioni e così  via) rappresentano organizzazioni formali «costituite deliberatamente per uno scopo preciso», e disciplinate dalla legge. Le organizzazioni intese in tal senso possono essere definite come sistemi coordinati di uomini e di mezzi appositamente predisposti   dall'ordinamento   per   il   perseguimento   di   determinati   fini   e   per   lo svolgimento di determinati compiti. Tra queste organizzazioni, le organizzazioni pubbliche sono poste direttamente dalla

legge,   non costituite dunque su iniziativa di gruppi o di categorie di persone o di singoli   individui:   esse   sono   organizzazioni   necessarie,   che   devono   esistere   e funzionare per la cura degli interessi generali della comunità. 

3.1.2. Organizzazioni ed uffici. Il  criterio fondamentale per far fronte a queste esigenze può   individuarsi  in quello della specializzazione del lavoro secondo cui i  compiti  propri di un'organizzazione vengono distribuiti tra le diverse unità  organizzative delle quali l'organizzazione si compone,   dotando   ciascuna   di   tali   unità   delle   risorse   materiali   ed   umane specificamente richieste dal compito ad essa affidato. Tali unità  sono definite uffici, diversi strutturalmente ma individuati  sempre dal punto di vista funzionale poiché sono ordinati per assolvere ad una funzione predeterminata. Gli uffici sono tra loro diversi   anche   sul   piano   dimensionale   potendo   indicare   sia   unità   elementari dell'organizzazione sia aggregati di unità elementari. Ancora   differente   è   la   posizione   organizzativa   del   singolo   ufficio   nell'ambito dell'organizzazione di cui è parte, posizione diversificata sia sul piano del potere o dell'   autorità   esercitata   dall'ufficio   nell'ambito   dell'organizzazione   (uffici   dotati   di competenze propriamente decisorie e altri di competenze meramente preparatorie o esecutive);   sia   sul   piano   dei   rapporti   dell'organizzazione   stessa   con   le   altre organizzazioni e col mondo esterno  e così si avranno sia uffici puramente interni, sia altri destinati a formare la volontà  dell'organizzazione nei casi concreti producendo effetti nel mondo esterno.

3.1.3. Organizzazioni e persone giuridiche.  Nel nostro sistema positivo le organizzazioni pubbliche sono, in genere, configurate come persone giuridiche pubbliche dotate della piena soggettività giuridica. Tale soggettività giuridica si identifica con la capacità giuridica generale, che significa appunto  attitudine  alla   imputazione di   tutte   le  situazioni  soggettive  positivamente ammissibili (diritti, obblighi, interessi legittimi, e così via), e salve eccezioni (incapacità speciali) espressamente previste dalla legge oppure derivanti dalla particolare natura del soggetto. Per la persona fisica la capacità così intesa è un attributo ineliminabile mentre per le organizzazioni, la capacità è viceversa una concessione dell'ordinamento che   avviene   attraverso   il   riconoscimento  dell'organizzazione   stessa   come   soggetto (persona giuridica). I   fatti   e   le  operazioni  poste   in   essere  da  agenti  dello   Stato  nell'ambito  delle   loro attribuzioni,  diventano atti  e   fatti  dello Stato,  ad esso  imputati   in quanto soggetto giuridico; ed è proprio lo Stato che ne risponde nei confronti dei terzi.  Il soggetto persona fisica non è un mero centro di imputazione di effetti giuridici, ma soggetto agente, capace, mediante il compimento di atti giuridici, di produrre a sua

volta  effetti  giuridici   (imputabili  alla  determinazione della  sua volontà)  nella sfera giuridica propria o altrui mentre per quanto riguarda il soggetto persona giuridica è sempre l'ordinamento a stabilire i modi e le forme con i quali reagisce agli impulsi dell'ordinamento. La persona giuridica cmq agisce mediante i suoi organi, infatti tutta l'attività  dell'organizzazione è  attività  dei   suoi  uffici  ed effettivamente svolta  dalle persone fisiche titolari di questi ultimi. Bisogna   poi   stabilire   attraverso   quali   strumenti   l’amministrazione   agisce giuridicamente,  compie atti  giuridici  produttivi  di effetti.  Qui  le soluzioni possibili sono   due.   La   prima   è   che   la   persona   giuridica   non   possa   come   tale   agire giuridicamente   (in   tal   caso  gli  uffici  della   stessa   si   limiteranno  al   compimento  di attività  materiali,   preparatorie   o   esecutive)   e   quindi   la   sua   azione   giuridica  deve avvenire per il tramite di persone fisiche ad essa esterne cui l'ordinamento demanda questo compito: rappresentanza legale o necessaria, assimilabile a quella predisposta per   le   persone   fisiche   incapaci   di   agire.   La   seconda   soluzione   è   che   la   persona giuridica possa agire giuridicamente attraverso i suoi uffici (in tal caso questi ultimi non si limiteranno al compimento di attività materiali ma anche di attività giuridica in senso proprio, direttamente produttiva di effetti). In questa seconda soluzione, si parla di rapporto organico con riferimento al fatto che gli uffici agiscono come organi della persona giuridica stessa e l’attività  è  ad essa direttamente imputata; mentre, ove si segua   il  modello  del   rapporto  di   rappresentanza,   l'attività   giuridica   compiuta  dal rappresentante resta a lui imputata mentre gli effetti  prodotti  dall'  attività  stessa si imputano alla persona giuridica rappresentata, secondo lo schema di cui agli artt. 1388 e ss. cod. civ. Nel  rapporto  organico si  verifica  una forma di   imputazione diversa  da quella  che opera nella rappresentanza, dove assume rilievo l’imputazione dell'effetto in capo ad un soggetto diverso da quello a cui si riferisce l'imputazione dell'atto. Infatti quando ricorre   il   fenomeno  dell'organo  oltre   che   l'effetto   anche   l’atto   è   imputato   all'ente collettivo  nell'ambito del  quale   l'organo ha agito.  La soluzione adottata  nel  nostro sistema positivo è proprio quella del rapporto organico, le organizzazioni pubbliche, sono dunque soggetti non solo dotati di piena capacità giuridica ma anche dotati di piena capacità di imputazione giuridica di fattispecie. Ed anche laddove da questa attività materiale derivino danni nei confronti dei soggetti terzi   (art.   2043   cod.   civ.),   la   responsabilità   per   i   danni   medesimi   si   imputa all'organizzazione in quanto tale (e solo in determinati casi, in solido con le persone fisiche agenti). Ciò   rende  necessaria   l'individuazione,  nell'ambito  degli  uffici  delle  organizzazioni dotate   di   personalità   giuridica   di   quelli   che   hanno   la   qualità   di   organi   (che denominiamo uffici organi a fronte dei meri uffici). E la complessiva fattispecie posta in essere dall'organo viene imputata direttamente alla persona giuridica. In particolare è   organo   l'ufficio   cui   la   legge,   o   altra   fonte   competente   attribuisce   il   compito  di

svolgere attività giuridica direttamente produttiva di effetti.

3.1.4. Attribuzione e competenza. Le   organizzazioni   pubbliche   come   le   persone   giuridiche   private,   essendo organizzazioni create per il perseguimento di determinati fini stabiliti dalla legge o dallo statuto o dagli atti di autonomia, hanno ciascuna una propria attribuzione, che indica l'insieme delle funzioni e dei compiti che alla organizzazione sono conferiti. Per le  organizzazioni  pubbliche,   l'attribuzione  è   sempre  stabilita  dalla   legge  mentre   la fonte regolamentare può solo specificare aspetti ed applicazioni concernenti funzioni e compiti   attribuiti   dalla   legge   all'organizzazione.   In   particolare   la   violazione   delle norme concernenti le attribuzioni dell'ente da parte di organi di questo, dà luogo alla nullità degli atti stessi che può essere fatta valere dagli interessati davanti all'autorità giurisdizionale competente. Nell'ambito  dell'attribuzione  di   ciascuna  p.a.,   ogni  organo   è   titolare  di   funzioni   e compiti specificamente individuati dalla legge o dagli atti normativi secondari cui la legge rinvia. L'insieme delle funzioni e dei compiti propri di ciascun organo si identi­ fica come competenza dell'organo stesso. La competenza indica dunque l'insieme delle funzioni o dei compiti propri di ciascun organo, mentre attribuzione indica l'insieme delle funzioni o dei compiti propri dell'ente o dell'organizzazione nella sua interezza. Anche   la  violazione  delle  norme   sulla   competenza  da  parte  di  un  organo  agente mediante l'adozione di atti amministrativi produttivi di effetti verso l'esterno dà luogo alla annullabilità  degli  atti  stessi  che può  essere  fatta valere da ciascun interessato davanti all'autorità giurisdizionale competente.

3.1.5. Relazioni tra organizzazioni. Le   organizzazioni   pubbliche,   in   quanto  persone   giuridiche,   nell'ambito   della   loro capacità generale possono instaurare tra loro ogni tipo di rapporto giuridico secondo la disciplina comune (contratti e negozi di ogni genere, salvi espressi divieti).  Altri   tipi   di   rapporti   giuridici   tra   organizzazioni   pubbliche,   regolati   dal   diritto amministrativo,   attengono   alla   capacità   che   in   determinati   casi   esse   hanno   di modificare l'ordine legale delle rispettive attribuzioni. Anzitutto ciò può avvenire per delegazione   di   una   persona   giuridica   titolare   di   una   determinata   funzione   nei confronti di altra. In virtù di tale atto di delegazione, l'esercizio della funzione stessa per un determinato tempo e sulla base di criteri e direttive circa l'esercizio della stessa da  parte  del  delegante,   viene   trasferito   all'ente  delegato.  A  quest'ultimo  vengono imputate le fattispecie degli atti assunti nell'esercizio della funzione delegata e la re­ lativa responsabilità  verso i terzi.  L'ente delegante,  oltre ai poteri  di direzione e di controllo   sull'attività   del   delegato,   ha   il   potere  di   revocare   la  delega   in   qualsiasi momento   (ovviamente   sulla   base   di   motivi   controllabili,   trattandosi   di   atto

amministrativo). La delegazione intersoggettiva (a volte denominata affidamento) dà luogo  ad  un  vero  e  proprio   rapporto  giuridico   in  base  al  quale   l'ente  delegato   è legittimato ad esercitare veri  e propri poteri  amministrativi  in luogo del delegante, adottando atti amministrativi produttivi di effetti nei confronti dell'esterno. La   delegazione   si   distingue  dalla   figura   dell'avvalimento   (il   termine  deriva  dalla lettera  dell'art.118.3    Cost.,  nel   testo  originario  oggi  non più  vigente).  Con questo termine si intende un rapporto tra enti caratterizzato dal fatto che l'ente titolare della funzione o di determinati servizi o compiti amministrativi, utilizza, per il compimento di  operazioni  di  carattere   tecnico,  esecutive,   istruttorie,  preparatorie,  uffici  di  altro ente   conservando   tuttavia   la   titolarità   della   funzione   cui   il   compimento   delle operazioni stesse è finalizzato. Gli uffici operano alle dipendenze funzionali dell'ente titolare della funzione per quanto concerne l'esercizio in concreto delle attività ad essi affidate pur restando, ovviamente, incardinati nella struttura organizzativa dell'ente cui appartengono. In molti casi la normazione positiva prevede in capo ad un ente nei confronti di altro ente     il  potere  di   sostituirsi  ad esso  nel   compimento  di  determinate  operazioni  o nell'adozione   di   determinati   atti   che   siano   obbligatori   per   legge   (sostituzione intersoggettiva). Dei poteri sostitutivi nei rapporti tra pubblici poteri l'art.120 Cost. che ha disegnato il nuovo assetto di tali rapporti non consente esercizio di poteri sostitutivi tra essi al di là di quanto previsto dalla stessa Costituzione e da quelle  leggi con essa compatibili. Viene   a   cadere   quindi   una   parte   consistente   dei   poteri   sostitutivi   presenti   nel precedente ordinamento.  Nella sostanza,  di potere sostitutivo ormai si  può  parlare soltanto nei rapporti dello Stato o rispettivamente delle regioni e degli enti locali, nei confronti degli enti strumentali o dipendenti da questi pubblici poteri.

3.2. Le Amministrazioni dello Stato. 3.2.1. Ministeri. La struttura fondamentale dell'organizzazione dello Stato è  costituita dai ministeri, dalle agenzie, dalle aziende, e dalle Amministrazioni indipendenti  in posizione del tutto differenziata. I   ministeri   e   la   Presidenza   costituiscono   branche   differenziate   e   connotate   dell' organizzazione statale; ciascuna con i propri ordinamenti normativi (anche per ciò che concerne   il   personale),   con   le   proprie   previsioni   di   bilancio   e   con   la   propria attribuzione funzionale nell'ambito della propria sfera di competenza. I ministeri sono uffici   complessi,   formati  da  una pluralità   articolata  di  uffici   e  di  organi,   tutti   con specifici compiti. Tutti i ministeri constano di un'organizzazione centrale che ha sede a Roma,  molti  di  essi   inoltre  hanno anche  un'  organizzazione  periferica,   con  sedi  e circoscrizioni territoriali a livello regionale o provinciale.

Il D. Ministeri (n. 300/1999) ha dato attuazione per la prima volta all'art.95.3 Cost., che demanda alla legge di determinare «il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri». Le organizzazioni ministeriali dipendono dalla responsabilità di un organo a titolarità politica, che è il ministro, il quale è chiamato a rispondere in Parlamento dell' andamento complessivo di ciascuna organizzazione, nonché dei singoli atti che da questa promanano. Il vertice politico del ministero, quindi è costituito dall'ufficio del   ministro;   presso   ciascun   ministero   sono   nominati   uno   o   più   viceministri sottosegretari,  anch'essi  organi a titolarità  politica,  che  «coadiuvano il  ministro» ed esercitano le funzioni amministrative che esso delega loro. Per l'esercizio di funzioni di tipo politico­amministrativo, il ministro si avvale di «uffici di diretta collaborazione aventi   esclusive   competenze   di   supporto   e   di   raccordo   con   l'amministrazione», denominati uffici di gabinetto. I ministeri,  secondo il nuovo ordinamento, sono organizzati secondo due differenti modelli. Secondo il  modello  dipartimentale,  il  ministero  si,  articola   in  alcune grandi  strutture organizzative, i dipartimenti costituiti «per assicurare l'esercizio organico ed integrato delle   funzioni   del  ministero».   I   loro   compiti   concernono   «grandi   aree   di  materie omogenee» con relativi compiti strumentali, di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione interne, di organizzazione e gestione delle risorse strumentali, finanziarie nonché del personale.  I dipartimenti a loro interno sono articola in uffici dirigenziali generali,  nell’ambito dei quali sono dislocati  gli  uffici dirigenziali  non generali  con incarichi conferiti dal dirigente dell'ufficio dirigenziale generale. Secondo   il  modello   a   direzione   generale,  gli   uffici   dirigenziali   generali   nei   quali   il ministero direttamente si articola vengono coordinati nella loro azione, dal  segretario generale  del  ministero  che «opera  alle  dirette  dipendenze del  ministro»;  assicura   il coordinamento  dell'azione   amministrativa,   svolgendo  una   complessa   opera   di   vi­ gilanza su tutto l'andamento del ministero. L'incarico di segretario generale del ministero come quello del capo di dipartimento è soggetto a decadere ad ogni nuovo governo, salva conferma; mentre gli incarichi degli uffici dirigenziali, generali e non, sono conferiti a tempo determinato e possono essere revocati soltanto in ipotesi di responsabilità dirigenziale. Presso   ogni  ministero,   è   collocato   un  ufficio   centrale   del   bilancio   (già   ragioneria centrale),  che dipende dalla ragioneria generale presso il  Ministero dell'economia e delle finanze.  Presso   ciascuna   pubblica   Amministrazione   deve   essere   costituito   un   servizio   di controllo   interno   articolato   in   una   pluralità   di   uffici   con   il   compito   di   verificare periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai princìpi generali che   regolano   l'andamento   dell'azione   amministrativa,   «anche   al   fine   di   proporre l'adozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per l'adozione delle

misure previste nei confronti dei responsabili della gestione».  Il servizio ha accesso alla  documentazione   interna  degli  uffici,  può   chiedere  notizie  e   informazioni   sull' andamento   degli   stessi   e   sui   singoli   procedimenti,   e   disporre   ispezioni   interne. Riferisce periodicamente agli organi di vertice dell'Amministrazione. I diversi uffici di controllo interno costituiti nelle diverse Amministrazioni corrispondono tutti  con la Corte dei Conti la quale a sua volta è chiamata a valutarne il funzionamento. Tra gli organi collegiali, si deve segnalare che in ogni ministero è costituito un consiglio di amministrazione, presieduto dal ministro o dal sottosegretario delegato, e composto da esponenti della burocrazia ministeriale, in quanto titolari di determinati uffici e da altri membri eletti dal personaleTale consiglio esercita una serie di attribuzioni, sia di ordine   consultivo   che  di   ordine  deliberativo   in  materia  di   gestione  del  personale ministeriale.  In molti ministeri si trovano altri organi collegiali, previsti dalla legge con disciplina singolare,  di  varia  composizione e  con diverse  attribuzioni.  Tra di  essi  presentano particolare rilievo i c.d.  consigli superiori, si tratta di organi consultivi del ministero e dotati di compiti anche decisionali. Di essi sono membri anche esponenti di categorie, gruppi di  interessi,  ordini professionali,  etc.,  esterni all'  amministrazione; questo al duplice scopo, di apportare all'amministrazione competenze esterne e particolarmente qualificate, coinvolgendo le stesse categorie interessate a determinate manifestazioni dell'azione amministrativa. Molti ministeri hanno un'organizzazione periferica, nell'ambito di ogni circoscrizione provinciale è istituito un Ufficio territoriale del Governo (UTG) che prende il luogo delle tradizionali   prefetture   (oggi   Prefetture­UTG).   A   questo   ufficio   sono   attribuite competenze   di   coordinamento   generale   dell'attività   amministrativa   espletata   in periferia dagli uffici dello Stato. Nell’ambito di tali compiti rientrano nelle funzioni del prefetto   poteri   di   carattere   sollecitativo   e   sostitutivo   nei   confronti   delle Amministrazioni  dello  Stato  operanti   in  periferia,   laddove  si   tratta  di  «evitare  un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla cittadinanza anche ai fini del rispetto della leale collaborazione con le autonomie territoriali». Un  modello   organizzativo   parzialmente   differenziato   rispetto   a   quello   tipico   dei ministeri   è   quello   della  Presidenza   del   Consiglio   dei  Ministri.   La   Presidenza   è   una organizzazione assai complessa composta di una pluralità di Dipartimenti e di Uffici come strutture di livello dirigenziale generale e di servizi come unità operative di base di livello dirigenziale. Tutte le strutture organizzative della Presidenza dipendono dal segretario generale,  organo a titolarità  professionale ma il cui rapporto di ufficio è strettamente correlato alle sorti del governo. Egli infatti decade con le dimissioni del governo. Dipartimenti ed Uffici della Presidenza del Consiglio possono essere affidati, con  delega  del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,   alla  direzione  politica  di  un ministro,  della categoria dei ministri  senza portafoglio (ciò  che significa privi della

titolarità   di   un  ministero).   In   assenza   della   delega   a  Ministri   senza   portafoglio, dipartimenti   ed   uffici   dipendono   dal   segretario   generale,   il   quale   a   sua   volta   è soggetto   alla   direzione   politica   del   Presidente   del   Consiglio   dei   Ministri   o   del vicepresidente per sua delega.

3.2.2. Agenzie e Aziende. L'organizzazione statale comprende, accanto ai Ministeri, le Agenzie, le quali secondo il   nuovo   modello   «svolgono   attività   a   carattere   tecnico­operativo   di   interesse nazionale».  Esse   sono   strutture   organizzative   strettamente   collegate   ai   singoli ministeri.  Sono  infatti   sottoposte  ai  poteri  di   indirizzo e  di  vigilanza del  ministro; l'approvazione dei loro programmi e dei loro bilanci e rendiconti è di competenza del ministero. Ma nello stesso tempo sono dotate di notevole autonomia organizzativa e funzionale,  dispongono di  propri  organi  di  gestione  (direttore  generale  e  comitato direttivo o di gestione) e di controllo interno (collegio dei revisori, organo di controllo della   gestione);   e   soprattutto   operano   al   servizio   di   tutte   le   «amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali». Le Agenzie non sono tuttavia dotate di personalità  giuridica e perciò,  dal punto di vista formale sono inserite nell' ambito della persona giuridica dello Stato, con quel che ne segue in termini di responsabilità patrimoniale. È da ritenere tuttavia che ad esse spetti la medesima legittimazione circa i rapporti esterni, in sede sostanziale e in sede processuale, che spetta ai ministeri come p.a. differenziate dalle altre. Ordinamento del tutto proprio, con personalità giuridica, e una più forte autonomia caratterizza, le Agenzie fiscali che svolgono i compiti tecnico­operativi, già attribuiti al Ministero delle finanze.  Nell'organizzazione di alcuni ministeri sono incardinate poi le  aziende autonome dello Stato, in genere adibite ad attività di tipo operativo­produttivo che, almeno in qualche caso, potrebbero senz' altro essere effettuate in forma di impresa, ad esempio da parte di   enti   pubblici   economici.   Il   modello   di   azienda   autonoma   è   ormai   in   via   di superamento,  oggi è   infatti  che le aziende autonome possono essere trasformate in s.p.a. 

3.2.3. Amministrazioni indipendenti. Nell'ambito dell' organizzazione dello Stato, sono state costituite poi alcune pubbliche Amministrazioni caratterizzate dalla loro indipendenza rispetto all'  autorità  politica (indipendenza   dal   Governo)   e   sottoposte   a   regime   giuridico   per   molti   aspetti differenziato rispetto a quello delle altre p.a. statali. Si tratta delle c.d. Amministrazioni indipendenti (o Autorità amministrative indipendenti).   Il modello che ispira queste organizzazioni è in qualche modo opposto a quello che aveva   ispirato   la   costruzione   della   pubblica   Amministrazione   nello   Stato

parlamentare,   nel   quale   è   principio   fondamentale   che   ogni   articolazione   statale dipenda da un'autorità politica (come il ministro) che a sua volta possa risponderne in Parlamento.   Il   modello   che   ispira   la   creazione   delle   Autorità   amministrative indipendenti tende viceversa alla dislocazione fuori dalla sfera di influenza politica di settori amministrativi ritenuti particolarmente delicati e delle relative organizzazioni. In  particolare   a  partire  dal   1990  nel  ns   ordinamento   sono   state   introdotte   alcune Amministrazioni tipicamente ascrivibili a tale modello (come la Autorità garante della concorrenza e del mercato, la Commissione di garanzia per 1'esercizio del diritto di sciopero,   l'Autorità   per   l'energia   elettrica   ed   il   gas,   il  Garante  per   la   tutela  della privacy,   l'Autorità   per   le   comunicazioni),   anche   se   erano   già   riscontrabili Amministrazioni dotate di un forte tasso di indipendenza (come la Banca d'Italia, la Commissione nazionale per le società e la borsa ­ Consob, l'Istituto sulla vigilanza per le assicurazioni ­ Isvap). Queste organizzazioni presentano alcuni tratti organizzativi caratteristici e comuni che possono essere raggruppati in tre categorie: a)   capacità   di   determinare   la   propria   organizzazione   (disegno   organizzativo; personale; contabilità) con il solo vincolo del rispetto della legge, ma senza soggezione al potere regolamentare in materia di organizzazione attribuito al Governo (autonomia organizzativa piena); b) capacità  di  determinare la propria azione nell'esercizio dei poteri  attribuiti  dalla legge,  anche  mediante   l'emanazione  di   atti  di  normazione  secondaria.  L'azione  di queste  organizzazioni  a  volte   si   estrinseca,  per  espressa  previsione  di   legge,  nella regolamentazione, con atti normativi, di attività e situazioni soggettive di terzi, dando luogo   a   problemi   non   lievi   di   costituzionalità   (segnatamente   in   ordine   ai   poteri normativi della CONSOB); c) a "garanzia" dell'effettivo funzionamento di tali capacità, la legge prevede una serie di   "qualità"   in   capo   ai   titolari   degli   uffici   di   vertice   di   tali   organizzazioni;   si   fa riferimento   alle   caratteristiche  di   "stato   giuridico",   in  particolare:   procedimenti   di nomina; durata in carica; regime delle incompatibilità; soggetti legittimati ad assumere le cariche individuati in determinate categorie particolarmente "forti" (ex magistrati, avvocati dello Stato ecc). Si tratta di un insieme di "accorgimenti" studiati al fine di mettere al riparo le persone fisiche preposte alla titolarità di questi uffici, da influenze esterne.   La   nomina   dei   titolari   degli   organi   di   vertice   delle  Autorità,   secondo   il modello   tipico,   è   riservata   ad  organi  parlamentari;   e  non  al  Governo  o   a   singoli ministri. E al Parlamento, e non al Governo, essi riferiscono circa la loro attività. Queste  Amministrazioni  si   caratterizzano,  dunque per   la   loro soggezione solo alla legge   ­indipendenza  come  caratteristica  dell'   organizzazione­;  e   inoltre  per  qualità   sog­ gettive dei titolari degli uffici, tali da garantire l'effettività  di questa "indipendenza"

dell'organizzazione   ­indipendenza   come   caratteristica   dei   titolari   degli   uffici dell'organizzazione­. La Corte costituzionale ha negato alle Amministrazioni  indipendenti,  con specifico riferimento tuttavia al Garante della radiodiffusione e dell' editoria e poi all'Autorità per   le   garanzie   nelle   comunicazioni,   la   qualità   di   Potere  dello   Stato   ai   fini   della legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione. 

3.2.4. Gli organi ausiliari. La   caratteristica   dell'indipendenza   è   propria   anche   degli   «organi   ausiliari», organizzazioni di grande rilievo costituzionale. Di queste organizzazioni differenziate, due sono antiche e prendono corpo con lo stesso formarsi dell'organizzazione statale nell'ambito di un sistema politico di tipo parlamentare: il  Consiglio di Stato  e la Corte dei conti.  Esse non sono titolari di compiti di amministrazione attiva ma di funzioni consultive   e   di   controllo,   ed   è   la   stessa   carta   costituzionale   che   ne   assicura «l'indipendenza di fronte al governo» (art. 100). In   analoga   posizione   istituzionale   è   collocato   il   CNEL   (Consiglio   nazionale

dell'economia e del lavoro: art. 99 Cost.). Consiglio di Stato e Corte dei conti presentano alcuni dati organizzativi

caratteristici. I titolari dei relativi organi sono "magistrati inamovibili" (personale cui compete  uno   stato  giuridico   caratterizzato  da   alcuni   istituti  propri   dei  magistrati ordinari:   non   subordinazione   ad   alcun   ordine   gerarchico,   intrasferibilità,   etc.). Nell'ambito   dei   due   organismi   convivono   sia   organi   giurisdizionali   sia   organi amministrativi, entrambi formati di titolari della stessa specie (sempre cioè magistrati, garantiti   dal   loro   particolare   stato   giuridico   anche   nella   titolarità   di   organi amministrativi).  All'interno i due organismi sono articolati in Sezioni, deputate all'esercizio di funzioni amministrative (funzioni di controllo per la Corte dei conti, funzioni consultive per il Consiglio di Stato) e rispettivamente,  di funzioni giurisdizionali.  Sia il  Consiglio di Stato che la Corte dei conti sono incardinati dal punto di vista organizzativo, nella Presidenza  del   consiglio  dei  ministri.  Ma   la  gestione  amministrativa   interna  degli uffici è in larga misura esercitata autonomamente dai due organismi. Queste caratteristiche consentono comunque di attribuire ai due organi la qualifica di Poteri dello Stato ai sensi e per gli effetti di cui all' art. 134 Cost.. Il CNEL è composto di «esperti e rappresentanti delle categorie produttive», designati in   parte   da   autorità   di   governo   in   parte   dalle   stesse   categorie   rappresentate.   Il presidente è nominato dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del consiglio dei ministri previa deliberazione del consiglio stesso. Si tratta di un organo consultivo del Governo, delle Camere, delle regioni in materia di politica economica e

del   lavoro;   si   tratta   poi   di   un   organo   di   iniziativa   legislativa;   nonché   preposto all'elaborazione di studi, ricerche e proposte nelle materie predette.

3.2.5. Organi di raccordo. Le Amministrazioni dello Stato sono separate dal punto di vista soggettivo, sia nei rapporti con l'esterno, sia nei rapporti tra di esse. Costituiscono, perciò una pluralità di pubbliche Amministrazioni, tuttavia non dotate di personalità giuridica (salve alcune eccezioni)  ma  tutte  accomunate  nella  unicità   formale  della  persona giuridica  dello Stato.  La pluralità delle organizzazioni dello Stato convive con la presenza di alcuni organi a struttura   policentrica,   che   esplicano   la   loro   attività   nell'ambito   di   ciascuna   delle organizzazioni stesse; nonché con la presenza di alcuni organi che pur non avendo struttura   policentrica   esplicano   la   loro   attività   a   favore   di   tutte   queste Amministrazioni. Tra gli organi a struttura policentrica di particolare rilievo sono gli Uffici centrali del bilancio   (già   denominate   ragionerie   centrali)   adibiti   al   compito   del   controllo preventivo degli atti di spesa e alla predisposizione dei documenti di bilancio. L'Avvocatura dello Stato incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri provvede alla consulenza legale di tutte le Amministrazioni dello Stato e alla difesa delle stesse in giudizio. Il   servizio  di   tesoreria   centrale   e  di   tesoreria  provinciale  dello   Stato  provvede   al servizio di cassa sia in entrata che in uscita per tutti gli uffici dell’Amministrazione statale   sia   centrale   che   periferica.   La   gestione   del   servizio   è   conferita   alla   Banca d’Italia.

3.3. Gli enti pubblici. 3.3.1. Il problema dell'ente pubblico e i criteri di riconoscimento. Il  D.pubbl.imp.  contempla,   tra   le pubbliche Amministrazioni,  gli  enti  pubblici  non economici (nazionali, regionali e locali). La categoria è assai complessa e si articola in una miriade di figure assai differenziate tra loro. Il   «problema   dell'ente   pubblico»,   si   pone   come   problema   di   ordine   positivo, nell'esigenza  di   stabilire   i   criteri  di   identificazione  degli   enti  pubblici,   nei   casi  di incertezza circa la loro natura. Gli enti pubblici sorgono senz'altro per opera di un atto di organizzazione assunto dallo Stato, in genere di fonte legislativa, per far fronte a proprie esigenze organizzative e funzionali. Lo Stato, a fronte di una nuova esigenza di   amministrazione   in   senso   sostanziale,   anziché   creare  nuovi  uffici  della  propria organizzazione,   oppure   attribuire   la   cura   dei   relativi   interessi   pubblici   ad   uffici esistenti, crea un nuovo ente, cioè un'organizzazione dotata di personalità  giuridica distinta dalla propria. 

Si   pone   poi   il   problema   del   riconoscimento   come   pubbliche,   di   preesistenti organizzazioni,   in   genere   ascrivibili   all'autonomia   privata   o   sociale,   comunque differenziate rispetto allo Stato. Il riconoscimento di tali organizzazioni assai spesso avviene non attraverso atti normativi a formulazione esplicita, ma attraverso l'attri­ buzione per via normativa alle organizzazioni preesistenti,  di elementi strutturali  o funzionali   che   ne   modificano   la   natura   senza   dichiararlo   esplicitamente (riconoscimento implicito). Gli enti creati dallo Stato come "propri uffici" dotati di personalità giuridica, restano completamente nella disponibilità  dello Stato, mentre l'ente riconosciuto dallo Stato conserva una sua connotazione organizzativa  in qualche misura autonoma,  perché resta organizzazione esponenziale degli interessi in relazione ai quali era stato creato.

Per la determinazione della natura pubblica di una persona giuridica (ove incerta) si fa riferimento ad elementi di disciplina giuridica che siano certi  e che possano essere guardati come sintomi della sua natura, al fine di determinare l'applicabilità alla stessa persona giuridica degli elementi di disciplina viceversa incerti. Bisogna quindi riuscire a stabilire quali possono essere considerati gli elementi di disciplina sintomatici della pubblicità. Possiamo dire   che   si   è  passati  da  una   concezione   sostanzialistica  di   tali   elementi sintomatici,   ad   una   concezione   formale   e   organizzatoria   degli   stessi,   senza abbandonare   la  prima.   In  una  prima   fase   infatti,   l'elemento   sintomatico   era  visto essenzialmente   nel   fatto   che   alla   persona   giuridica   fossero   attribuiti   poteri amministrativi   in   senso   tecnico  o   comunque   compiti   specifici  di   cura  di   interessi pubblici. Variante di tale concezione è stata la c.d. teoria del fine secondo la quale sono determinanti   gli   elementi   di   disciplina   concernenti   una   persona   giuridica   che   ne conformino l'azione come quella finalizzata alla cura di interessi coincidenti con gli interessi dello Stato, e perciò  per definizione pubblici. Tali teorie cmq non erano in grado   di   spiegare   quei   casi   in   cui   la   presenza   pubblica   non   era   collegata   a manifestazioni di amministrazione in senso sostanziale come cura concreta di interessi pubblici.  Nella seconda fase gli elementi sintomatici della pubblicità sono visti essenzialmente nella disciplina organizzativa della persona giuridica. E quindi, ad esempio, il potere di  nomina ed  eventualmente  di   revoca  degli  amministratori,  determinati  poteri  di controllo   sul   funzionamento  degli   organi  o   sulla   legittimità   di  determinati   atti,   il potere  di  direttiva  nei  confronti  degli  organi  circa  determinati  obiettivi  dell'azione dell'ente  o circa le modalità  di  estrinsecazione della  stessa,  e  così  via,  come poteri imputati ad organi dello Stato; la previsione di un finanziamento stabile a carico dello Stato; e così via. La   L.   70/1975   afferma   che   «nessun   nuovo   ente   pubblico   può   essere   istituito   o riconosciuto se non per legge». Resta il problema del riconoscimento implicito della

pubblicità   di   un   ente   attraverso   l'attribuzione   ad   esso,   con   norma   di   carattere legislativo   di   determinati   elementi   di   disciplina   (ritenuti   sintomatici).   Problema subordinato che si pone in ordine all'individuazione degli enti pubblici concerne la distinzione, tra questi, degli enti economici e non. Il criterio seguito sul punto dalla giurisprudenza è di natura oggettiva, concerne cioè il tipo di attività istituzionalmente svolta   dall'ente   (come   attività   prevalente).   L'ente   infatti   è   qualificato   come   ente economico se questa attività è ascrivibile oggettivamente alle attività di impresa con lo scopo di realizzare un fine di lucro e solo indirettamente una finalità pubblica.

3.3.2. Limiti costituzionali. Il   fenomeno  del   riconoscimento   come   enti   pubblici   di   preesistenti   organizzazioni private   o   sociali   ha   dato   luogo,   a   problemi   di   costituzionalità   delle   discipline legislative di "riconoscimento". Il problema in concreto si è posto per le IPAB, con rife­ rimento   alla   legge   (CRISPI)   del   1890   n.   6972   (Corte   cost.,   n.   396/1988)   e   per   le Comunità israelitiche.  La   Corte   costituzionale   ha   previsto   che   nell'ambito   dell’organizzazione   pubblica complessivamente   intesa   possono   essere   inserite,   attraverso   la   "pubblicizzazione", preesistenti  organizzazioni  create  dall'iniziativa  privata  e   sociale  ma esse  debbono tuttavia presentare determinare caratteristiche. È necessario infatti che tali istituzioni abbiano  una   struttura   associativa;   che   la   costituzione   dell'ente   sia   avvenuta   «per iniziativa volontaria dei soci o promotori privati»; che l'amministrazione dell'ente sia tenuta  dai   soci  nel   senso  «che gli   stessi   eleggano almeno  la  metà  dei  componenti l'organo collegiale  deliberante»;   che   l'attività  dell'ente   si   esplichi  «prevalentemente sulla base di prestazioni volontarie e personali dei soci» e con mezzi derivanti «da atti di   liberalità   o   da   contributi   dei   soci»;   che   il   patrimonio   «risulti   prevalentemente formato da beni derivanti da atti di liberalità o da apporti dei soci». Prescindendo dal carattere associativo dell'ente, che si tratti di «istituzione promossa ed amministrata da privati ed operante prevalentemente con mezzi di provenienza privata».

3.3.3. Enti strumentali ed enti ad autonomia funzionale. Gli enti pubblici si distinguono per la loro posizione istituzionale e per la disciplina ad essi applicabile. Segnatamente si possono indicare da una parte, gli enti costituiti dallo Stato per far fronte, mediante organizzazioni create ad hoc, a specifici compiti propri dello Stato stesso, in alternativa ad uffici della propria organizzazione. In tal caso l'ente è nella disponibilità dello Stato ed è strumento della sua azione. L’ente quindi si trova in una posizione   di   dipendenza   nei   confronti   dell'amministrazione   dello   Stato   (enti strumentali). D'altra parte, vi sono enti espressione di comunità di settore, esponenziali di interessi

di categoria,  in genere nati  per iniziativa stessa delle categorie,  i  quali,  pur inseriti mediante   il   conferimento   della   pubblicità   in   una   relazione   organizzativa   con l'amministrazione   dello   Stato,   conservano   una   propria   configurazione   funzionale, come   espressione   appunto   degli   interessi   settoriali   di   cui   sono  portatori   (enti   ad autonomia funzionale). La   posizione   di   dipendenza   degli   enti   strumentali   rispetto   allo   Stato   o   ad   altro pubblico potere comporta che lo Stato ha poteri di ingerenza circa l'attività dell'ente mediante   direttive   al   fine   di   indirizzarne   e   coordinarne   l'azione.   I   principali   atti dell'ente  sono sottoposti  ad approvazione da parte  dell'Amministrazione vigilante. Seguono il potere ispettivo, l'obbligo di comunicazione degli atti e documenti più ri­ levanti da parte dell'ente, il potere di autorizzazione di alcuni più importanti atti di gestione dell'ente da parte dello Stato.  Nel caso degli  enti  che si  presentano esponenziali  di interessi  di categoria,  ma che tuttavia esercitano in base alla legge determinate funzioni o compiti ad essi attribuiti nell'interesse dello Stato, ad essere strumentale dello Stato non è l'ente in quanto tale, come  nella   relazione  di  dipendenza,  ma   è   l'attività   stessa   imputata   all'ente   come funzione o servizio pubblico. L'ente al fine di garantire lo svolgimento della funzione in modo conforme all'interesse pubblico, viene assoggettato a poteri di vigilanza che possono essere assai penetranti, fino a confondersi con quelli propri delle relazioni di dipendenza. In termini generalissimi, tutti gli enti sono caratterizzati dai seguenti elementi. Gli organi di vertice degli enti, consiglio di amministrazione e presidente, e gli organi di revisione sono nominati dall'autorità di governo. Gli enti sono sottoposti a poteri di indirizzo e direzione da parte del Governo che ne stabilisce criteri e modalità di ge­ stione.   I   principali   atti   degli   enti   sono   sottoposti   ad   approvazione   da   parte dell'Amministrazione vigilante. Gli enti sono sottoposti poi al controllo della Corte dei conti. In   virtù   della   normativa   più   recente   (D.l.vo   n.   419/1999)   si   può   individuare   un modello  organizzativo   il   cui  organo di  vertice  è   costituito  dal  presidente  o  da  un consiglio di amministrazione, a cui spettano i poteri di indirizzo e controllo strategico, mentre al presidente spettano poteri di rappresentanza dell'ente. Gli uffici dirigenziali curano l'attività  di gestione e sono responsabili degli  obiettivi  fissati  dall'organo di vertice. I poteri di vigilanza sono svolti dall'Amministrazione statale di riferimento e consistono,   in   particolare,   nell'approvazione   dei   bilanci   e   dei   rendiconti,   nello scioglimento degli organi amministrativi di vertice e nella nomina di commissari, nella nomina   dei   componenti   del   consiglio   di   amministrazione,   nell'approvazione   dei regolamenti adottati dall'ente e nella nomina di un membro del collegio dei revisori.  Sono poi individuabili gli enti enti pubblici di previdenza ed assistenza (INPS, INAIL), il cui modello organizzativo prevede come organi dell'ente: il presidente, che ha la rappresentanza legale dell'Istituto; il consiglio di amministrazione che ha competenze

generali   in   materia   di   amministrazione,   il   direttore   generale   responsabile   del conseguimento   dei   risultati   e   degli   obiettivi   e   dell'unità   operativa   e   di   indirizzo tecnico­amministrativo   dell'ente;   il   collegio   dei   sindaci   con   poteri   di   controllo   e segnatamente sulla regolarità  contabile. È  previsto,  infine, un consiglio di vigilanza che definisce i programmi ed individua le linee di indirizzo dell'ente definendone gli obiettivi strategici pluriennali Gli enti di autonomia funzionale, a differenza degli enti strumentali sono caratterizzati dalla   rappresentatività   di   interessi   di   categoria.   Quindi   l'ente   presuppone   una comunità di soggetti portatori degli interessi (ad es. gli imprenditori di una certa area territoriale).   L'ente   di   autonomia   funzionale   è   governato   a   sua   volta   da   organi espressione  della   stessa  comunità,   i   cui   titolari   sono  in  genere  designati  all'ufficio mediante  procedimenti  elettorali.   Il   rapporto  con   lo  Stato  degli   enti  di  autonomia funzionale  è   del   tutto  diverso   rispetto   a  quello  degli   enti   strumentali,   infatti   pur essendo   anch’essi   in   relazione  di   carattere   organizzativo   con  un'Amministrazione dello Stato,  ciò  non può  intaccare l'autonomia dell'ente, che è  sottratto al potere di direttiva e di indirizzo del Governo ed anche al potere di controllo. Tra   gli   enti   dell'autonomia   funzionale   sono   sicuramente   compresi   le   camere   di commercio e le istituzioni universitarie. 

3.3.4. Enti in forma di società per azioni. Al di là del fenomeno della trasformazione in s.p.a. degli enti pubblici economici, che ha la sua ragion d'essere nel tipo di attività cui questi soggetti sono chiamati (l'attività di   impresa),  nell'esperienza  più   recente è   emerso  il   fenomeno del  conferimento  di attività  di amministrazione ad organizzazioni costituite in forma di s.p.a. a capitale interamente statale (o regionale o locale) o a maggioranza assoluta dello stesso. Queste società come società commerciali, sono sicuramente soggette alla disciplina del codice,   per   tutto   ciò   che   riguarda   la   loro   organizzazione   interna;   gli   organi   di amministrazione   e   i   rapporti   tra   essi,   la   disciplina   contabile   e   di   bilancio,   la sottoposizione   agli   istituti   concorsuali   e   fallimentari,   l'iscrizione   nel   diritto   delle imprese, etc. Ma per altro verso, ciascuna di esse subisce una serie di deroghe assai vistose rispetto alla disciplina comune per il fatto che si tratta di soggetti che fanno parte della pubblica Amministrazione.  Le   principali   deroghe   cui   tali   s.p.a.   sono   sottoposte   riguardano:   la   costituzione attraverso  un   apposito   atto   legislativo;   il   divieto  di   scioglimento   se  non  per   atto legislativo;   la   soggezione   ai   poteri   dei   rispettivi  Ministeri   vigilanti   di   impartire direttive   sugli   indirizzi   strategici   ed   operativi;   il   regime   pubblicistico   dei   beni costituenti   il   patrimonio   della   società;   l'inalienabilità   delle   azioni   e   la   loro intrasmissibilità in assenza di autorizzazione ministeriale; la soggezione al controllo della Corte dei conti; l'approvazione statale dei documenti contabili.

3.3.5. Organismi di diritto pubblico. L’organismo di diritto pubblico è una categoria di soggetti differenziata sia dagli enti pubblici   sia  dalle   imprese  pubbliche.   Si   tratta   tuttavia  di   una  nozione   finalizzata esclusivamente   all'applicazione   di   una   determinata   disciplina   (quella   relativa   alle procedure per l'aggiudicazione degli appalti pubblici, di lavori, forniture e servizi).  Il   diritto   comunitario   e   la   normativa   nazionale   definiscono   organismo   di   diritto pubblico, qualsiasi organismo istituito:  a) per soddisfare specificamente esigenze di interesse   generale,   aventi   carattere   non   industriale   o   commerciale;   b)   dotato   di personalità giuridica; c) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, da  enti  pubblici   territoriali  o  da  altri  organismi  di  diritto  pubblico,  oppure   la   cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi o il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico. Si tratta   quindi   sempre   di   soggetti   collegati   allo   Stato   o   ad   altri   soggetti   pubblici mediante   stretti   rapporti   organizzativi   e   funzionali   nonostante   la   loro   natura   di soggetti privati. Limitatamente   all'aggiudicazione   dei   contratti   di   appalto,   l'organismo   di   diritto pubblico è assimilato ad una p.a. (al di fuori di tale settore è in tutto e per tutto una persona giuridica di diritto privato) con la conseguenza che, laddove svolga il ruolo di Amministrazione   appaltante,   sarà   tenuto   ad   applicare   la   disciplina   per l'aggiudicazione   dei   contratti   pubblici   e   segnatamente   i   principi   di   parità,   non discriminazione e trasparenza. Sotto   il   profilo   funzionale,   la   normativa   comunitaria   e   nazionale   richiedono innanzitutto che gli interessi perseguiti dal soggetto nell'esercizio della propria attività abbiano il carattere di interessi generali, cioè riferibili ad una collettività di soggetti. In secondo luogo, le due normative richiedono che tali   interessi  generali  non abbiano carattere   commerciale   o   industriale.   Tali   condizioni   devono   essere   valutate   in concreto, restando a tal riguardo indifferente che gli stessi organismi svolgano anche attività di impresa in mercati concorrenziali.

3.4. Forme organizzative dell'impresa pubblica. Tra   le   attività   dei   pubblici   poteri   e   tra   le   organizzazioni   ad   essi   correlate,   si annoverano anche  le attività  di   impresa,   intese nel  senso proprio del  codice come quelle attività economiche organizzate al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi (art. 2082). Il  vecchio  codice  di  commercio  del  1882 espressamente  disponeva  che   lo  Stato,   le province   e   i   comuni   «non   possono   acquistare   la   qualità   di   commercianti». Successivamente   l'esperienza  positiva ha visto  una molteplice  presenza  dello  Stato nelle   attività  di   impresa  mediante   la   costituzione  di  apposite   figure  organizzative

dotate  di  propria personalità  giuridica,  che poi sono state accomunate nella figura dell'ente   pubblico   economico   (cui   il   divieto   fu   considerato   non   applicabile).   La categoria degli enti pubblici economici ha il suo fondamento normativo nell'art. 2093 c.c.   che   stabilisce   l'applicabilità   delle   disposizioni   del   "libro   del   lavoro"   agli   enti pubblici inquadrati nelle associazioni professionali.  L'origine di questa normativa risale all'ordinamento corporativo del periodo fascista. In un primo tempo infatti era stato stabilito il divieto dell'iscrizione alle associazioni sindacali, da parte di Amministrazioni ed enti pubblici. Ma successivamente la L. n. 1303/1938 revocò tale divieto «per quanto concerne gli enti pubblici che operino nel campo della produzione e svolgano un'attività economica in regime di concorrenza». Da qui la differenziazione positiva, nel campo degli enti pubblici, tra le due categorie (enti   economici   e  non),   accolta  poi  dai   codici  del  1942:   segnatamente,  per  quanto concerne   i   rapporti   di   lavoro,   l'art.   429   c.p.c.   (testo   originario)   sottoponeva   alla disciplina   del   processo   civile   le   controversie   relative   ai   «rapporti   di   lavoro   e   di impiego dei dipendenti di enti pubblici inquadrati nelle associazioni sindacali», cioè per tutti quelli per i quali il divieto di iscrizione era stato rimosso in virtù della legge del 1938. Una volta soppresso l'ordinamento sindacale corporativo, ferma restando la disciplina del codice circa l'ente pubblico imprenditore, si pose il problema se la disciplina del 1938   fosse   rimasta   in   vigore,   per   quanto   concerneva   la   sottoposizione   delle controversie di lavoro con gli enti pubblici "economici" alla giurisdizione ordinaria. La giurisprudenza della Corte di Cassazione a partire dal 1950 ha inteso quella normativa come quella che assoggetta il rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti pubblici già individuati dalla L.del 1938 alla disciplina privatistica sia sul piano sostanziale che sul piano   della   tutela.   L'origine   della   categoria   dunque   ha   il   suo   fondamento   nella disciplina dei rapporti di lavoro. L'eccezione espressamente stabilita dallo stesso codi­ ce concerne, la disciplina fallimentare cui gli enti pubblici economici sono sottratti. Per   quanto   viceversa   concerne   l'organizzazione,   gli   enti   pubblici   economici   sono soggetti   anch'essi,   almeno   parzialmente,   alla   disciplina   pubblicistica. All'Amministrazione dello Stato spetta in genere la nomina dei titolari degli uffici di vertice degli enti e a volte la revoca degli stessi, i poteri di direttiva circa l'attività degli enti, il potere di approvare determinati atti, etc.  Oggi   il  modello   dell'ente   pubblico   economico   è   entrato   in   una   fase   recessiva.   Il processo di trasformazione dell'ente pubblico economico in società per azioni ha subi­ to   una   rapida   accelerazione   trasformando   in   s.p.a.   i   quattro   più   importanti   enti pubblici  economici   (IRI,  ENI,   INA ed ENEL)  attribuendo la  titolarità  delle relative azioni   al  Ministero  del   tesoro.  La   trasformazione   in   s.p.a.  degli  altri   enti  pubblici economici,  è  affidata alla determinazione del CIPE. Il  processo di "privatizzazione" degli enti pubblici economici si articola poi in una fase intesa al trasferimento delle azioni, per ora restate in mano pubblica (c.d. dismissioni). 

L'impresa pubblica, qualunque forma organizzativa assuma, per regola è soggetta al diritto comune dell'impresa, tuttavia si pongono una serie di eccezioni tali da attrarre questi soggetti nell'area della pubblicità, almeno per certi aspetti non marginali della loro organizzazione e della loro azione. Anzitutto già da tempo si è stabilito che gli enti   pubblici   economici,   nella   loro   organizzazione   interna   (ad   es.   istituzione   e soppressione   di   uffici)   sono   soggetti   alla   giurisdizione   amministrativa.   La giurisprudenza   ha   poi   riconosciuto   il   carattere   di   pubblici   agenti,   ai   fini   della sottoposizione   al   giudizio  di   responsabilità   amministrativa  davanti   alla  Corte  dei conti,   in capo ad amministratori  e dipendenti  di enti pubblici economici nonché  di società  per  azioni   il   cui   capitale   sia  detenuto   in  misura  maggioritaria  da  un  ente pubblico.  Inoltre secondo la Corte costituzionale (n. 466/1993) la trasformazione degli enti nella forma   societaria  non  ne  modifica   la   situazione  quanto   alla   loro   sottoposizione   ai controlli  pubblici sulla gestione finanziaria.  Secondo la Corte,  queste società  hanno natura di diritto  speciale,  e  ciò  si   traduce in istituti  particolari  con riferimento alla determinazione del capitale sociale, all'esercizio dei diritti dell'azionista, al regime dei patti sociali, etc. 

3.5. Gli enti del governo territoriale. 3.5.1. Caratteri generali. Tra   le   regioni   da   una   parte   e   gli   enti   locali   dall'altra,   sussiste   una   rilevante differenziazione in termini istituzionali, soprattutto per il fatto che solo le prime sono accomunate allo Stato per la titolarità del potere legislativo. Sul piano organizzativo tuttavia gli enti del governo territoriale sono accomunati da tutta una serie di caratteri. Anzitutto, si tratta di enti esponenziali di comunità territoriali nei cui confronti l'ente è chiamato ad esercitare i suoi poteri di governo; quindi il primo carattere (ed elemento costitutivo) degli enti del governo territoriale è la territorialità. In secondo luogo, gli enti del governo territoriale sono enti politici;  sul piano organizzativo ciò  significa, anzitutto,   che   gli   organi   di   governo   dell'ente   sono   prescelti   direttamente   o indirettamente  dalla   comunità   stessa,  mediante  procedimenti   elettorali;   il   secondo carattere   degli   enti   del   governo   territoriale   è   perciò   la   politicità.   In   terzo   luogo, l'organizzazione di questi enti e la loro azione di governo è finanziata per regola con mezzi propri. Questo principio è attuato solo in parte nell' ordinamento positivo ma è in via di progressiva attuazione ed è sancito chiaramente dall'art. 119 Cost.; il terzo carattere quindi è l'autonomia finanziaria.  Gli organi di vertice di ciascun ente, formati esclusivamente di personale politico, sono essenzialmente   tre.   In  particolare   ogni   ente   ha  un   consiglio,   assemblea   eletta  dal popolo, che esercita compiti normativi, di programmazione, di indirizzo e controllo sugli organi esecutivi, che sono il sindaco o presidente (a sua volta eletto dal popolo

secondo diversi ordinamenti elettorali) e la giunta, organo collegiale nominato dallo stesso sindaco o presidente. Gli   uffici   burocratici­professionali   sono   differenziati   per   funzioni   e   compiti,   e raggruppati, secondo le diverse dimensioni degli enti, in uffici maggiori per gruppi di funzioni   (sezioni,   divisioni,   dipartimenti,   etc.),   sottoposti   alla   direzione   politica dell'organo collegiale o del sindaco o presidente,  o dei singoli membri della giunta mediante delega.

3.5.2. La regione. Gli ambiti territoriali di una regione possono essere modificati mediante il distacco di singole province o comuni che ne facciano richiesta, da una regione ad altra, con legge ordinaria,   sentiti   i   consigli   regionali   interessati,   e   con   «l'approvazione   della maggioranza della provincia o delle province interessate e del comune o dei comuni interessati   espressa   mediante   referendum».   Mentre   con   legge   costituzionale,   su proposta  di   tanti   consigli   comunali   che   rappresentino  un   terzo  delle   popolazioni interessate,   approvata   con   referendum delle  popolazioni   stesse,  previo  parere  dei consigli regionali,  si può  disporre la fusione di più  regioni o la creazioni di nuove regioni con un minimo un milione di abitanti. Secondo l'art. 121, sono organi della regione: il consiglio regionale, la giunta e il suo presidente.   Sono   poi   previsti   il   presidente   e   l'ufficio   di   presidenza   del   consiglio regionale.   In   alcuni   ordinamenti   regionali,   i   membri   della   giunta,   denominati "assessori", hanno acquisito senz'altro la configurazione di organi. Il consiglio regionale è organo titolare della potestà normativa della regione (art. 121.2) nonché  della  potestà  di   fissare   l'indirizzo politico e amministrativo  controllandone l'attuazione. Ma la potestà regolamentare può essere attribuita anche alla giunta. I membri del consiglio regionale hanno uno status che li assimila in qualche modo ai membri   del   Parlamento,   infatti   non   possono   essere   chiamati   a   rispondere   delle opinioni   espresse   e  dei   voti   dati   nell'esercizio  delle   loro   funzioni;   inoltre   ciascun consigliere regionale rappresenta l'intera regione senza vincolo di mandato. All'interno del consiglio operano diversi organi: il presidente e l'ufficio di presidenza con compiti di organizzazione e direzione dei lavori consiliari; nonché commissioni permanenti con distinte competenze per materia che svolgono il lavoro preparatorio all'attività   normativa   del   consiglio   ed   esercitano   anche   attribuzioni   consultive   in ordine  a   funzioni  amministrative.  All’interno  del   consiglio   regionale   sono previsti gruppi consiliari, ai quali si iscrivono i consiglieri secondo la rispettiva appartenenza politica;   le  c.d.  giunte  e   le  commissioni  permanenti  o  speciali,  previste  nei  diversi ordinamenti   regionali.   Le   commissioni,   a   parte   i   compiti   referenti   nella   sede legislativa,   assumono   il   ruolo   di   veri   e   propri   organi   amministrativi,   titolari   di funzioni proprie (previste dalle leggi regionali), in genere di natura consultiva.  L'esecutivo regionale (giunta e presidente) è stato notevolmente modificato nella sua

struttura,  dalla  L.   cost.  n.1/1999.  La  giunta   regionale   resta  organo  esecutivo  delle regioni ma a seguito della riforma la posizione del presidente è destinata a divenire dominante. La giunta è un collegio composto da un numero variabile di membri nominati dal pre­ sidente (prima erano eletti  dal consiglio)  tra consiglieri  o tra personalità  esterne al consiglio; e dura in carica sino alla rinnovazione del consiglio salva revoca da parte del presidente. Tutti gli ordinamenti regionali prevedono che i singoli membri della giunta vengano preposti   ai   singoli   rami   dell'amministrazione   regionale.   Ciò   comporta,   sul   piano amministrativo,  poteri  di direzione circa il   funzionamento degli  uffici  del  settore e circa l'esercizio delle relative attribuzioni;  nonché  poteri  di proposta con oggetto le deliberazioni amministrative di competenza della giunta concernenti il settore.  Quindi la giunta rappresenta l'organo propriamente esecutivo della regione nel senso di organo titolare della funzione amministrativa. Il presidente della giunta regionale, «eletto a suffragio universale e diretto» (art. 122 Cost.), rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amm. delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle istruzioni del Governo.  Quasi tutti gli ordinamenti regionali prevedono l'istituzione del difensore civico, cioè un organo monocratico, il cui titolare è eletto dal consiglio regionale tra persone dotate di   particolari   caratteristiche   di   professionalità;   esercita   funzioni   di   sollecitazione, monitoraggio, controllo sull'attività  delle amministrazioni regionali nell'interesse dei cittadini utenti. Dispone inoltre di poteri ispettivi, di sollecitazione di amministrazioni inadempienti, in determinati casi di poteri di nomina di commissari per l'adozione di atti dovuti. L'organizzazione regionale è caratterizzata da elementi molto differenziati rispetto a quella statale, infatti non si rinvengono strutture organizzative separate e differenziate assimilabili ai ministeri ma tutti gli uffici sono inseriti in un contesto organizzativo unitario. Il carattere unitario dell'organizzazione regionale ha riscontro, sul versante del  personale,  nella  unicità   del   ruolo   a   fronte  della  pluralità   dei   ruoli   statali;   ciò produce la piena manovrabilità (mobilità) del personale regionale tra i diversi uffici dell'ente.

3.5.3. Enti dipendenti e altre organizzazioni regionali. L'organizzazione regionale consta anche di enti pubblici "dipendenti", che sono ascritti al modello degli enti strumentali dello Stato. Tra le organizzazioni dipendenti dalla regione, presentano particolare importanza le Unità sanitaria locali (USL) o Aziende sanitarie   locali   (ASL),   che   costituiscono   l'organizzazione   periferica   del   servizio sanitario nazionale, espressamente menziona tra le pubbliche Amministrazioni. La   USL   come   "azienda"   dotata   di   personalità   giuridica   pubblica   e   autonomia

imprenditoriale è disciplinata, quanto all'organizzazione e al funzionamento, «con atto aziendale di diritto privato nel rispetto dei principi e criteri stabiliti con legge regio­ nale». Organo principale dell'azienda USL, è il direttore generale, titolare di tutti i po­ teri  di gestione.  Il  direttore generale è  nominato dalla regione e  il  suo rapporto di lavoro è regolato da un contratto di diritto privato soggetto a risoluzione nei casi di gravi disavanzi di gestione, violazione di leggi o dei principi di imparzialità e buon andamento nella attività della USL. Il direttore generale, nomina i responsabili delle strutture   operative,   rappresenta   l'ente,   istituisce   il   servizio   di   controllo   interno, nomina il direttore sanitario e quello amministrativo, verifica la corretta ed economica gestione delle risorse, l'imparzialità e il buon andamento. Il direttore sanitario dirige i servizi sanitari mentre il direttore amministrativo dirige i servizi amm. 3.4.1 Comune. Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. La comunità è quella dei cittadini residenti sul territorio comu­ nale,   quale   stabilito  per   legge.  Anche   ai   non   residenti   tuttavia,   che   "esercitano   la propria  prevalente  attività  di   lavoro  e  di   studio"  nel   territorio  comunale,  possono essere riconosciuti alcuni diritti di partecipazione alla gestione del governo locale. Il comune come organizzazione di governo della propria comunità  individuata con esclusivo riferimento al territorio, si distingue decisamente dalle istituzioni e forma­ zioni sociali  che vivono nel suo ambito territoriale,  delle quali  tuttavia conserva in determinati   casi   e   in   ordine   ad   alcuni   rapporti,   la   rappresentanza.   Tra   queste istituzioni emerge la comunità d'abitanti vera e propria, che si identifica nella stessa collettività   dei   cittadini   residenti   nel   comune.   La   comunità   acquista   una   propria identità giuridica nel fatto di possedere dei beni (c.d. beni civici) e di godere di diritti (c.d. usi civici, diritti d'uso pubblico o altri diritti collettivi di godimento). La comunità d'abitanti può coincidere con l'intera comunità dei residenti del comune, oppure con gli abitanti di uno dei nuclei abitativi compresi nel territorio comunale, capoluogo o frazioni.   In  entrambi   i   casi   la   comunità  d'abitanti   si  può  dare  una organizzazione propria,   e   in   assenza   di   questa   o   nella   sua   incapacità,   all'amministrazione   degli interessi della comunità provvede il comune. Il T.U.E.L. conferma tra gli organi fondamentali del comune il sindaco, la giunta e il consiglio.  Il   consiglio   è   l'organo   eminentemente   politico,   formato   da   membri   eletti   dalla popolazione ed è quindi direttamente rappresentativo della comunità di cui l'ente è esponenziale.   Il   consiglio  è  presieduto  dal   sindaco  o  da  un proprio  presidente   se previsto nella normativa statutaria. Mentre funge da segretario il segretario comunale il quale «partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione». Ogni consigliere ha il «diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio», e quello di «presentare interrogazioni e mozioni».

Quanto   alle   funzioni,   il   consiglio   è   «l'organo   di   indirizzo   e   di   controllo   politico amministrativo» (voto su documenti programmatici e di verifica dell'attuazione del programma, revoca e dimissioni di membri della giunta, etc). Viceversa, le funzioni amministrative   in   senso  stretto  del   consiglio   sono  limitate  a  quelle   espressamente indicate dal T.U.E.L. (tuttavia cospicue), circa le quali la competenza del consiglio è esclusiva e inderogabile. Tra esse si segnalano, quelle concernenti l'adozione degli atti a   carattere  normativo,   degli   atti  di  pianificazione   e   programmazione,   degli   atti   a carattere generale concernenti il personale, degli atti concernenti l'assunzione diretta dei   pubblici   servizi,   degli   atti   concernenti   acquisti,   alienazioni   e   altre   operazioni immobiliari. La giunta comunale è nominata dal Sindaco. Le funzioni della giunta si estendono a «tutti gli atti che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze del  sindaco»;  quindi è   l'organo a competenza generale  e  residuale.  La giunta come organo collegiale, unitamente al sindaco e, nell'ambito della delega, agli assessori,   come   organi   monocratici,   costituiscono   nel   loro   complesso   l'esecutivo comunale,   gli   organi   propriamente   amministrativi   del   comune:   non   solo   per   la titolarità di ampie e rilevanti funzioni amministrative, ma anche perché ad essi spetta l'attività propositiva e d'impulso nei confronti del consiglio in ordine all'esercizio delle funzioni  di  competenza di  quest'ultimo;  e  da essi  dipende  la  struttura  burocratica dell'ente. Il sindaco, eletto «dai cittadini a suffragio universale e diretto», è l'organo responsabile «dell'amministrazione   del   comune»,   «rappresenta   l'ente»,   convoca   e   presiede   la giunta,   «nonché   il   consiglio   quando   non   è   previsto   il   presidente   del   consiglio», sovrintende «al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti». Il sindaco provvede,  sulla base degli   indirizzi  consiliari,  alla  nomina,  designazione e revoca dei rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni varie; nonché dei responsabili degli uffici e dei servizi dell'ente medesimo. Nella posizione di ufficiale del Governo, il sindaco è inserito sotto il profilo funzionale nell'ordine gerarchico statale, in diretta dipendenza dal prefetto; è titolare del potere di ordinanza, che consente di adottare «provvedimenti urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini». Il   collegio   dei   revisori,   composto   di   tre  membri,   eletti   dal   consiglio   comunale,   è l'organo  di   consulenza  del   consiglio   comunale   in  ordine  alla  gestione  economico­ finanziaria   dell'ente,   sulla   cui   regolarità   "esercita   la   vigilanza".   Il   collegio   inoltre riferisce al consiglio circa "gravi irregolarità" riscontrate nella gestione. L'art.11  T.U.E.L.  prevede   l'istituzione da  parte  di  comuni  e  province  del  difensore civico,  organo  monocratico,   il   cui   titolare   è   eletto  dal   consiglio   con   le  modalità   e secondo i  criteri  dettati  dallo  statuto.   Il  difensore  civico svolge  il   ruolo di  garante «dell'imparzialità   e   del   buon   andamento   della   p.a.   comunale   o   provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi

dell'amministrazione nei confronti dei cittadini». Il   sindaco   normalmente   delega   ai   singoli   membri   della   giunta   (assessori)   la sovraintendenza degli uffici distinti e raggruppati  per aree o settori  funzionali.  Ciò comporta  che  ciascun assessore  acquista   la   responsabilità  politica  dell'   andamento complessivo del singolo settore funzionale affidatogli.  Al vertice amministrativo dell'ente è  posto il  segretario comunale che in tale ruolo sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e dei responsabili degli uffici e ne coordina l'attività, salva la nomina di un direttore generale.

3.5.5. Organizzazioni comunali e servizi pubblici. Nel territorio  comunale possono essere  presenti  più  nuclei  abitativi.   In   tal  caso,  si distingue il nucleo abitativo principale (capoluogo) dagli altri (le frazioni). L'articolazione  territoriale   fondamentale,  a   livello  subcomunale,  è   la  circoscrizione, caratterizzata dal fatto di essere, anch'essa, in più piccole dimensioni e con capacità ridotte, organizzazione di governo di una comunità territoriale. Le circoscrizioni, sono «organismi   di   partecipazione,   di   consultazione   e   di   gestione   dei   servizi   di   base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune». L'articolazione del territorio comunale in circoscrizioni è prevista solo per i comuni maggiori: necessariamente per quelli con popolazione superiore a centomila abitanti ovvero capoluoghi di provincia: facoltativamente per i comuni con popolazione tra i 30.000 e i 100.000 abitanti  Sono poi presenti le organizzazioni comunali intese alla gestione dei servizi pubblici, consistenti nell'erogazione di prestazioni di interesse sociale: e così i servizi di traspor­ to, di erogazione dell'energia, di gestione delle infrastrutture essenziali (acquedotti, reti   telefoniche,   impianti  di   illuminazione,  etc.),  di  esercizio delle   farmacie,  ecc.  La forma   organizzativa   tipica   per   la   gestione   di   questi   servizi   è   quella   dell'azienda speciale,   dotata   di   autonomia   amministrativa   e   contabile   e   propria   capacità   di compiere atti e negozi giuridici, ma non dotata di personalità giuridica. 

Tra   i   servizi  pubblici   si   possono  qualificare   i   servizi   sociali   (privi  di   rilevanza economica) come il complesso di prestazioni erogate a soddisfazione di taluni "diritti sociali" individuati dalla Costituzione (diritto alla salute, art. 32; diritto allo studio, art. 34; diritto al mantenimento e all' assistenza sociale, art. 38). Si tratta di prestazioni che, a differenza dei servizi economici, non individuano nel lucro la finalità preminente del gestore).  Invece l’area dei servizi pubblici di rilevanza economica si estende a qualsiasi attività organizzata che a giudizio dell'ente locale rivesta un rilievo di utilità sociale e possa essere gestita in forma di impresa. La forma organizzativa tipica dei servizi pubblici locali   aventi   rilevanza   economica   è   quella   della   società   per   azioni   a   capitale interamente pubblico ovvero a capitale misto pubblico­privato.    La proprietà  degli impianti e delle reti destinate all'esercizio dei servizi pubblici, resta in capo agli enti locali. Ma la loro gestione può essere affidata a società di capitali con partecipazione

maggioritaria   degli   enti   locali,   ovvero   a   imprese   terze   rispetto   all'ente   locale   da individuare mediante procedimenti di selezione pubblica.  Questa  nuova  normativa,   che   intende   realizzare   il  principio  di   concorrenza  anche nell'ambito dei servizi locali, esclude perciò la permanenza del tradizionale modo di gestione   di   tali   servizi   attraverso   organizzazioni   pubbliche   locali   appositamente predisposte (aziende speciali e consorzi). Per la gestione dei c.d. servizi sociali invece è stata confermata la precedente disciplina circa   le  modalità  di  organizzazione  attraverso   le  aziende  speciali,   le   istituzioni,   le società di capitali costituite o partecipate dagli enti locali. L'azienda speciale è un ente strumentale   dell'ente   locale   dotato   di   personalità   giuridica,   di   autonomia imprenditoriale. Essa è dotata di un proprio statuto approvato dal consiglio comunale che ne disciplina l'ordinamento e il funzionamento. Sul piano organizzativo la legge prevede   espressamente   gli   organi   di   vertice   dell'azienda:   consiglio   di amministrazione, presidente e direttore (al quale ultimo è riservata «la responsabilità gestionale»); restando le rispettive attribuzioni, i reciproci rapporti, nonché la struttura burocratica che da essi dipende, disciplinata dallo statuto e dai regolamenti. L'istituzione è «organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale». Risalta l'importante differenza data dalla natura del soggetto:   l'azienda   speciale  è   infatti   ente  pubblico  economico   e   ad  essa  quindi   si applica la relativa disciplina generale circa il regime di diritto privato dei rapporti con i terzi nonché dei rapporti di lavoro facenti capo all'ente. Mentre l'istituzione, priva di personalità  giuridica,  è  considerata un'articolazione organizzativa dell'ente locale, e soggetta perciò al regime giuridico proprio di esso, nei rapporti con i terzi e per ciò che concerne il personale. 

3.5.6. Associazionismo comunale. All'Unione si applica l'ordinamento comunale nelle parti applicabili. Essa ha potestà regolamentare negli stessi limiti di quella spettante ai comuni. Sul piano finanziario, i rapporti  con i comuni sono disciplinati con regolamento. Ma, in ogni caso, ad essa competono   le   entrate   derivanti   da   tasse,   tariffe   e   contributi   sui   servizi   affidati all'Unione. Specie di unioni di comuni sono le comunità montane, cioè «unioni di comuni, enti locali   costituiti   fra   comuni  montani  e  parzialmente  montani,  per   la  valorizzazione delle  zone montane,  per   l'esercizio di   funzioni  proprie,  di   funzioni  conferite  e per l'esercizio associato delle funzioni comunali». La comunità  montana ha «un organo rappresentativo e un organo esecutivo, composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti». Le associazioni tra comuni (o associazioni intercomunali) costituiscono il terzo tipo di ente   locale   a   carattere   associativo  dotato  di   compiti   tendenzialmente  generali.   La regione individua con legge gli  ambiti   territoriali  adeguati  alla gestione dei  servizi

sociali   e   sanitari   (attribuiti   alla   competenza   comunale)   promuovendo   forme   di cooperazione fra gli enti locali. Le forme associative consentono il mantenimento in vita dell'autonomia dei singoli comuni associati come enti. I comuni associati restano quelli che sono sul piano della titolarità  delle   funzioni  di  governo nei   confronti  della   loro collettività;   conservano intatta   la   loro  rappresentatività  politica;  ma attraverso   l'ente  associativo  esercitano funzioni di dimensioni maggiori che altrimenti non avrebbero la capacità di gestire e non sarebbero loro conferiti. L'Unione  di   comuni  è   un   ente   locale   costituito   «da  due  o  più   comuni  di  norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza».   L'organizzazione   dell'ente,   nonché   l'ambito   delle   funzioni   ad   esso affidate   e   le   corrispondenti   risorse,   sono   stabilite   con   lo   statuto,   che  deve   essere approvato, dai consigli dei comuni partecipanti. Il presidente dell'Unione deve essere scelto comunque tra i sindaci dei comuni interessati. Mentre, gli altri organi dell' ente devono essere formati da membri delle giunte e dei consigli dei comuni interessati (non da membri esterni), garantendo la rappresentanza delle minoranze.

3.5.7. La provincia. La provincia è   l’ente di governo della comunità  provinciale chiamato a curarne gli interessi  e a promuoverne e a coordinarne lo sviluppo;  ente di governo di  un'area vasta nella quale sono compresi molteplici centri cittadini e zone rurali  e montane; ente a competenza generale con riferimento a tutti gli interessi emergenti nell'ambito della propria comunità, ma dotato anche di specifici compiti in alcuni settori (tipico quello della gestione stradale). La disciplina positiva che si applica all'organizzazione provinciale e all'esercizio delle funzioni proprie della provincia è del tutto omogenea a quella comunale.  Nelle aree metropolitane (definite come quelle in cui è presente un comune maggiore e dominante ed altri comuni di dimensioni minori i cui insediamenti hanno col primo «rapporti   di   stretta   integrazione   territoriale   in   ordine   alle   attività   economiche,   ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali»)   l'ente   del   governo   locale   dovrebbe   essere   unico,   salvi   decentramenti interni   (circoscrizioni,   municipi)   circa   le   funzioni   della   provincia   e   dei   comuni compresi nell' area stessa; e segnatamente del comune capoluogo.

3.6. Uffici privati (munera) nell’amministrazione pubblica In alcuni casi l'esercizio di funzioni amministrative è attribuito dalla legge a soggetti esterni alle organizzazioni pubbliche, e in genere privati, a loro volta persone fisiche o persone giuridiche (uffici  privati   ­  munera).   In   tali  casi   il  soggetto  esterno diviene titolare di un munus pubblico. Tali soggetti sono assoggettati in toto alla disciplina

privatistica, sia nella loro organizzazione che nella loro azione, ma per la parte della loro attività  coperta dal munus sono tenuti  ad applicare norme procedimentali del diritto   amministrativo;   e   gli   atti   relativi   sono   soggetti   alla   giurisdizione amministrativa, poiché vengono considerati atti amministrativi. Il munus non è parte dell'organizzazione pubblica, infatti esercita le funzioni che gli sono conferite mediante la propria organizzazione e i propri mezzi; e in corrispettivo, riceve un compenso da parte dell'organizzazione pubblica oppure direttamente dai cittadini o dagli  utenti  cui  la funzione si riferisce.  L'attività  compiuta dal munus è quindi   interamente  ad  esso   imputata.  Si  danno  casi   tuttavia   (ad  es.   in  materia  di concessioni di servizi e opere pubbliche) in cui il munus agisce in nome e per conto dell'organizzazione pubblica e ad essa imputa determinati effetti. È  possibile distinguere talune categorie  di  munera,   in  funzione della diversa fonte attributiva della titolarità di funzioni pubbliche a soggetti privati.  ­In alcuni casi, tali funzioni sono conferite direttamente dalla legge a persone fisiche inquadrate in determinate posizioni professionali: in tal caso si parla di munera legali. In  queste   ipotesi  è   la   legge che  attribuisce  a  determinati   soggetti  privati  dotati  di determinate   caratteristiche,   e   selezionati   attraverso   determinati   procedimenti, l'esercizio   di   pubbliche   funzioni,   in   genere   affidando   nello   stesso   tempo   ad   una organizzazione   pubblica   poteri   di   vigilanza   e   sanzionatori   (es.   sono   le   funzioni pubbliche attribuite ai notai). In determinate circostanze, la legge impone munera a tutti  coloro che vi si trovano: e così,  nella flagranza di delitti  di particolare gravità (art.235   c.p.p.),   ogni   persona  può   procedere   all'arresto  dell'autore;   in  presenza  di infante o di persona incapace di provvedere a se stessa, ogni persona è tenuta a darne immediato avviso all'autorità;   in presenza di corpo umano inanimato o ferito, ogni persona è tenuta a prestare assistenza oltre che a darne immediato avviso all'autorità. Nell'ambito  dei  munera   legali   emerge  per   la   sua   importanza  pratica   la   figura  del notaio, e il sistema organizzativo del notariato, articolato in uffici privati dislocati su tutto il territorio nazionale, ciascuno con propria competenza territoriale, e deputati all'   esercizio  di   funzioni   pubbliche  di   primaria   importanza.   I   notai   sono  ufficiali pubblici   istituiti   per   ricevere   gli   atti   tra   vivi   e   di   ultima   volontà,   attribuire   loro pubblica fede, conservarne il deposito, rilasciarne le copie, i certificati e gli estratti.  ­In   altri   casi,   la   legge   autorizza   le   p.a.   ad   avvalersi   di   professionisti   esterni   per collocarli nella titolarità di uffici pubblici, in genere previsti per far fronte a situazioni di necessità: munera necessitati. Caso tipico è quello delle gestioni sostitutive coattive di imprese o altri enti in difficoltà. In queste ipotesi, espressamente previsti dalla legge l'Amministrazione   competente,   previo   scioglimento   degli   organi   dell'impresa   o dell'ente,   nomina   delle   persone   fisiche   quali   titolari   di   organi   straordinari   che gestiscono   l'impresa   o   l'ente   nell'ambito   delle   direttive   e   sotto   il   controllo dell'Amministrazione stessa, perseguendo gli scopi imposti dalla legge (commissari

straordinari,  commissari liquidatori,  curatori  fallimentari,  etc.).  Questi  munera sono costituiti con provvedimento amministrativo ed hanno sempre durata temporanea.  ­Una terza specie di uffici privati esercenti funzioni pubbliche è rappresentata da quei soggetti   privati   costituiti   in   munera   dall'autorità   amministrativa   con   scelta discrezionale,  di   regola  attraverso  provvedimenti   concessori  ovvero  attraverso  atti convenzionali   (munera   convenzionali).   La   giurisprudenza   tende   a   configurare l'attività   giuridica   del   concessionario,   nei   rapporti   con   i   terzi,   come   attività pubblicistica, con quel che ne segue in termini di disciplina sostanziale e processuale. E così, in materia di diritto di accesso, l'art. 23, L. proc. amm., sottopone all'obbligo di consentire l'accesso ai documenti “le Amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi”. 4 ­ DISCIPLINA GENERALE DELL'ORGANIZZAZIONE PUBBLICA

4.1. Quadro della disciplina generale. Le pubbliche Amministrazioni sono sottoposte a disciplina differenziata, sia sotto il profilo dell'organizzazione in quanto tale, sia sotto il profilo dell'attività, rispetto alle organizzazioni (persone giuridiche) di diritto comune. La disciplina generale delle pubbliche Amministrazioni come disciplina derogatoria rispetto al diritto comune delle organizzazioni giuridiche, consta di una serie di istituti rapportabili   direttamente   o   indirettamente   al   principio   costituzionale   del   buon andamento   (art.   97   Cost.).   La   norma   costituzionale   inoltre   aggiunge   che nell’ordinamento degli uffici "sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e   le   responsabilità   proprie   dei   funzionari"   e   che   agli   "impieghi   nelle   pubbliche amministrazioni" si accede "mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge". In generale  il  buon andamento coincide con l'esigenza dell'ottimale funzionamento della pubblica amministrazione, tanto sul piano dell'organizzazione quanto su quello della  sua attività.  Anche sul  versante  dell'organizzazione  la p.a.  non opera  in  una situazione di autonomia e di libertà ma è sempre tenuta al rispetto di regole e vincoli posti in vario modo dalla legge sulla base dei principi costituzionali, intesi a far sì che tutto   il   suo   operare   sia   rapportato   agli   scopi   di   pubblico   interesse.   Buona amministrazione   significa   efficienza   dell'amministrazione   sotto   diversi   profili. L’amministrazione efficiente è quella che razionalmente distribuisce le competenze tra i diversi uffici pubblici e utilizza in maniera adeguata il personale in relazione agli obiettivi attribuiti ai medesimi uffici al fine di sottrarre la propria organizzazione ed attività a qualsiasi elemento di incertezza, casualità o precarietà. In   secondo   luogo   amministrazione   efficiente   è   quella   in   grado  di   individuare   la propria   "giusta   dimensione",   in   grado   cioè   di   sintonizzare   il   proprio   organico sull'effettiva   entità   dei   propri   servizi   indispensabili,   evitando   una   artificiosa distribuzione  di   compiti,  una   sovrapposizione  o  duplicazione  di   competenze".  Ed

ancora,   rispondono al  canone di  buon andamento  gli   strumenti  volti  ad  impedire "paralisi"   dell'   azione   amministrativa;   in   particolare,   quelli   che   garantiscono   la continuità  nella   titolarità  degli  organi  amministrativi  anche  in  caso  di  assenza del titolare. E dalla legge o cmq da atti normativi, è stabilito il disegno organizzativo fondamentale dell'organizzazione.  Tale   fondamentale   carattere  delle  organizzazioni  pubbliche   (la predeterminazione normativa della loro stessa esistenza) produce una diminuzione di capacità negli enti, che non possono disporre di sé stessi e della loro organizzazione, se  non  negli   spazi  di   libertà   (discrezionalità)   lasciati  dalla   legge  ai   loro  organi  di governo. L'ente non può estinguersi né trasformarsi se non per disposizione di legge. Ciò rileva anche in relazione ad altri istituti positivi (istituti di deminutio della capacità) tra i quali l'incapacità di disporre della propria liquidità monetaria se non nell'ambito della c.d. tesoreria unica (L. n. 720/1984), relativamente agli enti elencati, con deroga anche al regime comune dei sequestri e dei pignoramenti da parte di terzi creditori degli   enti;   l'inalienabilità   di   atti,   documenti   e   beni   culturali   salvo   autorizzazione ministeriale; la soggezione ai controlli ispettivi della ragioneria generale dello Stato; la soggezione al controllo successivo sulla gestione sul bilancio e del patrimonio da parte della Corte dei conti, che si estende a tutte le pubbliche Amministrazioni. Tutte le pubbliche Amministrazioni sono soggette alle regole della contabilità pubblica per quanto concerne la disciplina dei documenti contabili e dei procedimenti della spesa. Vige poi una serie di norme intese a disciplinare il contenimento della spesa pubblica, determinando in via generale i "tetti" degli incrementi di spesa consentiti e i "tagli" da disporre sulle spese correnti. Mentre, per altro verso, le organizzazioni pubbliche, usufruiscono nei loro rapporti con i terzi, sia sul piano sostanziale che in sede giurisdizionale, di una serie di istituti di privilegio, derogatori rispetto al diritto comune. Si tratta di istituti intesi a sottrarre l'ente  dall'applicazione di  determinate  norme di  diritto  comune  in  genere  poste  a tutela dei terzi quali la sottrazione al regime fallimentare, stabilita per gli enti pubblici che esercitano attività di impresa; la sottrazione dei beni dell’ente di pubblico servizio dall'esecuzione forzata dei creditori; le procedure privilegiate a carattere coattivo per la riscossione delle entrate anche patrimoniali. Non tutte le organizzazioni pubbliche sono titolari di poteri amministrativi poiché la titolarità   di   detti   poteri   è   stabilita   caso   per   caso   dalla   legge   (tipicità   dei   poteri amministrativi). Tuttavia, sul versante della propria organizzazione, ogni ente dispone di  una potestà  organizzativa  che si  esprime attraverso  atti  organizzativi  di  natura amministrativa. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a., disciplinato sino alle recenti riforme da norme di diritto pubblico (c.d. pubblico impiego), era regolato dall'esercizio di poteri amministrativi da parte dei soggetti datori di lavoro (le pubbliche Amministrazioni, appunto);   salvi  gli  enti  pubblici  economici   (rapporto  di   lavoro  privato).  Le recenti

riforme (1993­1998 sul pubbl. imp.) lo hanno trasformato in rapporto di lavoro di dirit­ to privato, soggetto tuttavia ad una serie di norme derogatorie rispetto alla disciplina comune.  Gli atti amministrativi illegittimi (e non anche gli atti di diritto comune) adottati da qualsiasi  p.a.  possono essere  annullati  dal  Governo,   in  via   straordinaria,  «a   tutela dell'unità dell'ordinamento», previo parere del Consiglio di Stato. Sono esclusi dalla soggezione a tale potere straordinario del Governo gli atti delle regioni mentre dubbi di costituzionalità sorgono in relazione agli atti di enti locali a seguito della riforma costituzionale n. 3/2001. Le   pubbliche   Amministrazioni   agiscono   normalmente   secondo  moduli   di   diritto privato. In particolare operano mediante contratti per ottenere beni, servizi, necessari per il   loro funzionamento o al  fine delle prestazioni  che essi  debbono rendere alla collettività, ai cittadini utenti. Anche in tali attività le pubbliche Amministrazioni sono cmq tenute all'applicazione di determinate norme di diritto pubblico che disciplinano l'individuazione   del   progetto   di   contratto,   il   procedimento   per   la   ricerca   del contraente,  la fase dell'aggiudicazione del contratto stesso che si perfeziona con un provvedimento amministrativo,  impugnabile davanti al giudice amministrativo (cd. procedimenti di evidenza pubblica).

4.2. Personale e mezzi. Ogni organizzazione è composta di unità organizzative denominate uffici, formate di uomini e di mezzi. Circa i mezzi, si possono distinguere:  i beni immobili nei quali l'ufficio è dislocato e vi svolge la sua attività; i beni mobili e i macchinari, necessari per lo   svolgimento   dell'attività   dell'ufficio;   il   danaro   necessario   per   il   funzionamento dell'ufficio nonché  per l'attuazione, all'esterno, dei compiti affidati  all'ufficio stesso, limitatamente agli uffici che sulla base della disciplina" contabile" e di bilancio, hanno la capacità di gestire mezzi finanziari. La gestione dei mezzi necessaria al funzionamento degli uffici è un’attività affidata ad appositi  uffici  delle  diverse  organizzazioni  pubbliche (come il  demanio).   Il  singolo ufficio è tenuto a trasmettere le sue richieste e a prospettare le sue necessità a questi uffici generali. All'assegnazione dei beni immobili ai singoli uffici in genere provvede l'organo deliberante dell'ente (per lo Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze di concerto con il ministero interessato). L'art.  26, L. n. 488/1998 dispone che le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi, salvo tal une eccezioni, attraverso ordinativi inviati a fornitori  selezionati e convenzionati con il  Ministero dell'economia e delle finanze, che all'uopo si avvale di una società specializzata (la Consip s.p.a.).  Per quanto concerne il danaro vale lo stesso principio: alla gestione e alla spendita del danaro   sono  adibiti  determinati  uffici  dell'organizzazione   (gli  uffici  di   spesa)   che provvedono alle necessità degli altri. Tutta la gestione del danaro dell'organizzazione

pubblica   è   rigidamente   governata   dallo   strumento   del   bilancio   preventivo   che stabilisce   la  destinazione  delle  somme per  ciascun oggetto  di   spesa  nell'ambito  di ciascun esercizio finanziario. La principale dotazione degli uffici è rappresentata dal personale ed attraverso la sua opera l'organizzazione esercita i suoi compiti. Nell'ambito del diritto amministrativo, esiste una articolata disciplina che concerne tutti gli aspetti del rapporto intercorrente tra le organizzazioni pubbliche e le persone fisiche che prestano servizio presso di esse a titolo professionale (c.d. rapporto di pubblico impiego; ma ora, più precisamente, rapporto  di   lavoro dei  dipendenti  delle  amministrazioni  pubbliche).  Non tutti  essi sono   legati   all'organizzazione   da   un   rapporto   di   lavoro   di   tipo   professionale,   si distinguono   infatti   tra   personale   c.d.   onorario   e   personale   professionale   (o burocratico).  Gli   uffici   organi   nel   sistema   tradizionale   erano   in   genere   a   titolarità   politica   o comunque  onoraria   (per   lo  Stato  organi   erano   i  ministri).  A   seguito  delle   recenti riforme che hanno sancito il principio di separazione tra politica e amministrazione, questa   impostazione   risulta   superata   perché   in   ogni   organizzazione,   accanto   agli organi  politici   od  onorari   sono   istituiti   uffici  dirigenziali   a   titolarità   professionale (personale dirigenziale), riconosciuti come organi, e ai quali sono imputati «tutti gli atti   che   impegnano   l'amministrazione   verso   l'esterno».   La   differenza   tra   le   due categorie,   di   funzionari   professionali   e   di   funzionari   onorari,   è   che   i   funzionari professionali sono legati all'organizzazione da un rapporto di lavoro subordinato in senso proprio (rapporto di servizio), e funzionari onorari sono tutti gli altri. Il termine tradizionale "onorario"  stava ad  indicare  il   fatto   l’opera era  prestata  honoris  causa mentre nel vigente ordinamento tuttavia anche i funzionari onorari possono essere in vario modo retribuiti. Essi cmq non assumono un rapporto di lavoro in senso proprio. Oggi assume grande importanza il  c.d. personale politico legato da un rapporto di rappresentanza   con   la   stessa   collettività   popolare,   da   essa   stessa   designato   alla titolarità degli uffici attraverso procedimenti elettorali. Ad ogni  ufficio  di   ciascuna pubblica  Amministrazione,  vengono  preposte  persone fisiche secondo le regole proprie delle singole Amministrazioni. L'ufficio organo ha necessariamente un titolare, monocratico o collegiale, prescelto secondo procedimenti di   legge,   tali   da   formalizzarne   la   posizione.   Gli   uffici   organi   sono   chiamati   ad esprimere   all'esterno   la   volontà   dell'Amministrazione   (si   parla   di   investitura nell’ufficio).  Mentre ai meri uffici, il personale (sempre professionale) è semplicemente preposto secondo i diversi ordinamenti degli enti sulla base delle regole sul rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni. Per essi non vigono i principi e le norme   relative   all'investitura   nell'ufficio,   alla   titolarità   di   esso   e   alle   sue   vicende (rapporto d’ufficio). 

4.3. Il rapporto di ufficio: l'investitura (nomina ed elezione). Il   rapporto  d'ufficio  si   instaura  con  l'atto  di   investitura  del   titolare  che  può  avere diversa natura e seguire diversi moduli procedimentali. Nella   diversa   tipologia   dell'ordinamento,   emergono   tre   principali   modelli   di investitura   del   rapporto   d'ufficio.   Il   rapporto   si   può   instaurare   mediante   un procedimento   di   nomina   o   mediante   un   procedimento   di   elezione.   Tuttavia   i procedimenti di nomina hanno subito a loro volta una importante differenziazione per effetto della recente normativa in materia di pubblico impiego intesa alla c.d. privatiz­ zazione dello stesso che ha comportato la trasformazione degli  atti  delle pubbliche Amministrazioni   concernenti   il   rapporto   di   lavoro   dei   loro   dipendenti,   da   atti amministrativi   in   atti   di   diritto   privato   (c.d.   datoriali)   salve   alcune   eccezioni;   e l'attribuzione delle relative controversie al giudice comune del lavoro, sottraendole al giudice amministrativo. Secondo questa nuova disciplina infatti, l'investitura negli uffici dirigenziali avviene, sulla base di un procedimento costituito da un atto di nomina di competenza delle autorità   espressamente   indicate   dalla   legge   denominato   provvedimento   di   confe­ rimento   dell'incarico   dirigenziale.   Nel   provvedimento   di   conferimento   vengono individuati "l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, la durata dell'incarico che deve essere correlata agli obiettivi prefissati" (che cmq per gli incarichi di funzione dirigenziale nell'ambito dello Stato non può superare il termine di cinque anni). Il   provvedimento   sembrerebbe   un   atto   amministrativo   ma   secondo   parte   della giurisprudenza   della   Corte   di   Cassazione   gli   atti   in   questione   non   sarebbero provvedimenti amministrativi, ma atti di diritto privato emanati dalle p.a. nella loro funzione datoriale e questo sulla base dell'attribuzione della giurisdizione in ordine alle relative controversie al giudice ordinario anziché al giudice amministrativo.  Si tratterebbe invero di atti di esercizio di poteri privati: atti cioè che nonostante la loro natura non avrebbero un carattere paritetico, in quanto capaci di produrre effetti in capo a soggetti terzi unilateralmente e senza necessità del loro consenso. La particolare natura di questi  atti   (pur di carattere  privatistico) comporta  in capo al   loro autore particolari obblighi di correttezza e buona fede e in conseguenza, particolari poteri di sindacato in capo al giudice e con la conseguente configurazione, in capo a ciascun candidato, di una posizione soggettiva di interesse legittimo di diritto privato, e non di soggezione. Al di fuori di questo ambito pure assai esteso, l'atto di investitura nell'ufficio segue moduli di diritto pubblico, procedimenti amministrativi veri e propri, con ciò che ne segue sia in termini di disciplina sostanziale che di tutela giurisdizionale, secondo due modelli   strutturali   tipici  denominati  nomina ed  elezione.  La  nomina come atto  di investitura nell'ufficio è atto di esercizio di potere discrezionale. Il suo contenuto consiste sempre nella scelta tra più persone fisiche dotate dei requisiti richiesti  dalla   legge,  da   investire  nell'ufficio.  Con  l'atto  di  nomina,  che  non è  atto

politico   e  perciò   sempre  vincolato  nei   fini,   occorre  perseguire   l'interesse  pubblico individuando la persona, come titolare dell'ufficio, che presenti i requisiti più idonei con riferimento  all'ufficio  stesso;  e  prevalenti,   in  caso si   tratti  di  valutazione com­ parativa, rispetto a quelli che presentino altri possibili aspiranti. Il procedimento di nomina si conclude con un atto monocratico ovvero con una deliberazione collegiale che   devono   essere   adottati   secondo   le   rispettive   regole.   Si   tratta   sempre   di provvedimenti amministrativi impugnabili davanti al giudice amministrativo. Diverso e più complesso il modello procedimentale di investitura nell'ufficio del tipo elezione. Il procedimento di elezione riguarda gli organi collegiali elettivi dei comuni, delle province, delle regioni, i rispettivi presidenti, e così via. Cmq esso non riguarda tutti   gli   organi   a   titolarità   politica   essendo  molti   organi   investiti   dei   loro   titolari mediante procedimenti di nomina. Il procedimento elettorale, laddove è ascrivibile ai procedimenti   amministrativi   (alcuni   procedimenti   elettorali   non   sono   ascritti all'ambito   dei   procedimenti   amministrativi)   presenta   alcuni   caratteri   comuni. Anzitutto esso si esprime attraverso la manifestazione di volontà di una pluralità di persone. Se la pluralità di persone chiamate ad esprimersi nel procedimento elettorale consiste nell’intera collettività  di cittadini dotati  dei requisiti  richiesti dalla legge si parlerà di corpo elettorale. Oppure può essere costituito da un numero determinato di persone che formano un organo collegiale. L'espressione del voto consiste nell’indicazione da parte di ogni singolo avente diritto, di una o più persone fisiche da investire nell'ufficio. Sono eletti all'ufficio coloro che hanno ottenuto   il  numero dei  voti   richiesti  e  solo  una volta  accertati  dagli  organi competenti i risultati del procedimento elettorale gli eletti vengono proclamati nelle forme di legge. Il   procedimento   elettorale   che   si   svolge   nell'ambito   di   organi   collegiali,   è   un procedimento amministrativo distinto, rispetto al procedimento deliberativo ordinario dell'organo collegiale.  Resta   fermo tuttavia  che  il   collegio per  poter  procedere  alla elezione,   deve   essere   ritualmente   convocato   e   costituito:   una   volta   raggiunto   il quorum strutturale. La votazione avviene secondo modalità  diverse da quelle della deliberazione collegiale, cioè mediante espressione di volontà del singolo membro del collegio manifestata in segreto o cmq isolata e individuale. La determinazione degli eletti avviene attraverso il conteggio dei voti mancando del tutto il carattere più tipico della   collegialità,   cioè   il   confronto  dialettico  delle  proposte  o  delle  opinioni   come strumento al fine di dare luogo al risultato deliberativo. Per   essere   nominati   o   eletti   alla   titolarità   di   uffici   pubblici   occorrono   requisiti soggettivi stabiliti dalla legge. Un primo ordine di requisiti concerne qualità proprie della   persona   la   cui   mancanza   rende   l'ufficio   inaccessibile   quali   la   cittadinanza italiana,   la   residenza   in  un determinato   territorio;   il   requisito  dell'età,   il  non aver subito determinate  condanne penali.  Altri  requisiti  attengono poi a qualità  proprie della persona la cui presenza è ritenuta incompatibile con l'ufficio di cui si tratta; tali

tuttavia da potere essere rimosse una volta avvenuta la nomina o l'elezione a pena di decadenza dalla nomina o dall'elezione stessa. In tali casi, si parla di incompatibilità, che si distingue dall'ineleggibilità (le cui cause, se rimuovibili, devono essere rimosse anteriormente).

4.3.1. Illegittimità dell’atto di investitura (il c.d. funzionario di fatto). L'atto di investitura nell'ufficio può risultare illegittimo o giuridicamente nullo sulla base delle norme che regolano l'invalidità  degli atti amministrativi o l'invalidità  dei contratti (nel caso si tratti di investitura nell'ufficio sulla base di atto contrattuale).  Una volta annullato l'atto di nomina (a maggior ragione se dichiarato nullo) data la retroattività  dell'annullamento,   si  pone   il  problema  della   sorte  giuridica  degli   atti adottati.  Nel   caso   di   organi   collegiali   può   verificarsi   l'evenienza   della   invalidità dell'atto   di   nomina   di   alcuni   dei   membri   del   collegio.   In   tal   caso   tuttavia   può considerarsi   legittimamente   avvenuta   l'investitura   nel   collegio   ove   il   numero   dei membri la cui nomina risulti legittima superi il quorum strutturale. Mentre nel caso di collegi perfetti,  la nomina illegittima anche di un solo membro di un collegio vizia l'investitura dell'intero collegio. Nel caso di investitura illegittima del titolare nell'ufficio si ha il  c.d. funzionario di fatto,   cioè   senza   titolo   giuridico   di   investitura.   In   tali   casi,   l'esercizio   di   fatto   di funzioni   pubbliche   viene   successivamente   regolamentato   una   volta   che   un ordinamento legittimo si instauri e in quella sede viene disciplina la sorte degli atti giuridici assunti in via di fatto nella situazione precedente.  Il problema che si pone in tali casi è quello di stabilire il trattamento giuridico degli atti posti in essere dal cd. funzionario di fatto. La giurisprudenza prevalente considera gli atti assunti dal titolare dell'ufficio la cui nomina venga successivamente annullata o dichiarata   nulla,   come   atti   senz'altro   imputati   all'Amministrazione,   attraverso   il rapporto organico, e in quanto tali si presumono legittimamente assunti. Tuttavia gli atti assunti dal funzionario di fatto possono essere a loro volta annullati su ricorso dei soggetti controinteressati o anche in via di autotutela ove ne sussistano i presupposti. Ma possono subire tale sorte solo se espressamente impugnati o se siano oggetto   di   una   specifica   misura   di   autotutela.   Mentre   l'annullamento   o   la dichiarazione di nullità dell'atto di nomina del titolare dell'ufficio, in quanto tale, non ne comporta la caducazione. 

4.4. Sostituzione nella titolarità dell'ufficio e cessazione del rapporto (la prorogatio). Il   titolare   dell'ufficio   per   varie   ragioni   si   può   trovare   nel   corso   del   rapporto,   in situazioni di temporanea incapacità alla tenuta dell'ufficio. Alla temporanea vacanza dell'ufficio   si   fa   fronte   mediante   alcuni   istituti   raggruppabili   in   due   specie   (la supplenza   e   la   reggenza)   intesi   ad   assicurare   la   necessaria   continuità   dell'ufficio

pubblico, che in nessun caso può rimanere "scoperto" per mancanza del titolare. La   supplenza   è   l'istituto  mediante   il   quale   un   soggetto,   titolare   di   altro   ufficio nell'ambito dell'Amministrazione o preventivamente designato con questo specifico compito subentra al titolare nella titolarità dell'ufficio durante la temporanea assenza di questo.  La reggenza è   l'istituto mediante il  quale altro soggetto,   titolare di  altro ufficio viene nominato, secondo procedimenti stabiliti dalla legge, a ricoprire l'ufficio per il tempo necessario. In tal caso, si parla di incarico ad interim o "a scavalco". La differenza tra i due istituti è la supplenza è normativamente predeterminata, per cui il supplente subentra nell'ufficio in via automatica, senza necessità  di assumere apposito atto di nomina mentre, alla reggenza si provvede laddove non sia previsto, con riferimento alla titolarità di determinati uffici, l'istituto della supplenza. Il titolare temporaneo dell'ufficio subentra nella pienezza delle funzioni dell'ufficio stesso, con la stessa ampiezza del titolare salvi alcuni correttivi, intesi a far sì che la sua azione non pregiudichi l'azione del titolare una volta questi abbia ripreso possesso dell'ufficio.  La   cessazione   del   rapporto   di   ufficio   può   avvenire   per   molteplici   cause,   che riguardano la persona del titolare (morte, impedimento permanente), le sue dimissioni oppure il rapporto di ufficio che a lui fa capo (scadenza del termine nei rapporti  a termine,   rimozione,   sopravvenire   di   una   causa   di   incompatibilità).   In   tal   caso   si verifica   la   vacanza   dell'ufficio   (definitiva   e   permanente).   Ciò   rende   necessario provvedere  alla  nomina o  all'elezione del  nuovo  titolare.  Nell'ambito  degli  organi collegiali   la   vacanza   può   riguardare   solo   uno   o   alcuni  membri   del   collegio,   la decadenza dell'intero collegio si ha solo se il numero dei posti vacanti supera quello previsto dalla legge. Per quanto riguarda gli uffici a titolarità professionale (gli uffici dirigenziali), se sono temporanei   (come  ormai   tutti   quelli   del   settore   contrattualizzato)   scadono   con   la scadenza   del   termine   di   durata   mentre   se   sono   permanenti,   cioè   a   tempo indeterminato,   cessano irrimediabilmente con il raggiungimento dei limiti di età da parte  del   titolare.   Si   tratta  di  uno  dei  punto  di   congiunzione  della  disciplina  del rapporto di ufficio e della disciplina del rapporto di servizio (se il titolare dell'ufficio è un pubblico dipendente, alla cessazione del rapporto di lavoro cessa anche la titolarità dell'ufficio).   In   tali   casi   dunque,   una   volta   scaduto   il   rapporto   di   ufficio   deve procedersi da parte dell'Amm. alla nomina del nuovo titolare.  Negli  uffici  a titolarità  politica (es.  sindaci e consigli comunali) non è  prevista una disciplina   generale   intesa   a   far   fronte   alla   vacanza   degli   uffici   né   una   disciplina generale della prorogatio. Ma leggi di settore prevedono in molti casi la permanenza in carica degli organi scaduti per determinati periodi ma con competenze limitate.  Per gli  uffici  a  titolarità  onoraria,  diversi  da quelli  politici,  opera  il  principio della prorogatio,   secondo il  quale,   il   titolare  scaduto  resta   in  carica   in  attesa  del  nuovo titolare investito dell'ufficio laddove è possibile e nei limiti di legge (L. prorogatio del 1994).

L’ambito della L. prorogatio riguarda soltanto organi a titolarità  onoraria (organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo dello Stato) restando esclusi non solo tutti   gli   organi   a   titolarità   strettamente   politica   (consigli   regionali,   provinciali, comunali,   sindaci,   etc.)  ma  anche  gli   organi   la   cui  nomina   è   di   competenza  par­ lamentare.  La   legge   afferma   all'art.   2   il   principio   secondo   il   quale   gli   organi   amministrativi svolgono "le funzioni loro attribuite secondo il termine di durata per ciascuno di essi previsto   ed   entro   tale   termine   debbono   essere   ricostituiti".   Perciò   l'istituto   della prorogatio è concepito come assolutamente eccezionale. Ove nel termine di scadenza i nuovi titolari degli organi scaduti non siano nominati i titolari scaduti sono prorogati per non più di 45 giorni decorrenti dal giorno della scadenza.  Nel periodo di prorogatio gli organi possono adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione,   atti   urgenti   ed   indifferibili   con   indicazione   specifica   dei  motivi mentre l'adozione in costanza di proroga, di atti non compresi nelle categorie di legge dà luogo alla sanzione della nullità degli stessi. Decorso il termine di proroga, ove i nuovi   titolari   non   siano   stati   nominati,   i   precedenti   decadono   dalla   titolarità dell'ufficio. Eventuali atti che essi dovessero assumere scaduto questo termine sono sanzionati con la nullità. L'organo prorogato in nessun modo è ascrivibile alla categoria del funzionario di fatto. Finché  non viene   investito  nell'ufficio   il  nuovo  titolare,   il  precedente,  è   illegittimo titolare dell'ufficio ma ha l'obbligo,  di permanere nell'ufficio,  conservandone tutti   i poteri fino al subingresso del successore.

4.5. Uffici monopersonali e uffici collegiali. Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a seconda che il loro titolare sia una persona fisica oppure una pluralità di persone fisiche. Per quanto   concerne   gli   organi,   la   titolarità   pluripersonale   significa   necessariamente collegialità.  L'organo   monocratico   e   quello   collegiale   sono   differenti   per   quanto   riguarda l'organizzazione stessa  del   loro agire  giuridico,  della   formazione e  dell'espressione della loro volontà giuridica. L'organo monocratico agisce attraverso una persona fisica che forma la sua volontà  esprimendola,  con  la parola  o  in  forma scritta  o in altra forma,  nell'ambito  del   complesso  procedimento   inteso  alla   formazione  in  concreto della fattispecie amministrativa produttiva di effetti. Viceversa,   la   formazione   e   l'espressione   della   volontà   collegiale   necessita   di un'apposita  disciplina  giuridica  che  consente  al   collegio  di  agire.   Il   collegio  quale titolare di organo è una pluralità  di persone fisiche individuata nel numero e nella qualificazione  dei   suoi  membri,   chiamate  ad  agire   in  maniera  unitaria.  Da  qui   la necessità di specifiche regole circa l'agire. Per la costituzione in concreto i membri del collegio   devono   essere   espressamente   convocati   in   un   luogo   e   ad   un   tempo

prestabiliti,  mediante   comunicazione   scritta   nella   quale   deve   essere   fissato   il   c.d. ordine   del   giorno,   cioè   l'elenco   specifico   degli   argomenti   sui   quali   il   collegio   è chiamato a deliberare. La convocazione del collegio in alcuni casi è un atto dovuto del presidente: quando è imposta dalla legge oppure richiesta da un numero qualificato di membri. Perché il collegio sia formalmente costituito, occorre che siano fisicamente presenti un certo numero di membri (c.d. quorum strutturale) stabilito dalla legge. In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio occorra la presenza di tutti i suoi membri: c.d. collegi perfetti.  Si ritiene in giurisprudenza che sia necessario un collegio perfetto quando le attribuzioni del collegio consistano in particolari giudizi ed operazioni valutative per le quali l'apporto di ciascun componente appare indispen­ sabile. Le deliberazioni concernenti persone di regola sono adottate a voto segreto. La proposta si trasforma in deliberazione del collegio una volta che su di essa si siano espressi   favorevolmente   i  membri  del  collegio presenti,  nel  numero richiesto  dalla norma, variabile a seconda del tipo di collegio o del tipo di deliberazione da adottare (c.d.  quorum funzionate).   In  assenza  di  normativa  sul  punto,   il  principio   è   che   il quorum   funzionale   corrisponda   alla   metà   dei   membri   votanti   più   uno:   c.d. maggioranza semplice. Il membro astenuto è di regola considerato come assente in quel determinato momento dalla seduta collegiale e perciò non viene computato tra i votanti (pur contribuendo al quorum strutturale). In alcuni tipi di collegi e in ordine a determinate  deliberazioni,   l'astensione non è  ammessa come nei  collegi  perfetti.   In altri casi,  l'astenuto è  viceversa considerato tra i votanti,  risultando dunque l'asten­ sione stessa ininfluente ai fini del quorum funzionale e perciò  il voto di astensione viene ad equivalere in sostanza a un voto negativo. Nel corso della discussione e della votazione la proposta può venire modificata sulla base   di   proposte   parziali   di   modifica   (c.d.   emendamenti)   che   possono   essere presentate da ciascun membro del collegio. Occorre sottolineare che il   lavoro dell'organo collegiale può  svolgersi  alla presenza esclusivamente dei membri del collegio mentre la presenza di estranei alla discussione di regola è  considerata viziante la legittimità  della deliberazione. Ma è ammessa la presenza alla seduta di persone svolgenti attività servente, burocratica e tecnica. Ai fini della esternazione e della produzione degli effetti, la volontà collegiale assunta con la deliberazione, deve essere tuttavia tradotta per iscritto mediante una attività affidata, in genere, ad un membro del collegio (il segretario), attività che si denomina verbalizzazione, poiché tutta la discussione è trascritta in un verbale. Nello   Stato   organi   provvedimentali   di   importantissimo   rilievo   (come   i  ministri,   i dirigenti generali) conservano struttura monocratica; ma negli enti locali e negli altri enti pubblici, la gran parte delle funzioni decisorie provvedimentali è affidata a organi collegiali (consigli comunali, provinciali). Alla base della collegialità c'è sempre l'esigenza di aggregare una pluralità di diverse

competenze   (tecniche)   o   di   diversi   centri   di   interessi.   Vi   sono   altri   moduli procedimentali   finalizzati  allo stesso obiettivo (l'intesa,   il  concerto,   il  procedimento consultivo, ete.) ma rispetto ad essi, il modulo della collegialità presenta il vantaggio di consentire il confronto diretto e immediato dei diversi punti di vista; e dà luogo a un risultato deliberativo che è  senz'altro frutto  di tale confronto senza necessità  di ulteriori mediazioni o valutazioni comparative. 

4.6. Le relazioni tra uffici (interorganiche). 4.6.1. Equiordinazione e gerarchia. Tra   uffici   e   organi   di   una   stessa   organizzazione   pubblica   intercorrono   rapporti giuridici   articolati   e   complessi   regolamentati   dal   diritto   positivo.  Questi   rapporti trovano il loro fondamento nella posizione organizzativa reciproca degli organi e degli uffici nell'ambito dell'organizzazione: secondo tale posizione, agli organi e agli uffici spettano reciprocamente poteri, facoltà ed altre situazioni soggettive differenziate. Si tratta di relazioni organizzative stabili, fondate sulla posizione delle singole strutture nell'ambito dell'organizzazione. Si danno due tipi principali di tali relazioni: relazioni di equiordinazione e relazioni di sovraordinazione­subordinazione ("gerarchia"). Nelle   relazioni  di  equiordinazione,  gli  organi   tra   loro  sono  in  posizione  paritaria, nessuno di essi ha poteri di supremazia nei confronti degli altri e nessuno, per contro, si   trova in posizione di soggezione nei confronti  degli  altri.   In tal  caso si  pone un problema di coordinamento, affinché le strutture possano seguire gli stessi obiettivi e gli indirizzi dell'organizzazione della quale tutte fanno parte, nell'esercizio in concreto delle funzioni ad essa attribuite.  Nelle   relazioni   di   sovraordinazione­subordinazione   l'organo   sovraordinato   (il "superiore   gerarchico")   è   dotato  nei   confronti   dell'organo   subordinato   ("l’inferiore gerarchico")  di  una   serie   si  poteri   a   fronte  dei  quali  quest'ultimo   si   trova   in  una posizione di soggezione. A proposito della gerarchia la normativa generale sui ricorsi amministrativi dispone che «contro gli atti amministrativi non definitivi è ammesso ricorso all'organo sovraordinato da parte di chi vi abbia interesse». Anche nei casi di strutture in cui è presente un coordinatore sovraordinato rispetto al restante personale dirigenziale (come le regioni), il dirigente preposto all'ufficio di più elevato livello è  sovraordinato al dirigente preposto all'ufficio di livello inferiore. Quanto all'organizzazione statale, il D. pubb. imp. ha abrogato le norme che creavano una  sovrapposizione   funzionale  del  Ministro   rispetto  ai  dirigenti     introducendo   il principio della separazione qualitativa tra le competenze del vertice politico rispetto all' apparato dirigenziale. Quindi il ministro è ancora considerato capo dell'Amm. cui è preposto anche se ormai il suo potere di direttiva non si risolve più nella competenza ad emanare ordini specifici di gestione bensì ad emanare ordini di carattere generale cmq vincolanti per tutti i singoli concreti atti dell'Amministrazione.

Il modello originario della gerarchia (gerarchia in senso stretto) è caratterizzato dal fatto che tutti gli organi di una stessa organizzazione non hanno specifiche e diverse competenze ma agiscono secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati dal vertice dell'organizzazione. Tale modello è rimasto proprio delle Amministrazioni militari e di quelle similari. In questi casi l'organo sovraordinato determina il contenuto della singola azione che l'organo subordinato deve porre in essere con lo stesso contenuto determinato   dal   superiore   gerarchico,   a   pena   della   sua   illegittimità,   oltre   che   a conseguenze   di   natura   disciplinare,   e   laddove   previsto,   di   natura   penale;   e   può sempre   sostituirsi   al   subordinato   nell'esercizio   di   attività   proprie   di   quest'ultimo (sostituzione). All'ufficio sovraordinato spettano poi poteri  di  controllo sia sul  funzionamento sia sugli atti dell'ufficio subordinato (ispezioni, annullamento d'ufficio, etc.). Tale modello in contrasto con i principi costituzionali che impongono l'organizzazione degli uffici secondo disposizioni di legge che ne determinino «le sfere di competenza» (art.   97),   è   venuto   acquistando   una   posizione   marginale.   Le   relazioni   di sovraordinazione­subordinazione quindi non sono più di gerarchia in senso stretto ma di   gerarchia   in   senso   lato   che   adatta   il   principio   della   sovraordinazione­ subordinazione degli  uffici  a quello della competenza. In tale modello al posto del potere   di   ordine,   troviamo   il   potere   di   direzione,   il   superiore   gerarchico   infatti stabilisce   criteri   e   obiettivi   che   l'inferiore   gerarchico   deve   tenere   presenti   nello svolgimento   della   sua   azione,   ma   non   ottemperarvi   senz'altro,   ciò   significa specificamente che l'inferiore gerarchico deve motivare le ragioni di interesse pubblico che l'hanno indotto in determinate circostanze ad agire in maniera difforme rispetto a quanto indicato dal superiore gerarchico. Gli atti tipici nei quali si esprime il potere di direzione si denominano direttive mentre le circolari  sono documenti contenenti   le direttive, in quanto destinati alla" circolazione" tra gli uffici dell' organizzazione. Il  potere  di  sostituzione non sussiste  se  non laddove espressamente  previsto  dalla legge mentre i poteri di controllo sono gli stessi del primo modello.

4.6.2. Coordinamento. Nelle  relazioni  gerarchiche tra  organi  e uffici   il  superiore  gerarchico  in entrambi   i modelli   di   gerarchia,   assicura   anche   il   coordinamento   tra   i   diversi   uffici   a   lui sottoposti.   La   figura   del   coordinamento   assume   viceversa   un   rilievo   proprio nell'ambito delle relazioni di equiordinazione nell’ambito delle quali, non essendovi alcun ufficio sovraordinato rispetto agli altri,  occorre prevedere appositamente una struttura di coordinamento. E a tal proposito sono due i modelli. Nel   primo   caso   si   tratta   di   un   organo   collegiale   nel   quale   tutti   gli   uffici   sono rappresentati  e che provvede ad assumere atti,  nei confronti  degli  uffici  stessi,  che hanno una efficacia assimilata a quella delle direttive nelle relazioni gerarchiche.  il modello è  diffusissimo sia nella legislazione statale che regionale (es sono lo stesso

consiglio dei ministri, i comitati interministeriali, le conferenze di servizi). In altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente conferito dalla legge il compito del coordinamento. A codesto ufficio non vengono conferiti  in principio poteri di direttiva ma principalmente compiti di armonizzazione dell'azione di diversi uffici. L'art. 15,4° co., D. pubbl. imp. conferisce una posizione sovraordinata al diri­ gente   regionale   con   funzioni  di   coordinamento   (in  quanto   riferito   alle  Regioni,   il principio risulta tuttavia incostituzionale). Nell'ambito   delle   relazioni   di   equiordinazione   si   possono   porre   dei   conflitti   di attribuzione tra i diversi organi per il fatto che più organi pretendano la titolarità o l'esercizio di una stessa funzione. La risoluzione dei conflitti è disciplinata dalla legge (ad esempio, per i conflitti tra ministeri sono risolti dal consiglio dei ministri) mentre nel caso di silenzio della legge, la risoluzione del conflitto è sempre di attribuzione del massimo organo deliberativo dell'ente (consigli regionali, consigli di amministrazione degli enti pubblici, etc.).

4.6.3. Avocazione, delegazione e sostituzione. Fondamentale nelle relazioni interorganiche è  il  principio di competenza in base al quale la legge individua l'ambito delle funzioni di ciascun organo (art. 97 Cost.), senza possibilità di deroga (a pena di illegittimità) per volontà dell'Amministrazione. Tale fondamentale affermazione resta esclusa solo per le relazioni di  gerarchia in senso stretto, dove propriamente non opera il principio di competenza. Nella gerarchia in senso lato i poteri del superiore gerarchico di regola non possono modificare   l'ordine  legale  delle  competenze,   infatti   la   titolarità  dei  poteri  attribuiti dalla legge all'inferiore gerarchico (competenza) resta in ogni caso ferma, mentre il su­ periore gerarchico può,  attraverso l'esercizio dei poteri  di direttiva,  di controllo,   in vario  modo condizionare   l'esercizio  da parte  dell'inferiore  gerarchico dei  poteri  di competenza di quest'ultimo. Quindi in questo caso non deriva ex se l'applicabilità di alcuno degli istituti positivi che consentono uno spostamento dell'ordine legale delle competenze che devono essere espressamente previsti  dalla legge. Tali istituti  sono ascrivibili a tre (principali) modelli: avocazione, delegazione, sostituzione. L’atto di Avocazione è l'atto con il quale un organo decide di esercitare, sulla base di motivi   di   interesse   pubblico   o   di   giustificate   ragioni,   un   potere   attribuito   alla competenza di altro organo tutte  le volte necessarie per la cura di un determinato interesse pubblico concreto. L'atto di avocazione è esercizio di potere discrezionale e può essere contestato nelle competenti sedi da parte di chi vi abbia interesse. È   cmq   escluso   che   l'avocazione   possa   trovare   applicazione   in  mancanza   di   una esplicita disposizione di legge che la consenta. I casi previsti dalla legge sono di scarso rilievo e poco numerosi. La recente riforma in tema di dirigenza ha soppresso il potere di avocazione in capo ai ministri circa gli atti di competenza dei dirigenti, infatti, il ministro «non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare

provvedimenti  di competenza dei dirigenti».  Tuttavia in caso di inerzia il  Ministro può valutare se sussistano i presupposti per l'esercizio del potere di avocazione. La   delegazione   è   un   rapporto   giuridico   caratterizzato   dal   fatto   che   una   figura soggettiva   (ente   o   organo:   delegante)   titolare   di   un   determinato   potere   o   di   un complesso di poteri finalizzati alla cura di determinati interessi pubblici (funzione), attribuisce ad altra figura soggettiva (delegato) con proprio atto (atto di delegazione o più semplicemente delega) l'esercizio del potere stesso, definendone eventualmente la durata, le modalità, gli obiettivi.  Si afferma in via di principio che la delegazione non è ammessa se non nei casi previsti dalla   legge,  mentre   essa   non   consegue   ex   se   alle   relazioni   organizzative   di   tipo gerarchico per non consentire che l'Amministrazione possa arbitrariamente spostare caso per caso e senza alcuna previsione di limiti oggettivi e soggettivi, le competenze precostituite.   Tuttavia,   le   previsioni   legislative   di   delegazione   nell'ambito   delle relazioni interorganiche sono molteplici e in genere si tratta di clausole generali, che consentono   la   delega   di   qualsivoglia   potere   di   competenza   dell'autorità   cui   si riferiscono, in molti casi è diventata una sorta di finzione giuridica perché di fatto il conferimento   di   competenze  mediante   delegazione   non   dà   luogo   a   differenze   di regime rispetto al conferimento ex lege. La delegazione è prevista in via generale da parte dei dirigenti degli uffici dirigenziali generali in favore dei dirigenti. È prevista poi   la   delegazione   di   "funzioni"   dal   presidente   del   consiglio   ai   ministri   senza portafoglio, o in mancanza di questi, ad altri ministri e la delegazione di "compiti" da parte dei ministri ai sottosegretari di Stato.  L'atto di delegazione è a forma scritta necessaria e può indicare la durata della delega e fissare istruzioni, criteri e obiettivi per l'esercizio del potere da parte del delegato. Resta cmq fermo che le fattispecie di esercizio del potere si imputano esclusivamente al delegato che ne risponde verso i terzi. La delega può sempre essere revocata dal delegante nelle stesse forme previste per la sua adozione ma la giurisprudenza ritiene che la delega può essere revocata dal delegante "anche implicitamente" (cioè mediante l'esercizio diretto del potere). Viceversa sembra doversi escludere che, una volta con­ ferita la delega, il delegante conservi la facoltà  di esercizio del potere oggetto della delega. Dalla delegazione interorganica nel senso proprio si distingue la c.d. delega di firma che consiste nel fatto che un organo, pur mantenendo la piena titolarità circa l'esercizio di un determinato potere delega ad altro organo o anche a funzionario non titolare di organo il compito della firma degli atti nei quali il potere stesso si esercita. La delega di firma è generalmente ammessa da parte del ministro in favore dei sottosegretari di Stato e dei dirigenti generali. L'atto firmato dal delegato resta formalmente imputato all'organo delegante che ne risponde nei confronti dei terzi il delegante. Con   la   sostituzione   un   organo   (di   regola   il   superiore   gerarchico)   adotta   atti   di competenza di altro organo in caso di sua inadempienza. Nell'ambito delle relazioni

interorganiche, è da ritenere, anche in base a quanto s'è detto circa l'inderogabilità dell' ordine legale delle competenze,  che poteri  sostitutivi,  nella gerarchia in senso lato, siano   ammessi   in   capo   al   superiore   gerarchico   soltanto   se   previsto   dalla   legge. Tuttavia,   nell'ambito   ministeriale,   tra   dirigenti   ed   organi   subordinati,   il   potere sostitutivo è previsto in via generale.  È previsto un analogo generale potere in capo ai ministri nei confronti dei dirigenti; in particolare, il ministro, laddove riscontri "inerzia o ritardo" nell'adozione degli "atti dovuti"  può   fissare  un  termine perentorio  entro   il  quale  gli  atti  medesimi  devono essere adottati,  salva la possibilità  di  nomina di un comissario ad acta,  in caso del protrarsi dell'inerzia.

4.7. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni Il   rapporto   di   lavoro   dei   pubblici   agenti,   tradizionalmente   denominato   pubblico impiego,   ed   adesso   più   precisamente   rapporto   di   lavoro   dei   dipendenti   delle Amministrazioni  pubbliche,  era  disciplinato  sino alle   recenti   riforme da  principi  e norme di diritto pubblico e non dalla disciplina comune del lavoro subordinato; e sul versante   della   tutela,   le   relative   controversie   erano   di   competenza   del   giudice amministrativo nell'esercizio di giurisdizione esclusiva. Oggi invece restano disciplinate da norme di diritto pubblico solo alcune categorie di personale  pubblico  espressamente   indicate  dalla   legge  quali  magistrati,   avvocati   e procuratori   dello   Stato,   personale  militare   e   di   polizia,   personale   diplomatico   e prefettizio, della Banca d'Italia e delle altre Autorità amministrative indipendenti. Le altre categorie di personale sono state infatti assoggettate alla nuova disciplina la cui   fonte   principale   è   contenuta   nel   D.pubbl.imp.   del   2001.   Tale   norma   fa espressamente  riferimento ai  contratti  collettivi  che contengono la gran parte  della disciplina sul rapporto di lavoro delle singole categorie di personale, come del resto accade per ogni categoria di lavoratori subordinati. Con riferimento a queste categorie di personale si parla di personale "contrattualizzato", per distinguerle dalle categorie di personale non contrattualizzate soggette al regime pubblicistico. In  base  alla  nuova disciplina  i   rapporti  di   lavoro  alle  dipendenze  delle  pubbliche Amministrazioni,   sono  disciplinati  dalle  norme  del   codice   civile   e  dalle   leggi   sui rapporti   di   lavoro   subordinato   nell'impresa,   fatte   salve   le   diverse   disposizioni contenute nel D. pubbl. imp. Inoltre salve norme che introducano una disciplina sui rapporti   di   lavoro   applicabile   ai   soli   dipendenti   delle   p.a.   (norme   espressamente qualificate come inderogabili), la disciplina contrattuale prevale sempre. Sul versante della tutela,  "sono devolute al  giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro tutte   le   controversie   riguardanti   il   rapporto   di   lavoro   dei   dipendenti   delle Amministrazioni pubbliche";  salve espresse eccezioni.  Quindi, il  rapporto di lavoro alle   dipendenze   delle   pubbliche   Amministrazioni   ormai   risulta   attratto,   sia   sul

versante sostanziale che su quello della tutela giurisdizionale, nel diritto comune del lavoro.  Tuttavia, la disciplina pubblicistica resta ferma in ordine ad alcuni istituti. Si tratta dei "procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro"; dei ruoli e   circa   le   dotazioni   organiche;   della   "disciplina   della   responsabilità   e   delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici". Resta ovviamente soggetta alla disciplina pubblicistica l'organizzazione amministrativa concernente l'individuazione degli organi, degli uffi­ ci, i modi di conferimento della titolarità degli stessi.  Cmq   la   disciplina   negoziale   copre   solo   alcuni   aspetti   del   rapporto   di   lavoro.   Il meccanismo stesso della contrattazione collettiva è infatti disciplinato dalla legge, in ordine  al  procedimento di  contrattazione,  alla   rappresentanza  della  parte  pubblica (imputata  all'ARAN che è  un ente pubblico),  alla  formazione delle rappresentanze delle   parti   sindacali,   alla   formazione   dei   comparti   di   contrattazione.   Il   contratto collettivo, una volta formato, è sottoposto ad un articolato procedimento di controllo che fa capo alla Corte dei conti, inteso alla valutazione della compatibilità dei costi con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Esso ha tuttavia natura negoziale con eventuale competenza del giudice ordinario. Per   quanto   riguarda   il   personale   pubblico   che   resta   al   di   fuori   dall'area   della contrattazione resta fermo il precedente sistema normativo. In particolare gli atti posti in   essere   dalle   pubbliche   Amministrazioni   nei   confronti   di   queste   categorie   di personale sono provvedimenti amministrativi, con la relativa disciplina sostanziale e tutela giurisdizionale. 

4.7.1. Istituti pubblicistici nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a. resta cmq soggetto ad alcuni istituti pubblicistici  raggruppati  sulla  base di   tre  principi  che vanno a  caratterizzare   tutta l'organizzazione pubblica. Anzitutto   le  p.a.  non  hanno  autonoma disponibilità  di   risorsa  personale,   infatti   il personale di cui possono disporre è predeterminato dalla legge e cmq prestabilito da atti   amministrativi   a   contenuto  generale.   Sul  punto   la  L.finanziaria  per   il   2004   fa divieto   alle   Amministrazioni   assumere   personale   a   tempo   indeterminato   salve specifiche eccezioni stabilite dalla stessa norma, e deroghe espressamente autorizzate per esigenze di servizio e previo esperimento delle procedure di mobilità. Nei confronti degli enti del governo territoriali, secondo la Corte cost., le limitazioni e i divieti   previsti   dalla   legislazione   statale,   possono   essere   stabiliti   solo   mediante normative   di   principi,   da   attuarsi   successivamente,   mediante   accordi   tra   enti   e Governo secondo il principio di leale collaborazione; e non attraverso norme puntuali ed   immediatamente   operative   che   si   porrebbero   in   contrasto   con   l'autonomia normativa riconosciuta in materia di organizzazione anche agli enti locali oltre che,

ovviamente, alle regioni.  In secondo luogo, e prescindere da questa legislazione di divieto che viene ad incidere direttamente sulla provvista del personale da parte delle pubbliche Amministrazioni, sussiste  per   esse   il   principio  della  predeterminazione  organica  del  personale.  Ciò significa   che   ciascuna   Amministrazione   usufruisce   della   risorsa   personale   non liberamente,   caso   per   caso   a   seconda   delle   proprie   esigenze   organizzative   e   di funzionamento,  ma sulla base di  un atto  amministrativo a contenuto generale,  che ciascuna Amministrazione è tenuta ad adottare, che si denomina dotazione organica nel  quale  sono stabiliti   i  contingenti  numerici  di  personale,  distinti  per  qualifica  e posizione   retributiva   e   distribuiti   nei   diversi   servizi   nei   quali   l'organizzazione   si articola.   Le   dotazioni   organiche   delle   diverse   pubbliche   Amministrazioni   sono soggette a rimodulazioni periodiche, a seconda delle esigenze delle stesse, ma anche per obblighi imposti dalla legge in genere a scopo di contenimento della spesa. Nell'ambito   della   dotazione   organica   di   ciascuna   pubblica   Amministrazione,   è stabilito il ruolo del personale, che è un elenco nominativo delle persone in servizio presso quell'Amministrazione che segue in genere un ordine di anzianità di servizio (cd. anzianità di ruolo). E posto di ruolo indica appunto la posizione del dipendente che può essere ricoperta da altra persona solo al momento in cui il titolare cessa dal servizio o viene collocato fuori ruolo. Egli conserva il diritto ad essere riammesso in ruolo una volta cessata la causa del collocamento fuori ruolo.

4.7.2. Il principio del concorso pubblico. Il secondo principio stabilito dalla stessa Costituzione, come diretta applicazione del principio del buon andamento, è il principio secondo il quale al rapporto di lavoro con le pubbliche Amministrazioni si accede per concorso. Sono fatte salve deroghe espressamente stabilite dalla legge per determinate categorie di   assunzioni   (es.   posti   riservati   ai  disabili).  Ma  al  di   fuori  di   queste  deroghe,   il concorso costituisce modalità di assunzione assolutamente obbligatoria per le p.a.; e in caso di violazione l'assunzione è nulla, e l'organo che vi ha provveduto è chiamato a rispondere personalmente per i danni prodotti all'Amministrazione. Secondo la Corte Costituzionale il pubblico concorso "quale metodo per l'accesso alla pubblica  amministrazione,  offre   le  migliori  garanzie  di  selezione dei  più   capaci   in funzione dell'efficienza della stessa amministrazione" ed inoltre non è caratterizzato "da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi". Il concorso è un procedimento amministrativo tipico strutturato su tre fasi. La prima fase è quella del bando di concorso che viene reso pubblico nelle forme previste dai diversi ordinamenti, attraverso il quale la p.a. rende noto che intende procedere all' assunzione di personale. La selezione degli aspiranti, che costituisce la seconda fase

del  procedimento,  avviene  mediante  valutazione  tecnica  dei   loro  titoli  e   in  genere mediante apposite prove di esame, da parte di un commissione. La formazione della graduatoria da parte della commissione con l'indicazione degli idonei ai posti messi a concorso perfeziona la terza fase del procedimento e lo conclude.  La graduatoria deve essere approvata da parte degli organi competenti dell'Amm. che ha bandito il concorso. L'approvazione, che costituisce l'atto finale del procedimento non   è   atto   della   commissione   tecnica,  ma   dell'organo   di   amministrazione   attiva competente  per  materia.  Sulla  base della graduatoria   formata della  commissione e approvata  dall'Amministrazione   si   procede   alle   assunzioni  di   personale  mediante contratti individuali secondo la disciplina del rapporto di lavoro. Il procedimento di concorso è procedimento amministrativo a tutti gli effetti; sia sul piano sostanziale, che come oggetto di tutela giurisdizionale, quindi il procedimento di concorso, in tutte le sue fasi resta soggetto alla giurisdizione amministrativa anche laddove si   tratta  di  concorsi   interni,  cioè   riservati  a  soggetti  già   in  servizio presso l'Amministrazione. Gli atti del procedimento di concorso che risultino direttamente lesivi   degli   aspiranti   possono   essere   senz'altro   impugnati   davanti   al   giudice   am­ ministrativi.

4.7.3. Posizione organica e stabilità del rapporto. L’ultimo  principio  è  quello  della   stabilità  del   rapporto  di   lavoro  nell'ambito  della posizione organica (o principio della posizione organica). Una volta assunto mediante il  contratto  individuale  che segue all'espletamento del concorso   l'impiegato  viene   inserito   in  una  determinata  posizione  nell'ambito  dell' organico dell'amministrazione (c.d. inquadramento). A questa posizione corrisponde una determinata qualifica ed un corrispondente trattamento retributivo. La posizione organica  indica  la  posizione del  dipendente   in carriera   (livello,  o  il  grado).  Non  è possibile  un   inquadramento  generico  dell'impiegato  nell'organico  dell'Amm.  senza l'individuazione di una determinata posizione organica.  Un'area   separata   dalle   altre,   anche   contrattualmente,   cui   può   accedersi  mediante procedure specificamente previste dalla legge è  quella della dirigenza preposti  alla titolarità degli uffici dirigenziali (organi a titolarità professionale). Resta  fermo che l'inquadramento dell'impiegato nella posizione organica ha valore formale   e   vincolante   nel   duplice   senso,   che   egli   acquista   il   diritto   a   svolgere   le mansioni proprie di quella qualifica e non altre ma che, d'altra parte, non può accedere ad altra e superiore posizione funzionale, se non attraverso procedimenti concorsuali. La progressione in carriera dell'impiegato non è perciò libera, ma avviene appunto, secondo tali procedimenti. Mentre lo svolgimento in via di fatto di mansioni superiori è irrilevante ai fini della progressione di carriera mentre l'attribuzione formale di man­ sioni   superiori   può   avere   luogo   soltanto   nei   casi   previsti   dalla   legge   e   produce esclusivamente il diritto alla retribuzione superiore per il periodo di svolgimento.

Il rapporto di lavoro può essere a tempo indeterminato o a tempo determinato. Per regola è a tempo indeterminato, a differenza degli incarichi di funzione che sono per regola a tempo determinato. Il  rapporto di lavoro a tempo determinato può  essere prorogato limitatamente ad un determinato periodo di tempo, trascorso il quale esso viene trasformato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Su tale punto l'art.36 D. pubbl. imp., da una parte afferma che le p.a. "si avvalgono delle forme contrattuali flessibili di assunzioni e di impiego del personale previste dalle leggi sui rapporti di lavoro  subordinato  nell'impresa";  ma dall'altra  parte  afferma  che   "la  violazione  di disposizioni   imperative   riguardanti   l'assunzione   o   l'impiego   di   lavoratori (reclutamento del personale mediante procedure di selezione pubblica), da parte delle p.a., non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato". Il   trasferimento  del  personale,  dall'una  all'altra  pubblica  Amministrazione è   a   sua volta   regolato   da   disposizioni   di   legge   (cd.   mobilità).   L'art.   30   D.   pubbl.   imp., disciplina la mobilità ordinaria del personale tra p.a, su domanda dell'interessato e in presenza di un posto vacante nell’organico dell'Amministrazione di destinazione, di posizione corrispondente, e con il consenso di entrambe le Amministrazioni. Altra forma di mobilità è prevista per il caso di eccedenze di personale. In tale caso si prevede un complesso procedimento (a partire dalla informativa delle organizzazioni sindacali   circa   il   fatto   che   si   sono   verificate   codeste   eccedenze)   che   tende   alla ricollocazione del personale nell'ambito delle stesse o di altre p.a. In esito a questo procedimento, laddove non sia possibile impiegare il personale in eccedenza in alcun modo, il personale stesso è collocato in disponibilità ed ha diritto per un certo periodo di   tempo   ad  una   indennità   determinata  dalla   legge,   trascorso   il   quale   il   relativo rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto (art.34 D. pubbl. imp). Forme di mobilità straordinaria sono poi previste con riguardo ad esigenze di trasferimento del personale da una Amm. all’altra a causa del trasferimento di funzioni. La disciplina della  cessazione del  rapporto  resta  differenziata  rispetto  a  quella del rapporto di lavoro comune. Infatti, il rapporto di lavoro pubblico cessa soltanto per cause previste  dalla  legge.  Nel  rapporto di   lavoro alle dipendenze delle  pubbliche Amministrazioni opera ancora l'antico principio secondo il quale l'impiegato "non può essere privato nel suo ufficio, tranne che nei casi previsti dalla legge". In particolare oltre  alle  cause   imputabili   al   lavoratore   stesso   (dimissioni,  assenza  prolungata  dal servizio),   la  cessazione del  rapporto può  avvenire  in virtù  di  sanzione disciplinare nelle ipotesi previste dalla disciplina contrattuale secondo procedimenti previsti dalla legge. La risoluzione del rapporto di lavoro in via autoritativa, avviene poi nell'ipotesi del personale posto in disponibilità a causa di eccedenze. Solo per i dirigenti, è prevista un’ipotesi di recesso dal rapporto di lavoro come ipotesi grave di  sanzione per  mancato raggiungimento degli  obiettivi  o per    inosservanza delle direttive ministeriali impartite. 

4.7.4. Doveri di ufficio. I dipendenti pubblici sono tenuti ad una serie di doveri ed obblighi e sono oggetto di una disciplina in vario modo limitativa della propria libertà di comportamento e di azione, intesa ad assicurare che il  rapporto di servizio si svolga in maniera tale da garantire il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.  Questi principi sono stati introdotti in un Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. I principi del Codice sono espressamente dichiarati esemplificativi   «degli   obblighi   di   diligenza,   lealtà,   imparzialità   che   qualificano   il corretto adempimento della prestazione lavorativa» (art. 1).  Circa i doveri di ufficio in senso stretto (rapporti con l'Amministrazione), ritroviamo tra i principali doveri del dipendente quello di dedicare la giusta quantità di tempo e di   energie   allo   svolgimento   delle   proprie   competenze   nel   modo   più   efficiente nell'interesse dei cittadini; dovere di usare e custodire con cura i beni di cui dispone per ragioni d'ufficio, e di non utilizzare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni  di  ufficio  e   le  stesse  attrezzature;   limitare   le  assenze  a  quelle   strettamente necessarie. Circa i rapporti con i cittadini utenti, il principio generale è che il comportamento del dipendente deve essere tale «da stabilire un rapporto di fiducia e collaborazione tra i cittadini e l'Amministrazione». In particolare bisogna avere la massima disponibilità e non ostacolare l'esercizio dei diritti.  Deve essere poi favorito «l'accesso dei cittadini alle informazioni a cui essi abbiano titolo» e soprattutto garantire parità di trattamento tra i cittadini. È fatto divieto di chiedere per se o per altri e di accettare regali o altre utilità, salvo quelli  d'uso di modico valore, da soggetti  che abbiano tratto o cmq possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all'ufficio. Né devono essere offerti regali o altre utilità ad altri dipendenti sopraordinati o subordinati. Inoltre il dipendente si deve astenere da dichiarazioni pubbliche che possano ledere l'immagine dell'Amministrazione e  dei  rapporti  con  la stampa deve essere  sempre informato il dirigente dell'ufficio. Ed anche al di fuori del servizio si afferma l'impegno del dipendente nella vita sociale «a evitare situazioni e comportamenti che possano nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica Amministrazione».  Circa l'esercizio delle funzioni il dipendente deve assicurare il rispetto della legge e perseguire esclusivamente l'interesse pubblico. Vengono stabiliti in maniera analitica inoltre una serie di obblighi di astensione dal partecipare «all'adozione di decisioni o ad   attività»   coinvolgenti   in   vario  modo   interessi   personali   del   dipendente   o   di individui ed organizzazioni a lui collegate. E particolari obblighi e divieti sono stabiliti nella delicata attività di stipulazione e conclusione di contratti per conto dell'Amm. 

4.8. I principi della gestione finanziaria.

Le  organizzazioni  pubbliche  hanno  bisogno  di  mezzi   finanziari  per   la   loro   stessa sussistenza organizzativa e per lo svolgimento delle attività cui sono tenute. Da notare che alcuni tipi di funzioni o servizi si risolvono nel mero esercizio di attività da parte degli  uffici  dell'Amministrazione (ad esempio,  insegnamento) mentre altri comportano   il   compimento   di   opere   o   di   interventi   (approntamento   di   opere pubbliche e infrastrutture, finanziamento di attività  di soggetti terzi, etc.) all'esterno con il relativo trasferimento in favore di soggetti terzi di mezzi finanziari.  Per quanto riguarda i proventi derivanti da risorse patrimoniali dello Stato possiamo dire che la pessima gestione di cui sono oggetto e la normativa amministrativa che li concerne,  non ispirata a qualsiasi  criterio produttivistico,  fanno sì  che tali proventi siano così esigui da rappresentare un'entità del tutto trascurabile.  Le entrate con le quali le p.a. fanno fronte alle loro spese, provengono in massima par­ te da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere, in ragione della loro "capacità contributiva" (Tutti i cittadini sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva ­ art. 53 Cost.). Tale prelievo di mezzi finanziari da parte dello Stato a carico dei cittadini si articola in una complessa attività   amministrativa   (imposizione   tributaria)   cui   è   preposto   il   ministero dell'economia e delle finanze.  Il   sistema   fiscale   italiano   è   stato   caratterizzato   dall'accentramento   del   prelievo tributario  nello  Stato.   Il   complesso  dell'organizzazione pubblica  derivava  perciò   la massima  parte  dei   suoi  mezzi   finanziari  da   trasferimenti   dal   bilancio  dello   Stato (finanza derivata). Negli ultimi anni cmq si è affermata una tendenza a rafforzare i poteri   fiscali   delle   regioni   e   degli   enti   locali   (c.d.   "federalismo   fiscale")  mediante l'istituzione di nuovi tributi propri delle regioni e degli enti locali, l'ampliamento del gettito di tributi di cui già erano titolari, la previsione di quote di compartecipazione a tributi  dello Stato commisurate a quanto maturato o riscosso sul proprio territorio. Con il processo di "federalismo fiscale" si sostituiscono i trasferimenti erariali in favore di   regioni   ed   enti   locali,   con   entrate   proprie   degli   enti   (come   adesso   è   imposto dall'art.119 Cost.).

4.8.1. Vincoli della spesa e bilancio preventivo. Le  pubbliche  amministrazioni   sono sottoposte  ad  obblighi  e  vincoli  nella  gestione finanziaria. Esse sono tenute al rispetto degli obblighi di finanza pubblica stabiliti ogni anno dalla  legge finanziaria dello Stato.  Ciò  comporta  vincoli  di spesa cui  tutte   le Amministrazioni sono soggette nel corso dell'esercizio finanziario (c.d. tetti).  Gli obiettivi di finanza pubblica stabiliti dalla legge finanziaria corrispondono, a loro volta, al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione Europea nell'ambito del cd. patto di stabilità; che contiene parametri di riferimento in materia di debito e di indebitamento degli Stati membri. I vincoli di finanza pubblica derivanti dal patto di stabilità limitano la potestà legislativa sia statale che regionale.

Quindi la legge finanziaria dello Stato stabilisce i principi validi per tutti gli enti locali mentre la disciplina applicativa degli  stessi  può  essere stabilita in sede regionale o previo accordo, tra i diversi livelli di governo, assunto nell'ambito della Conferenza unificata. Tutte le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di adottare nel bilancio preventivo relativo ad un arco temporale della vita dell'organizzazione (esercizio finanziario). Il bilancio preventivo è  un documento contabile nel quale sono rappresentate tutte le entrate   che   l'ente  prevede  di  acquisire  nel  corso  dell'esercizio  e   tutte   le  spese  che prevede di effettuare nel corso dello stesso (principio di universalità), iscritte nel loro importo integrale (principio di integrità).  Il bilancio preventivo può  essere espresso in termini di competenza e in termini di cassa. Il bilancio di competenza è quello in cui sono rappresentate le entrate che si prevede vengano accertate nel corso dell'esercizio e le spese che si prevede vengano impegnate   nel   corso   dell'esercizio   da   parte   dell'ente   con   l’indicazione   dei   titoli giuridici   cui   si   riferiscono   sia   entrate   che   spese.  Mentre,   nel   bilancio  di   cassa,   le previsioni  di   entrata   e  di   spesa   sono   riferite   rispettivamente,   alla   riscossione   e   al pagamento ("entrate che si prevede di incassare", "spese che si prevede di pagare"). Con riferimento  al  bilancio di  competenza,   si  verifica   il   fenomeno per  cui   tutte   le entrate   e   le   spese,   previste   come   rispettivamente   accertate   o   impegnate,   siano effettivamente riscosse o pagate nel corso dell'esercizio. Ciò dà luogo ai c.d. residui: rispettivamente attivi (entrate accertate ma non riscosse) e passivi (spese impegnate ma non pagate).  Al   fine di  contenere   il   fenomeno,   l'esercizio  si  estende fino al  31 gennaio successivo al termine dell' anno solare, ma il fenomeno resta comunque rile­ vante. I residui vengono riportati nel bilancio dell'anno successivo in apposito conto allegato al bilancio stesso.

4.8.2. Procedimenti di spesa. Le   spese   dell'ente   vengono   effettuate   nel   corso   dell'esercizio   secondo   le determinazioni di bilancio ma possono essere variate, pur in corso di esercizio, con determinate procedure. Qualsiasi atto o fatto produttivo in capo all'Amministrazione di un obbligo di pagare somme di danaro una volta divenuto efficace, dà luogo ad un procedimento  denominato  procedimento  di   spesa.   Il   procedimento  di   spesa   è   ad iniziativa   d'ufficio   obbligatoria   una   volta   perfezionatosi   l'atto   di   spesa   fonte dell'obbligazione. Il  procedimento trova  il  suo modello nella disciplina c.d.  di  contabilità  dello Stato secondo cui   tutti  gli  atti  «dai  quali  derivi   l'obbligo  di  pagare  somme a carico del bilancio dello Stato, debbono essere comunicati, contestualmente alla loro adozione, dagli  uffici   amministrativi   al   rispettivo  Ufficio   centrale  del  bilancio   (ex   ragioneria centrale) per la registrazione dell'impegno». Tale comunicazione è l'atto di apertura del procedimento contabile.

L'atto, che costituisce la fonte dell'obbligo o il titolo giuridico della spesa, deve essersi giuridicamente   perfezionato.   La   norma   parla   di   "obbligazioni   giuridicamente perfezionate",   facendo riferimento ai  soli  atti   fonte  di  obbligazioni  mentre   l'atto  di spesa   molte   volte   è   un   atto   che   l'Amministrazione   deve   assumere   in   base   a determinate norme di legge. Gli   impegni   di   regola   possono   riferirsi   soltanto   all'esercizio   in   corso  ma   alcune categorie  di   spese   correnti  possono  essere   impegnate   anche  a   carico  dell'esercizio successivo ove ciò sia indispensabile per assicurare la continuità dei servizi. Per   regola   la   registrazione  dell'impegno   avviene   con   testualmente   all'apposizione sull'atto del visto di ragioneria, che esprime l'esito positivo del controllo. È tuttavia prevista nel nuovo ordinamento una forma di registrazione semplificata e accelerata, che  avviene  «entro  15  gg.  dal   ricevimento  dell'atto  per   il   controllo»,  ma «sotto   la responsabilità   del   dirigente»   che   ha   emanato   l'atto   (senza   responsabilità   della Ragioneria).  L'impegno  di   spesa   è   anzitutto   un   effetto   dell'atto   produttivo   della   spesa   che   si concretizza una volta registrato l'atto dalla Ragioneria. In base a tale effetto la relativa somma di danaro, nell'ambito del capitolo di bilancio cui si riferisce è definitivamente "vincolata"   a   quella   specifica   destinazione.   Il   capitolo   sarà   "esaurito"   una   volta impegnato in tutta la sua entità. Il c.d. atto di impegno, secondo il Consiglio di Stato, è l'atto con il quale il competente organo amministrativo imprime una specifica destinazione alla somma già stanziata per generiche finalità pubbliche (la mera previsione di spesa) facendo in tal modo sor­ gere   un   vincolo   per   sé   giuridicamente   rilevante.   Sono   atti   dai   quali   deriva   un impegno, ovvero «l'obbligo di pagare somme a carico del bilancio». Insomma, ogni atto di amministrazione sostanziale che dispone una spesa ha anche questo contenuto "contabile". Determinati   atti   presentano  un   contenuto   esclusivamente   "contabile".  Ciò   avviene laddove l'obbligo di pagare determinate somme a carico del bilancio dell'ente è posto direttamente dalla legge e diviene operativo al  momento in cui si  verifichino certe condizioni.   In   tali  casi,  gli  atti  dell'Amministrazione provvedono all'impegno delle relative somme. Gli  atti  di   impegno assumono qui  la connotazione di atti  di  mero acclaramento sulle condizioni richieste.  Se nel capitolo di riferimento non v'è capienza, l'impegno non può essere assunto, e perciò   la   spesa   non   può   essere   effettuata.   Se   l'impegno   è   stato   assunto   in   iure (illegittimità dell'impegno «per insufficienza di fondi») ciò si ripercuote sull'atto che ha disposto la spesa rendendolo illegittimo e perciò rimuovibile nei modi consueti. In mancanza di tale rimozione l'Amministrazione è comunque tenuta ad adempiere. La   registrazione   dell'impegno   avviene   da   parte   degli   uffici   di   ragioneria.   Nelle Amministrazioni  dello  Stato,  gli  uffici   centrali  del  bilancio,  già   ragionerie   centrali, entro   quindici   giorni   dal   ricevimento   dell'atto,   registrano   l'impegno   «sotto   la

responsabilità  del  dirigente che lo ha emanato».  La registrazione dell'impegno non può   avere   luogo  ove   la   spesa   ecceda   la   somma  stanziata  nel   relativo   capitolo  di bilancio, ovvero sia da imputare ad un capitolo diverso, ovvero sia riferibile ai residui anziché alla competenza, o a questa in luogo di quelli. In tal caso, l'ufficio «restituisce alla   competente   amministrazione   l'atto,   con   l'indicazione   delle   ragioni   che   ne impediscono l'ulteriore corso». All'impegno succedono due fasi. La prima è intesa all'acclaramento che il diritto del creditore   relativamente  a  una   certa   somma si   è  maturato   (c.d.   liquidazione   che  è appoggiata   a   titoli   o   documenti   comprovanti   il   diritto   acquisito   dai   creditori   e compilati nelle forme stabilite dal regolamento). Mediante la liquidazione l'impegno si concretizza nel suo oggetto (una determinata somma di danaro) e con riferimento al soggetto che ha titolo per ottenere il pagamento della somma stessa. La seconda fase è intesa all'ordinazione del pagamento dovuto disponendo l'emissione dei titoli di pagamento attraverso gli uffici di tesoreria. Le tesorerie provvedono al pa­ gamento con gli strumenti consentiti quali l'accreditamento su conti correnti bancari o postali, nonché «gli altri mezzi di pagamento disponibili sui circuiti bancario e postale, secondo   la   scelta   operata   dal   creditore».   Le   due   tradizionali   distinte   fasi   della liquidazione e della ordinazione della spesa vengono adesso per regola compattate nella   sola   fase   dell'ordinazione   del   pagamento   laddove   sia   attestato   l'esatto adempimento delle obbligazioni assunte dai terzi.  È previsto poi il c.d. fermo amministrativo dei pagamenti dello Stato che consente ad ogni Amministrazione statale, che abbia dei crediti verso soggetti che si trovino ad essere   a   loro   volta   creditori   di   altra   Amministrazione   (statale),   di   chiedere   che quest'ultima sospenda il  pagamento dovuto in favore del terzo che è   tenuta a non pagare.

4.8.3. Rendiconto. Gli enti pubblici hanno anche l’obbligo di redigere a fine esercizio un rendiconto (o bilancio consuntivo) che viene presentato nei primi mesi dell'esercizio successivo, nel quale sono rappresentate le entrate effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate (in termini di competenza) e ancora le entrate e le spese rispettivamente incassate e pagate (in termini  di cassa) nel corso dell'esercizio che si  è  chiuso.  Dal rendiconto si ha l'accertamento definitivo dei residui formatisi nell'esercizio. Il   rendiconto,  oltre  che documento di  rilievo contabile,  è  un documento dal  quale traspare l'attività  svolta dall'ente nell'esercizio e perciò ha un rilievo anche politico­ amministrativo perché serve a valutare l'efficienza e la funzionalità dell'ente. Il rendiconto dello Stato «una volta chiuso ed approvato per legge è intangibile, né può   essere   modificato   in   nessuna   delle   sue   parti».   Si   tratta   della   funzione   di "consolidare"   i   risultati   che   sono   esposti   nel   rendiconto   dando   ad   essi   certezza giuridica e irrevocabilità.

4 ­ DISCIPLINA GENERALE DELL'ORGANIZZAZIONE PUBBLICA

4.1. Quadro della disciplina generale. Le pubbliche Amministrazioni sono sottoposte a disciplina differenziata, sia sotto il profilo dell'organizzazione in quanto tale, sia sotto il profilo dell'attività, rispetto alle organizzazioni (persone giuridiche) di diritto comune. La disciplina generale delle pubbliche Amministrazioni come disciplina derogatoria rispetto al diritto comune delle organizzazioni giuridiche, consta di una serie di istituti rapportabili   direttamente   o   indirettamente   al   principio   costituzionale   del   buon andamento   (art.   97   Cost.).   La   norma   costituzionale   inoltre   aggiunge   che nell’ordinamento degli uffici "sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e   le   responsabilità   proprie   dei   funzionari"   e   che   agli   "impieghi   nelle   pubbliche amministrazioni" si accede "mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge". In generale  il  buon andamento coincide con l'esigenza dell'ottimale funzionamento della pubblica amministrazione, tanto sul piano dell'organizzazione quanto su quello della  sua attività.  Anche sul  versante  dell'organizzazione  la p.a.  non opera  in  una situazione di autonomia e di libertà ma è sempre tenuta al rispetto di regole e vincoli posti in vario modo dalla legge sulla base dei principi costituzionali, intesi a far sì che tutto   il   suo   operare   sia   rapportato   agli   scopi   di   pubblico   interesse.   Buona amministrazione   significa   efficienza   dell'amministrazione   sotto   diversi   profili. L’amministrazione efficiente è quella che razionalmente distribuisce le competenze tra i diversi uffici pubblici e utilizza in maniera adeguata il personale in relazione agli obiettivi attribuiti ai medesimi uffici al fine di sottrarre la propria organizzazione ed attività a qualsiasi elemento di incertezza, casualità o precarietà. In   secondo   luogo   amministrazione   efficiente   è   quella   in   grado  di   individuare   la propria   "giusta   dimensione",   in   grado   cioè   di   sintonizzare   il   proprio   organico sull'effettiva   entità   dei   propri   servizi   indispensabili,   evitando   una   artificiosa distribuzione  di   compiti,  una   sovrapposizione  o  duplicazione  di   competenze".  Ed ancora,   rispondono al  canone di  buon andamento  gli   strumenti  volti  ad  impedire "paralisi"   dell'   azione   amministrativa;   in   particolare,   quelli   che   garantiscono   la continuità  nella   titolarità  degli  organi  amministrativi  anche  in  caso  di  assenza del titolare. E dalla legge o cmq da atti normativi, è stabilito il disegno organizzativo fondamentale dell'organizzazione.  Tale   fondamentale   carattere  delle  organizzazioni  pubbliche   (la predeterminazione normativa della loro stessa esistenza) produce una diminuzione di capacità negli enti, che non possono disporre di sé stessi e della loro organizzazione, se  non  negli   spazi  di   libertà   (discrezionalità)   lasciati  dalla   legge  ai   loro  organi  di governo. L'ente non può estinguersi né trasformarsi se non per disposizione di legge. Ciò rileva anche in relazione ad altri istituti positivi (istituti di deminutio della capacità)

tra i quali l'incapacità di disporre della propria liquidità monetaria se non nell'ambito della c.d. tesoreria unica (L. n. 720/1984), relativamente agli enti elencati, con deroga anche al regime comune dei sequestri e dei pignoramenti da parte di terzi creditori degli   enti;   l'inalienabilità   di   atti,   documenti   e   beni   culturali   salvo   autorizzazione ministeriale; la soggezione ai controlli ispettivi della ragioneria generale dello Stato; la soggezione al controllo successivo sulla gestione sul bilancio e del patrimonio da parte della Corte dei conti, che si estende a tutte le pubbliche Amministrazioni. Tutte le pubbliche Amministrazioni sono soggette alle regole della contabilità pubblica per quanto concerne la disciplina dei documenti contabili e dei procedimenti della spesa. Vige poi una serie di norme intese a disciplinare il contenimento della spesa pubblica, determinando in via generale i "tetti" degli incrementi di spesa consentiti e i "tagli" da disporre sulle spese correnti. Mentre, per altro verso, le organizzazioni pubbliche, usufruiscono nei loro rapporti con i terzi, sia sul piano sostanziale che in sede giurisdizionale, di una serie di istituti di privilegio, derogatori rispetto al diritto comune. Si tratta di istituti intesi a sottrarre l'ente  dall'applicazione di  determinate  norme di  diritto  comune  in  genere  poste  a tutela dei terzi quali la sottrazione al regime fallimentare, stabilita per gli enti pubblici che esercitano attività di impresa; la sottrazione dei beni dell’ente di pubblico servizio dall'esecuzione forzata dei creditori; le procedure privilegiate a carattere coattivo per la riscossione delle entrate anche patrimoniali. Non tutte le organizzazioni pubbliche sono titolari di poteri amministrativi poiché la titolarità   di   detti   poteri   è   stabilita   caso   per   caso   dalla   legge   (tipicità   dei   poteri amministrativi). Tuttavia, sul versante della propria organizzazione, ogni ente dispone di  una potestà  organizzativa  che si  esprime attraverso  atti  organizzativi  di  natura amministrativa. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a., disciplinato sino alle recenti riforme da norme di diritto pubblico (c.d. pubblico impiego), era regolato dall'esercizio di poteri amministrativi da parte dei soggetti datori di lavoro (le pubbliche Amministrazioni, appunto);   salvi  gli  enti  pubblici  economici   (rapporto  di   lavoro  privato).  Le recenti riforme (1993­1998 sul pubbl. imp.) lo hanno trasformato in rapporto di lavoro di dirit­ to privato, soggetto tuttavia ad una serie di norme derogatorie rispetto alla disciplina comune.  Gli atti amministrativi illegittimi (e non anche gli atti di diritto comune) adottati da qualsiasi  p.a.  possono essere  annullati  dal  Governo,   in  via   straordinaria,  «a   tutela dell'unità dell'ordinamento», previo parere del Consiglio di Stato. Sono esclusi dalla soggezione a tale potere straordinario del Governo gli atti delle regioni mentre dubbi di costituzionalità sorgono in relazione agli atti di enti locali a seguito della riforma costituzionale n. 3/2001. Le   pubbliche   Amministrazioni   agiscono   normalmente   secondo  moduli   di   diritto privato. In particolare operano mediante contratti per ottenere beni, servizi, necessari

per il   loro funzionamento o al  fine delle prestazioni  che essi  debbono rendere alla collettività, ai cittadini utenti. Anche in tali attività le pubbliche Amministrazioni sono cmq tenute all'applicazione di determinate norme di diritto pubblico che disciplinano l'individuazione   del   progetto   di   contratto,   il   procedimento   per   la   ricerca   del contraente,  la fase dell'aggiudicazione del contratto stesso che si perfeziona con un provvedimento amministrativo,  impugnabile davanti al giudice amministrativo (cd. procedimenti di evidenza pubblica).

4.2. Personale e mezzi. Ogni organizzazione è composta di unità organizzative denominate uffici, formate di uomini e di mezzi. Circa i mezzi, si possono distinguere:  i beni immobili nei quali l'ufficio è dislocato e vi svolge la sua attività; i beni mobili e i macchinari, necessari per lo   svolgimento   dell'attività   dell'ufficio;   il   danaro   necessario   per   il   funzionamento dell'ufficio nonché  per l'attuazione, all'esterno, dei compiti affidati  all'ufficio stesso, limitatamente agli uffici che sulla base della disciplina" contabile" e di bilancio, hanno la capacità di gestire mezzi finanziari. La gestione dei mezzi necessaria al funzionamento degli uffici è un’attività affidata ad appositi  uffici  delle  diverse  organizzazioni  pubbliche (come il  demanio).   Il  singolo ufficio è tenuto a trasmettere le sue richieste e a prospettare le sue necessità a questi uffici generali. All'assegnazione dei beni immobili ai singoli uffici in genere provvede l'organo deliberante dell'ente (per lo Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze di concerto con il ministero interessato). L'art.  26, L. n. 488/1998 dispone che le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi, salvo tal une eccezioni, attraverso ordinativi inviati a fornitori  selezionati e convenzionati con il  Ministero dell'economia e delle finanze, che all'uopo si avvale di una società specializzata (la Consip s.p.a.).  Per quanto concerne il danaro vale lo stesso principio: alla gestione e alla spendita del danaro   sono  adibiti  determinati  uffici  dell'organizzazione   (gli  uffici  di   spesa)   che provvedono alle necessità degli altri. Tutta la gestione del danaro dell'organizzazione pubblica   è   rigidamente   governata   dallo   strumento   del   bilancio   preventivo   che stabilisce   la  destinazione  delle  somme per  ciascun oggetto  di   spesa  nell'ambito  di ciascun esercizio finanziario. La principale dotazione degli uffici è rappresentata dal personale ed attraverso la sua opera l'organizzazione esercita i suoi compiti. Nell'ambito del diritto amministrativo, esiste una articolata disciplina che concerne tutti gli aspetti del rapporto intercorrente tra le organizzazioni pubbliche e le persone fisiche che prestano servizio presso di esse a titolo professionale (c.d. rapporto di pubblico impiego; ma ora, più precisamente, rapporto  di   lavoro dei  dipendenti  delle  amministrazioni  pubbliche).  Non tutti  essi sono   legati   all'organizzazione   da   un   rapporto   di   lavoro   di   tipo   professionale,   si distinguono   infatti   tra   personale   c.d.   onorario   e   personale   professionale   (o

burocratico).  Gli   uffici   organi   nel   sistema   tradizionale   erano   in   genere   a   titolarità   politica   o comunque  onoraria   (per   lo  Stato  organi   erano   i  ministri).  A   seguito  delle   recenti riforme che hanno sancito il principio di separazione tra politica e amministrazione, questa   impostazione   risulta   superata   perché   in   ogni   organizzazione,   accanto   agli organi  politici   od  onorari   sono   istituiti   uffici  dirigenziali   a   titolarità   professionale (personale dirigenziale), riconosciuti come organi, e ai quali sono imputati «tutti gli atti   che   impegnano   l'amministrazione   verso   l'esterno».   La   differenza   tra   le   due categorie,   di   funzionari   professionali   e   di   funzionari   onorari,   è   che   i   funzionari professionali sono legati all'organizzazione da un rapporto di lavoro subordinato in senso proprio (rapporto di servizio), e funzionari onorari sono tutti gli altri. Il termine tradizionale "onorario"  stava ad  indicare  il   fatto   l’opera era  prestata  honoris  causa mentre nel vigente ordinamento tuttavia anche i funzionari onorari possono essere in vario modo retribuiti. Essi cmq non assumono un rapporto di lavoro in senso proprio. Oggi assume grande importanza il  c.d. personale politico legato da un rapporto di rappresentanza   con   la   stessa   collettività   popolare,   da   essa   stessa   designato   alla titolarità degli uffici attraverso procedimenti elettorali. Ad ogni  ufficio  di   ciascuna pubblica  Amministrazione,  vengono  preposte  persone fisiche secondo le regole proprie delle singole Amministrazioni. L'ufficio organo ha necessariamente un titolare, monocratico o collegiale, prescelto secondo procedimenti di   legge,   tali   da   formalizzarne   la   posizione.   Gli   uffici   organi   sono   chiamati   ad esprimere   all'esterno   la   volontà   dell'Amministrazione   (si   parla   di   investitura nell’ufficio).  Mentre ai meri uffici, il personale (sempre professionale) è semplicemente preposto secondo i diversi ordinamenti degli enti sulla base delle regole sul rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni. Per essi non vigono i principi e le norme   relative   all'investitura   nell'ufficio,   alla   titolarità   di   esso   e   alle   sue   vicende (rapporto d’ufficio). 

4.3. Il rapporto di ufficio: l'investitura (nomina ed elezione). Il   rapporto  d'ufficio  si   instaura  con  l'atto  di   investitura  del   titolare  che  può  avere diversa natura e seguire diversi moduli procedimentali. Nella   diversa   tipologia   dell'ordinamento,   emergono   tre   principali   modelli   di investitura   del   rapporto   d'ufficio.   Il   rapporto   si   può   instaurare   mediante   un procedimento   di   nomina   o   mediante   un   procedimento   di   elezione.   Tuttavia   i procedimenti di nomina hanno subito a loro volta una importante differenziazione per effetto della recente normativa in materia di pubblico impiego intesa alla c.d. privatiz­ zazione dello stesso che ha comportato la trasformazione degli  atti  delle pubbliche Amministrazioni   concernenti   il   rapporto   di   lavoro   dei   loro   dipendenti,   da   atti amministrativi   in   atti   di   diritto   privato   (c.d.   datoriali)   salve   alcune   eccezioni;   e

l'attribuzione delle relative controversie al giudice comune del lavoro, sottraendole al giudice amministrativo. Secondo questa nuova disciplina infatti, l'investitura negli uffici dirigenziali avviene, sulla base di un procedimento costituito da un atto di nomina di competenza delle autorità   espressamente   indicate   dalla   legge   denominato   provvedimento   di   confe­ rimento   dell'incarico   dirigenziale.   Nel   provvedimento   di   conferimento   vengono individuati "l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, la durata dell'incarico che deve essere correlata agli obiettivi prefissati" (che cmq per gli incarichi di funzione dirigenziale nell'ambito dello Stato non può superare il termine di cinque anni). Il   provvedimento   sembrerebbe   un   atto   amministrativo   ma   secondo   parte   della giurisprudenza   della   Corte   di   Cassazione   gli   atti   in   questione   non   sarebbero provvedimenti amministrativi, ma atti di diritto privato emanati dalle p.a. nella loro funzione datoriale e questo sulla base dell'attribuzione della giurisdizione in ordine alle relative controversie al giudice ordinario anziché al giudice amministrativo.  Si tratterebbe invero di atti di esercizio di poteri privati: atti cioè che nonostante la loro natura non avrebbero un carattere paritetico, in quanto capaci di produrre effetti in capo a soggetti terzi unilateralmente e senza necessità del loro consenso. La particolare natura di questi  atti   (pur di carattere  privatistico) comporta  in capo al   loro autore particolari obblighi di correttezza e buona fede e in conseguenza, particolari poteri di sindacato in capo al giudice e con la conseguente configurazione, in capo a ciascun candidato, di una posizione soggettiva di interesse legittimo di diritto privato, e non di soggezione. Al di fuori di questo ambito pure assai esteso, l'atto di investitura nell'ufficio segue moduli di diritto pubblico, procedimenti amministrativi veri e propri, con ciò che ne segue sia in termini di disciplina sostanziale che di tutela giurisdizionale, secondo due modelli   strutturali   tipici  denominati  nomina ed  elezione.  La  nomina come atto  di investitura nell'ufficio è atto di esercizio di potere discrezionale. Il suo contenuto consiste sempre nella scelta tra più persone fisiche dotate dei requisiti richiesti  dalla   legge,  da   investire  nell'ufficio.  Con  l'atto  di  nomina,  che  non è  atto politico   e  perciò   sempre  vincolato  nei   fini,   occorre  perseguire   l'interesse  pubblico individuando la persona, come titolare dell'ufficio, che presenti i requisiti più idonei con riferimento  all'ufficio  stesso;  e  prevalenti,   in  caso si   tratti  di  valutazione com­ parativa, rispetto a quelli che presentino altri possibili aspiranti. Il procedimento di nomina si conclude con un atto monocratico ovvero con una deliberazione collegiale che   devono   essere   adottati   secondo   le   rispettive   regole.   Si   tratta   sempre   di provvedimenti amministrativi impugnabili davanti al giudice amministrativo. Diverso e più complesso il modello procedimentale di investitura nell'ufficio del tipo elezione. Il procedimento di elezione riguarda gli organi collegiali elettivi dei comuni, delle province, delle regioni, i rispettivi presidenti, e così via. Cmq esso non riguarda tutti   gli   organi   a   titolarità   politica   essendo  molti   organi   investiti   dei   loro   titolari

mediante procedimenti di nomina. Il procedimento elettorale, laddove è ascrivibile ai procedimenti   amministrativi   (alcuni   procedimenti   elettorali   non   sono   ascritti all'ambito   dei   procedimenti   amministrativi)   presenta   alcuni   caratteri   comuni. Anzitutto esso si esprime attraverso la manifestazione di volontà di una pluralità di persone. Se la pluralità di persone chiamate ad esprimersi nel procedimento elettorale consiste nell’intera collettività  di cittadini dotati  dei requisiti  richiesti dalla legge si parlerà di corpo elettorale. Oppure può essere costituito da un numero determinato di persone che formano un organo collegiale. L'espressione del voto consiste nell’indicazione da parte di ogni singolo avente diritto, di una o più persone fisiche da investire nell'ufficio. Sono eletti all'ufficio coloro che hanno ottenuto   il  numero dei  voti   richiesti  e  solo  una volta  accertati  dagli  organi competenti i risultati del procedimento elettorale gli eletti vengono proclamati nelle forme di legge. Il   procedimento   elettorale   che   si   svolge   nell'ambito   di   organi   collegiali,   è   un procedimento amministrativo distinto, rispetto al procedimento deliberativo ordinario dell'organo collegiale.  Resta   fermo tuttavia  che  il   collegio per  poter  procedere  alla elezione,   deve   essere   ritualmente   convocato   e   costituito:   una   volta   raggiunto   il quorum strutturale. La votazione avviene secondo modalità  diverse da quelle della deliberazione collegiale, cioè mediante espressione di volontà del singolo membro del collegio manifestata in segreto o cmq isolata e individuale. La determinazione degli eletti avviene attraverso il conteggio dei voti mancando del tutto il carattere più tipico della   collegialità,   cioè   il   confronto  dialettico  delle  proposte  o  delle  opinioni   come strumento al fine di dare luogo al risultato deliberativo. Per   essere   nominati   o   eletti   alla   titolarità   di   uffici   pubblici   occorrono   requisiti soggettivi stabiliti dalla legge. Un primo ordine di requisiti concerne qualità proprie della   persona   la   cui   mancanza   rende   l'ufficio   inaccessibile   quali   la   cittadinanza italiana,   la   residenza   in  un determinato   territorio;   il   requisito  dell'età,   il  non aver subito determinate  condanne penali.  Altri  requisiti  attengono poi a qualità  proprie della persona la cui presenza è ritenuta incompatibile con l'ufficio di cui si tratta; tali tuttavia da potere essere rimosse una volta avvenuta la nomina o l'elezione a pena di decadenza dalla nomina o dall'elezione stessa. In tali casi, si parla di incompatibilità, che si distingue dall'ineleggibilità (le cui cause, se rimuovibili, devono essere rimosse anteriormente).

4.3.1. Illegittimità dell’atto di investitura (il c.d. funzionario di fatto). L'atto di investitura nell'ufficio può risultare illegittimo o giuridicamente nullo sulla base delle norme che regolano l'invalidità  degli atti amministrativi o l'invalidità  dei contratti (nel caso si tratti di investitura nell'ufficio sulla base di atto contrattuale).  Una volta annullato l'atto di nomina (a maggior ragione se dichiarato nullo) data la retroattività  dell'annullamento,   si  pone   il  problema  della   sorte  giuridica  degli   atti

adottati.  Nel   caso   di   organi   collegiali   può   verificarsi   l'evenienza   della   invalidità dell'atto   di   nomina   di   alcuni   dei   membri   del   collegio.   In   tal   caso   tuttavia   può considerarsi   legittimamente   avvenuta   l'investitura   nel   collegio   ove   il   numero   dei membri la cui nomina risulti legittima superi il quorum strutturale. Mentre nel caso di collegi perfetti,  la nomina illegittima anche di un solo membro di un collegio vizia l'investitura dell'intero collegio. Nel caso di investitura illegittima del titolare nell'ufficio si ha il  c.d. funzionario di fatto,   cioè   senza   titolo   giuridico   di   investitura.   In   tali   casi,   l'esercizio   di   fatto   di funzioni   pubbliche   viene   successivamente   regolamentato   una   volta   che   un ordinamento legittimo si instauri e in quella sede viene disciplina la sorte degli atti giuridici assunti in via di fatto nella situazione precedente.  Il problema che si pone in tali casi è quello di stabilire il trattamento giuridico degli atti posti in essere dal cd. funzionario di fatto. La giurisprudenza prevalente considera gli atti assunti dal titolare dell'ufficio la cui nomina venga successivamente annullata o dichiarata   nulla,   come   atti   senz'altro   imputati   all'Amministrazione,   attraverso   il rapporto organico, e in quanto tali si presumono legittimamente assunti. Tuttavia gli atti assunti dal funzionario di fatto possono essere a loro volta annullati su ricorso dei soggetti controinteressati o anche in via di autotutela ove ne sussistano i presupposti. Ma possono subire tale sorte solo se espressamente impugnati o se siano oggetto   di   una   specifica   misura   di   autotutela.   Mentre   l'annullamento   o   la dichiarazione di nullità dell'atto di nomina del titolare dell'ufficio, in quanto tale, non ne comporta la caducazione. 

4.4. Sostituzione nella titolarità dell'ufficio e cessazione del rapporto (la prorogatio). Il   titolare   dell'ufficio   per   varie   ragioni   si   può   trovare   nel   corso   del   rapporto,   in situazioni di temporanea incapacità alla tenuta dell'ufficio. Alla temporanea vacanza dell'ufficio   si   fa   fronte   mediante   alcuni   istituti   raggruppabili   in   due   specie   (la supplenza   e   la   reggenza)   intesi   ad   assicurare   la   necessaria   continuità   dell'ufficio pubblico, che in nessun caso può rimanere "scoperto" per mancanza del titolare. La   supplenza   è   l'istituto  mediante   il   quale   un   soggetto,   titolare   di   altro   ufficio nell'ambito dell'Amministrazione o preventivamente designato con questo specifico compito subentra al titolare nella titolarità dell'ufficio durante la temporanea assenza di questo.  La reggenza è   l'istituto mediante il  quale altro soggetto,   titolare di  altro ufficio viene nominato, secondo procedimenti stabiliti dalla legge, a ricoprire l'ufficio per il tempo necessario. In tal caso, si parla di incarico ad interim o "a scavalco". La differenza tra i due istituti è la supplenza è normativamente predeterminata, per cui il supplente subentra nell'ufficio in via automatica, senza necessità  di assumere apposito atto di nomina mentre, alla reggenza si provvede laddove non sia previsto, con riferimento alla titolarità di determinati uffici, l'istituto della supplenza. Il titolare temporaneo dell'ufficio subentra nella pienezza delle funzioni dell'ufficio stesso, con la

stessa ampiezza del titolare salvi alcuni correttivi, intesi a far sì che la sua azione non pregiudichi l'azione del titolare una volta questi abbia ripreso possesso dell'ufficio.  La   cessazione   del   rapporto   di   ufficio   può   avvenire   per   molteplici   cause,   che riguardano la persona del titolare (morte, impedimento permanente), le sue dimissioni oppure il rapporto di ufficio che a lui fa capo (scadenza del termine nei rapporti  a termine,   rimozione,   sopravvenire   di   una   causa   di   incompatibilità).   In   tal   caso   si verifica   la   vacanza   dell'ufficio   (definitiva   e   permanente).   Ciò   rende   necessario provvedere  alla  nomina o  all'elezione del  nuovo  titolare.  Nell'ambito  degli  organi collegiali   la   vacanza   può   riguardare   solo   uno   o   alcuni  membri   del   collegio,   la decadenza dell'intero collegio si ha solo se il numero dei posti vacanti supera quello previsto dalla legge. Per quanto riguarda gli uffici a titolarità professionale (gli uffici dirigenziali), se sono temporanei   (come  ormai   tutti   quelli   del   settore   contrattualizzato)   scadono   con   la scadenza   del   termine   di   durata   mentre   se   sono   permanenti,   cioè   a   tempo indeterminato,   cessano irrimediabilmente con il raggiungimento dei limiti di età da parte  del   titolare.   Si   tratta  di  uno  dei  punto  di   congiunzione  della  disciplina  del rapporto di ufficio e della disciplina del rapporto di servizio (se il titolare dell'ufficio è un pubblico dipendente, alla cessazione del rapporto di lavoro cessa anche la titolarità dell'ufficio).   In   tali   casi   dunque,   una   volta   scaduto   il   rapporto   di   ufficio   deve procedersi da parte dell'Amm. alla nomina del nuovo titolare.  Negli  uffici  a titolarità  politica (es.  sindaci e consigli comunali) non è  prevista una disciplina   generale   intesa   a   far   fronte   alla   vacanza   degli   uffici   né   una   disciplina generale della prorogatio. Ma leggi di settore prevedono in molti casi la permanenza in carica degli organi scaduti per determinati periodi ma con competenze limitate.  Per gli  uffici  a  titolarità  onoraria,  diversi  da quelli  politici,  opera  il  principio della prorogatio,   secondo il  quale,   il   titolare  scaduto  resta   in  carica   in  attesa  del  nuovo titolare investito dell'ufficio laddove è possibile e nei limiti di legge (L. prorogatio del 1994). L’ambito della L. prorogatio riguarda soltanto organi a titolarità  onoraria (organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo dello Stato) restando esclusi non solo tutti   gli   organi   a   titolarità   strettamente   politica   (consigli   regionali,   provinciali, comunali,   sindaci,   etc.)  ma  anche  gli   organi   la   cui  nomina   è   di   competenza  par­ lamentare.  La   legge   afferma   all'art.   2   il   principio   secondo   il   quale   gli   organi   amministrativi svolgono "le funzioni loro attribuite secondo il termine di durata per ciascuno di essi previsto   ed   entro   tale   termine   debbono   essere   ricostituiti".   Perciò   l'istituto   della prorogatio è concepito come assolutamente eccezionale. Ove nel termine di scadenza i nuovi titolari degli organi scaduti non siano nominati i titolari scaduti sono prorogati per non più di 45 giorni decorrenti dal giorno della scadenza.  Nel periodo di prorogatio gli organi possono adottare esclusivamente atti di ordinaria

amministrazione,   atti   urgenti   ed   indifferibili   con   indicazione   specifica   dei  motivi mentre l'adozione in costanza di proroga, di atti non compresi nelle categorie di legge dà luogo alla sanzione della nullità degli stessi. Decorso il termine di proroga, ove i nuovi   titolari   non   siano   stati   nominati,   i   precedenti   decadono   dalla   titolarità dell'ufficio. Eventuali atti che essi dovessero assumere scaduto questo termine sono sanzionati con la nullità. L'organo prorogato in nessun modo è ascrivibile alla categoria del funzionario di fatto. Finché  non viene   investito  nell'ufficio   il  nuovo  titolare,   il  precedente,  è   illegittimo titolare dell'ufficio ma ha l'obbligo,  di permanere nell'ufficio,  conservandone tutti   i poteri fino al subingresso del successore.

4.5. Uffici monopersonali e uffici collegiali. Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a seconda che il loro titolare sia una persona fisica oppure una pluralità di persone fisiche. Per quanto   concerne   gli   organi,   la   titolarità   pluripersonale   significa   necessariamente collegialità.  L'organo   monocratico   e   quello   collegiale   sono   differenti   per   quanto   riguarda l'organizzazione stessa  del   loro agire  giuridico,  della   formazione e  dell'espressione della loro volontà giuridica. L'organo monocratico agisce attraverso una persona fisica che forma la sua volontà  esprimendola,  con  la parola  o  in  forma scritta  o in altra forma,  nell'ambito  del   complesso  procedimento   inteso  alla   formazione  in  concreto della fattispecie amministrativa produttiva di effetti. Viceversa,   la   formazione   e   l'espressione   della   volontà   collegiale   necessita   di un'apposita  disciplina  giuridica  che  consente  al   collegio  di  agire.   Il   collegio  quale titolare di organo è una pluralità  di persone fisiche individuata nel numero e nella qualificazione  dei   suoi  membri,   chiamate  ad  agire   in  maniera  unitaria.  Da  qui   la necessità di specifiche regole circa l'agire. Per la costituzione in concreto i membri del collegio   devono   essere   espressamente   convocati   in   un   luogo   e   ad   un   tempo prestabiliti,  mediante   comunicazione   scritta   nella   quale   deve   essere   fissato   il   c.d. ordine   del   giorno,   cioè   l'elenco   specifico   degli   argomenti   sui   quali   il   collegio   è chiamato a deliberare. La convocazione del collegio in alcuni casi è un atto dovuto del presidente: quando è imposta dalla legge oppure richiesta da un numero qualificato di membri. Perché il collegio sia formalmente costituito, occorre che siano fisicamente presenti un certo numero di membri (c.d. quorum strutturale) stabilito dalla legge. In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio occorra la presenza di tutti i suoi membri: c.d. collegi perfetti.  Si ritiene in giurisprudenza che sia necessario un collegio perfetto quando le attribuzioni del collegio consistano in particolari giudizi ed operazioni valutative per le quali l'apporto di ciascun componente appare indispen­ sabile. Le deliberazioni concernenti persone di regola sono adottate a voto segreto.

La proposta si trasforma in deliberazione del collegio una volta che su di essa si siano espressi   favorevolmente   i  membri  del  collegio presenti,  nel  numero richiesto  dalla norma, variabile a seconda del tipo di collegio o del tipo di deliberazione da adottare (c.d.  quorum funzionate).   In  assenza  di  normativa  sul  punto,   il  principio   è   che   il quorum   funzionale   corrisponda   alla   metà   dei   membri   votanti   più   uno:   c.d. maggioranza semplice. Il membro astenuto è di regola considerato come assente in quel determinato momento dalla seduta collegiale e perciò non viene computato tra i votanti (pur contribuendo al quorum strutturale). In alcuni tipi di collegi e in ordine a determinate  deliberazioni,   l'astensione non è  ammessa come nei  collegi  perfetti.   In altri casi,  l'astenuto è  viceversa considerato tra i votanti,  risultando dunque l'asten­ sione stessa ininfluente ai fini del quorum funzionale e perciò  il voto di astensione viene ad equivalere in sostanza a un voto negativo. Nel corso della discussione e della votazione la proposta può venire modificata sulla base   di   proposte   parziali   di   modifica   (c.d.   emendamenti)   che   possono   essere presentate da ciascun membro del collegio. Occorre sottolineare che il   lavoro dell'organo collegiale può  svolgersi  alla presenza esclusivamente dei membri del collegio mentre la presenza di estranei alla discussione di regola è  considerata viziante la legittimità  della deliberazione. Ma è ammessa la presenza alla seduta di persone svolgenti attività servente, burocratica e tecnica. Ai fini della esternazione e della produzione degli effetti, la volontà collegiale assunta con la deliberazione, deve essere tuttavia tradotta per iscritto mediante una attività affidata, in genere, ad un membro del collegio (il segretario), attività che si denomina verbalizzazione, poiché tutta la discussione è trascritta in un verbale. Nello   Stato   organi   provvedimentali   di   importantissimo   rilievo   (come   i  ministri,   i dirigenti generali) conservano struttura monocratica; ma negli enti locali e negli altri enti pubblici, la gran parte delle funzioni decisorie provvedimentali è affidata a organi collegiali (consigli comunali, provinciali). Alla base della collegialità c'è sempre l'esigenza di aggregare una pluralità di diverse competenze   (tecniche)   o   di   diversi   centri   di   interessi.   Vi   sono   altri   moduli procedimentali   finalizzati  allo stesso obiettivo (l'intesa,   il  concerto,   il  procedimento consultivo, ete.) ma rispetto ad essi, il modulo della collegialità presenta il vantaggio di consentire il confronto diretto e immediato dei diversi punti di vista; e dà luogo a un risultato deliberativo che è  senz'altro frutto  di tale confronto senza necessità  di ulteriori mediazioni o valutazioni comparative. 

4.6. Le relazioni tra uffici (interorganiche). 4.6.1. Equiordinazione e gerarchia. Tra   uffici   e   organi   di   una   stessa   organizzazione   pubblica   intercorrono   rapporti giuridici   articolati   e   complessi   regolamentati   dal   diritto   positivo.  Questi   rapporti

trovano il loro fondamento nella posizione organizzativa reciproca degli organi e degli uffici nell'ambito dell'organizzazione: secondo tale posizione, agli organi e agli uffici spettano reciprocamente poteri, facoltà ed altre situazioni soggettive differenziate. Si tratta di relazioni organizzative stabili, fondate sulla posizione delle singole strutture nell'ambito dell'organizzazione. Si danno due tipi principali di tali relazioni: relazioni di equiordinazione e relazioni di sovraordinazione­subordinazione ("gerarchia"). Nelle   relazioni  di  equiordinazione,  gli  organi   tra   loro  sono  in  posizione  paritaria, nessuno di essi ha poteri di supremazia nei confronti degli altri e nessuno, per contro, si   trova in posizione di soggezione nei confronti  degli  altri.   In tal  caso si  pone un problema di coordinamento, affinché le strutture possano seguire gli stessi obiettivi e gli indirizzi dell'organizzazione della quale tutte fanno parte, nell'esercizio in concreto delle funzioni ad essa attribuite.  Nelle   relazioni   di   sovraordinazione­subordinazione   l'organo   sovraordinato   (il "superiore   gerarchico")   è   dotato  nei   confronti   dell'organo   subordinato   ("l’inferiore gerarchico")  di  una   serie   si  poteri   a   fronte  dei  quali  quest'ultimo   si   trova   in  una posizione di soggezione. A proposito della gerarchia la normativa generale sui ricorsi amministrativi dispone che «contro gli atti amministrativi non definitivi è ammesso ricorso all'organo sovraordinato da parte di chi vi abbia interesse». Anche nei casi di strutture in cui è presente un coordinatore sovraordinato rispetto al restante personale dirigenziale (come le regioni), il dirigente preposto all'ufficio di più elevato livello è  sovraordinato al dirigente preposto all'ufficio di livello inferiore. Quanto all'organizzazione statale, il D. pubb. imp. ha abrogato le norme che creavano una  sovrapposizione   funzionale  del  Ministro   rispetto  ai  dirigenti     introducendo   il principio della separazione qualitativa tra le competenze del vertice politico rispetto all' apparato dirigenziale. Quindi il ministro è ancora considerato capo dell'Amm. cui è preposto anche se ormai il suo potere di direttiva non si risolve più nella competenza ad emanare ordini specifici di gestione bensì ad emanare ordini di carattere generale cmq vincolanti per tutti i singoli concreti atti dell'Amministrazione. Il modello originario della gerarchia (gerarchia in senso stretto) è caratterizzato dal fatto che tutti gli organi di una stessa organizzazione non hanno specifiche e diverse competenze ma agiscono secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati dal vertice dell'organizzazione. Tale modello è rimasto proprio delle Amministrazioni militari e di quelle similari. In questi casi l'organo sovraordinato determina il contenuto della singola azione che l'organo subordinato deve porre in essere con lo stesso contenuto determinato   dal   superiore   gerarchico,   a   pena   della   sua   illegittimità,   oltre   che   a conseguenze   di   natura   disciplinare,   e   laddove   previsto,   di   natura   penale;   e   può sempre   sostituirsi   al   subordinato   nell'esercizio   di   attività   proprie   di   quest'ultimo (sostituzione). All'ufficio sovraordinato spettano poi poteri  di  controllo sia sul  funzionamento sia sugli atti dell'ufficio subordinato (ispezioni, annullamento d'ufficio, etc.).

Tale modello in contrasto con i principi costituzionali che impongono l'organizzazione degli uffici secondo disposizioni di legge che ne determinino «le sfere di competenza» (art.   97),   è   venuto   acquistando   una   posizione   marginale.   Le   relazioni   di sovraordinazione­subordinazione quindi non sono più di gerarchia in senso stretto ma di   gerarchia   in   senso   lato   che   adatta   il   principio   della   sovraordinazione­ subordinazione degli  uffici  a quello della competenza. In tale modello al posto del potere   di   ordine,   troviamo   il   potere   di   direzione,   il   superiore   gerarchico   infatti stabilisce   criteri   e   obiettivi   che   l'inferiore   gerarchico   deve   tenere   presenti   nello svolgimento   della   sua   azione,   ma   non   ottemperarvi   senz'altro,   ciò   significa specificamente che l'inferiore gerarchico deve motivare le ragioni di interesse pubblico che l'hanno indotto in determinate circostanze ad agire in maniera difforme rispetto a quanto indicato dal superiore gerarchico. Gli atti tipici nei quali si esprime il potere di direzione si denominano direttive mentre le circolari  sono documenti contenenti   le direttive, in quanto destinati alla" circolazione" tra gli uffici dell' organizzazione. Il  potere  di  sostituzione non sussiste  se  non laddove espressamente  previsto  dalla legge mentre i poteri di controllo sono gli stessi del primo modello.

4.6.2. Coordinamento. Nelle  relazioni  gerarchiche tra  organi  e uffici   il  superiore  gerarchico  in entrambi   i modelli   di   gerarchia,   assicura   anche   il   coordinamento   tra   i   diversi   uffici   a   lui sottoposti.   La   figura   del   coordinamento   assume   viceversa   un   rilievo   proprio nell'ambito delle relazioni di equiordinazione nell’ambito delle quali, non essendovi alcun ufficio sovraordinato rispetto agli altri,  occorre prevedere appositamente una struttura di coordinamento. E a tal proposito sono due i modelli. Nel   primo   caso   si   tratta   di   un   organo   collegiale   nel   quale   tutti   gli   uffici   sono rappresentati  e che provvede ad assumere atti,  nei confronti  degli  uffici  stessi,  che hanno una efficacia assimilata a quella delle direttive nelle relazioni gerarchiche.  il modello è  diffusissimo sia nella legislazione statale che regionale (es sono lo stesso consiglio dei ministri, i comitati interministeriali, le conferenze di servizi). In altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente conferito dalla legge il compito del coordinamento. A codesto ufficio non vengono conferiti  in principio poteri di direttiva ma principalmente compiti di armonizzazione dell'azione di diversi uffici. L'art. 15,4° co., D. pubbl. imp. conferisce una posizione sovraordinata al diri­ gente   regionale   con   funzioni  di   coordinamento   (in  quanto   riferito   alle  Regioni,   il principio risulta tuttavia incostituzionale). Nell'ambito   delle   relazioni   di   equiordinazione   si   possono   porre   dei   conflitti   di attribuzione tra i diversi organi per il fatto che più organi pretendano la titolarità o l'esercizio di una stessa funzione. La risoluzione dei conflitti è disciplinata dalla legge (ad esempio, per i conflitti tra ministeri sono risolti dal consiglio dei ministri) mentre nel caso di silenzio della legge, la risoluzione del conflitto è sempre di attribuzione del

massimo organo deliberativo dell'ente (consigli regionali, consigli di amministrazione degli enti pubblici, etc.).

4.6.3. Avocazione, delegazione e sostituzione. Fondamentale nelle relazioni interorganiche è  il  principio di competenza in base al quale la legge individua l'ambito delle funzioni di ciascun organo (art. 97 Cost.), senza possibilità di deroga (a pena di illegittimità) per volontà dell'Amministrazione. Tale fondamentale affermazione resta esclusa solo per le relazioni di  gerarchia in senso stretto, dove propriamente non opera il principio di competenza. Nella gerarchia in senso lato i poteri del superiore gerarchico di regola non possono modificare   l'ordine  legale  delle  competenze,   infatti   la   titolarità  dei  poteri  attribuiti dalla legge all'inferiore gerarchico (competenza) resta in ogni caso ferma, mentre il su­ periore gerarchico può,  attraverso l'esercizio dei poteri  di direttiva,  di controllo,   in vario  modo condizionare   l'esercizio  da parte  dell'inferiore  gerarchico dei  poteri  di competenza di quest'ultimo. Quindi in questo caso non deriva ex se l'applicabilità di alcuno degli istituti positivi che consentono uno spostamento dell'ordine legale delle competenze che devono essere espressamente previsti  dalla legge. Tali istituti  sono ascrivibili a tre (principali) modelli: avocazione, delegazione, sostituzione. L’atto di Avocazione è l'atto con il quale un organo decide di esercitare, sulla base di motivi   di   interesse   pubblico   o   di   giustificate   ragioni,   un   potere   attribuito   alla competenza di altro organo tutte  le volte necessarie per la cura di un determinato interesse pubblico concreto. L'atto di avocazione è esercizio di potere discrezionale e può essere contestato nelle competenti sedi da parte di chi vi abbia interesse. È   cmq   escluso   che   l'avocazione   possa   trovare   applicazione   in  mancanza   di   una esplicita disposizione di legge che la consenta. I casi previsti dalla legge sono di scarso rilievo e poco numerosi. La recente riforma in tema di dirigenza ha soppresso il potere di avocazione in capo ai ministri circa gli atti di competenza dei dirigenti, infatti, il ministro «non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti  di competenza dei dirigenti».  Tuttavia in caso di inerzia il  Ministro può valutare se sussistano i presupposti per l'esercizio del potere di avocazione. La   delegazione   è   un   rapporto   giuridico   caratterizzato   dal   fatto   che   una   figura soggettiva   (ente   o   organo:   delegante)   titolare   di   un   determinato   potere   o   di   un complesso di poteri finalizzati alla cura di determinati interessi pubblici (funzione), attribuisce ad altra figura soggettiva (delegato) con proprio atto (atto di delegazione o più semplicemente delega) l'esercizio del potere stesso, definendone eventualmente la durata, le modalità, gli obiettivi.  Si afferma in via di principio che la delegazione non è ammessa se non nei casi previsti dalla   legge,  mentre   essa   non   consegue   ex   se   alle   relazioni   organizzative   di   tipo gerarchico per non consentire che l'Amministrazione possa arbitrariamente spostare caso per caso e senza alcuna previsione di limiti oggettivi e soggettivi, le competenze

precostituite.   Tuttavia,   le   previsioni   legislative   di   delegazione   nell'ambito   delle relazioni interorganiche sono molteplici e in genere si tratta di clausole generali, che consentono   la   delega   di   qualsivoglia   potere   di   competenza   dell'autorità   cui   si riferiscono, in molti casi è diventata una sorta di finzione giuridica perché di fatto il conferimento   di   competenze  mediante   delegazione   non   dà   luogo   a   differenze   di regime rispetto al conferimento ex lege. La delegazione è prevista in via generale da parte dei dirigenti degli uffici dirigenziali generali in favore dei dirigenti. È prevista poi   la   delegazione   di   "funzioni"   dal   presidente   del   consiglio   ai   ministri   senza portafoglio, o in mancanza di questi, ad altri ministri e la delegazione di "compiti" da parte dei ministri ai sottosegretari di Stato.  L'atto di delegazione è a forma scritta necessaria e può indicare la durata della delega e fissare istruzioni, criteri e obiettivi per l'esercizio del potere da parte del delegato. Resta cmq fermo che le fattispecie di esercizio del potere si imputano esclusivamente al delegato che ne risponde verso i terzi. La delega può sempre essere revocata dal delegante nelle stesse forme previste per la sua adozione ma la giurisprudenza ritiene che la delega può essere revocata dal delegante "anche implicitamente" (cioè mediante l'esercizio diretto del potere). Viceversa sembra doversi escludere che, una volta con­ ferita la delega, il delegante conservi la facoltà  di esercizio del potere oggetto della delega. Dalla delegazione interorganica nel senso proprio si distingue la c.d. delega di firma che consiste nel fatto che un organo, pur mantenendo la piena titolarità circa l'esercizio di un determinato potere delega ad altro organo o anche a funzionario non titolare di organo il compito della firma degli atti nei quali il potere stesso si esercita. La delega di firma è generalmente ammessa da parte del ministro in favore dei sottosegretari di Stato e dei dirigenti generali. L'atto firmato dal delegato resta formalmente imputato all'organo delegante che ne risponde nei confronti dei terzi il delegante. Con   la   sostituzione   un   organo   (di   regola   il   superiore   gerarchico)   adotta   atti   di competenza di altro organo in caso di sua inadempienza. Nell'ambito delle relazioni interorganiche, è da ritenere, anche in base a quanto s'è detto circa l'inderogabilità dell' ordine legale delle competenze,  che poteri  sostitutivi,  nella gerarchia in senso lato, siano   ammessi   in   capo   al   superiore   gerarchico   soltanto   se   previsto   dalla   legge. Tuttavia,   nell'ambito   ministeriale,   tra   dirigenti   ed   organi   subordinati,   il   potere sostitutivo è previsto in via generale.  È previsto un analogo generale potere in capo ai ministri nei confronti dei dirigenti; in particolare, il ministro, laddove riscontri "inerzia o ritardo" nell'adozione degli "atti dovuti"  può   fissare  un  termine perentorio  entro   il  quale  gli  atti  medesimi  devono essere adottati,  salva la possibilità  di  nomina di un comissario ad acta,  in caso del protrarsi dell'inerzia.

4.7. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni Il   rapporto   di   lavoro   dei   pubblici   agenti,   tradizionalmente   denominato   pubblico impiego,   ed   adesso   più   precisamente   rapporto   di   lavoro   dei   dipendenti   delle Amministrazioni  pubbliche,  era  disciplinato  sino alle   recenti   riforme da  principi  e norme di diritto pubblico e non dalla disciplina comune del lavoro subordinato; e sul versante   della   tutela,   le   relative   controversie   erano   di   competenza   del   giudice amministrativo nell'esercizio di giurisdizione esclusiva. Oggi invece restano disciplinate da norme di diritto pubblico solo alcune categorie di personale  pubblico  espressamente   indicate  dalla   legge  quali  magistrati,   avvocati   e procuratori   dello   Stato,   personale  militare   e   di   polizia,   personale   diplomatico   e prefettizio, della Banca d'Italia e delle altre Autorità amministrative indipendenti. Le altre categorie di personale sono state infatti assoggettate alla nuova disciplina la cui   fonte   principale   è   contenuta   nel   D.pubbl.imp.   del   2001.   Tale   norma   fa espressamente  riferimento ai  contratti  collettivi  che contengono la gran parte  della disciplina sul rapporto di lavoro delle singole categorie di personale, come del resto accade per ogni categoria di lavoratori subordinati. Con riferimento a queste categorie di personale si parla di personale "contrattualizzato", per distinguerle dalle categorie di personale non contrattualizzate soggette al regime pubblicistico. In  base  alla  nuova disciplina  i   rapporti  di   lavoro  alle  dipendenze  delle  pubbliche Amministrazioni,   sono  disciplinati  dalle  norme  del   codice   civile   e  dalle   leggi   sui rapporti   di   lavoro   subordinato   nell'impresa,   fatte   salve   le   diverse   disposizioni contenute nel D. pubbl. imp. Inoltre salve norme che introducano una disciplina sui rapporti   di   lavoro   applicabile   ai   soli   dipendenti   delle   p.a.   (norme   espressamente qualificate come inderogabili), la disciplina contrattuale prevale sempre. Sul versante della tutela,  "sono devolute al  giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro tutte   le   controversie   riguardanti   il   rapporto   di   lavoro   dei   dipendenti   delle Amministrazioni pubbliche";  salve espresse eccezioni.  Quindi, il  rapporto di lavoro alle   dipendenze   delle   pubbliche   Amministrazioni   ormai   risulta   attratto,   sia   sul versante sostanziale che su quello della tutela giurisdizionale, nel diritto comune del lavoro.  Tuttavia, la disciplina pubblicistica resta ferma in ordine ad alcuni istituti. Si tratta dei "procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro"; dei ruoli e   circa   le   dotazioni   organiche;   della   "disciplina   della   responsabilità   e   delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici". Resta ovviamente soggetta alla disciplina pubblicistica l'organizzazione amministrativa concernente l'individuazione degli organi, degli uffi­ ci, i modi di conferimento della titolarità degli stessi.  Cmq   la   disciplina   negoziale   copre   solo   alcuni   aspetti   del   rapporto   di   lavoro.   Il meccanismo stesso della contrattazione collettiva è infatti disciplinato dalla legge, in

ordine  al  procedimento di  contrattazione,  alla   rappresentanza  della  parte  pubblica (imputata  all'ARAN che è  un ente pubblico),  alla  formazione delle rappresentanze delle   parti   sindacali,   alla   formazione   dei   comparti   di   contrattazione.   Il   contratto collettivo, una volta formato, è sottoposto ad un articolato procedimento di controllo che fa capo alla Corte dei conti, inteso alla valutazione della compatibilità dei costi con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Esso ha tuttavia natura negoziale con eventuale competenza del giudice ordinario. Per   quanto   riguarda   il   personale   pubblico   che   resta   al   di   fuori   dall'area   della contrattazione resta fermo il precedente sistema normativo. In particolare gli atti posti in   essere   dalle   pubbliche   Amministrazioni   nei   confronti   di   queste   categorie   di personale sono provvedimenti amministrativi, con la relativa disciplina sostanziale e tutela giurisdizionale. 

4.7.1. Istituti pubblicistici nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a. Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a. resta cmq soggetto ad alcuni istituti pubblicistici  raggruppati  sulla  base di   tre  principi  che vanno a  caratterizzare   tutta l'organizzazione pubblica. Anzitutto   le  p.a.  non  hanno  autonoma disponibilità  di   risorsa  personale,   infatti   il personale di cui possono disporre è predeterminato dalla legge e cmq prestabilito da atti   amministrativi   a   contenuto  generale.   Sul  punto   la  L.finanziaria  per   il   2004   fa divieto   alle   Amministrazioni   assumere   personale   a   tempo   indeterminato   salve specifiche eccezioni stabilite dalla stessa norma, e deroghe espressamente autorizzate per esigenze di servizio e previo esperimento delle procedure di mobilità. Nei confronti degli enti del governo territoriali, secondo la Corte cost., le limitazioni e i divieti   previsti   dalla   legislazione   statale,   possono   essere   stabiliti   solo   mediante normative   di   principi,   da   attuarsi   successivamente,   mediante   accordi   tra   enti   e Governo secondo il principio di leale collaborazione; e non attraverso norme puntuali ed   immediatamente   operative   che   si   porrebbero   in   contrasto   con   l'autonomia normativa riconosciuta in materia di organizzazione anche agli enti locali oltre che, ovviamente, alle regioni.  In secondo luogo, e prescindere da questa legislazione di divieto che viene ad incidere direttamente sulla provvista del personale da parte delle pubbliche Amministrazioni, sussiste  per   esse   il   principio  della  predeterminazione  organica  del  personale.  Ciò significa   che   ciascuna   Amministrazione   usufruisce   della   risorsa   personale   non liberamente,   caso   per   caso   a   seconda   delle   proprie   esigenze   organizzative   e   di funzionamento,  ma sulla base di  un atto  amministrativo a contenuto generale,  che ciascuna Amministrazione è tenuta ad adottare, che si denomina dotazione organica nel  quale  sono stabiliti   i  contingenti  numerici  di  personale,  distinti  per  qualifica  e posizione   retributiva   e   distribuiti   nei   diversi   servizi   nei   quali   l'organizzazione   si articola.   Le   dotazioni   organiche   delle   diverse   pubbliche   Amministrazioni   sono

soggette a rimodulazioni periodiche, a seconda delle esigenze delle stesse, ma anche per obblighi imposti dalla legge in genere a scopo di contenimento della spesa. Nell'ambito   della   dotazione   organica   di   ciascuna   pubblica   Amministrazione,   è stabilito il ruolo del personale, che è un elenco nominativo delle persone in servizio presso quell'Amministrazione che segue in genere un ordine di anzianità di servizio (cd. anzianità di ruolo). E posto di ruolo indica appunto la posizione del dipendente che può essere ricoperta da altra persona solo al momento in cui il titolare cessa dal servizio o viene collocato fuori ruolo. Egli conserva il diritto ad essere riammesso in ruolo una volta cessata la causa del collocamento fuori ruolo.

4.7.2. Il principio del concorso pubblico. Il secondo principio stabilito dalla stessa Costituzione, come diretta applicazione del principio del buon andamento, è il principio secondo il quale al rapporto di lavoro con le pubbliche Amministrazioni si accede per concorso. Sono fatte salve deroghe espressamente stabilite dalla legge per determinate categorie di   assunzioni   (es.   posti   riservati   ai  disabili).  Ma  al  di   fuori  di   queste  deroghe,   il concorso costituisce modalità di assunzione assolutamente obbligatoria per le p.a.; e in caso di violazione l'assunzione è nulla, e l'organo che vi ha provveduto è chiamato a rispondere personalmente per i danni prodotti all'Amministrazione. Secondo la Corte Costituzionale il pubblico concorso "quale metodo per l'accesso alla pubblica  amministrazione,  offre   le  migliori  garanzie  di  selezione dei  più   capaci   in funzione dell'efficienza della stessa amministrazione" ed inoltre non è caratterizzato "da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi". Il concorso è un procedimento amministrativo tipico strutturato su tre fasi. La prima fase è quella del bando di concorso che viene reso pubblico nelle forme previste dai diversi ordinamenti, attraverso il quale la p.a. rende noto che intende procedere all' assunzione di personale. La selezione degli aspiranti, che costituisce la seconda fase del  procedimento,  avviene  mediante  valutazione  tecnica  dei   loro  titoli  e   in  genere mediante apposite prove di esame, da parte di un commissione. La formazione della graduatoria da parte della commissione con l'indicazione degli idonei ai posti messi a concorso perfeziona la terza fase del procedimento e lo conclude.  La graduatoria deve essere approvata da parte degli organi competenti dell'Amm. che ha bandito il concorso. L'approvazione, che costituisce l'atto finale del procedimento non   è   atto   della   commissione   tecnica,  ma   dell'organo   di   amministrazione   attiva competente  per  materia.  Sulla  base della graduatoria   formata della  commissione e approvata  dall'Amministrazione   si   procede   alle   assunzioni  di   personale  mediante contratti individuali secondo la disciplina del rapporto di lavoro. Il procedimento di concorso è procedimento amministrativo a tutti gli effetti; sia sul

piano sostanziale, che come oggetto di tutela giurisdizionale, quindi il procedimento di concorso, in tutte le sue fasi resta soggetto alla giurisdizione amministrativa anche laddove si   tratta  di  concorsi   interni,  cioè   riservati  a  soggetti  già   in  servizio presso l'Amministrazione. Gli atti del procedimento di concorso che risultino direttamente lesivi   degli   aspiranti   possono   essere   senz'altro   impugnati   davanti   al   giudice   am­ ministrativi.

4.7.3. Posizione organica e stabilità del rapporto. L’ultimo  principio  è  quello  della   stabilità  del   rapporto  di   lavoro  nell'ambito  della posizione organica (o principio della posizione organica). Una volta assunto mediante il  contratto  individuale  che segue all'espletamento del concorso   l'impiegato  viene   inserito   in  una  determinata  posizione  nell'ambito  dell' organico dell'amministrazione (c.d. inquadramento). A questa posizione corrisponde una determinata qualifica ed un corrispondente trattamento retributivo. La posizione organica  indica  la  posizione del  dipendente   in carriera   (livello,  o  il  grado).  Non  è possibile  un   inquadramento  generico  dell'impiegato  nell'organico  dell'Amm.  senza l'individuazione di una determinata posizione organica.  Un'area   separata   dalle   altre,   anche   contrattualmente,   cui   può   accedersi  mediante procedure specificamente previste dalla legge è  quella della dirigenza preposti  alla titolarità degli uffici dirigenziali (organi a titolarità professionale). Resta  fermo che l'inquadramento dell'impiegato nella posizione organica ha valore formale   e   vincolante   nel   duplice   senso,   che   egli   acquista   il   diritto   a   svolgere   le mansioni proprie di quella qualifica e non altre ma che, d'altra parte, non può accedere ad altra e superiore posizione funzionale, se non attraverso procedimenti concorsuali. La progressione in carriera dell'impiegato non è perciò libera, ma avviene appunto, secondo tali procedimenti. Mentre lo svolgimento in via di fatto di mansioni superiori è irrilevante ai fini della progressione di carriera mentre l'attribuzione formale di man­ sioni   superiori   può   avere   luogo   soltanto   nei   casi   previsti   dalla   legge   e   produce esclusivamente il diritto alla retribuzione superiore per il periodo di svolgimento. Il rapporto di lavoro può essere a tempo indeterminato o a tempo determinato. Per regola è a tempo indeterminato, a differenza degli incarichi di funzione che sono per regola a tempo determinato. Il  rapporto di lavoro a tempo determinato può  essere prorogato limitatamente ad un determinato periodo di tempo, trascorso il quale esso viene trasformato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Su tale punto l'art.36 D. pubbl. imp., da una parte afferma che le p.a. "si avvalgono delle forme contrattuali flessibili di assunzioni e di impiego del personale previste dalle leggi sui rapporti di lavoro  subordinato  nell'impresa";  ma dall'altra  parte  afferma  che   "la  violazione  di disposizioni   imperative   riguardanti   l'assunzione   o   l'impiego   di   lavoratori (reclutamento del personale mediante procedure di selezione pubblica), da parte delle p.a., non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato".

Il   trasferimento  del  personale,  dall'una  all'altra  pubblica  Amministrazione è   a   sua volta   regolato   da   disposizioni   di   legge   (cd.   mobilità).   L'art.   30   D.   pubbl.   imp., disciplina la mobilità ordinaria del personale tra p.a, su domanda dell'interessato e in presenza di un posto vacante nell’organico dell'Amministrazione di destinazione, di posizione corrispondente, e con il consenso di entrambe le Amministrazioni. Altra forma di mobilità è prevista per il caso di eccedenze di personale. In tale caso si prevede un complesso procedimento (a partire dalla informativa delle organizzazioni sindacali   circa   il   fatto   che   si   sono   verificate   codeste   eccedenze)   che   tende   alla ricollocazione del personale nell'ambito delle stesse o di altre p.a. In esito a questo procedimento, laddove non sia possibile impiegare il personale in eccedenza in alcun modo, il personale stesso è collocato in disponibilità ed ha diritto per un certo periodo di   tempo   ad  una   indennità   determinata  dalla   legge,   trascorso   il   quale   il   relativo rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto (art.34 D. pubbl. imp). Forme di mobilità straordinaria sono poi previste con riguardo ad esigenze di trasferimento del personale da una Amm. all’altra a causa del trasferimento di funzioni. La disciplina della  cessazione del  rapporto  resta  differenziata  rispetto  a  quella del rapporto di lavoro comune. Infatti, il rapporto di lavoro pubblico cessa soltanto per cause previste  dalla  legge.  Nel  rapporto di   lavoro alle dipendenze delle  pubbliche Amministrazioni opera ancora l'antico principio secondo il quale l'impiegato "non può essere privato nel suo ufficio, tranne che nei casi previsti dalla legge". In particolare oltre  alle  cause   imputabili   al   lavoratore   stesso   (dimissioni,  assenza  prolungata  dal servizio),   la  cessazione del  rapporto può  avvenire  in virtù  di  sanzione disciplinare nelle ipotesi previste dalla disciplina contrattuale secondo procedimenti previsti dalla legge. La risoluzione del rapporto di lavoro in via autoritativa, avviene poi nell'ipotesi del personale posto in disponibilità a causa di eccedenze. Solo per i dirigenti, è prevista un’ipotesi di recesso dal rapporto di lavoro come ipotesi grave di  sanzione per  mancato raggiungimento degli  obiettivi  o per    inosservanza delle direttive ministeriali impartite. 

4.7.4. Doveri di ufficio. I dipendenti pubblici sono tenuti ad una serie di doveri ed obblighi e sono oggetto di una disciplina in vario modo limitativa della propria libertà di comportamento e di azione, intesa ad assicurare che il  rapporto di servizio si svolga in maniera tale da garantire il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.  Questi principi sono stati introdotti in un Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. I principi del Codice sono espressamente dichiarati esemplificativi   «degli   obblighi   di   diligenza,   lealtà,   imparzialità   che   qualificano   il corretto adempimento della prestazione lavorativa» (art. 1).  Circa i doveri di ufficio in senso stretto (rapporti con l'Amministrazione), ritroviamo tra i principali doveri del dipendente quello di dedicare la giusta quantità di tempo e

di   energie   allo   svolgimento   delle   proprie   competenze   nel   modo   più   efficiente nell'interesse dei cittadini; dovere di usare e custodire con cura i beni di cui dispone per ragioni d'ufficio, e di non utilizzare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni  di  ufficio  e   le  stesse  attrezzature;   limitare   le  assenze  a  quelle   strettamente necessarie. Circa i rapporti con i cittadini utenti, il principio generale è che il comportamento del dipendente deve essere tale «da stabilire un rapporto di fiducia e collaborazione tra i cittadini e l'Amministrazione». In particolare bisogna avere la massima disponibilità e non ostacolare l'esercizio dei diritti.  Deve essere poi favorito «l'accesso dei cittadini alle informazioni a cui essi abbiano titolo» e soprattutto garantire parità di trattamento tra i cittadini. È fatto divieto di chiedere per se o per altri e di accettare regali o altre utilità, salvo quelli  d'uso di modico valore, da soggetti  che abbiano tratto o cmq possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all'ufficio. Né devono essere offerti regali o altre utilità ad altri dipendenti sopraordinati o subordinati. Inoltre il dipendente si deve astenere da dichiarazioni pubbliche che possano ledere l'immagine dell'Amministrazione e  dei  rapporti  con  la stampa deve essere  sempre informato il dirigente dell'ufficio. Ed anche al di fuori del servizio si afferma l'impegno del dipendente nella vita sociale «a evitare situazioni e comportamenti che possano nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica Amministrazione».  Circa l'esercizio delle funzioni il dipendente deve assicurare il rispetto della legge e perseguire esclusivamente l'interesse pubblico. Vengono stabiliti in maniera analitica inoltre una serie di obblighi di astensione dal partecipare «all'adozione di decisioni o ad   attività»   coinvolgenti   in   vario  modo   interessi   personali   del   dipendente   o   di individui ed organizzazioni a lui collegate. E particolari obblighi e divieti sono stabiliti nella delicata attività di stipulazione e conclusione di contratti per conto dell'Amm. 

4.8. I principi della gestione finanziaria. Le  organizzazioni  pubbliche  hanno  bisogno  di  mezzi   finanziari  per   la   loro   stessa sussistenza organizzativa e per lo svolgimento delle attività cui sono tenute. Da notare che alcuni tipi di funzioni o servizi si risolvono nel mero esercizio di attività da parte degli  uffici  dell'Amministrazione (ad esempio,  insegnamento) mentre altri comportano   il   compimento   di   opere   o   di   interventi   (approntamento   di   opere pubbliche e infrastrutture, finanziamento di attività  di soggetti terzi, etc.) all'esterno con il relativo trasferimento in favore di soggetti terzi di mezzi finanziari.  Per quanto riguarda i proventi derivanti da risorse patrimoniali dello Stato possiamo dire che la pessima gestione di cui sono oggetto e la normativa amministrativa che li concerne,  non ispirata a qualsiasi  criterio produttivistico,  fanno sì  che tali proventi siano così esigui da rappresentare un'entità del tutto trascurabile.  Le entrate con le quali le p.a. fanno fronte alle loro spese, provengono in massima par­

te da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere, in ragione della loro "capacità contributiva" (Tutti i cittadini sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva ­ art. 53 Cost.). Tale prelievo di mezzi finanziari da parte dello Stato a carico dei cittadini si articola in una complessa attività   amministrativa   (imposizione   tributaria)   cui   è   preposto   il   ministero dell'economia e delle finanze.  Il   sistema   fiscale   italiano   è   stato   caratterizzato   dall'accentramento   del   prelievo tributario  nello  Stato.   Il   complesso  dell'organizzazione pubblica  derivava  perciò   la massima  parte  dei   suoi  mezzi   finanziari  da   trasferimenti   dal   bilancio  dello   Stato (finanza derivata). Negli ultimi anni cmq si è affermata una tendenza a rafforzare i poteri   fiscali   delle   regioni   e   degli   enti   locali   (c.d.   "federalismo   fiscale")  mediante l'istituzione di nuovi tributi propri delle regioni e degli enti locali, l'ampliamento del gettito di tributi di cui già erano titolari, la previsione di quote di compartecipazione a tributi  dello Stato commisurate a quanto maturato o riscosso sul proprio territorio. Con il processo di "federalismo fiscale" si sostituiscono i trasferimenti erariali in favore di   regioni   ed   enti   locali,   con   entrate   proprie   degli   enti   (come   adesso   è   imposto dall'art.119 Cost.).

4.8.1. Vincoli della spesa e bilancio preventivo. Le  pubbliche  amministrazioni   sono sottoposte  ad  obblighi  e  vincoli  nella  gestione finanziaria. Esse sono tenute al rispetto degli obblighi di finanza pubblica stabiliti ogni anno dalla  legge finanziaria dello Stato.  Ciò  comporta  vincoli  di spesa cui  tutte   le Amministrazioni sono soggette nel corso dell'esercizio finanziario (c.d. tetti).  Gli obiettivi di finanza pubblica stabiliti dalla legge finanziaria corrispondono, a loro volta, al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione Europea nell'ambito del cd. patto di stabilità; che contiene parametri di riferimento in materia di debito e di indebitamento degli Stati membri. I vincoli di finanza pubblica derivanti dal patto di stabilità limitano la potestà legislativa sia statale che regionale. Quindi la legge finanziaria dello Stato stabilisce i principi validi per tutti gli enti locali mentre la disciplina applicativa degli  stessi  può  essere stabilita in sede regionale o previo accordo, tra i diversi livelli di governo, assunto nell'ambito della Conferenza unificata. Tutte le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di adottare nel bilancio preventivo relativo ad un arco temporale della vita dell'organizzazione (esercizio finanziario). Il bilancio preventivo è  un documento contabile nel quale sono rappresentate tutte le entrate   che   l'ente  prevede  di  acquisire  nel  corso  dell'esercizio  e   tutte   le  spese  che prevede di effettuare nel corso dello stesso (principio di universalità), iscritte nel loro importo integrale (principio di integrità).  Il bilancio preventivo può  essere espresso in termini di competenza e in termini di cassa. Il bilancio di competenza è quello in cui sono rappresentate le entrate che si

prevede vengano accertate nel corso dell'esercizio e le spese che si prevede vengano impegnate   nel   corso   dell'esercizio   da   parte   dell'ente   con   l’indicazione   dei   titoli giuridici   cui   si   riferiscono   sia   entrate   che   spese.  Mentre,   nel   bilancio  di   cassa,   le previsioni  di   entrata   e  di   spesa   sono   riferite   rispettivamente,   alla   riscossione   e   al pagamento ("entrate che si prevede di incassare", "spese che si prevede di pagare"). Con riferimento  al  bilancio di  competenza,   si  verifica   il   fenomeno per  cui   tutte   le entrate   e   le   spese,   previste   come   rispettivamente   accertate   o   impegnate,   siano effettivamente riscosse o pagate nel corso dell'esercizio. Ciò dà luogo ai c.d. residui: rispettivamente attivi (entrate accertate ma non riscosse) e passivi (spese impegnate ma non pagate).  Al   fine di  contenere   il   fenomeno,   l'esercizio  si  estende fino al  31 gennaio successivo al termine dell' anno solare, ma il fenomeno resta comunque rile­ vante. I residui vengono riportati nel bilancio dell'anno successivo in apposito conto allegato al bilancio stesso.

4.8.2. Procedimenti di spesa. Le   spese   dell'ente   vengono   effettuate   nel   corso   dell'esercizio   secondo   le determinazioni di bilancio ma possono essere variate, pur in corso di esercizio, con determinate procedure. Qualsiasi atto o fatto produttivo in capo all'Amministrazione di un obbligo di pagare somme di danaro una volta divenuto efficace, dà luogo ad un procedimento  denominato  procedimento  di   spesa.   Il   procedimento  di   spesa   è   ad iniziativa   d'ufficio   obbligatoria   una   volta   perfezionatosi   l'atto   di   spesa   fonte dell'obbligazione. Il  procedimento trova  il  suo modello nella disciplina c.d.  di  contabilità  dello Stato secondo cui   tutti  gli  atti  «dai  quali  derivi   l'obbligo  di  pagare  somme a carico del bilancio dello Stato, debbono essere comunicati, contestualmente alla loro adozione, dagli  uffici   amministrativi   al   rispettivo  Ufficio   centrale  del  bilancio   (ex   ragioneria centrale) per la registrazione dell'impegno». Tale comunicazione è l'atto di apertura del procedimento contabile. L'atto, che costituisce la fonte dell'obbligo o il titolo giuridico della spesa, deve essersi giuridicamente   perfezionato.   La   norma   parla   di   "obbligazioni   giuridicamente perfezionate",   facendo riferimento ai  soli  atti   fonte  di  obbligazioni  mentre   l'atto  di spesa   molte   volte   è   un   atto   che   l'Amministrazione   deve   assumere   in   base   a determinate norme di legge. Gli   impegni   di   regola   possono   riferirsi   soltanto   all'esercizio   in   corso  ma   alcune categorie  di   spese   correnti  possono  essere   impegnate   anche  a   carico  dell'esercizio successivo ove ciò sia indispensabile per assicurare la continuità dei servizi. Per   regola   la   registrazione  dell'impegno   avviene   con   testualmente   all'apposizione sull'atto del visto di ragioneria, che esprime l'esito positivo del controllo. È tuttavia prevista nel nuovo ordinamento una forma di registrazione semplificata e accelerata, che  avviene  «entro  15  gg.  dal   ricevimento  dell'atto  per   il   controllo»,  ma «sotto   la

responsabilità   del   dirigente»   che   ha   emanato   l'atto   (senza   responsabilità   della Ragioneria).  L'impegno  di   spesa   è   anzitutto   un   effetto   dell'atto   produttivo   della   spesa   che   si concretizza una volta registrato l'atto dalla Ragioneria. In base a tale effetto la relativa somma di danaro, nell'ambito del capitolo di bilancio cui si riferisce è definitivamente "vincolata"   a   quella   specifica   destinazione.   Il   capitolo   sarà   "esaurito"   una   volta impegnato in tutta la sua entità. Il c.d. atto di impegno, secondo il Consiglio di Stato, è l'atto con il quale il competente organo amministrativo imprime una specifica destinazione alla somma già stanziata per generiche finalità pubbliche (la mera previsione di spesa) facendo in tal modo sor­ gere   un   vincolo   per   sé   giuridicamente   rilevante.   Sono   atti   dai   quali   deriva   un impegno, ovvero «l'obbligo di pagare somme a carico del bilancio». Insomma, ogni atto di amministrazione sostanziale che dispone una spesa ha anche questo contenuto "contabile". Determinati   atti   presentano  un   contenuto   esclusivamente   "contabile".  Ciò   avviene laddove l'obbligo di pagare determinate somme a carico del bilancio dell'ente è posto direttamente dalla legge e diviene operativo al  momento in cui si  verifichino certe condizioni.   In   tali  casi,  gli  atti  dell'Amministrazione provvedono all'impegno delle relative somme. Gli  atti  di   impegno assumono qui  la connotazione di atti  di  mero acclaramento sulle condizioni richieste.  Se nel capitolo di riferimento non v'è capienza, l'impegno non può essere assunto, e perciò   la   spesa   non   può   essere   effettuata.   Se   l'impegno   è   stato   assunto   in   iure (illegittimità dell'impegno «per insufficienza di fondi») ciò si ripercuote sull'atto che ha disposto la spesa rendendolo illegittimo e perciò rimuovibile nei modi consueti. In mancanza di tale rimozione l'Amministrazione è comunque tenuta ad adempiere. La   registrazione   dell'impegno   avviene   da   parte   degli   uffici   di   ragioneria.   Nelle Amministrazioni  dello  Stato,  gli  uffici   centrali  del  bilancio,  già   ragionerie   centrali, entro   quindici   giorni   dal   ricevimento   dell'atto,   registrano   l'impegno   «sotto   la responsabilità  del  dirigente che lo ha emanato».  La registrazione dell'impegno non può   avere   luogo  ove   la   spesa   ecceda   la   somma  stanziata  nel   relativo   capitolo  di bilancio, ovvero sia da imputare ad un capitolo diverso, ovvero sia riferibile ai residui anziché alla competenza, o a questa in luogo di quelli. In tal caso, l'ufficio «restituisce alla   competente   amministrazione   l'atto,   con   l'indicazione   delle   ragioni   che   ne impediscono l'ulteriore corso». All'impegno succedono due fasi. La prima è intesa all'acclaramento che il diritto del creditore   relativamente  a  una   certa   somma si   è  maturato   (c.d.   liquidazione   che  è appoggiata   a   titoli   o   documenti   comprovanti   il   diritto   acquisito   dai   creditori   e compilati nelle forme stabilite dal regolamento). Mediante la liquidazione l'impegno si concretizza nel suo oggetto (una determinata somma di danaro) e con riferimento al soggetto che ha titolo per ottenere il pagamento della somma stessa.

La seconda fase è intesa all'ordinazione del pagamento dovuto disponendo l'emissione dei titoli di pagamento attraverso gli uffici di tesoreria. Le tesorerie provvedono al pa­ gamento con gli strumenti consentiti quali l'accreditamento su conti correnti bancari o postali, nonché «gli altri mezzi di pagamento disponibili sui circuiti bancario e postale, secondo   la   scelta   operata   dal   creditore».   Le   due   tradizionali   distinte   fasi   della liquidazione e della ordinazione della spesa vengono adesso per regola compattate nella   sola   fase   dell'ordinazione   del   pagamento   laddove   sia   attestato   l'esatto adempimento delle obbligazioni assunte dai terzi.  È previsto poi il c.d. fermo amministrativo dei pagamenti dello Stato che consente ad ogni Amministrazione statale, che abbia dei crediti verso soggetti che si trovino ad essere   a   loro   volta   creditori   di   altra   Amministrazione   (statale),   di   chiedere   che quest'ultima sospenda il  pagamento dovuto in favore del terzo che è   tenuta a non pagare.

4.8.3. Rendiconto. Gli enti pubblici hanno anche l’obbligo di redigere a fine esercizio un rendiconto (o bilancio consuntivo) che viene presentato nei primi mesi dell'esercizio successivo, nel quale sono rappresentate le entrate effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate (in termini di competenza) e ancora le entrate e le spese rispettivamente incassate e pagate (in termini  di cassa) nel corso dell'esercizio che si  è  chiuso.  Dal rendiconto si ha l'accertamento definitivo dei residui formatisi nell'esercizio. Il   rendiconto,  oltre  che documento di  rilievo contabile,  è  un documento dal  quale traspare l'attività  svolta dall'ente nell'esercizio e perciò ha un rilievo anche politico­ amministrativo perché serve a valutare l'efficienza e la funzionalità dell'ente. Il rendiconto dello Stato «una volta chiuso ed approvato per legge è intangibile, né può   essere   modificato   in   nessuna   delle   sue   parti».   Si   tratta   della   funzione   di "consolidare"   i   risultati   che   sono   esposti   nel   rendiconto   dando   ad   essi   certezza giuridica e irrevocabilità.

5 ­ TIPOLOGIA DELLE ATTIVITÀ DI AMMINISTRAZIONE E PRINCIPI GENERALI

5.1. L'attività amministrativa tra diritto amministrativo e diritto comune. 5.1.1.   L'amministrazione   mediante   atti   giuridici:   amministrazione   finale   e strumentale. L'amministrazione come attività intesa alla cura di interessi collettivi si estrinseca attraverso operazioni e atti giuridici (produttivi di effetti).  L'azione amministrativa si identifica nelle "funzioni amministrative" che l'art. 118 Cost.   affida,   per   regola,   alla   responsabilità   dei   comuni,   salvo   che   esigenze   di esercizio unitario ne impongano la dislocazione a più elevati livelli di governo.

I moduli giuridici dell' azione amministrativa sono di diritto pubblico e di diritto privato,   secondo   scelte   dell'ordinamento   positivo;   l'amministrazione   è   attività servente gli interessi della collettività,  e perciò non libera, ma sempre in qualche modo vincolata, finalizzata, al raggiungimento di scopi predeterminati posti dalla legge. L'amministrazione   sulla   base   dei   principi   costituzionali   e   di   quelli   dell' ordinamento europeo, segue un modulo tipico di azione giuridica che è quello dell' esercizio del potere e l'instaurazione di rapporti giuridici di diritto pubblico con i soggetti   terzi   (nella   cui   sfera   l'esercizio  del  potere  è   inteso  a  produrre   effetti); rapporti   a   loro   volta   soggetti   alla   tutela   giurisdizionale   speciale   assicurata  dal giudice amministrativo. Questo   modulo   di   azione   trova   spazio   anche   nell'ambito   dell'attività amministrativa di diritto privato; esso investe per regola il modo della formazione in concreto della volontà negoziale delle p.a. Tra le attività giuridiche di amministrazione, occorre distinguere quelle intese alla cura  degli   interessi  affidati  alla  produzione  del   risultato  amministrativo  voluto attraverso  gli  effetti   sulle  situazioni  soggettive  dei   terzi.  E  così   l'espropriazione dell'area   per   la   costruzione   dell'opera   pubblica,   l'autorizzazione   rilasciata   al soggetto richiedente per l'apertura di una farmacia sono atti giuridici direttamente produttivi  di  effetti  verso   l'esterno,  attraverso   i  quali   si   concretizza  un  fatto  di amministrazione in senso sostanziale. A queste attività nelle quali l'amministrazione si esprime direttamente si ascrivono anche quelle che producono effetti a carattere generale, non direttamente destinate a singoli soggetti come i piani urbanistici. Tutte queste attività  sono accomunate nella   nozione   di   amministrazione   finale:   come   quella   che   si   esprime   in   atti produttivi direttamente di effetti nei confronti di soggetti terzi. Alle   attività   di   amministrazione   finale   si   affiancano   attività   giuridiche   ad   esse strumentali (c.d. amministrazione strumentale) intese ad assicurare la legalità e la correttezza   tecnica  delle  prime,  e  a  costituire   il  necessario  supporto  conoscitivo (attività   consultive,   attività   di   accertamento   e   valutazione   tecnica)   ed   intese   a controllare   la   conformità   (alle   regole   giuridiche   e   tecniche)   di   quelle   di amministrazione finale una volta espletate. E a volte queste attività  sono affidate ad organi (come il Consiglio di Stato e la Corte  dei  conti)   la  cui   imparzialità   e   (terzietà)   rispetto  agli   interessi  coinvolti  è garantita  dalla   struttura  dell'organo   formato  da  magistrati   e  dalle  modalità   di esercizio della funzione in forme paragiurisdizionali.

5.1.2. Servizi pubblici. La   gran   parte   delle   attività   di   amministrazione   consistono   in   prestazioni materiali(servizi) rese ai cittadini. 

Nella nostra società  i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini una serie di servizi ritenuti necessari in un determinato contesto storico­sociale.  In molti casi si tratta di prestazioni garantite dalla Costituzione a fronte delle quali in capo ai cittadini si configurano veri e propri diritti soggettivi tutelabili in sede giurisdizionale:   "i   diritti   civili   e   sociali"   circa   i   quali   i   livelli   essenziali   delle prestazioni  devono  essere  garantiti  dalla   legge  dello  Stato   su   tutto   il   territorio nazionale (art. 117,2° Cost.). Si   tratta  di  attività  necessarie   il   cui   svolgimento  costituisce  amministrazione   in senso sostanziale, come attività  di cura concreta di interessi  collettivi.  A volte si tratta   di   attività   che   constano  di   prestazioni   a   fronte  delle   quali   è   previsto   il pagamento di un prezzo a carico degli utenti, che può essere a sua volta parziale ovvero comportare la totale copertura dei costi stessi, o ancora essere disciplinato in modo da assicurare un utile all' organizzazione che presta il servizio. Il servizio può  essere viceversa del tutto gratuito,  per tutti  gli utenti  o per alcune fasce di utenti. Queste attività si denominano servizi pubblici (o di interesse generale). Il carattere necessario di queste attività comporta che esse debbano essere svolte in concreto,   costantemente   nel   tempo,   su   tutto   il   territorio   e   siano   accessibili   in principio ad ogni  consociato  (universalità,  accessibilità,  delle  attività  di  servizio pubblico). È compito dei pubblici poteri assicurare il corretto svolgimento di queste attività in termini   spaziali   e   temporali.   A   ciò   essi   provvedono   direttamente   (attraverso proprie organizzazioni amministrative) o affidando l'espletamento del servizio ad organizzazioni esterne, soggetti privati, in genere imprese private.  Nel   primo   ordine   di   casi,   l'attività   di   servizio   pubblico   è   interamente   ascritta all'amministrazione in senso stretto (anche in termini soggettivi), come attività che esercitano   pubbliche   Amministrazioni,   sia   che   si   tratti   di   attività   giuridiche (contratti,   atti   amministrativi,  ma   in   genere   atti   negoziali)   sia   che   si   tratti   di operazioni (l'attività di cura dei malati nei pubblici ospedali, etc.). Nel secondo ordine di casi, l'attività di servizio (come insieme di prestazione agli utenti)   è   espletata   dall'impresa   privata   (come   attività   a   carattere   privatistico) mentre l'attività  amministrativa è di regolazione e di controllo rispetto all'attività dell’impresa privata. Attualmente l'ambito delle attività di servizio pubblico espletate da soggetti terzi in forma di impresa, è di molto cresciuto, ed è diminuito l'esercizio diretto da parte delle  pubbliche  Amministrazioni   che  quindi  da   soggetti  gestori   sono  diventate principalmente   soggetti   regolatori  di   attività   altrui   rese   in   forma  di   attività   di impresa a favore della collettività. Attraverso   l'attività   di   regolazione,   alle   imprese   esercenti   il   servizio   vengono imposti obblighi di servizio pubblico come   il c.d. obbligo di servizio universale

,inteso   come   quello   di   prestare   un   determinato   servizio   su   tutto   il   territorio nazionale, a prezzi accessibili, e a condizioni qualitative simili indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni. La  Corte  ha   riconosciuto   che  determinate   attività   in  quanto   costituiscano   "una prerogativa intrinseca dello Stato" (ad esempio la sicurezza, la giustizia, etc.) siano al   di   fuori   dall'   ambito  delle   attività   imprenditoriali   soggette   alle   regole  della concorrenza  e  del  mercato.  E sono state  riconosciute  come attività   che possono continuare ad essere gestite in forma amministrativa, quelle dell'istruzione, della previdenza e l'assistenza sanitaria .

5.1.3. Diritto pubblico e diritto privato. Le attività  giuridiche  nelle  quali  si  esprime  l'amministrazione si  distinguono  in attività di diritto pubblico e in attività di diritto privato. Per quanto riguarda le attività  di diritto privato l'uso dello strumento negoziale nell'azione   amministrativa   è   ancora   l'eccezione,   agibile   soltanto   laddove espressamente previsto dalla legge. Il  diritto  pubblico via via diviene il  diritto comune nei rapporti  tra individuo e Stato; rapporti che «debbono presumersi regolati dal diritto pubblico, se non v'è espressa ragione in contrario». Quindi   anche   quello   spazio   di   attività   amministrativa   nel   quale   le   pubbliche Amministrazioni operano mediante negozi di diritto comune (e non mediante atti amministrativi) viene ricondotto per una parte consistente della disciplina relativa, al diritto pubblico, restando in esso la disciplina negoziale confinata al momento ultimo della stipulazione negoziale e al regime dell'esecuzione . Di recente cmq sta emergendo l’opinione secondo la quale le pubbliche Ammini­ strazioni   agiscono   secondo   il   diritto   privato,   salvo   che   la   legge   disponga   di­ versamente. Sempre che, ovviamente, questa modalità dell'agire sia tecnicamente possibile con riferimento agli effetti che si intendono produrre. E perciò, restano comunque al di fuori dello spazio dell'attività amministrativa regolata dal diritto comune  quelle  manifestazioni  di  essa  attraverso   le  quali   è  necessario  produrre effetti imperativi nella sfera giuridica di soggetti terzi laddove l'amministrazione necessita   dell'   esercizio   dell'   autorità.   La   stessa   L.   n.   15/2005   afferma   che   la pubblica amministrazione «nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente».  Questi   spazi   di   autonomia   sono  da   intendere   sia   in   ordine   alla   possibilità   di sostituzione  dell'atto  amministrativo   con   il  negozio,   come   strumento  di   azione giuridica dell' amministrazione (la res sulla quale deve essere realizzata una opera pubblica viene comprata  piuttosto che espropriata);  sia  in ordine alla disciplina interna dell' attività negoziale sulla base di trattative tra le parti secondo gli schemi del codice, piuttosto che sulla base di un procedimento di aggiudicazione.

Sul punto, si deve tuttavia tener presente che le pubbliche Amministrazioni in ogni manifestazione del   loro agire,  sono sempre soggette  al  principio di  economicità nonché  al  principio della  parità  di  accesso  (da  parte  di   tutti  gli   interessati  alle utilitates che esse possono fornire); e questo ultimo principio viene realizzato nel nostro ordinamento attraverso il procedimento amministrativo di aggiudicazione che precede la stipulazione dei contratti (c.d. evidenza pubblica).  Un   settore   assai   importante,   che   in  virtù  della   legislazione   recente  ha  visto   la sostituzione di moduli  di azione negoziali a quelli di  diritto amministrativo è   il settore del pubblico impiego, nel quale ormai le pubbliche Amministrazioni, salve le eccezioni previste dalla legge, operano come privati datori di lavoro. 

5.1.4. Responsabilità civile delle pubbliche Amministrazioni. Le pubbliche Amministrazione sono soggetti giuridici dotati come le altre persone giuridiche della capacità giuridica generale. Come tali esse sono destinatarie delle norme dell' ordinamento al pari delle altre; perciò, in quanto proprietarie di beni sono   soggette   alle   regole   del   codice   ed   alle   leggi   civili   relative   ai   rapporti dominicali   e   reali,   salva   la   disciplina   posta   dalla   legge   a   tutela   dei   beni   c.d. demaniali, o comunque riservati alla titolarità dello Stato e degli enti pubblici e dei beni a destinazione pubblica (art. 822 e ss. cod. civ.). In quanto soggetti giuridici possono  ricevere   eredità   e   legati  nonché  donazioni  e   altre   liberalità.   In  quanto soggetti attivi o passivi di obbligazioni, esse sono soggette alla relativa disciplina stabilita dal codice (artt. 1218 e ss.; 1277 e ss.) salve le norme speciali relative al pagamento delle obbligazioni pecuniarie, stabilite dalla disciplina "contabile" dei procedimenti di spesa.  E come soggetti  giuridici   le  pubbliche Amministrazioni  rispondono per  i  danni prodotti   a   terzi   sia   nell'   ambito   dei   rapporti   contrattuali   che   extracontrattuali secondo la disciplina generale del codice (artt. 1218 e ss.; 2049 e ss.).  I   caratteri   dell'illecito,   imputabile   alle   pubbliche   Amministrazioni   sono   quelli propri di cui alla disciplina generale. Il fatto illecito è proprio della persona fisica, cui risulta imputabile per avere con la sua azione od omissione prodotto un danno "ingiusto  a   terzi".Si  pensi  all‘operatore  sanitario  che per  negligenza o  imperizia produca un danno ad un paziente nel corso di una operazione chirurgica. Il   fatto  o   l'atto  dell'agente   è   imputabile   all'Amministrazione  della  quale   egli   è titolare o di un organo ad essa legato attraverso un rapporto di ufficio, o da essa dipendente nell' ambito di un rapporto di servizio. Sono tuttavia esclusi secondo una giurisprudenza prevalente dalla imputabilità all' Amministrazione, i fatti e gli atti dell' agente «che abbia agito con dolo, ovvero perseguendo un fine personale ed egoistico, sì che la sua attività debba ritenersi estranea alla persona giuridica». L'Amministrazione   risponde   del   fatto   illecito   dell'   agente   direttamente   nei confronti dei terzi danneggiati,che   possono agire direttamene nei confronti dell'

Amministrazione   per   chiedere   il   risarcimento   dei   danni.   Tale   responsabilità dell'Amministrazione convive con la responsabilità diretta dell' agente. La   disciplina   sul   pubblico   impiego   prevede   tuttavia,   la   limitazione   della responsabilità dell'agente ai casi di dolo o colpa grave ,l’ amministrazione risponde perciò per l'illecito del proprio dipendente anche se imputabile a colpa non grave, mentre quest'ultimo risponde solo se il fatto è imputabile a sua colpa grave . Una   problematica   del   tutto   propria   presenta   la   responsabilità   delle   pubbliche Amministrazioni   per  danni   prodotti   da   atti   amministrativi   o   da   fatti   (silenzio inadempimento,   ritardo  nell'adozione  dovuta  di   atti)   compiuti   nell'esercizio  di poteri amministrativi, lesivi, perciò di situazioni di interesse legittimo.

5.2. Principi generali dell'attività amministrativa. 5.2.1. Principio di legalità. In ogni sua manifestazione, l'attività amministrativa è intesa alla cura di interessi della collettività, individuati con riferimento a una determinata situazione sociale, nelle forme previste dall'ordinamento. L'attività amministrativa è sempre funzione servente di interessi della collettività,quindi è un attività di servizio. Da ciò deriva che 1'attività amministrativa non è mai libera ma predeterminata nei modi  di   azione,   nella   tipologia  degli   atti,   negli   effetti   che   essi   sono   capaci   di produrre, dalle norme diritto pubblico, e vincolata nei fini da perseguire, stabiliti dalle norme stesse. I principi dell' attività amministrativa oggi trovano esplicita affermazione in alcuni fondamentali testi positivi, 1'art. 97 della Costituzione, l'art. 1 della L. proc. amm. Intesi ad assicurare una buona amministrazione". Il primo principio che regge l'attività  amministrativa, è quello di legalità (rule of law),che  si articola a sua volta in due principi, il principio della predeterminazione normativa del potere e delle modalità del suo esercizio (legalità in senso stretto) e il principio del  vincolo del  fine.  Secondo la nostra  Costituzione le disposizioni  di legge secondo le quali i pubblici uffici sono organizzati, devono assicurare «il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione» (art. 97). E la legge fondamentale sul   procedimento   amministrativo   dispone   innanzitutto   che   «l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge» (art. 1 L. proc. amm.).  Il   potere   è   una   capacità   giuridica   speciale,   che   la   norma   attribuisce   a   un determinato   soggetto   (organo   della   pubblica   amministrazione,   autorità amministrativa),  come capacità  di adottare determinati atti, e perciò  di produrre determinati effetti  nell' ambito dell' ordinamento. Ogni potere è  previsto da una norma che lo imputa ad una determinata autorità amministrativa determinandone modalità di esercizio, contenuto ed effetti. Questa normativa, di diritto pubblico, è

composta  di   norme   tutte   cogenti   (salve   limitate   eccezioni)   non  derogabili  dal­ l'agente, a pena di invalidità dei relativi atti. Non necessariamente deve trattarsi di disciplina di legge, infatti anche altre fonti (regolamenti, statuti) hanno la capacità di disciplinare i poteri amministrativi e il loro esercizio. Solo per quei poteri amministrativi che hanno la capacità di imporre coattivamente, in capo a soggetti terzi, prestazioni personali o patrimoniali (art. 23 Cost)   ,o  modificare  giuridicamente   la   loro  sfera   soggettiva   (es.l'estinzione della proprietà di una cosa) sussiste una vera e propria riserva di legge. Il vincolo della sottoposizione alla legge (alla normazione positiva) che investe ogni potere amministrativo, è strettamente connesso col principio di azionabilità, posto a   tutela   dei   terzi   che   dall'esercizio   del   potere   possono   subire   conseguenze pregiudizievoli.   Essi,   rivolgendosi   al   giudice   competente,   possono   chiedere   la caducazione degli  atti  pregiudizievoli  (o altre misure riparatorie)  che siano stati adottati in violazione delle norme che ne sono oggetto. In secondo luogo, il principio di legalità si traduce nell'affermazione che «l'attività amministrativa   persegue   i   fini   determinati   dalla   legge».   Il   fine   è   lo   scopo   di interesse pubblico che l'Amministrazione è   tenuta a perseguire  nell'  esercizio in concreto del potere.  Lo  scopo perseguito   in  concreto  risulta  dai  motivi  dell'  azione che  deve  essere controllabile dall'esterno. Si tratta di un principio che distingue fondamentalmente l'attività   amministrativa   rispetto   a  quella  di  diritto   comune,   rispetto   all'attività negoziale, nella quale i motivi dell'azione non rilevano giuridicamente. Emerge qui il principio dell' obbligo di motivazione espressamente affermato dall'art. 3 L. proc. amm.  Il   principio   del   vincolo   del   fine   comporta   necessariamente   che   di   ogni   scelta debbano essere evidenziate  le ragioni circa la necessità  e opportunità  di  essa in relazione a quel fine.  5.2.2. Ragionevolezza e imparzialità. Il principio del vincolo del fine è strettamente connesso a quello di ragionevolezza, a sua volta rapportabile al principio di imparzialità stabilito dalla Costituzione (art. 97). Ragionevolezza   significa   non   arbitrarietà   delle   scelte.   Ogni   scelta   che l'amministrazione va ad assumere negli spazi lasciati aperti dalla legge, nella sua discrezionalità deve essere logicamente consequenziale rispetto alle premesse  che risultano   sulla   base   dei   fatti   e   degli   interessi   acquisiti   con   riferimento   a   una situazione concreta  che  deve essere  conosciuta  nella   sua  completezza  mediante l'acquisizione attendibile di tutti gli elementi di cui si compone. L‘imparzialità indica il carattere di un' azione che non può favorire l'una o 1'altra situazione nella quale va ad operare le sue scelte: divieto di discriminazione.  Questo principi,  raggruppabili  nell'imparzialità  nell'amministrazione,  sono intesi

ad assicurare la migliore amministrazione ma allo stesso tempo ad assicurare che il rapporto dell' Amministrazione agente con i soggetti terzi portatori degli interessi, avvenga in modo leale (fair); in modo che i loro interessi non vengano ingiusta­ mente sacrificati.  Il principio di proporzionalità, proprio in questa prospettiva, costituisce ulteriore declinazione dei principi di ragionevolezza e imparzialità. Esso è particolarmente presente nel diritto europeo che tende a far si che singole situazioni facenti capo a determinati soggetti in genere a contenuto patrimoniale, non vengano sacrificate al di là di ciò che è strettamente necessario. Esso comporta che ogni misura incidente su   singole   situazioni   private,   non   solo   debba   essere   idonea   all'obiettivo   da perseguire (suitability) ma anche necessaria nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace ma meno negativamente incidente sia disponibile (necessity), in   sostanza   il   dovere   delle   autorità   di   realizzare   gli   obiettivi   dell'azione amministrativa alle migliori condizioni possibili e imponendo ai cittadini il minor onere possibile. Tale principio si applica segnatamente a proposito dell' esercizio di poteri ablatori o comunque restrittivi dei diritti e delle libertà dei privati.  Vige  poi   il  principio  di  pubblicità   che   comporta   la   conoscibilità   all'esterno  dei motivi   che   sorreggono   le   scelte   assunte   che   spezza   l'antico   principio   della segretezza dell' azione amministrativa. Esso si articola nei principi e nelle regole del giusto procedimento, al quale i soggetti terzi portatori degli interessi possano partecipare   al   fine   di   rappresentare   le   loro   ragioni.   Essi   perciò   devono   essere informati che un procedimento che li coinvolga sia stato avviato con il diritto di ac­ cedere   ai   fascicoli   e   ai   documenti   d'ufficio;   nonché,   ovviamente,   nell'   evi­ denziazione dei motivi delle singole scelte assunte al fine della loro conoscibilità e controllabilità (principio dell' evidenza pubblica).  La   tutela   delle   situazioni   private   nei   confronti   dell'   esercizio   del   potere amministrativo,   si   esprime   in  modo  più   accentuato  nel  principio  del   legittimo affidamento,   strettamente   correlato   a   quello   di   certezza.   In   base   a   ciò   una situazione di vantaggio assicurata in capo a una persona, o a un'impresa, da un atto dell'autorità   amministrativa,  non  può   essere   successivamente   rimossa   se  non  a fronte di esigenze di interesse pubblico,e in ogni caso salvo indennizzo.  Il   legittimo   affidamento   prodotto   nel   destinatario   da   un   atto   amministrativo favorevole  può   portare,   in  determinati   casi,   alla   illegittimità   di  una   successiva misura   di   rimozione   dell'   atto   stesso,   salvo   che   essa   non   sia   tale   da   non pregiudicare   l'interesse   del   destinatario:   «nessun   interesse   d'ordine   pubblico prevale   (in   determinati   casi)   sull'interesse   del   destinatario   a   conservare   una situazione che egli poteva considerare stabile». Si tratta della tutela dei c.d. diritti quesiti; che, una volta costituiti dall'autorità amministrativa mediante un atto che si presume   legittimo   non   possono   essere   successivamente   sacrificati.   Atti   dell' autorità anche se illegittimi possono aver prodotto nei destinatari un affidamento

circa   i   vantaggi   loro   assicurati,   affidamento   che   non   può   essere   sacrificato   in ragione dell'interesse pubblico.  La tutela dei soggetti terzi (portatori di interessi protetti) di fronte all' esercizio del potere,   si   completa   nel   fondamentale   principio   di   azionabilità,   alla   base   della giustizia  amministrativa  (artt.  24,  103,  113 Cost.).  Ogni  interesse  giuridicamente protetto che venga sacrificato ingiustamente nell'esercizio in concreto del potere deve   trovare   tutela  davanti  a  un  giudice   terzo  e   imparziale  che  esercita   la  sua giurisdizione nei modi stabiliti dalla legge.

5.2.3. Buon andamento. Buon   andamento   significa   buona   amministrazione,   cioè   un'   amministrazione capace di produrre risultati utili per la collettività,  i migliori servizi con i mezzi disponibili.  Il   principio   del  buon   andamento  investe   tutta   l'amministrazione.   Nel   nostro ordinamento   il   precetto   costituzionale   del   buon   andamento   si   articola segnatamente nei due principi  della economicità e della efficacia, espressamente sanciti dalla L. proc. amm., art. 1. Economicità significa la produzione dei migliori risultati con il minor dispendio di risorse,  ovvero   la  produzione  dei  migliori   risultati   compatibilmente  alle   risorse disponibili.   La   produzione   di   risultati   ottimi,  ma   in   tempi   ingiustificatamente lunghi può essere fattore sia di cattiva amministrazione, sia di ingiusto sacrificio delle posizioni di coloro che sono portatori di specifici interessi all' ottenimento di misure amministrative " entro un termine ragionevole" . Al principio di economicità è collegato “il principio del non aggravamento”,cioè l'obbligo di «non aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria» evitando elevati costi a carico dell' amministrazione e allungamento dei tempi del procedimento. Il   principio  di   efficacia   (da  non   confondersi   con   l'efficacia  giuridica  degli   atti) designa l'attitudine delle azioni amministrative alla produzione dei risultati pratici programmati   dalla   stessa  Amministrazione   o   imposti   dalla   legge,   ovvero   resi necessari dalla situazione nella quale si va ad incidere.  Vige   poi   il   principio   di   origine   comunitaria   di  precauzione   (entrato   nell' ordinamento italiano, per effetto dell'art. 1 L. proc. amm.). Il principio è emerso con riferimento   alla  materia   della   protezione   dell'ambiente,   e   più   di   recente   nella materia della tutela  della salute,  della sicurezza dei   lavoratori,  e  dell'incolumità pubblica. A fronte di situazioni di rischio in questi settori, l'Amministrazione può adottare  provvedimenti  di   cautela  che  producono  effetti  al   fine  di  evitare  ogni rischio. Quindi questo principio pone in primo piano la tutela di interessi pubblici preminenti rispetto a situazioni private che, sul piano cautelare,  debbono essere

sacrificate per far fronte a situazioni di rischio.

5.3.   Il  modulo   tipico  di   esercizio  del  potere   e   i   rapporti   giuridici   di   diritto pubblico 5.3.1. Potere amministrativo. Il   potere   amministrativo   indica   una   posizione   soggettiva   di   una   determinata autorità  amministrativa.  Gli atti  giuridici  e i  relativi effetti,  nei quali il  potere si esprime,   sono,   salve   eccezioni,   tipici,   espressamente   previsti   dalla   norma.   Per questo,   ogni   potere   amministrativo   può   essere   configurato   come   una   capacità speciale conferita  dalla norma alla singola autorità  amministrativa che legittima questa ad adottare atti giuridici. Come capacità speciale, il potere è il presupposto, o la fonte, di una serie infinita di rapporti   giuridici,   che   si   instaurano   ad   ogni   episodio   di   suo   esercizio.   Come capacità,   i   poteri   sono   costituiti,   modificati   nel   loro   contenuto,   ed   estinti, esclusivamente dalla norma; non sono oggetto di disposizione da parte del loro titolare, né possono essere trasferiti,  ma solo temporaneamente esercitati da altre autorità amministrative (delegazione,avocazione, etc.).  Gli   atti   giuridici   di   esercizio   del   potere,   produttivi   degli   effetti   tipici,   sono   il risultato  di  un  complesso  procedimento,  cui  partecipano sia  autorità  amministrative  che soggetti "privati" portatori di interessi propri (protetti dall' ordinamento). Il   contenuto  dispositivo degli  atti  giuridici  di  esercizio del  potere   è   il   risultato, anche,  dell'apporto dell'attività  giuridica svolta dai soggetti  "privati"  nell'ambito del procedimento e del relativo rapporto giuridico; ma la determinazione "finale" della volontà,  che produce in concreto l'effetto,  è  imputabile esclusivamente alla autorità amministrativa titolare del potere, secondo lo schema degli atti unilaterali (c.d. imperatività  del potere amministrativo). È tuttavia ammessa, in determinati casi,  la negoziazione di una parte almeno del contenuto dispositivo degli atti di esercizio del potere. Per   quanto   concerne   alcune   specie   di   poteri   (c.d.   ablatori),   l'imperatività   si manifesta   in una forma particolarmente  pregnante,  poiché   in   tali  casi  gli  effetti degli  atti  di esercizio del potere hanno la forza di  imporsi senz'altro nella sfera soggettiva   altrui,   producendovi   le   modificazioni   giuridiche   determinate unilateralmente, prescindendo dall' apporto dalla volontà dei soggetti stessi. In tali casi, questi si trovano in situazione giuridica di soggezione. Sul piano funzionale, cioè riguardo alla cura degli interessi, il potere deve essere visto in relazione all’ interesse che pertiene alla collettività, al pubblico, a fronte del

quale la posizione dell' autorità titolare del potere è del tutto servente. E l'esercizio del   potere   acquista   il   carattere   delle   doverosità   laddove   esigenze   di   cura dell'interesse si manifestano in concreto.

5.3.2. I rapporti giuridici di diritto pubblico e l'interesse legittimo. L'esercizio   del   potere   instaura   concreti   rapporti   giuridici   con   soggetti terzi,attraverso  appositi atti giuridici previsti  dalla legge, nella produzione di effetti  giuridici in capo a terzi, a volte di natura costitutiva a volte di natura dichiarativa o preclusiva.  A   fronte   dell'   autorità   amministrativa   i   soggetti   terzi   possono   trovarsi rispettivamente in posizione di soggezione o di onere. È   ascrivibile   alla   soggezione   la   situazione   di   colui   che   deve   subire   gli   effetti dell'atto   di   esercizio   del   potere   che   si   producono   nella   sua   sfera   giuridica prescindendo dall' apporto della sua volontà. È ascrivibile all' onere la situazione del soggetto che dell' atto di esercizio del potere ha bisogno per il soddisfacimento di un suo interesse, che in genere si realizza mediante l'acquisto di un diritto o di altra   situazione   di   vantaggio.   Quindi   se   ntende   soddisfare   un   diritto,   deve promuovere   l'esercizio   del   potere,   chiedendo   all'   autorità   amministrativa competente l'emanazione del relativo atto. In   qualunque   situazione   si   trovi   il   terzo   interessato   nell'   ambito   di   un   pro­ cedimento,   egli   si   trova   ad   essere   sempre   anche   titolare   di   una   situazione soggettiva attiva nei confronti della autorità amministrativa che nel nostro sistema viene denominata interesse legittimo. L’interesse è lo stato di aspirazione o di tensione della volontà di un soggetto verso un bene (ritenuto)  idoneo a soddisfare uno stato di bisogno del  soggetto stesso (Nicolò). L'esercizio  del   potere,   con   riferimento   agli   effetti   tipici   che   i   relativi   atti   sono chiamati a produrre, suscita interessi anzitutto in capo ai soggetti nella cui sfera giuridica gli effetti stessi sono destinati a prodursi. Questi interessi possono essere di vario segno ,possono tendere a conservare un bene e perciò ad opporsi all' eser­ cizio del potere destinato a produrre, ad esempio, l'estinzione della proprietà del bene stesso; possono tendere all' acquisto di un bene o di un'utilità, per cui si rende necessario l’atto di esercizio del potere, come nel caso di colui che per realizzare la propria   casa   ha   bisogno   di   un   atto   autorizzativo   da   parte   del   Comune.   E   si distinguono così  gli  interessi  oppositivi  (nel primo ordine di casi) e gli  interessi pretensivi, nel secondo. L'interesse assunto dall' ordinamento come situazione soggettiva si configura come vero e proprio diritto soggettivo nei casi in cui è attribuito dalla norma al soggetto portatore,   il  potere  di  realizzare  senz'  altro   l'interesse,  utilizzando a   tal   fine gli strumenti posti dall' ordinamento.

Nell'ambito dell'esercizio del potere  amministrativo vengono ad essere coinvolti come   interessi,   posizioni   sicuramente   di   diritto   soggettivo(   come   ad   es.   la situazione   dei   proprietari   nell'   ambito   di   un   procedimento   di   espropriazione) oppure   possono   essere   coinvolti   interessi   che   diritti   soggettivi   non   sono   (ad esempio,   l'interesse   di   colui   che   si   oppone   alla   realizzazione   di   una   discarica pubblica nel fondo adiacente). Secondo la legge fondamentale del 1865, soltanto i diritti soggettivi avevano tutela nei confronti dell' Amministrazione, gli altri interessi invece venivano considerati giuridicamente irrilevanti.  Con la L. fondamentale 31.3.1889 gli interessi  entrano ufficialmente nell' ordinamento, non più oggetto di mera indifferenza ma oggetto di considerazione positiva e perciò di protezione giuridica. La carta costituzionale all’art. 24 assicura a tutti la facoltà di «agire in giudizio per la   tutela  dei  propri  diritti   e   interessi   legittimi»  e     all’art   113  proclama  sempre ammessa contro «gli atti della pubblica amministrazione», la tutela giurisdizionale «dei diritti e degli interessi legittimi». Circa l'individuazione dei portatori  di  interessi   la L.  proc.  amm. Identifica parti necessarie e parti eventuali del rapporto giuridico di diritto pubblico. I primi sono i soggetti nella cui sfera giuridica l'esercizio del potere incide direttamente. E così ad esempio, se si tratta di un caso di espropriazione per pubblica utilità di un' area privata, parti necessarie del rapporto saranno il proprietario espropriato e rispettivamente il  soggetto espropriante che ha richiesto all'  autorità  competente 1'espropriazione in suo favore dell' area stessa (ad esempio, il Comune che intende realizzare un'opera pubblica).  Le   parti   necessarie   sono   formalizzate   dalla   L.   proc.   amm.,   nei   «soggetti   nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti», nonché in "quelli che per legge debbono intervenirvi" (nel procedimento).  Le parti eventuali sono invece i soggetti che in relazione ad un singolo episodio di esercizio del potere sono portatori di interessi qualificati circa l'oggetto stesso del procedimento e, a differenza delle parti necessarie, questi soggetti non subiscono nella loro sfera giuridica un effetto giuridico in senso tecnico, in esito all' episodio di esercizio del potere. E   così   ad   esempio,   a   fronte  del   procedimento  di   espropriazione   per   pubblico interesse di un' area privata da destinare alla realizzazione di un' opera pubblica, i proprietari   dei   fondi   vicini   possono   avere   interesse   a   che   l'opera   non   venga realizzata,  e quindi l'espropriazione dell'  area non venga pronunciata,  perché   in ipotesi   si   tratta   di   opera   (ad   esempio,   una   discarica   di   rifiuti   industriali)   che danneggia la loro proprietà. Secondo la L.  proc.  amm. le parti  eventuali  sono quelle «cui  possa derivare un pregiudizio dal provvedimento» e «diversi dai suoi diretti destinatari». L’interesse   deve   essere   concreto   e   reale,   oggettivamente   ed   esternamente

identificabile,  riferibile alla sfera propria del  soggetto(individualità  e personalità dell'interesse)    ed è  altresì  necessario   il   requisito  della  qualificazione normativa dell'interesse, perché questo possa assurgere al rango di interesse legittimo. Laddove il rapporto dell'Amministrazione con soggetti terzi si instaura sulla base dell' esercizio del potere, la posizione soggettiva di costoro si ascrive in ogni caso alla specie dell'interesse legittimo perché la finalità perseguita dalla norma è quella della "cura diretta ed immediata di un interesse della collettività" a fronte del quale «le posizioni sostanziali dei privati godono di una protezione indiretta. Mentre la posizione dei terzi  nei confronti  dell'  Amministrazione si  ascrive alla specie dei diritti   soggettivi,   se   «trova   fondamento   in   norme   che   pongono   a   carico   dell' amministrazione   obblighi   a   garanzia   diretta   e   immediata   di   un   interesse individuale». In  questo   secondo  ordine  di   casi,   l'interesse   tutelato  dalla  norma   è   quello   che coincide con la soddisfazione dell'interesse proprio del soggetto mentre nel primo ordine  di   casi,   l'interesse   tutelato  dalla  norma  è   l'interesse  della   collettività   cui l'esercizio del potere è finalizzato.

5.3.3. Contenuto dell'interesse legittimo. L'interesse   legittimo   si   configura   come   situazione   attiva,   che   conferisce   ad   un soggetto   una   serie   di   poteri   di   agire   determinati   dall'   ordinamento,   per   la soddisfazione di un proprio interesse sostanziale. A differenza del diritto soggettivo,al soggetto portatore di interesse legittimo non è dato il potere di realizzazione dell'interesse stesso: perché il bene cui il soggetto tende,   nella   cui   realizzazione   consiste   il   suo   interesse   può   essere   realizzato esclusivamente dall' autorità amministrativa con l'esercizio del potere.  Il contenuto dell'interesse legittimo come situazione soggettiva attiva non consiste in   poteri   finali   che   consentono   la   realizzazione   dell’interesse,   ma   in   poteri strumentali   in   riferimento   all'esercizio  del   potere   amministrativo;   poteri   che   si dividono   in:   poteri   di   partecipazione   al   procedimento   di   esercizio   del   potere amministrativo, e poteri di reazione avverso il potere esercitato. Il potere si esercita attraverso un procedimento, nel quale il soggetto rappresenta il proprio interesse sostanziale, in ordine al concreto episodio di esercizio del potere, del quale l’amministrazione deve tenere conto.  I poteri di reazione invece hanno ad oggetto viceversa il potere già esercitato; si tratta   quindi  di   poteri   di   tutela   che   si   esercitano  davanti   alla   stessa  Ammini­ strazione,  ma soprattutto davanti ad organi giurisdizionali (tutela amministrativa giurisdizionale) ottenendo eventualmente la rimozione dell' atto nel quale il potere si è esercitato.  Occorre sottolineare che la posizione di interesse legittimo nell'ambito del rapporto amministrativo  è   assolutamente   identica,   sia   che   l'interesse   sostanziale  del   suo

titolare consista di un diritto soggettivo sia che consista di un mero interesse. Il fatto che un medesimo interesse sostanziale operi come presupposto sostanziale di   diverse   situazioni   soggettive   (protette   in   maniera   diversa   da   parte dell'ordinamento) a seconda dei rapporti nei quali si trovano inscritte, è evenienza ricorrente nell' esperienza positiva.  Viceversa,   è   sicuramente   infondata   la   spiegazione   della   vicenda   in   termini   di "degradazione"  del   diritto   ad   interesse   legittimo:   l'esercizio  del  potere   avrebbe l'effetto   di "degradare" il diritto trasformandolo in interesse legittimo. Anche sul piano della tutela, la "teoria della degradazione" (o dell'affievolimento) dei diritti ad opera del potere amministrativo, è infondata; ma sul piano sostanziale, essa è inaccettabile   del   tutto,   ché   il   diritto   a   fronte   dell'   esercizio   del   potere amministrativo   non   degrada   in   alcunché:   semplicemente   non   si   pone   come situazione soggettiva (a fronte" dell' esercizio del potere l'interesse sostanziale del soggetto presupposto del suo diritto, si pone come interesse legittimo).  Il   riconoscimento   pieno   dell'interesse   legittimo   come   situazione   sostanziale   fa ascrivere questa situazione soggettiva a quelle risarcibili (ove danneggiate  iniure) sulla base del  principio generale del  neminem ledere,  che trova espressione nel codice all'art. 2043. Perché l'interesse legittimo possa configurarsi in concreto come situazione risarcibile occorre che in esso sia riscontrabile un interesse sostanziale correlato ad un ingiustamente sacrificato. 

5.4. La discrezionalità nell’esercizio del potere. 5.4.1. La discrezionalità amministrativa. Il potere amministrativo come capacità giuridica speciale consente al soggetto o all' organo amministrativo che ne è titolare, di adottare gli atti previsti dalla norma al fine della  migliore  cura degli   interessi  dando ad essi   il  contenuto dispositivo  e perciò determinandone gli effetti, secondo la relativa disciplina normativa. La disciplina normativa può conferire all'Amministrazione un ambito di scelta più o  meno           ampio   a   seconda  dei   casi;   questo   ambito  di   scelta   è   denominato “discrezionalità   amministrativa”,   nella   quale   l'Amministrazione   si   muove, prescegliendo   tra  più   soluzioni  possibili   a   fronte  delle   esigenze  di   cura  di  un determinato interesse; non si tratta però di una capacità di libera determinazione dei propri fini,poiché l'esercizio del potere è vincolato nel fine evitando l'arbitrio nelle scelte dell' autorità. Oggi   la   L.   proc.   amm.   dispone   che   "L'attività   amministrativa   persegue   i   fini determinati   dalla   legge".   Tenuto   conto,   che   l'Amministrazione   nel   suo   agire   è comunque   tenuta   al   rispetto   (rigido)   della   normativa   di   legge,   dobbiamo considerare   che   al   di   là   delle   prescrizioni   di   tale   normativa,   esiste   un   ambito lasciato alla determinazione dell' autorità che è parzialmente libero e nello stesso

tempo parzialmente vincolato. Il   primo   problema   che   si   presenta   nell'   esercizio   del   potere   è   dunque   quello dell'individuazione del fine, cioè  dell'interesse pubblico che attraverso l'esercizio del  potere deve essere specificamente perseguito  attraverso un confronto e  uno scontro di molteplici  interessi  che emergono nella situazione reale (assetto degli interessi in gioco). In via primaria, può (e deve) essere identificato l'interesse pubblico, per la cui cura è stabilito il relativo potere (c.d. interesse primario), che spesso si ricava da tutto il contesto normativo nel quale la norma è   inserita.  Es.   il   fine primario dei  poteri autorizzatori   in  materia   edilizia   è   nell'interesse   a   che   le   costruzioni   e   le   altre trasformazioni territoriali avvengano secondo razionali criteri di pianificazione, e comunque in conformità alle prescrizioni di legge. Bisogna cmq notare che alcuni poteri sono attribuiti per il perseguimento di fini diversi e in questi casi la pubblica autorità deve concretamente individuare il fine per il  quale in quel determinato caso concreto esercita il  potere.  L'autorità  deve soddisfare l'interesse primario alla cui cura essa è immediatamente preposta, nel modo migliore possibile tenendo conto tuttavia di tutti gli altri interessi presenti e coinvolti dall' esercizio in concreto del potere. Vi   sono  poi   interessi  di  natura  privata   che  vanno   considerati   come  quelli   che compongono la complessa situazione reale nella quale l'esercizio del potere va ad incidere; l'interesse privato può essere legittimamente sacrificato, negli stretti limiti in cui ciò sia necessario per il soddisfacimento dell'interesse pubblico.  Possiamo dunque affermare che ogni esercizio di potere viene ad incidere su una pluralità,  differenziata  e   spesso  contraddittoria  di   interessi  pubblici,   collettivi   e privati insieme. L'esigenza  di   controllo   sull'   esercizio   in  concreto  del  potere  da   cui   è  mossa   la dottrina della discrezionalità, si esprime dunque essenzialmente in un controllo di ragionevolezza sull'agire amministrativo; il criterio di ragionevolezza si articola in un'analisi in concreto delle scelte effettuate in sede di esercizio del potere. All' esigenza di ragionevolezza dell' agire amministrativo si collega l'esigenza della imparzialità,   che   significa   trattamento  omogeneo  di   situazioni  omogenee   (salve particolari   e  motivate   ragioni   che   impongono   un   trattamento   differenziato)   Il principio  di   imparzialità   a   volte   si   traduce   in   giustizia   sostanziale   che   attiene propriamente  al   risultato  concreto  dell'   azione  amministrativa   come quello   che comunque non deve  produrre  situazioni  di  palese   ingiustizia   in  capo a   singoli soggetti.

5.4.2. Discrezionalità e merito amministrativo. In diritto amministrativo troviamo usata la parola "merito", in tre differenti punti: merito   come   contrapposto   a   discrezionalità;   merito   come   contrapposto   a

legittimità; giurisdizione di merito distinta dalla giurisdizione di legittimità: come quelle attribuite entrambe al giudice amministrativo.  A   ben   vedere   tuttavia,   i   tre   luoghi   nei   quali   emerge   la   nozione   di   merito suppongono sempre una nozione di merito amministrativo, che può essere fissata, appunto,   come  quella   che   indica   l'ambito  della   libertà   di   scelta   insito   in   ogni esercizio di potere amministrativo. Pur nell'ambito del fine perseguito, all'Amministrazione si presenteranno sempre più scelte concrete nell'ambito delle quali essa potrà muoversi con libertà: preferire l'una   o   l'altra  diventa   questione  di   “merito”.   Es.   la   concessione  di   un   bene   o servizio pubblico all'una o all' altra ditta richiedente, tra alcune dotate della stessa idoneità tecnica ed economica, della stessa esperienza nel settore, etc., è questione di merito. Si badi bene, anche questa scelta finale tra più possibili e tutte ragionevoli, è una scelta che deve essere motivata, che non può  essere senz'altro arbitraria: ma tale motivo attiene al merito, cioè non può essere oggetto di sindacato. L'individuazione del merito, di questo ambito di libertà in cui alla fine si estrinseca l'esercizio del potere serve proprio ad escludere tale ambito dal sindacato esterno (segnatamente   del   giudice)   cui   tutta   l'attività   amministrativa   è   sottoposta.   Il sindacato consiste in principio nella valutazione della conformità alla legge di una determinata manifestazione dell'azione amministrativa, è appunto un sindacato di legittimità.  La distinzione tra discrezionalità  e merito,  dunque,   indica quella tra ambito conoscibile   (sindacabile)  e  ambito non sindacabile   (e  perciò   in  principio libero) dell'agire  amministrativo.  Le "scelte  discrezionali"  sono insindacabili  "nel merito". 

5.4.3. Poteri amministrativi non discrezionali: sulla c.d. discrezionalità tecnica. L'esercizio del singolo potere amministrativo è condizionato da atti amministrativi precedenti,   a   carattere   generale,   atti   di   normazione   secondaria,   atti   di programmazione e  di   indirizzo,  e   così  via.  Tali  atti   a  volte   sono obbligatori   in quanto  espressamente  previsti  dalla  normativa,   a  volte   si   tratta  di   atti   (c.d.  di autolimitazione) che l'Amministrazione adotta anche a prescindere da specifiche previsioni di legge al fine di regolare l'uso dei poteri discrezionali di competenza dei suoi organi. Di poteri non discrezionali o vincolati si può  parlare laddove l'Amministrazione non è chiamata a valutare la migliore soluzione tra una pluralità di scelte possibili, ma semplicemente ad acclarare la sussistenza di fatti al fine di adottare determinati atti  e perciò  produrre determinati  effetti  stabiliti  dalla  legge.  Tuttavia a volte si tratta dell'acclaramento di fatti tecnicamente complessi che spesso lasciano ampi margini di  opinabilità   in capo al  decisore.  In tali  casi  si  parla di  discrezionalità tecnica.

In questi casi l'Amministrazione non esercita alcun potere discrezionale, non valuta alcun assetto di interessi pubblici, ma si limita a conoscere una realtà e a versarne il risultato   in un atto,  cui   la   legge collega  la produzione di  determinati  effetti.   In questi   casi   ciò   che  viene   attribuito   all'autorità   amministrativa  è   un  potere   (un compito) di acclaramento di elementi della realtà prefissati dalla legge. La complessità  degli acclaramenti di carattere tecnico che in questi casi spettano all'Amministrazione e che presentano spesso alti tassi di opinabilità, ha condotto la nostra   giurisprudenza   tradizionale   a   restringere   il   sindacato   sull'azione amministrativa alla completezza e ragionevolezza degli acclaramenti compiuti dall' Amministrazione   senza  penetrare  nella  diretta   conoscibilità   dei   fatti   complessi. Insomma secondo questa  dottrina   il  giudice  non potrebbe  valutare  ex  novo gli acclaramenti   tecnici   compiuti  dall'  Amministrazione  e  perciò   la  veridicità  degli stessi, limitandosi a valutarne la ragionevolezza, a sindacarli cioè dall'esterno nella loro formulazione (che siano ben motivati, che non vi siano contraddizioni interne, etc.).   In   tal  modo queste  attività   amministrative  volte   all'acclaramento  dei   fatti tecnicamente   complessi,   vengono   "trattati"   in   sede  di   sindacato   giurisdizionale come se fossero valutazioni discrezionali (le quali sono bensì conoscibili, come si è detto, ma solo nei limiti della loro ragionevolezza).  Di recente, un diverso orientamento ritiene che, quando la norma tecnica contiene "concetti   indeterminati",   i   quali   inducono  ad   "apprezzamenti  opinabili",   la   loro valutazione rientra nell'accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento amministrativo, e quindi attiene ad un tipico sindacato sulla legittimità, che resta ben distinto dal giudizio di opportunità  che distingue le valutazioni tecniche da quelle di merito, si ammette la sindacabilità giurisdizionale delle prime, in base alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto al criterio tecnico e al procedimento applicativo . Il Consiglio di Stato afferma ormai in maniera esplicita che «la c.d. discrezionalità tecnica esprime un concetto diverso dal merito amministrativo e pertanto non può essere a priori sottratta al sindacato da parte del giudice amministrativo».

5.5. Tipologia dei poteri amministrativi. 5.5.1. Su alcune classificazioni. I poteri amministrativi si possono classificare sotto diversi punti di vista.  Sotto il profilo del soggetto (cui sono imputati) e dell'oggetto (interesse curato) cui si riferiscono, i poteri amministrativi possono essere classificati al fine di stabilire l'ambito di competenza delle diverse Amministrazioni. Una   classificazione   assai   rilevante   è   quella   tra   poteri   discrezionali   e   non discrezionali. E, così, la distinzione tra poteri discrezionali e vincolati. Una distinzione si può fare, tra poteri che hanno a fronte interessi pretesivi e poteri

che hanno a  fronte  interessi  oppositivi.   I  poteri  che hanno a  fronte gli   interessi oppositivi, laddove hanno la forza di sacrificare questi ultimi in ottemperanza ad esigenze di interessi pubblici prevalenti, sono caratterizzati dalla imperatività con riguardo  alla   loro  efficacia  giuridica   (c.d.  poteri   ablatori).  Laddove   il  potere   si esercita a fronte di interessi pretensivi esso si articola secondo due diversi modelli: il modello della concessione­aggiudicazione, e il modello della autorizzazione. Nel primo caso, l'Amministrazione è chiamata a scegliere tra più aspiranti ad un bene (gara per l'aggiudicazione di un appalto tra più partecipanti, tra i quali deve essere prescelto il più idoneo). Nel secondo caso l'Amministrazione è chiamata a valutare l'aspirazione   di   un   soggetto   ad   un   bene   a   fronte   di   un   interesse   pubblico preminente. 

5.5.2. Poteri atipici. Si è detto che i poteri amministrativi per regola sono tipici, e quindi ciascuno di essi è  espressamente previsto da una norma per la cura di un determinato interesse pubblico; ma ciò non è sempre vero, almeno in un duplice ordine di casi: nel caso dei poteri c.d.   impliciti   e  nel   caso  dei  poteri   c.d.  di   ordinanza,   in   cui   si   può   porre  una distinzione tra poteri tipici e poteri atipici. I poteri impliciti sono quelli che pur non essendo espressamente attribuiti ad un determinato  soggetto  sono previsti,   in via  generale,   in capo ad ogni soggetto  o autorità amministrativa. E inoltre, è opinione consolidata che la titolarità di poteri amministrativi comporta, in capo ai relativi organi, la titolarità di poteri di annullamento, di revoca etc. (c.d. poteri  di autotutela) degli atti adottati  nell'esercizio degli stessi,a prescindere da previsioni di legge. E   ancora,   è   considerato   “potere   implicito”   il   c.d.   potere   statistico   con   oggetto l'acquisizione   dei   dati   conoscitivi   necessari   per   l'esercizio   delle   competenze dell'ente e l'elaborazione dei dati stessi, secondo le metodologie della statistica. Più   evidente   e   consolidata,   la   categoria   dei   poteri   c.d.   di   ordinanza,   tra­ dizionalmente riconosciuti per la loro atipicità. Un caso si ha quando «il prefetto, nel   caso   di   urgenza   o   per   grave   necessità   pubblica,   ha   facoltà   di   adottare   i provvedimenti indispensabili per la tutela dell' ordine pubblico e della sicurezza pubblica». E inoltre si conferisce al ministro dell'interno, in caso di dichiarazione di pericolo   pubblico   esteso   all'intero   territorio   nazionale,   il   potere   di   emanare ordinanze, anche in deroga alle leggi vigenti, sulle materie che abbiano comunque attinenza all'ordine pubblico o alla sicurezza pubblica. La legge non dispone nulla circa contenuto, oggetto, effetti dei provvedimenti da adottare   nell'esercizio   dei   poteri   di   ordinanza,  mentre   il   profilo   funzionale   è

indicato in modo del tutto generico al fine di prevenire ed eliminate gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini.  Le ordinanze di necessità «rispondono ad un compito insostituibile: di fungere da valvola  nei  casi   imprevisti,   in cui   la  norma non appronta alcun provvedimento tipico per intervenire.  La   giurisprudenza   sul   punto   è   chiarissima:   occorre   che   si   sia   verificata   una situazione eccezionale, di pericolo e di urgenza, che minacci l'ordine pubblico o comunque   gli   interessi   pubblici   tutelati   dalle   rispettive   norme   (sanità,   edilità, ambiente, etc.). I provvedimenti adottati devono a loro volta manifestarsi in effetti di  carattere   temporaneo,  senza dare   luogo a  modificazioni  stabili  della   realtà   e purchè non dia luogo ad effetti che si pongano in contrasto con norme o principi costituzionali,   né   con   norme   di   legge   in  materie   coperte   da   riserva   di   legge assoluta.  L'applicazione di questi  limiti comporta,  ad esempio, che il  potere di ordinanza non possa giammai  essere  usato  per  adottare  provvedimenti   lesivi  della   libertà personale (materia coperta da riserva di legge assoluta ( art 13 Cost.); mentre le prestazioni patrimoniali disposte, con ordinanza (ad esempio, requisizione di cose mobili o di cose immobili) debbono essere indennizzate secondo i principi della legislazione vigente.

6 ­ IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

6.1. Il principio del procedimento. Il  potere  amministrativo  si  esercita  attraverso  un procedimento,  cioè  attraverso  una serie coordinata di atti e di fatti imputati ad organi e soggetti diversi tendenti nel loro insieme alla produzione di un effetto giuridico e che costituisce una fattispecie giuridica in   senso   tecnico   in   quanto   produttiva   di   effetti   giuridici.   Quindi   l'attività amministrativa di diritto pubblico si esprime in una fattispecie complessa che consta appunto di una serie collegata di atti e di fatti, cioè di un procedimento ed è all'intera fattispecie e non soltanto al suo momento conclusivo e finale che la produzione degli effetti deve essere imputata.  In   ogni   caso,   l'azione   amministrativa   risulta   sempre   azione   procedimentalizzata (principio   del   procedimento).   Il   principio   del   procedimento   ha   trovato   pieno accoglimento nel nostro ordinamento positivo con la L. proc. amm.  Tale principio può essere inteso in più sensi. Anzitutto esso descrive, una caratteristica della legislazione amministrativa più recente che disciplina l'esercizio del potere attraverso procedimenti cui   partecipano   una   pluralità   di   organi   e   soggetti   pubblici,   e   spesso   con   la partecipazione di soggetti privati interessati, quali portatori delle istanze connesse alla tutela dei loro interessi, ma anche quali collaboratori alla formazione in concreto delle decisioni amministrative.

Può poi essere inteso come principio del "giusto procedimento" consentendo ai soggetti sui quali il procedimento va ad incidere, di partecipare avanzando istanze, osservazioni e proposte a tutela dei loro interessi,  ed in tal senso è stato inteso dalla stessa Corte cost.. Ancora, in un terzo senso, il principio del procedimento è inteso come quello rilevante per il legislatore, la cui violazione può dare luogo alla illegittimità delle leggi. Si tratta di un profilo che attiene alla tematica della riserva di legge. In sostanza, nelle materie coperte da riserva di legge, la mera previsione del potere amministrativo in capo ad una   autorità   senza   alcuna   previsione   procedimentale   potrebbe   apparire   come   una sostanziale elusione della riserva di legge stessa, visto che la norma si limiterebbe in sostanza a un mero rinvio. In tal senso il principio è stato ritenuto vincolante solo per il legislatore regionale, perché non avente rango costituzionale. Tuttavia è l’esigenza del giusto procedimento che la legge generale del 1990, ha inteso accogliere, estricandosi in una duplice direzione: che l'azione amministrativa si articoli in una serie di adempimenti affinché attraverso di essi l'Amm. meglio possa agire nel pubblico interesse (esigenza di buon andamento); che l'azione amministrativa si eserciti anche   attraverso   la   partecipazione   degli   interessati   all'esito   del   procedimento,   in funzione di garanzia della migliore soddisfazione dei loro interessi (esigenza quindi di imparzialità   e   di   giustizia).   Vi   è   poi   una   terza   direzione   e   cioè   che   attraverso l'articolazione   procedimentale   venga   reso   più   agevole   il   successivo   controllo giurisdizionale della stessa (esigenza di legalità).

Le regole fondamentali nelle quali si esprime il principio del procedimento sono due. La prima consiste nell’apertura del procedimento ed è da questo momento che si in­ staura, il rapporto giuridico di diritto pubblico con i soggetti terzi interessati. L'apertura del procedimento comporta che un determinato ufficio dell'ente cui il potere è attribuito assume   su   di   sé   il   compito   di   seguire   il   procedimento   e   di   predisporre   tutti   gli adempimenti necessari al fine dell'esercizio del potere (c.d. responsabile del procedi­ mento).   In   tal   senso   l'organizzazione   cui   il   potere   è   attribuito   viene   denominata Amministrazione procedente,  della  quale  non necessariamente   fa  parte   l'organo cui formalmente è imputato l'atto (autorità decidente in senso formale). Quest'ultimo infatti può   essere  un'autorità   posta   al   di   fuori   della   organizzazione   amministrativa   cui   è affidata la cura degli  interessi  pubblici  oggetto del potere e del procedimento e che perciò ne deve curare tutti gli adempimenti. L'avvio dell'esercizio deve corrispondere al verificarsi di specifiche condizioni di legge o al  verificarsi  di  una situazione tale da rendere necessario   l'esercizio  del  potere.   Il carattere necessitato e formalizzato dell'apertura del procedimento significa che, una volta   concretizzatesi   le   situazioni   previste   il   potere   non   è   più   una   facoltà dell'Amministrazione, ma diventa un obbligo (obbligo di procedere). La seconda regola è rappresentata dalla necessaria istruttoria, con la quale si afferma

che,   una   volta   aperto   il   procedimento,   devono   essere   acquisiti   e   valutati dall'Amministrazione procedente tutti gli elementi e gli interessi della situazione reale (necessaria completezza dell'istruttoria). Ambedue le regole comportano un'esigenza di evidenziazione esterna,  nel   senso che   l'acquisizione e   la  valutazione di   tutti   i  men­ zionati   elementi   della   situazione   reale   viene   evidenziata   in   atti   e   documenti   che acquistano come tali rilevanza esterna.

6.1.1. Fonti legislative del procedimento amministrativo. Soltanto con la L. proc. amm., contenente «norme in materia di procedimento amm. e di diritto di accesso ai documenti amministrativi» si è introdotta nel nostro ordinamento una disciplina generale sul procedimento, formulata per principi, che si applica a tutta l'area dei poteri amministrativi, discrezionali e non, salve espresse eccezioni. L'originale testo   legislativo   del   1990   non   conteneva   una   disciplina   generale   dell'attività amministrativa di diritto pubblico ma solo una disciplina generale del procedimento. Più recentemente il legislatore con la L. n.15/2005 ha modificato alcune delle precedenti regole   sul   procedimento   amministrativo   e   ha   completato   la   disciplina   generale dell'azione amministrativa,   regolandone alcuni  aspetti   (validità,   efficacia,  autotutela, etc.) in precedenza affidati a principi giurisprudenziali. L'azione amministrativa diretta degli organi comunitari è a sua volta sottoposta a una serie di principi concernenti il procedimento, anche se manca nell'ord. comunitario una disciplina normativa generale. La Corte di giustizia ha elaborato principi di generale applicazione del tutto analoghi a quelli degli ordinamenti statali più avanzati.

6.2. La fase dell'iniziativa. 6.2.1. L’apertura del procedimento e l'obbligo di procedere. L'apertura del procedimento può avvenire in due modi, a seconda del tipo di potere di cui   si   tratta;   la   L.   proc.   amm.   distingue   il   caso   in   cui   «il   procedimento   consegua obbligatoriamente ad una istanza» (e quindi su richiesta di parte) dal caso in cui «debba essere iniziato di ufficio» (art. 2). Dal momento dell'apertura decorrono i termini entro i quali   le   Amministrazioni   devono   concludere   il   procedimento.   L'apertura   del procedimento   a   richiesta   di   parte   si   verifica   nel   caso   dell’esercizio   dei   poteri amministrativi   richiesto   in   concreto   da   un   soggetto   interessato   (interesse   legittimo pretensivo). È questi che sollecita l'esercizio in concreto del potere in vista di un suo interesse anche se l'Amministrazione è tenuta a esercitare il potere in vista dell'interesse pubblico. 

Meno chiara è l'apertura del procedimento ad iniziativa d'ufficio con riferimento a quei poteri amministrativi previsti per curare interessi pubblici nella loro oggettività,   pre­

scindendo da ogni necessaria sollecitazione degli  interessati.  Qui l'interesse pubblico deve essere curato in sé, per il fatto stesso che si presenta un'esigenza concreta di cura (epidemia,     terremoto,   l'esigenza di   realizzare  un'  opera pubblica,  etc)  dando avvio all'esercizio   del   relativo   potere,   cioè   aprire   il   relativo   procedimento.  Questo   fatto costituisce   presupposto   necessario     ma   anche   sufficiente   per   l'apertura   del procedimento: in presenza di tale presupposto il procedimento deve essere aperto. Il   verificarsi   in   concreto   dei   presupposti   produce   in   capo   all'Amministrazione competente un obbligo giuridico di procedere (di aprire il  procedimento) anche con riferimento   a   specifiche  norme  dell'   ordinamento  positivo   che   sanzionano   in   varie forme l'inadempimento di quest'obbligo. A tal proposito l'art. 328 c.p. punisce (come delitto) il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio «che entro 30 giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo».  L'omissione   dell'avvio   del   procedimento,   se   dovuta   a   dolo   o   colpa   grave   del funzionario,   può   dare   luogo   altresì   a   responsabilità   amministrativa   rilevabile   con azione di responsabilità  davanti alla Corte dei conti o a responsabilità  civile a carico dell'agente stesso. In tal caso, l'interessato deve far constatare l'inadempienza con atto di diffida notificato all'Amm. e all'agente. Decorsi trenta giorni dalla notificazione della diffida, l'interessato può proporre azione per risarcimento dei danni.  Ancora, l'inadempienza circa l'obbligo di procedere può dare luogo all'esercizio del c.d. potere sostitutivo da parte di altro organo o ente indicato dalla legge.

6.2.2. La comunicazione dell’avvio del procedimento. L'avvio del procedimento deve essere comunicato «ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è  destinato a produrre effetti  diretti  ed a quelli  che per legge debbono intervenirvi», nonché ai soggetti a cui possa derivare un pregiudizio» (art. 7 L. proc.  amm.).  Secondo   la  giurisprudenza  «l'obbligo  di   comunicazione  si   fonda  sulla duplice esigenza di porre i destinatari dell'azione amministrativa in grado di far valere i propri   diritti   di   accesso   e   di   partecipazione,   e   dall'altro   di   consentire all’amministrazione   di   comparare   gli   interessi   coinvolti   e   di   meglio   perseguire l'interesse  pubblico  principale,   a   fronte  degli   altri   interessi  pubblici   e  privati   even­ tualmente coinvolti» La norma si riferisce ai soggetti nella cui sfera soggettiva il provvedimento è destinato a produrre modificazioni giuridiche in senso tecnico ("effetti diretti"); altre parti eventuali sono   quelli   che   in   concreto,   prescindendo   dagli   effetti   giuridici   in   senso   tecnico, possono   subire   un   pregiudizio   nella   propria   sfera   di   interessi.   Individuare   questi soggetti,  a differenza dei primi,  è  spesso difficile e perplessa e per questo la norma impone   l'obbligo   della   comunicazione   solo   se   i   soggetti   stessi   siano   individuati   o facilmente individuabili.

La norma pone un’eccezione all'obbligo generale di comunicazione laddove «sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento».  Sono c.d.  provvedimenti   (procedimenti)  necessitati  quelli   che   trovano  in  una causa d'urgenza   il   loro  presupposto  di   fatto  perché   si  deve   far   fronte  ad  una   situazione verificatasi   nella   realtà,   senza   indugio,   immediatamente   (nei   limiti   del   possibile), esercitando determinati poteri. Ovviamente la sussistenza della causa d'urgenza nella situazione concreta deve essere motivata ed è oggetto di sindacato di legittimità.

Parte della giurisprudenza ha escluso l’obbligo di comunicazione quando «l'interessato sia  venuto   comunque  a   conoscenza  di  vicende   che   conducono  necessariamente  all' apertura di un procedimento con effetti   lesivi  nei suoi  confronti».   In questo quadro sono state attribuite conseguenze invalidanti alla mancata comunicazione ex art. 7 nei casi   in cui   il  soggetto  non avvisato sia riuscito successivamente a provare che «ove avesse potuto tempestivamente partecipare al procedimento stesso, avrebbe potuto pre­ sentare osservazioni ed opposizioni che avrebbero avuto la ragionevole possibilità  di avere   un'incidenza   causale   nel   provvedimento   terminale».   In   altre   ipotesi,   la giurisprudenza   ha   escluso   l'obbligo   di   comunicazione   quando   il   procedimento   è connesso   strettamente   ad   una   precedente   iniziativa   dell'amministrazione,   già conosciuta dall'interessato oppure quando l'avvio del procedimento sia stato attivato ad istanza  di  parte.  La  L.15/2005,  ha previsto  che  non è  annullabile   il  provvedimento amministrativo   «per   mancata   comunicazione   dell'avvio   del   procedimento   qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato». La   comunicazione   è   personale,   scritta   e   deve   contenere   l'indicazione   dell'Amm. competente   (procedente),  dell'oggetto  del  procedimento,  dell'ufficio  responsabile  del procedimento e del suo titolare,  dell'ufficio presso il  quale «si può  prendere visione degli atti», della data entro la quale il procedimento deve concludersi, nonché dei ri­ medi   esperibili   in   caso   di   inerzia   dell'amministrazione.   Ove   impossibile   la comunicazione personale, l'avvio del procedimento può essere reso noto mediante altri mezzi idonei di pubblicità che vengono individuati dalla stessa Amministrazione pro­ cedente. L'inadempimento dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento ai soggetti individuati   dalla   norma   «costituisce   vizio   di   violazione   di   legge   e   comporta l’illegittimità del provvedimento finale emanato».

6.3. Il responsabile del procedimento. L'avvio   del   procedimento   comporta   un   altro   adempimento   da   parte dell'Amministrazione procedente: l'individuazione del responsabile del procedimento. A tal  fine le Amministrazioni devono determinare l'unità  organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del

provvedimento finale».  L'unità  organizzativa cui  fa riferimento la norma,  è   l'ufficio, che, a seconda dei casi, potrà  essere un ufficio elementare (una sezione di ministero, una unità  operativa della regione, etc.) oppure intermedio o generale (una direzione generale   di   ministero,   un   dipartimento,   etc.).   La   determinazione   dell'ufficio   deve avvenire secondo i compiti funzionali propri dell'ufficio stesso.  Bisogna distinguere l'unità  organizzativa responsabile dell'istruttoria secondo l'art. 4, che   è   propriamente   un'entità   organizzativa,   dal   responsabile   vero   e   proprio   del procedimento che è una persona fisica individuata nell'ambito dell'ufficio predetto. Il responsabile coincide con il dirigente del singolo ufficio (può  essere un dirigente ma non   lo   è   necessariamente),   o   con   altro   dipendente   dell'ufficio   espressamente individuato   dal   primo.   L'individuazione   della   persona   fisica   responsabile   è   un adempimento dovuto per ogni singolo procedimento, e deve essere comunicata a tutti gli   interessati.  L'omessa designazione del  responsabile  del  procedimento «non com­ porta   l'invalidità  dell'atto,  ma   implica   soltanto  che   il   funzionario  preposto  all'unità organizzativa sia considerato responsabile del singolo procedimento».   La   funzione   del   responsabile   del   procedimento   si   manifesta   sia   sul   rapporto Amministrazione­terzi interessati sia sul versante organizzativo interno. Egli è infatti l'interlocutore dei soggetti interessati; ed è, allo stesso tempo, il soggetto cui è affidata la funzione   organizzatrice   e   direttrice   dell'istruttoria.   Se   i   procedimenti   coinvolgono diversi   uffici   della   stessa   organizzazione,   oppure   presso   diverse   organizzazioni,   il responsabile del procedimento deve essere individuato per ciascun procedimento da parte di ogni singola Amministrazione. 

6.4. La fase istruttoria. 6.4.1. Acquisizione dei fatti e degli interessi. L'istruttoria procedimentale consiste di tutti gli atti, dei fatti e operazioni, attraverso i quali vengono acquisiti e preliminarmente valutati i fatti e gli interessi dei quali consta la situazione reale sulla quale il potere in concreto esercitato va ad incidere. L'istruttoria consta di atti, fatti ed operazioni posti in essere da soggetti diversi quali diverse Amm. preposte  alla  cura dei  diversi   interessi  pubblici  coinvolti  nel  procedimento;  soggetti terzi portatori di propri interessi. L'attività   istruttoria  posta   in  essere  ad  iniziativa  dell'Amministrazione procedente   è organizzata   e   diretta   dal   responsabile   del   procedimento.   L'organo   competente all'adozione del provvedimento finale (l’organo decisorio), ove diverso dal responsabile del  procedimento,  è   tenuto  a  dar  conto  nel  provvedimento   finale  delle   ragioni  che l'abbiano indotto a «discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento». Ciò  comporta che nell'ambito di ogni procedimento, nel quale la fase  decisoria   sia   separata  da  quella   istruttoria,   quest’ultima  deve  necessariamente

concludersi   con   una   relazione   scritta,   che   viene   formalmente   a   condizionare   la decisione finale che o si adegua alla relazione istruttoria oppure deve motivare, a pena di illegittimità, le ragioni del dissenso.  La   L.   n.   15/2005   ha   inserito   nella   L.   proc.   amm.   l'art.   10­bis   che   rafforza   nei procedimenti   ad   istanza   di   parte,   gli   istituti   di   partecipazione   al   procedimento   e modificando la disciplina sull' attività istruttoria. La norma introduce un’ulteriore fase di partecipazione nei casi  in cui l'Amministrazione conclusa l'istruttoria,  si  convince circa la non accoglibilità dell'istanza di parte. In tal caso, l'Amministrazione è tenuta ad esprimere  all'interessato   il   suo  convincimento  comunicando  i  motivi  che ostacolano l'accoglimento dell'istanza.  Successivamente  a  tale  comunicazione  l'Amministrazione aprirà   una   nuova   istruttoria   alla   quale   partecipano   gli   istanti,   che   presenteranno osservazioni riferite alle motivazioni negative dell'Amministrazione, rispetto alle quali l'Amministrazione   che   intenda   confermare   la   sua   decisione   di   non   accoglimento dell'istanza deve fornire adeguata motivazione. 

In relazione ai fatti ed ai singoli elementi dei quali la realtà si compone, i fatti possono essere semplici o complessi, nel senso che la loro rilevazione possa essere effettuata da operatori   di   media   preparazione   e   intelligenza   o   richieda   viceversa   competenze tecniche specialistiche. I fatti semplici (come l'età, il luogo di nascita delle persone) in genere   risultano   dalla   documentazione   esistente   presso   gli   uffici   oppure   dalla documentazione   allegata   all’istanza   di   parte.   La   regola   generale   dell'   acquisizione d'ufficio   dei   documenti   da   parte   dell'Amministrazione   procedente   trova   adesso conferma nell'art. 43 del T.u. sulla documentazione amministrativa. Circa l'esibizione da parte dei singoli di documenti concernenti loro qualità personali la L. proc. amm. si limita sostanzialmente a richiamare, e a ribadire, la normativa "di semplificazione" già introdotta   dalla   L.15/1968   che   prevedeva  dichiarazioni   (dell'interessato)   sostitutive delle certificazioni (c.d.autocertificazione), nonché dichiarazioni sostitutive degli atti di notorietà da autenticare. L'esibizione di queste dichiarazioni sostituisce ogni obbligo di presentazione   di   certificazioni   da   parte   dell'interessato,   ai   fini   di   un   determinato procedimento. Tra le certificazioni previste a carico degli interessati, bisogna ricordare il c.d. certificato antimafia, che attesta l'insussistenza di misure di prevenzione e simili per   reati   di   tipo   mafioso,   che   può   essere   cmq   sostituito   dalla   dichiarazione dell'interessato  stesso,   in  casi  determinati  dalla   legge.  Questa   importante  normativa intesa a «rendere meno gravoso l'obbligo documentario del privato qualora le qualità, i fatti   e   gli   stati   dichiarati   siano   già   attestati   in   documenti   in   possesso dell'Amministrazione è rimasta in larghissima misura inattuata fino all’adozione della L. proc. amm. che ha prescritto l'adozione delle misure di cui alla L.15/1968. Questa disciplina è stata successivamente semplificata, a vantaggio dei cittadini utenti, dalla L. n.  127/1997,  che ha previsto   la possibilità  che  l'interessato presenti   la  dichiarazione sostitutiva   anche   contestualmente   all'istanza   cui   è   finalizzata   e   che   essa   venga

sottoscritta  dall'interessato in presenza del  dipendente addetto.  Allo stesso modo in attuazione di   tale  normativa è   stata  estesa   la  possibilità  di  utilizzo di  dichiarazioni sostitutive di certificazioni ai titoli di studio, alle qualifiche professionali possedute, alle qualità   di   studente,   pensionato,   disoccupato,   rappresentante   legale,   etc.;   ed   si   è ulteriormente semplificato l’   ipotesi  di acquisizione di ufficio di documenti da parte delle pubbliche Amministrazioni. 

6.4.2. Acclaramenti tecnici. Circa i fatti complessi l'Amministrazione procedente dispone acclaramenti tecnici, cioè valutazioni tecniche effettuate da uffici tecnici dell'Amministrazione, nei quali il fatto complesso  è   analizzato  nelle   sue  componenti   tecniche;   se   si   tratta  di  un   fenomeno avvenuto o che deve avvenire  esso è  analizzato nelle cause e  in quelli  che possono esserne   gli   sviluppi   prevedibili.   Gli   acclaramenti   tecnici   non   vengono   effettuati necessariamente dall'Amministrazione procedente  che   può  anche utilizzare uffici  o servizi tecnici di altre Amministrazioni.  È possibile poi incaricare dell'acclaramento professionisti esterni mediante contratto. La perizia o il parere, redatti dal professionista esterno, sono acquisiti al procedimento e svolgono nell'ambito dell'istruttoria   lo stesso ruolo degli  acclaramenti   tecnici  redatti dagli uffici. A volte la legge espressamente prevede che su determinati oggetti debbano essere   acquisite   "valutazioni   tecniche"   di   determinati   uffici   esterni.   La   richiesta   e l'acquisizione   di   questi   atti   è   compito   del   responsabile   del   procedimento,   atti   che devono essere rilasciati entro 90 gg dalla richiesta.

L'acclaramento tecnico propriamente inteso è quello che riguarda cose o fenomeni della realtà materiale o naturale che si presentano oggettivamente complessi e per il cui rilievo si necessita di conoscenze specialistiche. A volte tuttavia i fatti da accertare a fini istruttori riguardano persone o operazioni poste in essere da persone: la tenuta dei libri contabili prescritti, da parte di professionisti o imprese. In tali casi l'acclaramento del fatto   da   parte   dell'Amministrazione   viene   necessariamente   ad   investire   la   sfera giuridica di  soggetti  terzi,  ed allora si  inserisce nell'ambito dell'istruttoria un vero e proprio procedimento con effetti esterni. Questi procedimenti si denominano ispezioni (si pensi alla materia tributaria, alla materia bancaria e assicurativa). Strutturalmente l'ispezione   consiste   nel   fatto   che   determinati   funzionari   (ispettori)   si   recano materialmente presso il luogo nel quale l'ispezione deve essere effettuata (c.d.accesso) oppure convocano presso un determinato luogo le persone che devodo essere sentite redigendo poi un verbale (relazione o rapporto ispettivo, verbale d'inchiesta) che viene acquisito all'istruttoria del procedimento. Dalle ispezioni si distinguono le inchieste, che vengono condotte da organi straordinari, i   cui  poteri   sono  delimitati  dall'atto  di  nomina  della   commissione  d'inchiesta,   e   si riferiscono ad eventi parimenti straordinari. Come avviene per le ispezioni, i risultati

dell'inchiesta   vengono   poi   acquisiti   all'istruttoria   del   procedimento   attraverso   la relazione (o verbale) d'inchiesta.

6.4.3. Determinazioni e conferenza di servizi. Altro compito fondamentale dell'  Amministrazione procedente è   l'acquisizione delle determinazioni   delle   altre   Amministrazioni   che   curano   interessi   coinvolti   nel procedimento.   La   L.   proc.   amm.   espressamente   dispone   che   l'Amministrazione procedente deve acquisire le determinazioni delle diverse Amministazioni circa i «vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo» (art. 14) attraverso uno strumento procedurale di applicazione generale (la conferenza di servizi) che consente un "esame contestuale" degli interessi stessi. La conferenza di servizi è un modello di istruttoria   orale   attraverso   la   quale   le  Amministrazioni   coinvolte  nel  procedimento vengono   invitate   "intorno   ad   un   tavolo"   per   il   tramite   di   loro   rappresentanti   per esprimere le loro determinazioni al fine di giungere a valutazioni condivise. Secondo la giurisprudenza compito  della  conferenza  è  quello  di  coordinare ed organizzare  fini pubblici producendo un’accelerazione ed una ottimizzazione dei tempi procedurali. Oltre che nella fase istruttoria, la conferenza di servizi acquista notevole importanza nella fase decisoria del procedimento nei casi in cui la decisione finale del procedimento è   il   risultato  di  una convergenza  tra   la  scelta  dell'Amministrazione procedente  e   le singole   scelte   delle   altre   Amministrazioni   che   intervengono   nel   procedimento   in funzione codecisoria, a tutela degli interessi pubblici di settore, di cui sono portatrici.

6.4.4. La fase consultiva. Attraverso le valutazioni e le determinazioni delle Amministrazioni vengono acquisiti all'istruttoria i fatti e gli interessi nei quali il procedimento va ad incidere. Nei procedimenti più semplici, a tale valutazione provvede la stessa autorità decidente, restando così tale momento ascritto alla fase decisoria del procedimento. Viceversa, nei procedimenti   più   complessi,   l'istruttoria   si   arricchisce   di   una   fase   autonomamente connotata, intesa ad una valutazione preliminare dei fatti e degli interessi in gioco: la fase consultiva.  Presso le principali  organizzazioni pubbliche esistono appositi  uffici con compiti consultivi la cui funzione è quella di esprimere dichiarazioni di giudizio (i pareri)   agli   organi   della   stessa   Amministrazione.   Questo   perché   si   ritiene   che   la decisione dell'autorità debba essere preceduta da un momento valutativo affidato ad un ufficio differenziato con particolare preparazione o specializzazione tecnica.  Il procedimento consultivo si articola nella richiesta di parere da parte del responsabile del procedimento; l'attività consultiva si articola poi a sua volta in una fase preliminare di   studio  della  questione,   in  una   fase  di  discussione,   in  una   fase  di   risoluzione   e formulazione  ed  infine  nella   redazione  per   iscritto  del  parere  e   sua  comunicazione all'autorità richiedente. Il parere è poi assunto al procedimento come atto istruttorio.

La   richiesta   di   parere   a   volte   è   prescritta   dalla   legge   a   pena   di   illegittimità   del procedimento e in tali casi, si parla di pareri obbligatori. Tuttavia in alcuni casi la legge consente di  decidere prescindendo dal  parere  ove questo non venga emanato entro quaranta cinque giorni dal ricevimento della richiesta. Nel caso di esigenze istruttorie, detti termini possono essere interrotti per una sola volta; e in tal caso il parere deve essere   reso   definitivamente   entro   quindici   giorni   dalla   ricezione   degli   elementi istruttori, da parte delle amministrazioni interessate. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere è facoltà  dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere. Queste prescrizioni decadenziali non operano ove si tratta rispettivamente di pareri e di valutazioni tecniche di pertinenza di «amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica,  territoriale e della salute dei cittadini»,  poiché  si  tratta di categorie di interessi   preminenti   rispetto   ad   ogni   esigenza   di   celerità   ed   "efficacia"   dell'azione amministrativa. Laddove la richiesta di parere non è prescritta dalla legge, l’autorità  procedente può chiedere un parere in merito a una determinata questione prescindendo da espresse disposizioni di legge. In tal caso, si parla di pareri facoltativi, ma tuttavia dovuti da parte dell'organo consultivo cui vengono richiesti. Il parere facoltativo svolge nell'am­ bito dell'istruttoria procedimentale lo stesso ruolo del parere obbligatorio, cioè  come necessario   elemento  di  valutazione  del   fatto  o  dell'assetto  degli   interessi,   che  deve essere preso in considerazione in sede decisoria. In via di principio i pareri  non sono vincolanti,  nei confronti  dell'autorità  decidente anche laddove siano espressamente previsti dalla legge. Si danno casi tuttavia in cui la legge dispone che determinati pareri siano vincolanti non potendo essere disattesi dal­ l'autorità decidente. Anche se vincolanti, i pareri non si trasformano in atti di decisione quando la legge lascia un determinato spazio decisionale all'autorità decidente, laddove invece la legge non lascia questo spazio all'autorità decidente, il c.d. parere vincolante deve   essere   propriamente   considerato   atto   di   decisione   rispetto   al   quale   l’atto dell’autorità decidente appare come un semplice atto di esternazione. 

6.4.5. La partecipazione e l’acquisizione degli interessi. La L. proc. amm. accoglie la dottrina secondo la quale i soggetti  portatori di interessi in ordine   all'oggetto   (bene   giuridico)   del   procedimento,   sono   parti   di   un   rapporto giuridico di diritto pubblico. che conferisce al soggetto un potere di partecipazione al procedimento,  che si  esprime nella rappresentazione del  proprio interesse del  quale l'Amm. è  obbligata  a   tenere conto.  Quindi   i  soggetti   titolari  di   interessi   legittimi   in ordine   all'oggetto   del   procedimento,   hanno   il   potere   di   parteciparvi,   secondo   le modalità fissate dalla norma. La  prima  individuazione  delle  parti  del   rapporto  avviene  ad   iniziativa  della   stessa Amm. procedente attraverso l’obbligo di comunicazione che ha la finalità di consentire

alla parte interessata di partecipare al procedimento amministrativo. Tuttavia la legge, a prescindere dall'obbligo di comunicazione, dà facoltà di intervenire nel procedimento a qualunque soggetto,  portatore di interessi  pubblici o privati  cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento. Tali soggetti sono da un lato i portatori degli interessi legittimi, già individuati ai sensi dell' art. 7 con quella limitazione a coloro "cui possa derivare un pregiudizio", come quelli titolari del potere di partecipazione al di là delle "parti necessarie". Dall' altro lato, sono i soggetti pubblici, le organizzazioni pubbliche cui   è   imputata   la   cura  degli   interessi   coinvolti   dal   procedimento   che   in  principio dovrebbero essere interpellati dal responsabile del procedimento al fine di acquisirne le determinazioni. Tuttavia essi hanno sempre il potere di intervenire nel procedimento, di cui hanno notizia a tutela dell'interesse pubblico loro imputato.  L'art.  9 distingue dunque tre tipi di interessi, i cui portatori hanno la facoltà (o il dovere) di partecipare al procedimento. Interesse pubblico è quello che pertiene alla comunità nazionale o alle comunità minori nelle   quali   si   articola   la   plurisoggettività   dell'ordinamento.   L'individuazione  di   un determinato interesse come pubblico da parte dell'ordinamento si estrinseca di regola attraverso   due   momenti   essenziali:   a)   sul   piano   organizzativo,   attraverso l'individuazione di un centro organizzativo pubblico preposto alla cura dell'interesse; b) attraverso l'attribuzione al centro organizzativo di poteri amministrativi intesi alla cura dell'interesse stesso. Diversi sono gli interessi collettivi, che viceversa emergono dalla concretezza della vita sociale come propri di un gruppo, di una comunità indifferenziata e diffusa di soggetti che si autoorganizzano con un centro di riferimento e di cura dell'interesse comune. Il gruppo si aggrega intorno, ad esempio, all'elemento dell'appartenenza ad una categoria produttiva,   intorno   all'elemento   territoriale   (gli   abitanti   di   un   determinato   luogo), intorno ad elementi culturali, ma ciò che rileva è che il gruppo si sia aggregato intorno al comune interesse dandosi un centro di riferimento organizzativo.  In   mancanza   di   centro   organizzativo,   gli   interessi   sono   meramente   diffusi   che pertengono a ciascuno dei soggetti stessi nella sua individualità. Questi ultimi vengono ad accomunarsi  agli   interessi  privati,   cioè  quelli   che  pertengono a  ciascun soggetto dell'ordinamento,   sia   esso   persona   fisica   od   altra   figura   soggettiva,   a   fronte   del­ l'esercizio  di  un  potere.  Gli   interessi  privati  non  possono  che  essere   individuati   in concreto a fronte dell'esercizio di un potere, è infatti impossibile un’identificazione a priori di questi interessi. I portatori di interessi privati e collettivi sono da qualificare come portatori di interessi legittimi; e il loro diritto alla partecipazione ha la sua fonte, appunto, nell'interesse legittimo.  Diversa è la posizione dei portatori di interessi pubblici che non hanno alcuna facoltà dispositiva  ma   solo  un  potere­dovere,   una  potestà,   di   provvedere   (alla   cura  degli interessi  stessi).  La  loro partecipazione al  procedimento   è  perciò  doverosa  essendo inoltre  parti   necessarie  del   rapporto.   In  determinati   casi   cmq,   anche   i   portatori  di

interessi pubblici nell'ambito di un determinato procedimento, possono in astratto con­ figurarsi   come   portatori   di   interessi   legittimi   (ad   es.   un   comune   a   fronte   di   un procedimento ministeriale).   

6.4.6. L'intervento nel procedimento. Tutti   i   soggetti,   individuati   secondo  il   relativo   interesse   in  ordine  al  procedimento, hanno dunque «facoltà di intervenire nel procedimento» (art. 9). Tale intervento resta circoscritto  ad un  fatto  di  partecipazione all'  esercizio  del  potere,  che resta   tuttavia imputato all'autorità amministrativa.  La   L.   proc.   amm.   cmq   fissa   in   modo   abbastanza   preciso   il   contenuto   della partecipazione dei soggetti portatori degli interessi. Essi hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti generali al "diritto di accesso"; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l'Amministrazione ha l'obbligo di valutare ove   siano   «pertinenti   all'oggetto   del   procedimento».   Circa   il   primo  punto   ciascun soggetto   identificato  può   chiedere  all'Amministrazione procedente  e  ha   il  diritto  di ottenere, tutti gli "atti del procedimento", cioè gli atti istruttori di ogni specie acquisiti al procedimento e in possesso dell'Amm. stessa.  Accedere ai documenti serve a conoscere la situazione che è all'esame dell'Amm. al fine di   rendersi   conto  dei  modi,   termini   e  dell'intensità   in   cui   l'esercizio  del  potere  nel concreto viene ad incidere sugli interessi del soggetto; il quale tramite memorie scritte o altri documenti li rappresenta all'Amministrazione procedente, prospettando soluzioni del   procedimento   tali   da   venire   incontro   alle   sue   esigenze.   L'art.10   sancisce espressamente il principio secondo cui l'Amministrazione deve valutare le memorie e i documenti presentati dagli interessati specificando ove siano pertinenti all'oggetto. 

6.4.7. Limiti alla partecipazione. La normativa della L. proc. amm. concernente la partecipazione degli interessati non si applica   all'attività   amministrativa   «diretta   alla   emanazione   di   atti   normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione» e "ai procedimenti tri­ butari",   nonché   ad   alcuni   procedimenti   aventi   ad   oggetto   la   tutela   della   pubblica sicurezza. Ciò cmq non significa che detti procedimenti non debbano essere disciplinati secondo i principi di "partecipazione" e di "consensualità" sanciti dalla legge. Infatti per tali procedimenti i menzionati principi restano fermi ma vengono attuati con apposita disciplina, date le particolarità tecniche che essi presentano.  Circa il contenuto dell'intervento quale fissato dall'art. 10 che per quanto concerne la "visione   degli   atti   del   procedimento"   operano   comunque   le   limitazioni   al   diritto d'accesso. L'applicazione della norma è espressamente esclusa nei casi in cui «sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità  del procedimento» e nel

caso dei procedimenti c.d. cautelari. Ma ancora, al di là delle deroghe espressamente previste,   vi   sono   alcune   categorie   di   procedimenti   ai   quali   la   normativa   sulla partecipazione non sembra applicabile. Anzitutto i procedimenti c.d. segreti, quelli cioè che hanno ad oggetto  atti  coperti  dal  segreto  di  Stato  nei  quali   l'applicazione degli istituti   di   partecipazione   è   sicuramente   esclusa,   e   neppure   il   contenuto   del provvedimento finale può essere esternato. Vi   sono   poi   alcuni   procedimenti   il   cui   effetto   verrebbe   senz'altro   vanificato   dalla comunicazione   agli   interessati   del   procedimento   stesso   e   dalla   susseguente partecipazione di questi ultimi con riferimento a quei procedimenti che danno luogo ad un intervento dell'Amministrazione in ordine a situazioni, che potrebbero venire rimos­ se o compromesse da parte di soggetti contro interessati che ne venissero previamente a conoscenza. Possono dunque, in ipotesi, sussistere procedimenti riservati (ad istruttoria riservata)   laddove   si   rinvengono   tali   esigenze   che  non   si   esauriscono   in   quelle  di "celerità" indicate dall'art. 7. Procedimenti riservati sono dunque quelli per i quali opera una   forte   esigenza   di   riservatezza   che   dovrà   riscontrarsi   in   concreto,   a   fronte   di specifiche esigenze di cura dell'interesse pubblico concreto.  Restano   altresì   esclusi   dalle   regole   sulla   partecipazione   quei   procedimenti   di competenza   dell'   Amministrazione   militare,   che   rispondono   «alle   esigenze   di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze armate.

6.5. Il "Diritto di accesso" ai documenti amministrativi. 6.5.1. L'accesso ai documenti amministrativi. La L. proc. amm. disciplina il c.d. diritto di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22­27).  La  disciplina   sul  diritto  di   accesso  non  necessariamente   si   inserisce   in  una vicenda   procedimentale   poichè   un'esigenza   di   "accesso"   si   può   porre   anche autonomamente. In tal caso l'esercizio del diritto di accesso dà luogo a procedimento amministrativo proprio e autonomo. L'art.10 stabilisce il diritto dei soggetti che intervengono nel procedimento «di prendere visione  degli   atti   del   procedimento»,   salve   eventuali   limitazioni.  Anzitutto,   sono   i soggetti portatori di interessi legittimi nell'ambito dei singoli procedimenti che possono accedere ai documenti amministrativi relativi al procedimento stesso. L'art.  22 della L. proc. amm. definisce l'accesso come «principio generale dell'attività amministrativa» al fine di favorirne la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità. Il diritto   d'accesso   è   la   traduzione  più   diretta  del   principio  di   pubblicità   dell'azione amministrativa,   principio   fondamentale   sancito   nell'art.1   della   legge   e   dal   trattato dell’UE. Così ogni cittadino italiano, a prescindere dall'ordinamento regionale nel quale opera,   ha   diritto,   nei   confronti   delle   pubbliche   Amministrazioni,   a   che   l'azione amministrativa nei suoi confronti si svolga secondo questi principi potendo accedere al fascicolo,  partecipare al  procedimento,  conoscere i  motivi dell'azione amministrativa

che lo riguarda, l'autorità a cui ricorrere; ecc.  L'art. 22 L. proc. amm. definisce il diritto d'accesso come «il diritto degli interessati di prendere visione o estrarre copia di documenti amministrativi». L'oggetto in questione è molto ampio poiché può trattarsi di ogni documento, di qualunque forma, in possesso dell' Amministrazione, purché inerente ad «attività qualificabili come amministrative in senso oggettivo e funzionale». La legge poi sottopone all'obbligo di consentire l'accesso ai documenti, non solo le pubbliche Amm. intese in senso stretto, e i gestori di pubblici servizi   ma   ogni   soggetto   anche   di   diritto   privato   purché   agente   nell'ambito   di determinate attività. La norma designa poi come interessati ad accedere, «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso».  La  giurisprudenza   inoltre  non manca di  sottolineare  che   l'interesse  che  legittima  la richiesta   di   accesso   ai   documenti   amministrativi   va   considerato   in   termini particolarmente ampi tutte le volte in cui risulta funzionale alla tutela di vaste categorie di soggetti; questa esigenza di una lettura estesa si manifesta, in particolare, quando la richiesta di accesso è proposta per la tutela di interessi diffusi, direttamente connessi alla pretesa collettiva alla trasparenza ed efficienza dei servizi pubblici.  Solo   in  materia  di   ambiente   l'accesso   alle   «informazioni   in  possesso  delle   autorità pubbliche,   nonché   la   diffusione  delle  medesime»   è   assicurato   a   chiunque.  Mentre, nell'ordinamento degli enti locali tutti gli atti dell'Amministrazione sono pubblici, salva espressa  riserva  di   legge,  e  salvo  il  divieto  disposto dal  vertice  dell'ente   (sindaco o presidente) a tutela della riservatezza di terzi. Quindi il diritto di accesso nell'ambito locale  non è   esteso  a  chiunque,  non si  apre   infatti   l'accesso   indiscriminato  a   tutti   i documenti delle Amm. degli enti locali; e a tal fine si individua la categoria del "contro interessato",   cioè   quel   soggetto   in   capo  al  quale   esigenze  di   riservatezza   sarebbero compromesse dall’accesso ai documenti richiesti. 

6.5.2. Modi di esercizio del diritto di accesso. Il  diritto  di  accesso  si  può   esercitare   in  modo  "informale"  o   in  modo  "formale".   In entrambi   i   casi   la   richiesta   deve   essere   rivolta   «all'ufficio   dell'Amministrazione competente a formare l'atto conclusivo di procedimento o a detenerlo stabilmente».  Nell'ambito  dell'accesso   informale   l'interessato   fa   richiesta,  anche  verbale  all’ufficio, indicando «gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne consentano l'individuazione», specificando i propri estremi identificativi, i propri poteri rappresentativi,   il   fondamento   del   proprio   «interesse   connesso   all'oggetto   della richiesta». La richiesta esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta mediante mediante   «esibizione   del   documento,   estrazione   di   copie,   ovvero   altra   modalità idonea». L'accesso   formale   dà   luogo   all'instaurazione   di   un   vero   e   proprio   procedimento

amministrativo con un responsabile del procedimento. Tale tipo di accesso può essere sempre prescelto dall'interessato, in luogo di quello informale. Viene tuttavia imposto dall'Amministrazione,   a   fronte  di   una   richiesta   informale,   nei   casi   in   cui   "non   sia possibile   l'accoglimento   immediato  della   richiesta   in  via   informale,  oppure  sorgano dubbi   sulla   legittimazione   del   richiedente.   Insomma,   il   diniego   di   accesso   o   altro provvedimento limitativo, deve evidenziarsi mediante procedimento "formale". L'accoglimento della richiesta di accesso formale avviene mediante un provvedimento amministrativo in senso tecnico che deve contenere «l'indicazione dell'ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici  giorni,  per prendere visione dei documenti  o per ottenerne copia». Ove   l'accesso   non   può   essere   consentito,   l'Amministrazione   risponde   con   rifiuto, limitazione   o   differimento   dell'accesso   richiesto   (differimento   disposto   per salvaguardare esigenze temporanee di riservatezza relativamente agli interessati o della stessa Amministrazione).

6.5.3. Documenti accessibili e strumenti di tutela. L'esercizio del diritto di accesso è sottoposto a una serie di limitazioni  che derivano da esigenze di segreto o di riservatezza concernenti determinati documenti amministrativi, poste sia nell'interesse pubblico sia nell'interesse di terzi.  L'art. 24 L. proc. amm. elenca i documenti amministrativi per i quali il diritto di accesso è   escluso:   si   tratta,   in  particolare  dei  documenti   coperti  da   segreto  di  Stato,  quelli attinenti ai procedimenti tributari, quelli concernenti l'attività diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, quelli attinenti   a   documenti   amministrativi   contenenti   informazioni   di   carattere pscicoattitudinali, relativi a terzi nei procedimenti selettivi.  Resta affidato ad un regolamento del Governo la possibilità di prevedere ulteriori casi di sottrazione all'accesso di documenti, laddove l'accesso possa arrecare pregiudizio a interessi preminenti (ordine e sicurezza pubblica, politica monetaria e valutaria, tutela della vita privata e della riservatezza delle persone). Tale previsione appare limitata ai documenti   di   pertinenza   statale,   restando   fermo   che   le   singole   Amministrazioni individuano le categorie di documenti di loro pertinenza che debbano restare sottratti all'accesso. In  materia  di  accessibilità,   la  problematica  più  delicata  si  pone nel   confronto   tra   il diritto di accesso a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti di determinati soggetti, e il diritto alla riservatezza di terzi, cui l'esercizio del diritto dei primi può in concreto recare  anche gravi  pregiudizi.  Si   tratta  di  una valutazione complessa ed è   la  stessa giurisprudenza che la quale in qualche caso ritiene prevalente il diritto di accesso per specifiche   esigenze   di   tutela   giurisdizionale  mentre   in   altri   casi,   ritiene   senz'altro prevalente il diritto alla riservatezza. L'art. 24 L. proc. amm. precisa cmq che laddove si

tratti   di   documenti   contenenti   dati   sensibili   e   giudiziari,   l'accesso   è   consentito   se strettamente indispensabile, in particolare quando si tratti di «dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale» più intensamente protetti.  Il contenzioso sul diritto di accesso è attribuito ai TAR che decidono con procedimento speciale   e   abbreviato,   potendo   anche   ordinare   alle   Amministrazioni   inadempienti "l'esibizione dei  documenti   richiesti".  Di   fronte  ad un diniego dell'Amministrazione sull'istanza di  accesso,   l'art.  24 consente l'esperibilità  di  un procedimento giustiziale facoltativo e preliminare rispetto al ricorso giurisdizionale davanti al difensore civico territorialmente competente ove costituito. In ambito di atti statali (per i quali non è previsto l'ufficio del difensore civico) il procedimento giustiziale è di competenza della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, costituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il difensore civico o la Commissione si pronunciano entro trenta giorni dall'istanza. Scaduto tale termine il procedimento si intende respinto. Nel caso in cui l'autorità giustiziale accerti illegittimo il diniego o il differimento dell'accesso informa il   richiedente  e   l'autorità  disponente.  Quest'ultima,  entro  i  successivi   trenta giorni, può confermare con motivazione il provvedimento di diniego o di differimento. In caso di silenzio l'accesso è consentito. Nel procedimento giustiziale si inserisce il Garante per la protezione dei dati personali, laddove   si   tratti   di   casi   di   diniego   o   di   differimento   «per  motivi   inerenti   ai   dati personali che si riferiscono a soggetti terzi». In tal caso si provvede sull'istanza sentito il Garante.  La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi è formata da personalità di alto livello, nominata dal Presidente della Repubblica, vigila affinché venga attuato il principio di piena conoscibilità dell'attività della pubblica Amministrazione, redige una relazione   annuale   sulla   trasparenza   dell'attività   stessa,   propone   al   Governo   ogni modificazione legislativa e regolamentare necessaria per rendere concreto il diritto.

6.6. L'obbligo di concludere il procedimento e la questione del silenzio. L'istruttoria procedimentale trova il suo sbocco nell'assunzione, da parte dell' autorità amministrativa della decisione. Ma prima di passare alla fase decisoria vi è un obbligo di concludere il procedimento in tempi prefissati, quale stabilito segnatamente dall'art, 2 L. proc. amm. Tempi lunghi molto spesso vanificano ogni utilità di una singola azione amministrativa. La tematica dei tempi procedimentali è strettamente collegata a quella del c.d. silenzio della  pubblica  amministrazione che  indica  il   fatto  patologico che  l'Amministrazione nell'ambito di un determinato procedimento non decida restando inerte. Si tratta di un istituto   costruito   dalla   giurisprudenza   per   dare   tutela   agli   interessati   a   fronte dell'inerzia mantenuta dall'Amministrazione nei casi in cui essa deve provvedere e non provvede (silenzio inadempimento). Istituto diverso, che attiene propriamente alla fase decisoria, è quello del silenzio c.d. significativo (silenzio assenso).

6.6.1.   I   tempi   procedimentali   e   l’obbligo   di   concludere   il   procedimento   con   un provvedimento espresso. L'art.2   L.   proc.   amm.   pone   alcune   prescrizioni   all'Amministrazione   concernenti   la conclusione del procedimento,  cioè   l'adozione dell'atto finale produttivo degli  effetti (provvedimento).   La   prima   prescrizione   concerne   l'adozione   di   un   provvedimento espresso, cioè con un atto, anche se a contenuto negativo. Le ipotesi di decisione tacita sono esclusivamente quelle previste dalla. La   norma   introduce   l'importante   prescrizione   circa   il   termine   entro   il   quale   il procedimento deve concludersi. Tale termine, ove non sia già previsto dalle normazioni di  settore,  viene determinato dalle singole Amministrazioni;  per  le Amministrazioni statali,   all'individuazione   dei   termini   finali   si   provvede   mediante   regolamenti governativi,  su proposta del Ministro competente e di concerto con il  Ministro della funzione pubblica. In assenza di tali disposizioni di settore, il termine viene fissato dalla L. proc. amm., in via generale, in novanta giorni dall'inizio del procedimento. In altri casi   è   previsto   che   se   l'Amministrazione  non   si   pronuncia   entro  un   certo   termine dall'istanza o richiesta dell'interessato, questa si ha per rigettata (cd.silenzio rifiuto). A   fronte   di   queste   norme,   si   pone   il   problema   di   stabilire   quali   sono   gli   effetti dell'inadempimento  da  parte  dell'  Amministrazione dell'obbligo  di  pronunziarsi  nel termine di legge. Anzitutto, occorre segnalare che l'inadempimento dell'obbligo di pro­ nunciarsi nel termine di legge, può dar luogo a conseguenze di ordine penale. Infatti l’art.   328   c.p.   punisce   l'agente   «che   entro   30   giorni   dalla   richiesta   di   chi   vi   abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo». Tuttavia per attivare l' operatività della norma penale a fronte dell'omissione di provvedere occorre specifica e circostanziata richiesta ("scritta") dell'interessato, dalla cui "ricezione" decorre il termine posto dalla norma stessa. Così come l'omissione dell'avvio del procedimento, anche la mancata conclusione, se dovuta   a   dolo   o   colpa   grave   del   funzionario   responsabile,   può   dar   luogo   a responsabilità   amministrativa   rilevabile   con  apposita   azione  giurisdizionale  davanti alla Corte dei conti.

6.6.2. Il c.d. silenzio inadempimento. L'inadempimento  poi   in  determinate  circostanze diventa  situazione  legittimante  per l'accesso del soggetto interessato alla tutela amministrativa.  Si tratta del c.d. silenzio della pubblica amministrazione, che contempla i casi in cui l'Amm. a fronte di istanze di soggetti terzi non provveda. L'istituto del "silenzio" riguarda i procedimenti ad iniziativa di parte come rimedi di fronte ad obblighi di provvedere in capo all'Amministrazione.  Precedentemente   la   giurisprudenza   aveva   elaborato   un   meccanismo   procedurale,

secondo il quale, trascorso un certo termine ("congruo") dalla presentazione del ricorso, l'interessato   poteva   notificare   all'Amministrazione   un   atto   di   diffida   intimando   di pronunciarsi   entro   un   certo   termine,   scaduto   il   quale   poteva   ricorrere   in   sede giurisdizionale,  considerando  il   ricorso  come rigettato   (c.d.   silenzio  rigetto).  Questo meccanismo   procedurale   fu   poi   esteso   dalla   giurisprudenza   al   di   là   dei   ricorsi gerarchici ai procedimenti ad iniziativa di parte. La   recente   modifica   della   L.   proc.   amm.   ha   superato   in   tali   casi   l'obbligo  della presentazione della diffida a provvedere.  Una volta scaduto il  termine fissato per la conclusione del  procedimento  ed entro  un anno da   tale  scadenza,   l'interessato  può proporre  ricorso  avverso   il   silenzio dell'Amministrazione e  può   chiedere  al  giudice amministrativo che, accertato l'obbligo di provvedere, stabilisca termini e modalità cui l'Amministrazione è vincolata.

6.6.3. Tempi procedimentali e silenzio rifiuto. L'art.2 comma 3 L. proc. amm., fissa dunque il  termine «entro cui (il  procedimento) deve concludersi», in quello di novanta giorni. Ma tale termine opera soltanto nel caso le singole Amm. non abbiano provveduto con atto  regolamentare a determinare un termine per ogni tipo di procedimento. Nelle sue linee essenziali la disciplina consta di diverse regole: ­nei procedimenti ad iniziativa d'ufficio,  il  termine iniziale decorre dalla data in cui l'Amministrazione procedente ha notizia del fatto da cui sorge l'obbligo di provvedere; se "il fatto" è costituito da atto propulsivo di altra Amministrazione il termine decorre dal ricevimento dell’atto. ­nei   procedimenti   ad   iniziativa   di   parte,   il   termine   iniziale   decorre   dalla   data   di ricevimento della domanda nel caso in cui la domanda stessa sia redatta «nelle forme e nei modi stabiliti dall'Amministrazione» e corredata «dalla prevista documentazione, dalla quale risulti la sussistenza dei requisiti e delle condizioni richieste per l'adozione del provvedimento». In caso diverso e di irregolarità della domanda, il responsabile del procedimento ne dà  comunicazione all'istante entro un certo termine, indicandone le cause; e in conseguenza, il termine iniziale del procedimento decorre dal ricevimento della domanda regolarizzata e completata. ­il   termine   finale   è   quello   della   data   di   adozione   del   provvedimento   e   per   i provvedimenti recettizi, quello della data di ricevimento della comunicazione da parte del destinatario. La tematica si complica nei casi in cui a un medesimo procedimento prendano parte più Amministrazioni. Sul punto occorre distinguere più casi: ­anzitutto nel caso di pareri obbligatori se l'Amministrazione procedente decide di fare a meno del parere una volta scaduto il termine ivi previsto non sorge alcun problema mentre   il   termine   del   procedimento   resterà   sospeso   per   tale   periodo.   Ma   se l'Amministrazione   procedente   non   si   avvale   di   detta   facoltà,   ne   deve   dare

comunicazione   all'interessato   e   in   conseguenza   il   termine   del   procedimento   resta sospeso  per  un  ulteriore  periodo  di   tempo  cmq non   superiore   ad  altri   centottanta giorni. ­nel caso previsto dall' art.17 L. proc. amm. (acquisizione di "valutazioni tecniche" di organi o enti appositi), i termini per la conclusione del procedimento sono sospesi fino all'acquisizione  delle   valutazioni   tecniche  per  un  periodo  massimo   comunque  non superiore a novanta giorni.  ­la richiesta di pareri facoltativi non incide sul termine finale del procedimento fatta salva la richiesta di parere del Consiglio di Stato stesso tenuto conto della posizione di tale istituto e per il fatto che il parere viene richiesto allo stesso solo per questioni di particolare complessità e importanza. La tematica dei tempi procedimentali si manifesta ulteriormente nelle ipotesi di silenzio significativo: laddove cioè la legge dispone che il fatto del trascorrere del tempo oltre un certo termine,  abbia un certo  significato stabilito dalla  legge stessa in termini  di produzione   di   effetti   giuridici   (abbia   cioè   un   significato   decisorio).   Ciò   accade propriamente nei casi di c.d. silenzio assenso, dove troviamo una sorta di fase decisoria tacita e il procedimento viene definito dal fatto del silenzio. Ciò non accade viceversa nei casi di c.d. silenzio rifiuto. Infatti, si deve avvertire che laddove   la   legge   dispone   che   il   silenzio   significhi   rifiuto   esso   non   assume   alcun significato  decisorio,   e   a   fronte  di   esso,   l'interessato  non  può   che   ricorrere   in   sede giurisdizionale per ottenere tutela negli stessi limiti del silenzio inadempimento. In caso di ricorso il  giudice amministrativo,  accogliendo il ricorso avverso il  silenzio rifiuto, accerta l'obbligo dell'Amministrazione a provvedere a fronte della domanda di parte. 

6.6.4. Silenzio significativo e silenzio assenso. Nei  casi  di   silenzio assenso,   la   legge  stabilisce  che a   fronte  di   istanza del  soggetto interessato  nelle   forme e  modalità  prescritte  e  accompagnata  dalla  documentazione richiesta, il trascorrere di un certo tempo prefissato senza che l'Amministrazione abbia provveduto,  produce sul  piano giuridico l'accoglimento dell'istanza stessa.   In questi casi   il   "silenzio"   può   acquisire   senz'altro   un   contenuto   decisorio.   Si   tratta   di   un meccanismo che non può essere adottato se non in procedimenti ad istanza di parte. Tra i casi più  significativi in cui il meccanismo è stato già  introdotto, prima della L. proc.   amm.,   si   possono   ricordare   quelli   in  materia   edilizia.   Le   opere   di   recupero abitativo di edifici preesistenti erano sottoposte ad autorizzazione; l'attività era infatti sottoposta   a   "concessione"   che   s'intendeva   accolta   qualora   entro   90   giorni   dalla presentazione   del   progetto   e   della   domanda   non   fosse   stato   comunicato   il provvedimento motivato con cui veniva negato il rilascio. In tali casi una volta scaduto il termine fissato dalla legge, l'attività oggetto dell'autorizzazione tacitamente assentita, può   essere   legittimamente   iniziata.   I   procedimenti   di   silenzio   assenso   sono  diffusi anche nell'ambito dell'attività di controllo, dove il trascorso del tempo produce l'effetto

di conferire piena efficacia all'atto sottoposto a controllo, che diviene esecutivo. L'istituto del silenzio assenso ha ricevuto un'organica disciplina dalla L. proc. amm.  Il nuovo testo dell'art. 20 L. proc. amm. (L. n. 80/2005) dispone che «nei procedimenti ad   istanza   di   parte  per   il   rilascio  di   provvedimenti   amministrativi   il   silenzio   del­ l'amministrazione   competente   equivale   a   provvedimento   di   accoglimento   della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine fissato il provvedimento di diniego», ovvero non procede ad indire una conferenza di servizi. Quindi mentre nel precedente regime erano soggette alla disciplina del silenzio assenso solo i  procedimenti espressamente individuati  dai  regolamenti  governativi,   il  nuovo art.20   dispone   che   la   regola   del   silenzio   assenso   vale   per   tutti   i   procedimenti   ad iniziativa   di   parte   ad   eccezione   delle   ipotesi   direttamente   individuate   dalla   legge (ambiente, difesa nazionale, pubblica sicurezza, salute, etc.) e in altre ipotesi previste da appositi  decreti  del  Governo. In questi  casi  dunque l'inerzia equivale ex lege ad un provvedimento. Ai   sensi   dell'art.3   comma   2,   la   domanda   del   richiedente   deve   identificare   le   sue generalità  nonché  le caratteristiche specifiche dell'attività  da svolgere.  Alla domanda deve essere allegata una dichiarazione «che indichi la sussistenza dei presupposti e dei requisiti  prescritti  dalla legge per lo svolgimento di quella attività». Dal ricevimento della domanda decorre il termine per la formazione del silenzio. Se la domanda non è regolare o completa, l'Amministrazione ne dà comunicazione al richiedente entro dieci giorni, «indicando le cause di irregolarità  o di incompletezza». In tal caso il termine decorre dal ricevimento della domanda "regolarizzata". In mancanza di comunicazione il termine per la formazione del silenzio decorre dal ricevimento della domanda. Il termine per la formazione del silenzio resta poi sospeso nei casi in cui sia prevista dalla legge o da un regolamento l'acquisizione di valutazioni tecniche, certificazioni o informazioni  e cmq per un periodo non superiore a 90 giorni. Resta infine sospeso nel caso   in   cui   l'Amministrazione   abbia   comunicato   agli   istanti   i   motivi   che   ostano all'accoglimento delle loro domande, sollecitando la presentazione, entro i successivi dieci giorni, di osservazioni a sostegno delle proprie pretese: scaduti i dieci giorni, il termine per la formazione del silenzio riprende a decorrere.

6.6.5. Denunzia (dichiarazione) di inizio attività (DIA) e silenzio assenso. L'art.19  L.  proc.  amm. prevede  un'ipotesi   in  parte  assimilabile  a  quella  del  silenzio assenso: la "dichiarazione" di inizio attività. Qualora l'esercizio di una attività privata sia subordinato ad «autorizzazione,   licenza,  concessione non costitutiva,  permesso o nulla   osta   comunque   denominato»;   e   il   rilascio   di   tali   atti   di   assenso   «dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti ammini­ strativi   e   non   sia   previsto   alcun   limite   o   specifici   strumenti   di   programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi», il consenso da parte dell'Amministrazione «è

sostituito   da   una   dichiarazione   dell'interessato   corredata,   anche   per  mezzo  di   au­ tocertificazioni,   dei   documenti   normativamente   richiesti».   L'art.19   esclude   da   tale disciplina i casi in cui sia coinvolta l'attività  di Amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'amministrazione della giustizia, alla amministrazione delle finanze, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell'ambiente e nei casi in cui siano coinvolti atti imposti dalla normativa comunitaria. Quindi   nei   casi   disciplinati   dall'art.19   l'interessato   ha   la   possibilità   di   dare   inizio all'attività   per   effetto   di   una   sua   comunicazione   di   inizio   all'Amministrazione   e   a prescindere  dal   rilascio  di  una  preventiva   autorizzazione  da  parte  di   quest'ultima. Salvo naturalmente il potere dell'Amministrazione di intervenire ex post (ad attività già avviata) in funzione interdittiva o repressiva, laddove sia riscontrata la mancanza dei necessari   requisiti   in   capo   al   richiedente.   In   tali   casi   quindi   il   procedimento   di "denuncia", sostituisce il procedimento autorizzatorio già previsto. Mentre nei casi di cui all' art. 20 il procedimento autorizzatorio resta, con la modifica apportata nella sua fase decisoria, che può avvenire tacitamente. Il  procedimento "di  denuncia"  è  così  disciplinato:   il  privato  interessato all'  esercizio dell'attività prevista, fa una dichiarazione (completa di tutti i dati identificativi richiesti e della documentazione necessaria) all'Amministrazione competente. In base alla sola dichiarazione e trascorsi 30 gg da essa, l'interessato acquista legittimazione all'esercizio dell'attività.  Contestualmente  all'inizio  della  propria  attività   l'interessato  deve darne comunicazione alla Amministrazione competente e  a seguito  di   tale  comunicazione, l'Amministrazione è tenuta ad aprire un procedimento per verificare la sussistenza in capo al richiedente dei presupposti e dei requisiti di legge per l'esercizio dell'attività. Il procedimento  di   acclaramento  può   avere   due   esiti:   un   esito   positivo   (sussistono   i presupposti e requisiti) e in questo caso si ha archiviazione oppure può avere un esito negativo (non sussistono i presupposti e requisiti) e in questo caso l'Amministrazione deve disporre il divieto motivato di prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti entro trenta giorni dalla comunicazione di inizio di attività da parte del privato.  In base alla nuova disciplina la DIA sembra doversi configurare come "atto abilitativo tacito" all'esecuzione delle attività ammesse assimilabile, almeno quanto agli effetti, al silenzio   assenso.   Silenzio   assenso   e   DIA   sono   due   strumenti   di   semplificazione dell'azione amministrativa. Per quanto riguarda i terzi in caso di silenzio assenso, le regole del procedimento con riguardo alla partecipazione dei controinteressati, non sono derogate poichè si tratta di procedimenti   autorizzatori,   solo   modificati   nella   fase   decisoria.   Come   non   sono derogate le regole relative alla tutela giurisdizionale dei terzi legittimati ad impugnare il  provvedimento   tacitamente   formatosi,   ove   lesivo  dei   loro   interessi.  Circa   la  DIA invece   non   v'è   provvedimento   tacito,   né   procedimento   autorizzatorio   poiché   il precedente regime autorizzatorio è "dequotato" a mera denuncia di inizio di attività.

L'esercizio   del   potere   amministrativo   quindi   ha   ad   oggetto   non   l'autorizzazione all'esercizio dell'attività ma solo la sua interdizione o la rimozione di quanto realizzato. 7 ­ LA FASE DECISORIA: PROVVEDIMENTI E ACCORDI

7.1 . Fase decisoria provvedimentale. 7.1.1 . Decisione monostrutturata e pluristrutturata. I   fatti   e   gli   interessi   acquisiti   al   procedimento   e   le   relative   valutazioni   laddove effettuate sono gli elementi sui quali deve fondarsi la decisione, laddove essa avviene mediante atti. La decisione indica il contenuto di un atto o di più atti nei quali il proce­ dimento si conclude, come quello con il quale l'Amministrazione competente assume le proprie determinazioni in ordine all'oggetto del procedimento stesso. 

La fase decisoria provvedimentale non sempre è semplice (monostrutturata) perché spesso si articola in una pluralità di manifestazioni di volontà tra loro in vario modo collegate   ed  espresse   in  una pluralità  di   atti   (fase  decisoria  pluristrutturata).  Fase decisoria semplice (monostrutturata) si ha laddove la decisione del procedimento si risolve nella manifestazione di volontà di un organo monocratico (ministro, dirigente generale, prefetto, etc.). In tali casi, il titolare dell'organo, che è persona fisica, forma la sua   volontà   nel   caso   concreto,   una   volta   prese   in   considerazione   e   valutate   le risultanze   dell'istruttoria   e   tutte   le   acquisizioni   procedimentali.   In   tale   processo formativo della sua volontà egli terrà conto di tutte le risultanze procedimentali (tutte rilevanti ai fini del decidere) che dovranno essere valutate secondo ragionevolezza; e le   conseguenti   scelte  dovranno  fondarsi   su  motivi  a   loro  volta  ancorati  a   fatti   ed interessi   emersi   nell'istruttoria.   Si   parla   in   questi   casi   di   volontà   "pro­ cedimentalizzata")   perché  molto   spesso   si   lascia   spazio   assai   esiguo   al  momento decisionale vero e proprio.

7.1.2. Modelli di decisioni pluristrutturate. Nei procedimenti più complessi, vertenti in materie dove sono presenti pluralità  di interessi   pubblici   imputati   ad   autorità   diverse,   la   fase   decisoria   si   presenta pluristrutturata, cioè articolata in una pluralità di atti e procedimenti e quindi in una pluralità   di  momenti   decisionali.   Laddove   l'esercizio   del   potere   coinvolge   in   via primaria una pluralità di interessi i rispettivi portatori, da parti, sia pure necessarie del procedimento  stesso,   si   trasformano in autorità  codecidenti.   In questo caso  la   loro presenza nel procedimento si sposta dalla fase istruttoria a quella decisoria.

La fase decisoria pluristrutturata si presenta secondo diversi moduli. Il primo modulo è quello della decisione imputata ad un organo collegiale, in questo caso strutturalmente la vicenda rimane unitaria, perché si articola in un unico atto di decisione da parte dell'organo collegiale (atto complesso) nel quale la pluralità degli interessi  è  presente  attraverso   i  membri  del  collegio.  La decisione collegiale  si  de­

termina attraverso un procedimento a sua volta complesso, articolato in più fasi: la convocazione del collegio nelle forme prescritte, la riunione del collegio secondo il suo quorum strutturale, la formulazione di una o più proposte di decisione, la discussione sulle   stesse,   la   votazione   che  dà   luogo   all'approvazione  della  proposta  una  volta raggiunto il quorum funzionale, la verbalizzazione relativa.

Altri   moduli   sono  meno   definiti.   Gli   stessi   procedimenti   collegiali   a   volte   si presentano   con   una   ulteriore   articolazione:   una   volta   assunta   la   deliberazione collegiale e perfezionata con la relativa verbalizzazione, essa viene trasmessa ad un organo monocratico (esterno al collegio) che la fa propria e la esterna perfezionando la fase decisoria del procedimento e gli effetti (modello della deliberazione preliminare). Se ne hanno esempi molto diffusi come nel caso delle deliberazioni del consiglio dei ministri che vengono esternate con un decreto del Presidente della Repubblica. In tali casi, il potere decisionale sostanziale spetta all'organo collegiale e viene esercitato con la   relativa   deliberazione,   restando   all'organo   monocratico   titolare   del   potere   di esternazione un ambito decisionale assai ristretto che spesso si sostanzia in un potere di   controllo   sui   requisiti   e   presupposti   richiesti   dalla   legge   per   l'adozione   del provvedimento.

Modello similare è quello dell'approvazione. In esso la fase decisoria si snoda in due atti   monocratici,   un   primo   atto   propriamente   decisorio   e   il   secondo   atto   di approvazione del primo. Questo secondo atto ha contenuto assimilabile a quello degli atti  di  controllo e a volte  anche di  merito,  cioè  esteso a valutare  l'opportunità  del primo atto con riferimento agli interessi pubblici in gioco. Però esso non è un atto di controllo, ma l'atto che perfeziona il procedimento decisorio. 

Gli altri moduli esprimono viceversa la presenza nella fase decisoria di una pluralità di   atti   come   quelli   nei   quali   si   esprime   una   pluralità   di   interessi.   Tra   questi   si evidenzia quello in cui un determinato atto di decisione viene assunto su proposta di altro  organo.  Si   tratta  ovviamente  di  proposta  necessaria  e   formalizzata  nella   sua imputazione ad un organo fissato dalla legge. La decisione si scinde qui in due atti, quello di proposta e quello di decisione vero e proprio, da una parte, la proposta è necessaria e  l'autorità  decidente non può  farne a meno (salvo che non sia previsto dalla legge) né può modificarla nel contenuto, d'altra parte però l'autorità decidente ha il potere di rifiutarla ove gli interessi pubblici in gioco inducano motivatamente ad un rifiuto. 

Ritroviamo poi il modello dell'atto decisorio imputato a più organi dello stesso ente (es. decreto interministeriale) e il modello del concerto e dell'intesa nei quali l'accordo tra più  autorità  è  esplicitato e formalizzato e non surrettizio.  L'atto imputato a più organi dello stesso ente esprime la volontà convergente dei titolari degli organi stessi; viene assunto contestualmente da tutti senza alcuna differenza di posizione e di ruolo. Il concerto è il modulo strutturale proprio delle relazioni interorganiche, mediante il quale   più   organi   dello   stesso   ente,   portatori   di   interessi   diversi,   tutti   coinvolti

nell'esercizio   di   un   determinato   potere   amministrativo,   partecipano   (non collegialmente ma attraverso distinte manifestazioni di volontà) alla relativa decisione. Tuttavia   un   organo   (c.d.   concertante)   è   quello   esponenziale  dell'Amministrazione procedente   che   deve   prendere   l'iniziativa   della   fase   decisoria,   formulando   una proposta di decisione e su di essa interpellando gli altri organi (c.d. concertati) previsti dalla legge. Ma questo adempimento può anche mancare. Inoltre se tutte le autorità del concerto non sono tra loro d'accordo circa ogni elemento della decisione, questa non può essere assunta. Il concerto postula infatti «l'intervento nel procedimento di tutti gli organi concertati in posizione di parità  alla fase  costitutiva per cui l'atto va giuridicamente imputato a tutte le autorità che sono intervenute in tale fase. 

L'intesa è simile al concerto, ma è istituto proprio delle relazioni intersoggettive e perciò  presenta  una problematica  diversa.  Anche nell'intesa  possiamo determinare un'autorità   cui   formalmente   il   potere   è   imputato   ­   quella   esponenziale dell’Amministrazione procedente  che deve interpellare l'organo di un altro ente, che deve dare l'intesa. Senza l'intesa tra i due enti, il potere non può essere esercitato: per cui   occorre   raggiungere   tra   esse   l'accordo   sul  merito   della   decisione.   In   caso   di mancato accordo il problema coinvolge il delicato settore delle relazioni tra autonomie costituzionalmente garantite (es. rapporto Stato­regioni). A volte è lo stesso diritto che prevede procedimenti finalizzati a superare "lo stallo" derivante dalla mancata intesa facendo prevalere   l'interesse  proprio  dell'autorità   statale.   In  mancanza di  ciò   sono possibili   due   strade   contenziose:   l'impugnazione  davanti   al   TAR,   nelle   forme  del ricorso giurisdizionale amministrativo contro il  rifiuto dell'intesa da parte dell'altro ente;  oppure,   se   si   tratta  di   relazioni  Stato­regioni,   l'elevazione  davanti  alla  Corte costituzionale di un conflitto ai sensi dell'art. 134 Cost.

7.1.3. Decisione pluristrutturata mediante procedimenti presupposti. Ultimo modello di fase decisoria pluristrutturata è il più articolato e complesso, e si tratta   del   modello   dei   procedimenti   presupposti   (o   del   procedimento   di procedimenti). Nei   casi   precedenti   il   procedimento   si   svolge   nell'ambito   dell'una   o   dell'altra Amministrazione   (procedente)   successivamente   coinvolta   nella   fase   decisoria   (la proponente, la concertante, etc.). È certo che il procedimento nel quale propriamente si esprime la funzione in tali casi, nell'ambito del quale devono essere acquisiti tutti i fatti rilevanti e gli interessi in gioco resta unico; e fa carico ad una Amministrazione tra quelle coinvolte nella fase decisoria, quella che si può considerare come titolare della relativa funzione (l'Amministrazione procedente).

In altri casi viceversa, una medesima funzione si articola su procedimenti diversi facenti  capo a diverse Amministrazioni,  a  loro volta tenute ad acquisire e valutare

differenti   interessi   pubblici;   e   ciascun   procedimento   si   conclude   con   un   atto decisionale imputato ad una determinata autorità  amministrativa. Esso costituisce il presupposto   per   l'apertura   del   successivo   procedimento   davanti   ad   altra Amministrazione, che a sua volta si conclude con un atto decisionale (che può essere quello   finale   in   quanto   direttamente   produttivo   di   effetti).   In   tali   casi   dunque l'esercizio del potere non si  perfeziona se non una volta perfezionatisi  tutti  gli  atti decisionali   necessari,   e   quindi   i   relativi   procedimenti   tra   loro   in   relazione   di presupposizione.   Esempio   tipico   di   questo   modello   è   l'attività   concernente l'emanazione dei  piani  regolatori  urbanistici  che consta di  un primo procedimento imputato al comune che si conclude con una deliberazione consiliare di adozione del piano; e di un successivo procedimento, imputato alla regione, che si conclude a sua volta con una deliberazione del consiglio o della giunta regionale di approvazione del piano, che è l'atto finale in quanto direttamente produttivo degli effetti.

In questi casi di procedimenti presupposti, avviene in genere che ciascuno di essi produce effetti, almeno parziali o interinali; e perciò ciascuno di essi si conclude con un atto decisionale che ha a sua volta natura di provvedimento (segnatamente nel senso della sua immediata impugnabilità).  Il rapporto di presupposizione tra i due procedimenti è dato dal fatto che il secondo procedimento non può iniziare se l'altro non si è concluso; e d'altro canto, l'atto conclusivo del primo costituisce il fatto intorno al quale ruota il secondo procedimento, come autonomo esercizio di potere.

7.1.4. Decisione pluristrutturata mediante conferenza di servizi (c.d.decisoria). Istituti   introdotti  dalla   legislazione più   recente  sono poi   intesi  a   favorire  decisioni concordate   tra   le   diverse   Amministrazioni   coinvolte   nella   fase   decisoria   del procedimento. Si fa riferimento alla conferenza di servizi e all’accordo di programma. La conferenza di servizi è divenuta il principale strumento per la composizione della pluralità di interessi pubblici coinvolti nei procedimenti di particolare complessità, sia nella fase istruttoria che nella fase decisoria. 

Mentre nella fase istruttoria la conferenza resta lo strumento normale per l'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento nella fase decisoria la conferenza ha carattere obbligatorio, in tutti i casi in cui l'Amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi di altre amministrazioni pubbliche e  non   li  ottenga  entro   trenta  giorni  dalla   ricezione,  da  parte  dell'amministrazione competente, della relativa richiesta. Quindi nella fase decisoria pluristrutturata (alla quale cioè partecipino più Amministrazioni, mediante l'emanazione di atti a contenuto decisorio), la conferenza di servizi diviene strumento obbligatorio laddove nel termine indicato dalla norma, non pervengano le risposte delle Amministrazioni interpellate o anche di una sola di esse. Mentre, nelle altre ipotesi, è cioè quando l'Amministrazione procedente  abbia   ricevuto   risposte,   tutte  o  qualcuna  di  dissenso,   la   conferenza  di servizi resta uno strumento facoltativo. 

Strumento  facoltativo  resta,   inoltre,   la  conferenza di  servizi   interprocedimentale, laddove più procedimenti siano imputati ad Amministrazioni diverse ma abbiano il medesimo oggetto. In tal caso, un'Amministrazione procedente in senso proprio non esiste, e perciò la norma prevede che la conferenza possa essere indetta da una delle Amministrazioni coinvolte il cui interesse pubblico sia considerato prevalente, sulla base di intesa con le altre, anche su richiesta di una qualsiasi delle Amministrazioni coinvolte. 

La conferenza di servizi è chiamata a determinare all'inizio dei suoi lavori il termine per l'adozione della decisione conclusiva, che non può superare i novanta giorni. Ai fini della decisione finale si fa riferimento alle «posizioni prevalenti espresse» laddove viceversa la L. proc. amm., prima della innovazione introdotta dalla L. n. 15/2005, faceva riferimento alla «maggioranza delle posizioni espresse». Mentre il criterio della maggioranza   attribuisce   ad   ogni   Amministrazione   partecipante   un   voto,   si   può ritenere  che   il   criterio  della  prevalenza  vada  riferito  al   tipo  e  all'importanza  delle attribuzioni di ciascuna Amministrazione con riferimento alle questioni in oggetto. Per stabilire quale sia la posizione prevalente, l'Amministrazione procedente dovrà avere riguardo al potere che ciascuna Amministrazione avrebbe nel determinare l'esito del procedimento,   in base alle singole leggi di settore di cui si  tratta.  La conferenza si conclude   con   la   determinazione   motivata   di   conclusione,   da   parte   dell' Amministrazione procedente. 

La determinazione conclusiva della conferenza non è tuttavia l'atto conclusivo del procedimento, nei casi in cui le singole leggi di settore prevedano un atto conclusivo in capo all'Amministrazione procedente che resta fermo. L’atto sarà cmq adottato sulla base delle risultanze della conferenza.

Non   sempre,   tuttavia,   la   conferenza   di   servizi   può   concludersi   nonostante   il dissenso   di   alcune   Amministrazioni   coinvolte.   Infatti   sono   previsti   i   dissensi qualificati che non possono essere superati in sede di conferenza di servizi, e la cui espressione produce l'effetto di rimettere la decisione oggetto della conferenza ad altro e   superiore   livello  di  governo.  Con   le  modifiche  operate  dalla  L.   n.   15/2005  alle Amministrazioni previste ai fini del dissenso qualificato dalla precedente disciplina (quelle   preposte   alla   tutela   ambientale,   paesaggistico,   territoriale,   del   patrimonio storico­artistico e della tutela della salute) si aggiungono adesso quelle preposte alla tutela della pubblica incolumità, nozione che coinvolge tutte le situazioni di pericolo in   cui   le   persone  possono   trovarsi   (fatti   di   ordine   e   sicurezza  pubblica,   calamità naturali, o incidenti prodotti dall'uomo, incendi, crolli di edifici, rottura di argini e così via). La norma perciò apre il dissenso qualificato a molteplici Amministrazioni, dalle forze dell'ordine,  ai  vigili  del  fuoco,  al  Corpo forestale  dello Stato,  agli  uffici  della protezione civile e così via. Ove il dissenso, espresso da un'Amministrazione preposta alla   tutela  di   quegli   interessi,   avvenga   tra  Amministrazioni   statali,   la  decisione   è rimessa  al  Consiglio  dei  Ministri;  mentre   in  caso  di  dissenso   tra  Amministrazioni

statali e regionali, o tra Amministrazioni regionali,  la decisione è  rimessa alla Con­ ferenza stato­regioni; ovvero alla Conferenza unificata se il dissenso riguardi Ammini­ strazioni locali. 

7.2. Individuazione del provvedimento. 7.2.1. L'individuazione e la comunicazione del provvedimento. Tutti   gli   atti   della   fase   decisoria   hanno   contenuto   "provvedimentale",   sono   cioè dichiarazioni assunte nell'esercizio di un potere amministrativo (discrezionali e non) da parte di un' autorità amministrativa e intese a produrre determinati effetti. In ciò si differenziano dagli atti della fase istruttoria, dichiarazioni non intese a produrre effetti in senso tecnico in capo a soggetti terzi.

Nei casi in cui la fase decisoria è pluristrutturata, mentre tutti gli atti dei quali essa consta hanno contenuto decisorio, uno solo tra essi è quello con il quale l’esercizio del potere   si   perfeziona   e   perciò   diviene   produttivi.   Si   pone   dunque   il   problema  di identificare tra i diversi atti della fase decisoria, il provvedimento in senso formale con il quale la fattispecie si perfeziona . Tale atto spesso non coincide con quello dal più marcato contenuto decisorio, il provvedimento in senso formale infatti è soltanto l'atto perfeziona   una   determinata   fattispecie   di   esercizio   del   potere.   Il   problema   della identificazione di tale atto, si pone a fini esclusivamente formali: fissare il momento dal quale decorrono gli effetti, il momento dal quale decorre il termine per impugnare l'atto, il momento nel quale fissare la disciplina applicabile alla fattispecie, e così via. Viceversa autorità  decidenti sono tutte quelle che hanno partecipato con propri atti alla fase decisoria del procedimento, notazione importante in ordine alla imputazione delle responsabilità.

Il problema dell'individuazione del provvedimento in senso formale si risolve in concreto attraverso l'interpretazione della relativa normativa. L'atto, prescindendo dal suo   contenuto  decisorio   sostanziale,  è   quello   cui   la   legge   imputa  direttamente   la produzione   degli   effetti.  A   volte   come  nell'ambito   del  modello   dei   procedimenti presupposti l'esercizio del potere si articola in più procedimenti ciascuno dei quali si conclude con un atto di tipo provvedimentale produttivo di effetti sia pure parziali o interinali. Si tratta dei c.d. atti presupposti, che per quanto concerne gli effetti prodotti vanno considerati provvedimenti amministrativi autonomi ai fini dell'impugnazione. 

Il provvedimento,  formalmente inteso come quello direttamente produttivo degli effetti,   deve   essere   comunicato   agli   interessati,   unitamente   alla   sua  motivazione; secondo l'art.21­bis L. proc. amm. la comunicazione ai  destinatari  è  condizione per l'acquisto dell'efficacia dei provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati. È da   ritenere   che   l'ambito  dei   soggetti   cui   la   comunicazione  deve  essere   estesa  è   il medesimo, identificato nei titolari degli interessi  legittimi ("individuati  o facilmente individuabili").   Inoltre   il   provvedimento   amministrativo   deve   considerarsi

comunicato quando una copia sia pervenuta alla conoscenza del destinatario oppure costui era in grado di conoscerla.

Si  pone poi   il  problema circa   i   requisiti   che  deve  possedere   l'atto  perché  possa considerarsi capace di produrre gli effetti propri e tipici del potere di cui è espressione. Tale problema coinvolge l’intera fattispecie procedimentale (e in ciò il provvedimento acquista rispetto agli altri un rilievo del tutto peculiare), e perciò, se esso è esistente gli effetti cmq si producono a prescindere dalla validità degli altri atti (profilo che potrà emergere   successivamente,   in   sede   di   controllo   o   in   sede  di   tutela);   viceversa   la fattispecie non può essere definita e gli effetti non si producono. 

Al riguardo si fa riferimento alle norme recentemente introdotte dalla L.n. 15/2005 nella L. proc. amm. L'atto amministrativo per potere essere considerato esistente fatti­ specie   giuridica  produttiva  di   effetti,   deve   essere   identificabile   come   tale;   e   cioè, consistere di una dichiarazione (espressione di volontà,  o di scienza o di giudizio) imputabile ad un determinato soggetto cui è attribuito il relativo potere, l'oggetto della dichiarazione deve essere poi esistente e identificabile. Questi elementi sono tali che la loro mancanza fa escludere che «in un fatto possa ravvisarsi un determinato atto». E perciò è inesistente l'atto privo di firme, privo di contenuto, l'atto che ha ad oggetto una cosa che non esiste. L'art. 21­septies L. proc. amm., introdotto dalla L. n. 15/2005, prevede   espressamente   come   nullo   il   provvedimento   che   «manca   degli   elementi essenziali» e quello «viziato da difetto di attribuzione», cioè  emanato in carenza di potere.  Gli   elementi   sono   tradizionalmente   indicati   nel   soggetto,   nell'oggetto,   nel contenuto   dispositivo,   nella   causa.   Occorre   osservare   che   il   provvedimento amministrativo, è un atto giuridico, non un mero fatto, e cioè un fatto imputabile ad una volontà  umana (è  una dichiarazione). Nel caso di provvedimenti discrezionali, esso è   la  «espressione di  una volontà  diretta  alla produzione degli  effetti»,   in   tale ipotesi dunque un atto negoziale. Però la disciplina di diritto comune relativa agli atti negoziali   si  applica  solo  marginalmente  ai  provvedimenti  amministrativi  che sono retti da una disciplina loro propria circa l'invalidità.

Si pone poi il problema della forma degli atti e dei provvedimenti amministrativi, bisogna   stabilire   infatti   se   determinate   forme   sono   prescritte   dalla   legge   ad substantiam,   come   quelle   necessarie   al   perfezionamento   stesso   dell'atto   come fattispecie giuridica. È proprio su questo punto che esiste una notevole confusione, dovuta  alla  mancanza  di  principi   stabiliti  da  norme positive.  Mentre   in  genere   si afferma che per gli atti amministrativi vige il principio della libertà di forme a volte la giurisprudenza rinviene determinate forme come richieste ad substantiam, così che la relativa mancanza produce la mancanza di un elemento essenziale del provvedimento e quindi la sua radicale nullità ai sensi dell'art. 21­septies L. proc. amm. Se la forma non è qualificabile come elemento essenziale del provvedimento i difetti di forma degli atti amministrativi si configurano come vizi di illegittimità.

L'art.   21­bis   prevede   che   i   provvedimenti   limitativi   della   sfera   giuridica   degli

interessati acquistano efficacia solo attraverso la loro comunicazione agli interessati, cosa che esclude ogni possibilità di esercitare efficacemente il potere, non attraverso provvedimenti, bensì mediante meri comportamenti materiali. Nel ‘93 si è previsto che gli   atti   amministrativi   vengano   «predisposti   tramite   i   sistemi   informativi automatizzati»   e   per   alcune   categorie   di   atti   si   prevede   altresì   «l'emanazione   ... attraverso i medesimi sistemi» (art. 3). In tali casi la firma dell'autorità decidente «è sostituita   dall'indicazione   a   stampa   del   nominativo   del   soggetto   responsabile». Succesivamente si  è  disposto che «gli  atti,  dati  e documenti formati dalla pubblica amministrazione con strumenti informatici e telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli  effetti  di  legge». Si  tratta dell'atto amministrativo informatico cui è  riconosciuta piena rilevanza e validità giuridica. Per tali atti si prevede la c.d. firma digitale che consiste   in  una complessa  procedura   informatica  che consente  al   sottoscrittore  del documento, tramite una chiave privata (conosciuta solo dal titolare),  di  esternare il documento stesso e al destinatario, attraverso una chiave pubblica, di verificarne la provenienza e l'integrità. La chiave pubblica è depositata presso un soggetto pubblico o privato che certifica l'effettiva attribuzione della chiave pubblica al soggetto titolare. In questi casi si parla da taluno di teleamministrazione.

7.2.2. Interpretazione del provvedimento. Il provvedimento amministrativo è oggetto di attività interpretativa da parte di tutti coloro che devono applicarlo. Mediante l'interpretazione l'atto viene identificato nella sua specie e determinato nel suo contenuto dispositivo e perciò negli effetti che va a produrre; e soltanto una volta effettuata questa operazione, l'atto può essere valutato in   punto   di   legittimità.   Oggetto   di   interpretazione   è   ogni   atto   procedimentale, ciascuno infatti è rilevante nella definizione della fattispecie.

Le regole fondamentali che presiedono all'interpretazione degli atti giuridici sono fissate dal codice agli artt.1362 e ss. e valgono anche per atti amministrativi. Soltanto alcune delle regole sull'interpretazione fissate dal codice, sono ritenute inapplicabili agli atti amministrativi. Ad esempio, quella di cui all' art. 1370 (interpretazione delle clausole generali nel senso sfavorevole alla parte da cui provengono); di cui all'art. 1371 (in caso di oscurità del testo, il contratto va inteso nel senso meno gravoso per l'obbligato se è a titolo gratuito e nel senso che realizza l'equo contemperamento degli interessi delle parti se è a titolo oneroso). 

Tra le regole codicistiche applicabili all'interpretazione degli atti amministrativi, si possono segnalare le seguenti.  Anzitutto l'interpretazione letterale  delle espressioni usate nel testo dell'atto, ma il testo va interpretato esaminandolo nella sua interezza e con riferimento agli atti procedimentali; e guardando al contenuto dell'atto stesso. Ove il   testo   risulti   oscuro   o   contraddittorio   occorre   valutare   il   comportamento   dell' Amministrazione posto in essere prima e dopo l'emanazione dell'atto (art.1362, 2co.). 

È poi applicabile l'art. 1367 secondo cui in caso di più interpretazioni possibili deve

privilegiarsi   quella   che   dà   all'atto   un   qualche   effetto   anziché   nessuno   (principio generale  di   conservazione  degli   atti   giuridici);   bisogna  poi   attribuire   al   testo   «un significato il più possibile conforme alla legge anche alla stregua della presunzione di legittimità dell'atto».

Si esclude poi la possibilità per l'Amministrazione emanante un determinato atto, di dare allo stesso con successivo atto una interpretazione autentica, ipotesi consentita solo al legislatore rispetto alle leggi. Insomma l'Amministrazione può dare chiarimenti successivi circa il modo di intendere un determinato suo atto ma questi non vincolano l'interprete. 

7.2.3. Il provvedimento negativo. Il contenuto dispositivo del provvedimento assume caratteristiche del tutto peculiari quando   il   provvedimento   è   negativo.   Nel   settore   negoziale   non   esistono   negozi negativi   mentre   nel   campo   dei   provvedimenti   amministrativi   in   precedenza   la categoria emergeva soltanto nei casi di esercizio del potere su istanza di parte. Ma, dopo la L. proc. amm., è da ritenere che anche i procedimenti ad iniziativa d'ufficio debbano concludersi con espresso provvedimento negativo e non con semplice "non atto".  Es.Tizio chiede al  comune licenza edilizia per  la costruzione di una casa sul fondo secondo un determinato progetto. Il comune valuta che la domanda di Tizio non può essere accolta perché in contrasto con l'interesse pubblico alla cui cura quel determinato potere è inteso e perciò  risponde negativamente: esercita in negativo il potere.

Il   contenuto  dispositivo  di   questo   atto   non   è   assimilabile   a   quello  degli   atti   a contenuto   positivo   perché   non   si   è   prodotto   alcun   effetto,   alcuna  modificazione giuridica esterna. Il contenuto dispositivo del provvedimento negativo sta proprio nel non produrre l'effetto che l'esercizio (positivo) del potere comporterebbe. Esso quindi non  innova  alla   realtà  giuridica.  Tuttavia  esso  è  provvedimento   in   senso  proprio, attraverso  il  quale si  cura  l'interesse pubblico  incidendo sull'interesse legittimo del richiedente che è dunque legittimato ad impugnarlo nelle forme di legge.

L'Amministrazione cmq può   successivamente modificare,  a   fronte  di  una nuova richiesta anche dello stesso tenore, la propria posizione, e provvedere positivamente. 

L'art. 10 bis L. proc. amm. (introdotto dalla L. n. 15/2005) contiene una specifica disciplina dei provvedimenti  negativi,   laddove,   in esito alla fase istruttoria emerge l'esigenza di respingere l'istanza di parte. In tal caso prima della formale adozione di un provvedimento negatio, all'istante debbono essere comunicati "i motivi che ostano all'accoglimento   della   domanda",   al   fine   di   integrare   le   acquisizioni   della   fase istruttoria.

7.2.4. Il profilo funzionale del provvedimento e la motivazione.

Il profilo funzionate del provvedimento (corrispondente alla causa degli atti negoziali) risiede  nello   scopo  di   interesse  pubblico   concretamente  perseguito.  Esso  non  può mancare perché tutti i poteri amministrativi sono finalizzati alla tutela di un interesse. In diritto amministrativo non si pone un problema di causa, perché, essendo tutti i poteri (e quindi i provvedimenti) tipici e nominati, non sussistono le ragioni che in materia   negoziale   rendono   necessaria   l'individuazione   della   causa   in   concreto.   Il negozio atipico è lecito in quanto, esaminato sotto il profilo causale, esprime interessi meritevoli   di   tutela;   il   provvedimento   atipico   invece   non   esiste,   salve   limitate eccezioni.

Viceversa il  profilo funzionale del provvedimento si  esprime proprio nel motivo che, a differenza di quanto accade in materia negoziale, è sempre rilevante. Il motivo esprime   la   ragione,   lo   scopo,   l'interesse   pubblico   concretamente   perseguito   dall' Amministrazione con un determinato provvedimento. Esso, in via di principio deve essere   espresso,   cioè   esternato   chiaramente  attraverso  espressioni   idonee   (come   la motivazione scritta).

Per i provvedimenti adottati in forma scritta nell'ordinamento anteriore alla L. proc. amm., a volte era espressamente richiesto dalla legge un provvedimento motivato. Al di là di tali casi, l'opinione prevalente in giurisprudenza era nel senso che un obbligo di   motivazione   non   fosse   prescritto   in   via   generale,   ma   limitatamente   agli   atti discrezionali,   a   carattere   non   generale  ma   puntuale   come   negli   atti   c.d.   ablatori «negativamente incidenti su situazioni giuridiche di privati in modo da rendere noto l'iter logico seguito e le ragioni che hanno influenzato la determinazione adottata». Veniva   ritenuto   in   genere   sussistente   un   obbligo   di   motivazione   nel   caso   di provvedimenti   negativi   e   laddove   la   decisione   assunta   si   discostasse   da   atti formalmente acquisiti alla fase istruttoria, come pareri richiesti, se obbligatori e a volte anche se facoltativi. Ovviamente restavano soggetti ad obbligo di motivazione gli atti c.d. decisori in senso stretto, assunti in seguito a ricorso amministrativo. In diritto poi europeo,  è   espressamente  previsto   "l'obbligo  per   l'amministrazione  di  motivare   le proprie decisioni".

La   L.   proc.   amm.   enuncia   in   via   generale   l'obbligo   di  motivazione   per   tutti   i provvedimenti amministrativi.  Ciò  fa cadere tutte le distinzioni precedentemente e­ laborate:   l'obbligo   di   motivazione   si   estende   perciò   a   tutti   i   provvedimenti amministrativi   formalmente   intesi,   siano  o  meno  discrezionali,   ablatori,   abbiano  o meno carattere decisorio in senso stretto, etc. Ogni provvedimento formalmente inteso quindi come atto direttamente produttivo degli effetti  deve contenere nel suo testo l'esplicitazione dei motivi essenziali della decisione assunta in concreto indicando i presupposti   di   fatto   e   le   ragioni   giuridiche   che   hanno   determinato   la   decisione dell'Amministrazionestruttoria. La   L.   proc.   amm.   fissa,   unitamente   alla   regola   generale   circa   l'obbligo   della motivazione,   quella   dell'obbligo   della   comunicazione   della   stessa,   insieme   con   il

provvedimento. Sul punto la L. proc. amm. introduce due importanti regole, che si ag­ giungono,  completandola,  a  quella  relativa alla comunicazione del  provvedimento. Anzitutto,  ove  la motivazione risulta  da altro  atto  della  fase decisoria o della  fase istruttoria   questo   atto   deve   essere   espressamente   richiamato   nel   testo   del provvedimento   ("richiamato   dalla   decisione   stessa")   come   quello   nel   quale   sono contenute "le ragioni della decisione". Da, ultimo, la norma prescrive che «in ogni atto notificato al destinatario», siano altresì «indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere».

7.3. La fase decisoria negoziata. 7.3.1. Accordi integrativi e accordi sostitutivi di provvedimento. L'art.  11 L.  proc.  amm. consente all'Amministrazione procedente,   in accoglienza di osservazioni   e   proposte   di   «concludere   accordi   con   gli   interessati   al   fine   di determinare   il   contenuto  discrezionale  del  provvedimento   finale»,   ferma   restando l'esigenza del «perseguimento del pubblico interesse» e «senza pregiudizio dei diritti dei terzi».  Prevede altresì,  che,  sempre in esito al  procedimento pendente,  possano essere conclusi accordi "in sostituzione" del provvedimento. Con ciò si è introdotto nel nostro ordinamento la figura del contratto di diritto pubblico.

Quindi il contenuto dispositivo degli atti nei quali il potere si estrinseca, può essere oggetto   di   negozio   con   le   parti   interessate,   sia   esso   un   negozio   che   definisce   la fattispecie  procedimentale   e  produce  gli   effetti   (sostitutivo)  oppure   si   tratti  di  un provvedimento integrativo. 

Gli   accordi   in   oggetto   diventano   un   modulo   procedimentale   alternativo   al provvedimento e sono interamente situati nell'ambito dei rapporti di diritto pubblico. Secondo Nigro l'accordo è concepito non come una soluzione eccezionale e anomala dei problemi aperti dall'iniziativa di procedimento, ma come uno sbocco alternativo all'atto.

Successivamente   alla   modifica   introdotta   dall’art.11   dalla   L.15/2005,   che   ha soppresso la limitazione al ricorso agli accordi c.d. sostitutivi per i soli "casi previsti dalla  legge",   la conclusione negoziata del  procedimento diviene modalità  ordinaria della fase decisoria. Per gli accordi di tipo sostitutivo e integrativo, l'art. 11 L. proc. amm.   detta   una   disciplina   di   carattere   generale   in   termini   sostanziali   (forma   e modalità di perfezionamento) e di tutela; una disciplina mista, che ha in sé elementi sia   della   normativa   negoziale   del   codice   sia   della   disciplina   tipica   degli   atti amministrativi.

L'accordo   sostitutivo   è   atto   conclusivo   di   un   procedimento   situandosi   in   un rapporto   di   diritto   pubblico;   resta   perciò   del   tutto   distinto   dai   casi   in   cui l'Amministrazione   (laddove   consentito)   utilizza   un  modulo   di   diritto   comune   in alternativa  all'esercizio  del  potere  e  al  procedimento   come  accade  nel   caso   in  cui

l'Amministrazione deve acquisire un bene privato per realizzare un'opera pubblica mediante compravendita senza porre in essere un procedimento espropriativi, in tal caso siamo in una fattispecie di diritto comune.

Tradizionalmente vengono ritenuti accordi sostitutivi del provvedimento quelli in materia di espropriazione per p.u. dove si prevede che a partire dal momento in cui «è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio,   il   proprietario   ha   il   diritto   di   concludere   col   soggetto   beneficiario dell'espropriazione un accordo di cessione del bene».      

L'accordo   sostitutivo   dell'espropriazione,   per   avere   carattere   pubblicistico   deve avvenire nell'ambito del procedimento una volta avutasi la dichiarazione di pubblica utilità dei beni; altrimenti resta una compravendita di diritto comune. 

La   L.   proc.   amm.   stabilisce   che   le   controversie   concernenti   gli   accordi   «sono riservate   alla   giurisdizione   esclusiva  del   giudice   amministrativo».  Risulta  dunque completamente   superata   la   precedente   impostazione   che   in   assenza   di   specifiche diverse previsioni normative,  riconduceva alla giurisdizione del giudice comune la tutela   di   qualsiasi   modulo   negoziale   seguito   dall'Amministrazione   (assunto   nell' ambito  di  un  procedimento  e  quindi  nell'esercizio  di  un  potere  amministrativo  o viceversa nell'ambito della capacità di diritto comune). Tali controversie coinvolgono sia l'atto e il procedimento anteriore nonché le fasi negoziali anteriori (le trattative), sia il rapporto costituito per effetto dell'atto medesimo. 

Circa   la   forma,   è   richiesto   "a  pena  di   nullità"   l'atto   scritto   (forma   richiesta   ad substantiam).

Circa il  procedimento,   l'art.11 comma 4 L.  proc.  amm. prevede che l'accordo sia preceduto   da   una   determinazione   dell'organo   competente   per   l'adozione   del provvedimento.  L'accordo deve trovare necessariamente il suo presupposto in ragioni di pubblico interesse e non può produrre effetti, che non si sarebbero potuti produrre attraverso il  provvedimento.  D'altra parte la tutela dei terzi  a fronte dell'accordo è assicurata   dal   giudice   amministrativo   (giurisdizione   esclusiva),   mediante l'impugnazione  dell'accordo   stesso   a   tutela  di   interessi   legittimi  dei   terzi,   perché, quanto ai diritti, l'art. 11 stabilisce che l'accordo non può concludersi "in pregiudizio dei diritti dei terzi" per i quali resta ferma la tutela davanti al giudice ordinario. La determinazione è intesa, da un lato, a dare conto che l'accordo non si ponga in con­ trasto con i diritti di soggetti terzi e che esso persegua in ogni caso l'interesse pubblico; dall'altro,   a   cristallizzare   il   contenuto   dell'accordo   stesso,   sul   quale   deve   essere raccolto l'assenso del privato e con il quale si manifesta la volontà dell'Amministra­ zione circa la sua adesione al contenuto dell'accordo.

Gli accordi poi sono "soggetti ai medesimi controlli" previsti per i provvedimenti che sostituiscono, quindi l'accordo pur perfezionato non acquista efficacia se non una volta superata la fase del controllo.

Per il resto, agli accordi «si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del

codice in materia di obbligazioni e contratti  in quanto compatibili». Ma ancora agli accordi (atti e successivi rapporti) può essere in qualche caso applicabile la disciplina relativa al  provvedimento che essi  sostituiscono (alcuni  istituti   in essa  previsti),   in quanto compatibili con l'accordo. 

7.3.2. Recesso dall'accordo e "autotutela legata". L'art.l l comma 4 L. proc. amm. fa riferimento alla autotutela legata. Da considerare che un punto di discrimine tra il regime dei provvedimenti amministrativi e il regime negoziale  sta  proprio  nel   fatto  che  il  negozio  lega cmq  le  parti  e  non consente  di sciogliersi unilateralmente dal vincolo, salvo che nei casi espressamente previsti; e se una parte intende far valere una causa di invalidità del negozio, lo deve fare in sede giurisdizionale.

Viceversa il provvedimento amministrativo non produce analogo vincolo in capo al suo autore, anche se esso è costitutivo di un rapporto tra più soggetti, vige infatti il principio opposto della c.d. autotutela decisoria, che indica la capacità dell'Amm. di intervenire ex post sul provvedimento emanato per eliminarlo giuridicamente perché apparso  in seguito  a riesame come illegittimo o  in contrasto con  l'assetto  concreto degli interessi pubblici.

La norma in esame invece fa riferimento ad una via di mezzo contemplando una forma  di   autotutela,  ma   tuttavia   legata.   Prevede   infatti   il   recesso   unilaterale   per sopravvenuti motivi di pubblico interesse che corrisponde in realtà ad una revoca del tutto   corrispondente   alla   revoca   del   provvedimento   amministrativo   sostitutivo dell'accordo   consentendo   l'eliminazione   giuridica   ex   nunc   dell'atto   i   cui   effetti vengono a risultare in contrasto con interessi pubblici nel frattempo emersi. Il recesso può  essere quindi prodotto non per originari vizi di merito dell'accordo ma per un successivo contrasto venutosi a delineare tra il contenuto di questo (i suoi effetti) e un nuovo  assetto  degli   interessi  pubblici   in  gioco   successivamente   emerso.  Quindi   il potere di autotutela decisoria è legato nella sua causa poiché può esercitarsi solo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, e non per altri motivi.

Il   potere   di   autotutela   è   poi   legato   per   ciò   che   concerne   uno   dei   suoi   effetti espressamente  previsto  dalla  norma  e   cioè   l'obbligo  di   indennizzare  gli   eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. Gli interessi del privato sono tutelati anche a fronte di sopravvenuti interessi pubblici in contrasto; ma in tal caso, è l'equivalente pecuniario ad essere garantito al privato.

Le   controversie   in   ordine   all'esercizio   del   potere   di   "recesso   unilaterale"   sono ovviamente attribuite alla giurisdizione amministrativa.

7.3.3. Gli accordi c.d. integrativi. Gli accordi c.d. integrativi sono quelli conclusi «al fine di determinare il  contenuto discrezionale  del  provvedimento».   Strutturalmente   l'accordo   integrativo   è   identico all'altro,   anche  quanto  a  disciplina  applicabile.  È   stipulato  per   iscritto  dalle  parti, disciplinato   secondo   i   principi   del   codice,   sottoposto   ad   autotutela   "legata",   e   le relative   controversie   sono   conosciute   dal   giudice   amministrativo.   L'accordo integrativo tuttavia non è in grado di produrre gli effetti con esso "negoziati": il suo contenuto deve essere versato nel provvedimento dell'Amministrazione. Quest'ultimo resta l'atto che definisce la fattispecie procedimentale e produce gli effetti. Le parti restano legate, almeno in certi limiti, a quanto pattuito. Il privato lo è senz'

altro e completamente, sempre che il provvedimento sia adottato nei tempi pattuiti. Ma   in   certi   limiti   lo   è   anche   l'Amministrazione   che   è   tenuta   ad   adottare   il provvedimento nei tempi e con le modalità  pattuite:  ma in tal  caso si   tratta  di un obbligo avente ad oggetto l'esercizio di un potere che può  essere tutelato nei limiti consentiti   (ricorso   al   giudice   amministrativo   per   la   dichiarazione   dell'obbligo   di provvedere)  e  non secondo lo schema dell'art.  2932 c.c.   (obbligo di  concludere  un contratto) che si applica all'Amm. solo quando essa opera nell'ambito di rapporti di diritto comune. Il provvedimento, una volta adottato e divenuto efficace è sottoposto a un doppio

regime. Infatti, per una parte del suo contenuto, quella negoziata, esso è soggetto alla disciplina  dell'accordo  mentre  per   l'altra  parte   esso   è   soggetto   alla  disciplina  del provvedimento. E così, circa la validità, la parte della fattispecie coperta dal contenuto dell'accordo segue la disciplina del codice in tema di invalidità negoziale. Mentre per il resto la fattispecie è valida o invalida secondo la disciplina degli atti amministrativi. Circa l'efficacia è quella propria del provvedimento.  Circa la c.d. autotutela decisoria i limiti di cui all'art.11.4 valgono per l'accordo, e si

versano sul provvedimento per la parte di esso che è coperta dall'accordo; mentre per le altre parti il provvedimento è soggetto ai principi propri degli atti amministrativi in materia di autotutela. Circa   la   tutela   dei   terzi   questi   possano   impugnare   gli   accordi   (nonché   i

provvedimenti   integrativi   degli   accordi)   davanti   al   giudice   amministrativo,   come portatori   di   interessi   legittimi.   I   terzi,   nel   caso   di   accordi   sostitutivi,   possono impugnare direttamente l'accordo davanti al giudice amministrativo; nel caso di ac­ cordi   integrativi,   che   sono   da   ritenere   non   direttamente   impugnabili   perché   non direttamente   lesivi,   impugnano   il   provvedimento   e   con   esso,   per   la   parte corrispondente,   l'accordo   relativo.  Quanto  ai  diritti  dei   terzi,   che  ovviamente  non possono  essere   "pregiudicati"  dall'   accordo,   essi  possono   trovare   tutela  nella   sede giurisdizionale ordinaria.

7.3.4. L'accordo di programma. L'art.15 L. proc. amm. parla degli accordi che «le Amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune».  La principale figura legislativamente prevista di questi accordi tra Amministrazioni

è il c.d. accordo di programma. Il T.U.E.L. prevede uno strumento procedimentale ad applicazione generale «per la definizione e  l'attuazione di  opere,  di  interventi  o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata, di comuni, di province e regioni, di Amministrazioni statali e di altri  soggetti  pubblici».  A tal fine,  «il presidente della regione o il  presidente della provincia o il sindaco in relazione alla rispettiva competenza primaria o prevalente promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più dei soggetti interessati».  Per  concordare  l'accordo viene convocata  una conferenza "tra   i   rappresentanti  di

tutte le Amministrazioni interessate" le quali esprimono il loro "consenso unanime" alla proposta di accordo. D'altra parte, «l'accordo di programma è legittimo anche in difetto di un atto formale sottoscritto da tutte le amministrazioni intervenute qualora ciascuna di esse abbia fatto pervenire singolarmente il proprio consenso all'autorità deputata   all'approvazione   dell'accordo».   Una   volta   concordato   nella   conferenza l'accordo è versato in un "atto formale" della medesima autorità che lo ha promosso.  Nel  caso  in cui   l'accordo "comporti   il  concorso di  due o più   regioni   finitime",   la

norma   prevede   in   capo   alla   Presidenza   del   Consiglio   dei  Ministri,   il   potere   di convocare la conferenza di cui al 3 ° comma al fine della conclusione dell' accordo (art. cit. 80 co.). L'accordo di programma, come l'accordo sostitutivo dei provvedimenti di cui all'art.

11, ha carattere negoziale negli stessi limiti posti dalla norma; questo significa che la disciplina  negoziale   si  applica   in  quanto  compatibile   con  gli   scopi   cui   l'accordo  è finalizzato che sono sempre scopi di interesse pubblico. L'accordo   è   atto   impugnabile   davanti   ai   giudice   amministrativo,   in   sede   di

giurisdizione esclusiva, da parte di soggetti terzi che si ritengano lesi dal contenuto dispositivo dello stesso. Eventuali controversie insorte tra i soggetti parte dell'accordo, che   esprimono,   tra   di   loro,   posizioni   paritarie,   sarebbero   di   competenza   della giurisdizione ordinaria. Ma in virtù dell'espresso richiamo di cui all'art. 11.5 esse sono attratte nella giurisdizione amministrativa.

8 ­ IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO E LA SUA EFFICACIA

8.1.   L'efficacia   del   provvedimento   e   la   teoria   generale   dell'efficacia   degli   atti giuridici.

8.1.1. Efficacia degli atti giuridici. L’efficacia di  un atto giuridico indica la sua idoneità  a produrre effetti  e allo stesso tempo le conseguenze che ne derivano. L'idoneità a produrre conseguenze giuridiche viene in rilievo quando la considerazione dell'atto  viene anticipata  rispetto  a quella degli effetti; il complesso delle conseguenze giuridiche viene in rilievo allorché si adotta un punto di vista retrospettivo guardando l'atto dal lato degli effetti già prodotti. L'efficacia  dell'atto   si  verifica  per   regola  nel  momento   in   cui   si  perfeziona,   cioè   si verificano le circostanze previste perché quel determinato atto produca i suoi effetti. Il   profilo   dell'efficacia   è   del   tutto   separato   da   quello   della   validità.   In   diritto amministrativo, questo rilievo acquista più pregnante significato, perché come s'è visto, la   fattispecie   tipica  di   esercizio  del  potere   consta  di   una   serie   articolata  di   atti   (il procedimento) che culmina in un atto terminale che definisce la fattispecie stessa e ne produce gli effetti (atto ad efficacia esterna). Ora la validità postula l'intero compimento in tutti i suoi passaggi, della vicenda procedimentale, mentre l'efficacia è collegata al solo provvedimento. Esso, anche se invalido perché privo di alcuni suoi presupposti procedimentali, è efficace.  Efficacia indica un rapporto di condizionalità tra un fatto ed un effetto. Al momento stesso in cui si perfeziona un atto, in conseguenza di tale fatto si producono gli effetti determinati   dalla   relativa   disciplina   normativa   (che   individua   quegli   effetti   come consequenziali rispetto a quel fatto). L'effetto giuridico, si badi bene, non è a sua volta un fatto, ma è un valore che tende a tradursi ma non necessariamente in un fatto. Si distingue in dottrina tra effetto giuridico e "componente di fatto" dell'effetto giuridico, volendo indicare che in ogni effetto giuridico inteso come dover essere è contemplato un   fatto   che  dovrà   successivamente   accadere;   tuttavia  possiamo  dire   che   il   primo esprime un valore giuridico, opera cioè a livello meramente giuridico mentre il secondo esprime un fatto, cioè un dato della realtà. Si distinguono tre tipi di efficacia giuridica in teoria generale: ­Efficacia   costitutiva  è  quella  che provoca   trasformazioni  giuridiche   in   senso   tecnico, distinte   nelle   figure   rispettivamente   della   costituzione,   della   modificazione,   dell' estinzione  di   situazioni   giuridiche.  Assai   spesso   gli   effetti   costitutivi   si   producono plurimi e differenziati da un unico atto giuridico, in capo a più soggetti. Ad esempio, il provvedimento di  espropriazione per pubblica utilità,  produce allo stesso tempo,  in capo  al   soggetto   espropriato   l'estinzione  del   diritto  di  proprietà   sulla   cosa   (effetto estintivo),  in capo all'espropriante l'acquisto della proprietà  della cosa stessa (effetto costitutivo); ancora in capo all'espropriato l'acquisto del diritto a ricevere il pagamento dell'indennizzo, cui corrisponde sul versante dell' espropriante l'obbligo di pagarlo. ­Efficacia   dichiarativa  è   quella   che   dà   luogo   a   "svolgimenti   interni"   di   situazioni giuridiche «lasciandone intatto il contenuto strutturale e sostanziale». Si evidenziano tre   figure   di   efficacia   dichiarativa   che   corrispondono   alle   tre   figure   di   efficacia

costitutiva   sopra   menzionate:   quelle   rispettivamente,   del   rafforzamento,   della specificazione e dell'affievolimento di situazioni giuridiche esistenti. Il rafforzamento si ha   nei   casi   in   cui   l'atto   produce   un  mutamento   della   situazione   giuridica  di   tipo rafforzativo. La specificazione si ha laddove l'effetto «consiste nella semplice specifi­ cazione o determinazione del contenuto della situazione giuridica». Ciò è necessario nei casi di «impossibilità di prevedere in anticipo gli atteggiamenti che l'interesse giuridico verrà   ad   assumere   nel   corso   della   sua   esistenza   prima  di   giungere   alla   completa realizzazione». L'affievolimento, opposto del rafforzamento, è indicato come «la ridu­ zione dell'originaria efficienza della situazione giuridica». In diritto amministrativo la cancellazione dei beni demaniali dagli elenchi ne è un caso tipico. ­Efficacia  preclusiva  si  ha  laddove  l'atto  anziché  costituire  ex novo qualche effetto   lo rende   incontestabile   nell'ordinamento.   Atti   ad   effetto   preclusivo   sono   gli   atti   di accertamento, come quelli diretti a rendere giuridicamente certa una situazione obietti­ vamente incerta, precludendo quindi ulteriori contestazioni. Attraverso l’accertamento ciò che acquista certezza giuridica è la situazione quale tradotta nell'atto, per rimuovere il   quale   occorre   un   procedimento   particolarmente   complesso   (che   per   gli   atti amministrativi di certezza, è il procedimento della querela di falso).

8.1.2. Efficacia ed esecuzione. L'effetto è prodotto da un fatto; ma esso non è a sua volta un fatto, ma è un valore. Nell'ipotesi più tipica questo valore si identifica in una situazione giuridica in capo a un soggetto: un diritto, un obbligo, etc. In virtù dell'atto giuridico, un determinato soggetto acquista il diritto che altri faccia qualcosa in suo favore (cioè qualcosa che soddisfi un suo specifico interesse, quello fissato con l'atto). Sul punto occorre distinguere gli effetti  che danno luogo a situazioni giuridiche c.d. finali   (diritto   di   proprietà,   ad   esempio)   ed   effetti   che   danno   luogo   a   situazioni giuridiche c.d. strumentali (diritto di credito, ad esempio). La differenza sta nel fatto che le finali sono immediatamente satisfattive degli interessi di colui nella cui sfera si producono mentre quelle strumentali sono satisfattive solo nei limiti in cui sono seguite dall'effettivo adempimento dell'obbligato. In ordine a quest’ultima ipotesi vi è quindi un problema circa l'esecuzione del provvedimento.  Dall'effetto giuridico deriva quindi la necessità che si producano determinati fatti sul piano materiale; ciò può avvenire per spontaneo adempimento dei soggetti obbligati, e allora nulla quaestio. In tali casi l'effetto si trasforma a sua volta in fatto senza necessità di ulteriore attività giuridica da parte dei portatori dei relativi interessi. Ma se ciò non avviene,   costoro  possono  usufruire  dei   rimedi   che   l'ordinamento   loro   fornisce  per provvedere direttamente alle operazioni cui il debitore avrebbe dovuto adempiere, per ottenere coattivamente la realizzazione delle loro pretese. Gli   atti   amministrativi   sono  atti  di   esercizio  del  potere.  E   il  potere,   come  capacità

giuridica   speciale,   è   attribuito   dalla   legge   all'autorità   amministrativa,   perché   curi (realizzi in concreto) determinati  interessi  della collettività.  Dietro gli effetti  giuridici prodotti quindi vi sono interessi collettivi, pubblici, da curare doverosamente. Il valore che essi fissano nel concreto è l'esigenza di cura dell'interesse pubblico che deve essere realizzata nel concreto.  Ciò  comporta che in determinati  casi l'Amm. ha il  potere di portare a realizzazione ( e quindi trasformare l'effetto in fatto), anche coattivamente a fronte dell'inadempimento dell'obbligato. 

8.1.3. Efficacia nel tempo. L'efficacia si produce nel tempo e nello spazio.  La considerazione dell'efficacia nel tempo si evidenzia anzitutto,  nella fissazione del momento in cui gli effetti si producono, ovvero in cui iniziano a prodursi. Vi sono atti ad efficacia istantanea, i cui effetti si producono in un determinato momento, nel quale l'efficacia stessa dell'atto si esaurisce ed atti ad efficacia permanente, o durevole, i cui effetti si prolungano nel tempo sino ad altro momento oppure permanentemente. In tali casi, il tempo, in relazione agli effetti di codesti atti, opera non solo come momento, ma anche come durata. Più precisamente, l'efficacia durevole è quella che si estrinseca in diritti od obblighi di dare o di facere, costituiti dal provvedimento che si protraggono nel tempo. Il momento in cui gli effetti si producono, o iniziano a prodursi, coincide di regola con il momento del perfezionamento dell'atto giuridico. Ad ogni modo questa coincidenza tra il  momento  del  perfezionamento  della   fattispecie  giuridica   e   il  momento  della   sua efficacia,  non sempre si  verifica;  anzi  in diritto amministrativo,  molto spesso questa coincidenza non c'è. Ciò si verifica in tre differenti ordini di casi (nei quali diversamente si pone la relazione giuridica tra perfezionamento ed efficacia): ­Anzitutto,   con   riferimento  agli   atti   recettizi.   Essi   non  diventano   efficaci   se  non  al momento in cui pervengono alla conoscenza del destinatario (art. 1335 c.c.) e a volte è richiesta  una  vera   e   propria  manifestazione  di   volontà   (accettazione)  da  parte  del destinatario.   Il  momento  in cui   l'atto  entra nella sfera  conoscitiva del  destinatario   è quello nel quale si producono gli effetti o quello dal quale gli effetti iniziano a prodursi nel  caso di  atti  ad efficacia  durevole.  L'art.  2l­bis  della  L.  proc.  amm.,   individua  la categoria degli atti recettizi in tutti quelli limitativi della sfera giuridica dei destinatari (a carattere ablatorio). La comunicazione, per regola, avviene direttamente alla persona interessata (comunicazione personale), nel caso in cui il numero dei destinatari sia tale da   rendere   impossibile   e   particolarmente   gravosa   la   comunicazione   personale, l'Amministrazione  provvederà   alla   comunicazione   stessa  mediante   idonee   forme  di pubblicità (mezzo stampa, manifesti murali, etc.). La regola della comunicazione è derogata nel caso di provvedimenti aventi carattere cautelare   ed   urgente,   essi   sono   immediatamente   efficaci,   a   prescindere   dalla

comunicazione.  Al  di   là  delle   ragioni  di   cautela  e  di  urgenza,  ogni  provvedimento limitativo  della   sfera  giuridica  dei  privati  può   "contenere  una  motivata  clausola  di efficacia" con la quale l’Amm. valuta caso per caso con motivazione la non applicazione della regola della previa comunicazione conferendo all' atto l’immediata esecutività. ­In secondo luogo di evidenziano atti la cui efficacia è sottoposta a termine iniziale o a condizione   sospensiva.   Il   termine   iniziale   indica   un   momento   temporale   prede­ terminato  dal  quale  gli   effetti   si  producono,   si   tratta  dunque  di  un   fatto   certo  ma sottoposto ad un diverso momento di perfezionamento. La condizione viceversa indica un fatto futuro e incerto,  cmq diverso da un mero fatto temporale,  al verificarsi  del quale   gli   effetti   si   producono.   La   condizione,   diversamente   dal   termine,   opera retroattivamente salve eccezioni. Il che significa che una volta avveratosi il fatto dedotto in condizione sospensiva l'efficacia opera ex tunc, dal momento del perfezionamento dell'atto stesso. ­In   terzo   luogo,   si   evidenziano,  gli  atti   amministrativi   sottoposti  a  procedimenti  di controllo (c.d. preventivo). Si tratta di una specie di condizione sospensiva, propria del diritto   amministrativo.  Nei   casi   previsti   dalla   legge,   determinate   categorie   di   atti amministrativi una volta perfezionatisi, sono soggetti ad un successivo procedimento (di secondo grado) nel quale un organo (come la Corte dei conti) a ciò espressamente deputato, acclara se l’atto è legittimo. Ove questo procedimento abbia esito positivo (la condizione sospensiva si avvera) e l'atto acquista efficacia ex tunc; in caso contrario, l'atto   non   diviene   efficace   e   in   determinati   casi   viene   eliminato   come   fattispecie giuridica (annullato).

8.1.4. Il problema della retroattività. La regola sopra enunciata, di carattere per altro generalissimo (art. 11 preleggi) che la produzione degli effetti decorre per regola dal momento del perfezionamento dell' atto, solleva il problema della retroattività. Atto retroattivo è quello che per legge o per sua propria   natura   produce   effetti   retrotratti   nel   tempo   (in   deroga   al   principio   di simultaneità tra fatto ed effetto). Tuttavia la retroattività è ammessa solo in determinati casi. Si evidenziano determinate categorie di atti che sono retroattivi per natura (come, in diritto  amministrativo,   i   procedimenti  di   secondo  grado  di   annullamento   intesi   ad eliminare dal mondo giuridico una fattispecie). Al di là di tali casi, la possibilità che vengano fissati dai singoli provvedimenti termini retroattivi di efficacia, incontra molti limiti;  e  non è  ammessa   in   tutti   i   casi  di  provvedimenti   in  senso   lato  ablatori,   che incidono sfavorevolmente sui diritti del destinatario. Secondo Falzea «la retroattività è legittima nella misura in cui assicura il soddisfacimento dell'interesse con riferimento alla data della sua costituzione». Altro problema si ha quando l'efficacia retroattiva di determinati atti si va a "scontrare" con effetti già prodotti, con situazioni già consolidate. Si pensi ad esempio, che venga

annullato   (con   efficacia   quindi   retroattiva)   un  procedimento  di   pubblico   concorso, mediante il quale sono stati assunti, come pubblici impiegati alcuni soggetti presso una organizzazione pubblica che in conseguenza hanno prestato attività lavorativa e hanno percepito la corrispondente retribuzione. Sul   punto   operano   due   principi   di   carattere   generale,   l'uno   che   viene   espresso nell'affermazione factum infectum fieri  nequit (l'irresistibile forza del fatto compiuto avverso la sua rimozione); e l'altro che viene espresso come principio di buona fede, o di   affidamento   (inteso   a   tutelare   gli   interessi   di   soggetti   terzi   che,   in   buona   fede appunto, hanno dato esecuzione all'atto, successivamente travolto). Quanto al primo, si danno dei fatti in diritto amministrativo il cui stesso esistere risponde a un interesse pubblico preminente tale da non consentirne la rimozione una volta prodottisi. Quanto al secondo, in diritto amministrativo si deve ricordare che il principio della buona fede o   del   legittimo   affidamento   ha   una   portata   assai   ampia,   sì   da   far   presumere   la sussistenza  della  buona  fede   in  ogni   soggetto  che  ha  dato  esecuzione  ad atti  della pubblica   autorità.   Quindi   al   soggetto   in   buona   fede   non   può   essere   opposto l'annullamento al fine di rimuovere gli effetti prodottisi, nei suoi confronti favorevoli. L'impiegato   nominato   in   servizio   con   atto   illegittimo   che   viene   successivamente annullato, ha percepito nel frattempo gli stipendi ed altri emolumenti per il servizio prestato:   le   relative   somme   non   possono   essere   ripetute   dall'Amministrazione   in seguito all'annullamento.  Si   pone  poi   il   problema  dell'operatività   dell'efficacia   retroattiva   in   ordine   agli   atti amministrativi  consequenziali   rispetto  a quello successivamente  travolto.  Tuttavia  si ritiene in giurisprudenza che si diano casi in cui l'annullamento dell'atto presupposto produce la caducazione degli atti consequenziali (invalidità  ad effetto caducante, nei casi in cui più intenso è il nesso tra atto presupposto ed atto consequenziale) e casi in cui tale effetto caducante non può prodursi (data la minore intensità di detto nesso) e perciò   l'annullamento   degli   atti   consequenziali   può   avvenire   soltanto   attraverso l'esercizio del potere di annullamento nelle forme previste. In ogni caso, l'operatività   in concreto di questi  limiti  alla retroattività  c.d. reale (che impediscono, in fatto e in diritto che gli effetti di un atto siano retrotratti al momento anteriore) dà luogo a quella che viene denominata retroattività obbligatoria. Nel caso di annullamento   dell'atto   di   espropriazione   una   volta   realizzata   l'opera   pubblica,   la restituzione del bene espropriato al proprietario che non può avvenire, è sostituita dal diritto in capo allo stesso, di ottenere il risarcimento del danno. Una manifestazione di retroattività c.d. obbligatoria, tipica nel diritto amministrativo, si ha in tutti i casi in cui la realizzazione in concreto di effetti retroattivi, come quella che viene   ad   incidere   su   situazioni   organizzative   complesse,   richiede   adempimenti procedimentali a loro volta complessi da affidare ad appositi organi straordinari.

8.1.5. Efficacia spaziale.

L'efficacia   del   provvedimento   amministrativo   può   essere   esaminata   anche   sotto   il profilo spaziale che individua in quale ambito territoriale si producono gli effetti del­ l'atto. Qui il  problema si pone per gli atti  a contenuto generale che coinvolgono una serie indeterminata  di  posizioni   soggettive   la   cui   individuazione  va   fatta   tenendo   conto proprio dell'ambito territoriale nel quale l'atto è tenuto a produrre effetti. E va risolto sulla base delle relative disposizioni legislative. Per gli enti territoriali il territorio relativo costituisce limite invalicabile all'efficacia dei loro atti così da rendere nulli gli atti stessi per la parte del loro contenuto dispositivo che prevede effetti in ordine a persone o beni dislocati al di fuori del territorio di com­ petenza.   In   deroga   a   tale   principio   ritroviamo   gli   atti   emanati   da   organi   di   enti territoriali   che   esplicano   efficacia  ultraterritoriale   come   le   certificazioni   rilasciate   ai sensi del T.U. docum. amm. Lo stesso principio vale per gli atti degli organi dello Stato a competenza territoriale limitata,   e   così   le   prefetture,   le   questure,   etc.   La   limitazione   territoriale   della competenza comporta limitazioni all'efficacia territoriale degli atti di pertinenza di detti organi.  Qui   la  violazione del  principio non comporti  nullità  degli  atti  ma semplice illegittimità (annullabilità) per vizio di incompetenza. Gli  atti   concernenti   status  o  capacità  delle  persone,  documenti  di   riconoscimento  e simili   che  vengono rilasciati  da  enti   territorialmente  competenti  nel   luogo  in  cui   la persona ha la propria residenza esplicano indubbiamente un'efficacia ultraterritoriale, nazionale e ultranazionale. Ciò si spiega in virtù della residenza del soggetto cui l'atto viene rilasciato.

8.2.   L'esecuzione   del   provvedimento   amministrativo   e   il   problema   della   c.d. esecutorietà. L’esecuzione   indica   il   complesso   delle   attività   giuridiche   (atti   e   procedimenti)   o materiali (operazioni) intese a realizzare gli effetti giuridici dell'atto traducendo in fatto l'effetto e soddisfacendo il relativo interesse.  Anche  l'esecuzione  del  provvedimento,  così   come  la  sua  efficacia   risponde nei  casi concreti ad una esigenza di soddisfazione dell'interesse pubblico cui il provvedimento è finalizzato. E tale esigenza dell'efficacia si esprime nella c.d. imperatività  degli effetti del provvedimento, così sul versante dell'esecuzione si esprime nella c.d. esecutorietà che indica l'attitudine del provvedimento ad essere attuato coattivamente. Ciò significa che   in   determinati   casi   all'   esecuzione   del   provvedimento   provvede   la   stessa Amministrazione anche se con ciò si invade la sfera giuridica reale altrui; e in casi del tutto eccezionali, anche attraverso coazione fisica in personam. L'esecutorietà si verifica in due ordini di casi:   ­anzitutto   il   fenomeno   si   verifica   laddove   lo   stesso   contenuto   dispositivo   del

provvedimento comporta la sua diretta e immediata esecuzione, anche nell'ambito della sfera  di   soggetti   terzi   (provvedimenti   ablatori   reali);   qui   la   c.d.   esecutorietà  è   una caratteristica propria del provvedimento. ­in secondo luogo, il  fenomeno si verifica laddove, a fronte di obblighi di dare o di facere imposti a terzi per effetto di determinati provvedimenti è previsto che in caso di inadempimento   di   questi,   l'Amministrazione   competente   possa   attivare   un procedimento  esecutivo   (cioè   inteso  alla   esecuzione  dell'obbligo   imposto  dal  primo provvedimento   e   non   adempiuto);   e   ciò   nell'esercizio   di   un   autonomo   potere amministrativo di autotutela c.d. esecutiva. La   gran   parte   dei   provvedimenti   ablatori   reali   (espropriazione,   requisizione, occupazione   d'urgenza,   etc.)   hanno   un   contenuto   dispositivo,   per   così   dire doppiamente imperativo perché, oltre a produrre l'effetto estintivo o modificativo della situazione giuridica altrui prevedono anche l'immissione nel possesso della res oggetto del   provvedimento   (la   cosa   espropriata)   da   parte   del   soggetto   a   cui   favore   il provvedimento è pronunziato. In questi casi la funzione del provvedimento, «consiste nell'   acquisizione  di   una  utilitas   connessa   ad  una   cosa   e   quindi   si   perfeziona   con l'impossessamento reale della cosa stessa».  Per   quanto   riguarda   l'esecuzione   una   volta   perfezionato   il   provvedimento,   viene comunicato  al   soggetto  nella   cui   sfera   s'è  prodotto   l'effetto  ablativo.   Se   si   tratta  di occupazione d'urgenza il provvedimento deve contenere l'indicazione di un momento temporale (giorno e ora) nel quale deve avvenire la compilazione dello stato di consi­ stenza del fondo da occupare, previo adempimento rispetto all'immissione in possesso. La compilazione dello stato di consistenza avviene in contraddittorio con gli interessati, di cui viene redatto apposito verbale. In assenza del proprietario, o altri aventi titolo, lo stato di consistenza viene redatto dall’Amministrazione facendo constare l'assenza di quelli. Altri provvedimenti, tra quelli ablatori, che comportano senz'altro l'esecuzione sono le ispezioni (accertamenti tributari, ispezioni bancarie, etc.). Circa questi casi la L. proc. amm.,   nel   nuovo   testo,   ha   previsto   una   disciplina   generale   dell'esecuzione   del provvedimento amministrativo impositivo di obblighi di dare o di facere a carico del destinatario per i quali si pone il problema dell’adempimento. Precedentemente   si   riteneva   che   a  prescindere  da   specifiche  previsioni  di   legge,   il provvedimento amministrativo impositivo di obblighi in capo a terzi potesse senz'altro essere eseguito. Oggi invece si ritiene che l'esecuzione coattiva degli obblighi imposti da provvedimenti amministrativi possa essere effettuata dall'Amministrazione laddove previsto.   La   nuova   norma   accoglie   pienamente   questa   impostazione   "legalistica"   e afferma il principio che le pubbliche Amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi, costituiti dal provvedimento, «nei casi e con le modalità stabilite dalla legge». La norma stabilisce che il provvedimento costitutivo di obblighi debba indicare termini e modalità di esecuzione da parte del soggetto obbligato. Inoltre

in   caso   di   inottemperanza,   le   Amministrazioni   possono   procedere   all'esecuzione coattiva solo dopo aver esperito la diffida  L'art.  21­ter,  2°  co.  conferma la normativa vigente in materia  di  esecuzione coattiva delle obbligazioni pecuniarie, originariamente prevista per i crediti dello Stato. In altri casi, obblighi di facere imposti da ordini amministrativi constano di prestazioni infungibili,  che necessitano una azione dell'obbligato, anche in virtù  delle particolari garanzie   costituzionali   che   circondano   la   libertà   personale   (art.   13  Cost.).   Vi   sono tuttavia casi legislativamente previsti in cui può essere esercitata dall'Amministrazione una   certa   forma   di   coazione   fisica   sulla   persona,   al   fine   di   ottenere   in   fatto l'adempimento di  determinati  obblighi.  Ad es.   la  chiamata alle armi,  mediante  leva obbligatoria,   ormai  peraltro  divenuto  un  procedimento  utilizzabile   soltanto   in   casi eccezionali  produce l'obbligo di  presentarsi  fisicamente nel  luogo e tempo prefissati dalla legge; in mancanza, la renitenza alla leva comporta per il soggetto imputato la traduzione   anche   fisica   davanti   al   Consiglio   di   leva   e   il   successivo   eventuale arruolamento coattivo. In questi casi il provvedimento di ordine dell'Amministrazione in caso di inadempimento dell'obbligato si traduce in coazione fisica sulla sua persona. Si tratta comunque di casi di carattere eccezionale, nei cui procedimenti tende ad essere coinvolta l'autorità giudiziaria come in materia di trattamenti sanitari obbligatori.

8.3. Tipologia dei provvedimenti per il contenuto dispositivo. Il   contenuto   dispositivo   del   provvedimento   indica   gli   effetti   che   esso   in   concreto produce. Secondo il contenuto dispositivo, i provvedimenti possono essere distinti a seconda che il contenuto stesso sia generale oppure puntuale (o singolare); a seconda che gli effetti prodotti  siano di tipo costitutivo,  dichiarativo o preclusivo;  e tra quelli  costitutivi,  a seconda che gli effetti siano di tipo ablativo ovvero accrescitivo (o concessorio in senso lato). Circa la prima distinzione il contenuto dispositivo generale di un atto, indica pro­ priamente che esso produce i suoi effetti nei confronti di una pluralità indifferenziata di oggetti (persone, cose o rapporti). A volte il contenuto dell'atto è solo apparentemente generale perché individua classi di oggetti come tali determinabili (i cittadini italiani nati in un certo periodo che vengono chiamati alla leva militare). La  principale  categoria  di  atti  amministrativi  a  contenuto  generale  è  data  dagli  atti normativi secondari, dai regolamenti. La distinzione fra atti amministrativi generali e regolamenti   rileva   sul   piano   pratico,   perché   i   regolamenti,   come   fonti   del   diritto, producono   effetti   di   carattere   normativo,   che   usufruiscono   di   un   regime   diverso rispetto a quello degli atti generali non normativi. Sul punto si ritiene che laddove il contenuto dell'atto amministrativo è generale­astratto, sostanzialmente normativo, esso debba essere adottato come regolamento, con ciò che ne segue in termini di disciplina applicabile. Vi è tuttavia uno spazio per atti amministrativi a contenuto generale e non normativo che possono essere indicati come quelli «che applicano ed eseguono, più o

meno  discrezionalmente,   norme  vigenti,   anche   se  nei   confronti  di  una  pluralità   di soggetti   indeterminati,   e   indeterminabili,  ma   esaurendosi   una   tantum»,   e   così   ad esempio   i   bandi   di   concorso.   In   questi   casi   viene   presa   in   considerazione dall'Amministrazione una situazione globale e curata appunto, nella sua globalità; non distinguendo i singoli elementi che la compongono.  L'atto   generale   a   differenza   dell'atto   particolare   non   può   regolare   una   situazione singola, nella quale debba risolversi una valutazione comparativa tra specifici interessi pubblici e situazioni soggettive determinate da sacrificare a quelli, perché la generalità implica   una   posizione   di   "indifferenza"   delle   situazioni   concrete   sulle   quali   l'atto generale deve incidere. rispetto agli obiettivi finali da realizzare,  Lo stesso è da dirsi per i c.d. atti di programmazione, nozione che comprende gli atti attraverso i quali l'Amministrazione, a fronte di una situazione complessa e globale, determina l'ordine e i contenuti dell'azione dei soggetti in essa coinvolti. Si tratta del c.d.   metodo   programmatorio   il   quale   comporta   che   ogni   singolo   procedimento amministrativo concreto concernente un determinato settore, sia preceduto da un atto che programma la distribuzione delle "risorse" del settore da destinare ai diversi tipi di interventi. A fronte dell'attività di pianificazione e programmazione che ha contenuto generale si pone sempre una successiva attività che consta viceversa di procedimenti a contenuto puntuale che trovano nell'atto generale limiti e prescrizioni. A questo stesso genere di atti  si ascrivono i c.d.  atti  di  autolimitazione,  tra cui si ritrovano anche le direttive ("circolari"), atti mediante i quali l'amministrazione detta criteri e modalità per l'esercizio dei poteri discrezionali. Tra i provvedimenti a carattere puntuale, destinati cioè a produrre effetti in ordine a determinate   situazioni   soggettive,   a   determinati   rapporti,   emergono   anzitutto   i provvedimenti ad efficacia costitutiva che si distinguono in:  ­1) provvedimenti ablatori con i quali l'effetto si produce nella sfera altrui senza alcun apporto   della   volontà   giuridica   dello   stesso.   E   così   ad   esempio,   per   effetto   del provvedimento di espropriazione, il diritto di proprietà si estingue in capo al soggetto espropriato,   senza   che   la  volontà  di  questi   abbia  acquistato   il  minimo   rilievo.  Tali provvedimenti  sono caratterizzati  dal  grado massimo della c.d.   imperatività  propria dell'attività  amministrativa di diritto pubblico, e rappresentano la massima deroga al principio fondamentale di diritto comune secondo cui nessuna modificazione giuridica si può produrre nella sfera giuridica di un soggetto senza l'apporto della sua volontà. Questo genere di imperatività è propria solo dei provvedimenti ablatori e non di tutte le manifestazioni dell'azione amministrativa di diritto pubblico. Nell'ambito di questi procedimenti l'azione amministrativa è sottoposta a regole di particolare cautela, sia in ordine alla partecipazione degli interessati al procedimento, e all'esigenza di prendere in  considerazione  le   loro   "osservazioni"  e   "opposizioni",   sia   in  ordine  all'obbligo  di motivazione.

Nella categoria dei procedimenti ablatori si collocano categorie di procedimenti diversi quanto   a   struttura   e   a   contenuto  dispositivo,   e   così   ritroviamo   i   c.d.  procedimenti ablatori reali, che si caratterizzano per l’estinzione di un diritto su una cosa in capo ad un soggetto  e  con  la  corrispondente  costituzione del  diritto  stesso   in  capo ad altro soggetto   imputato   al   perseguimento   di   un  determinato   fine   di   interesse   pubblico. Troviamo poi i procedimenti che costituiscono un determinato "vincolo" su una cosa di interesse   archeologico,  paesaggistico,   ambientale   e   ciò   comporta  una  modificazione parziale della relativa disciplina giuridica (in genere una limitazione delle facoltà  di godimento e di disposizione da parte del titolare di diritti sulla cosa stessa). Tra i c.d. procedimenti   ablatori   personali   emergono   gli   ordini   caratterizzati   dall'imposizione coattiva di  un obbligo  in capo a un soggetto   terzo tenuto ad adempiere,  a  pena di esecuzione d'ufficio della prestazione oggetto dell' obbligo. ­2)  provvedimenti  accrescitivi   (o  concessori   in  senso   lato)   in  cui   il  procedimento  si innesta   sulla   richiesta   di   un   soggetto   che   aspira   a   un   bene   (interesse   pretensivo). L'effetto consiste proprio nella concessione del bene al soggetto. Vengono denominate concessioni gli atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto che trova nell'atto amministrativo la sua unica fonte. Mentre le c.d. concessioni "non costitutive" sono da ascrivere al tipo delle autorizzazioni, atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto al cui esercizio solo è il soggetto richiedente stesso ad esserne legittimato in virtù di posizioni o di situazioni soggettive che gli pertengono.  Vengono   denominate   ammissioni   gli   atti   (del   genere   delle   concessioni)   che attribuiscono al soggetto il diritto di far parte di una certa organizzazione (l'università, ad esempio) o di una certa categoria professionale (l'ordine degli avvocati, ad esempio). Sono dispense gli atti (del genus delle autorizzazioni) che consentono al soggetto di non adempiere ad un obbligo cui per legge sarebbe tenuto (ad es. il pagamento delle tasse universitarie).

Altra categoria di procedimenti è quella di cui all'art.12 L. proc. amm., che comprende altri atti di tipo concessorio come quelli caratterizzati dalla specie del bene (erogazione finanziaria) che viene concesso al soggetto richiedente: «sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari». Si tratta di atti caratterizzati dal fatto che al terzo, in presenza di particolari   requisiti   stabiliti   dalla   legge   (come   condizioni   personali   e   familiari), vengono   attribuiti   vantaggi   economici,   in   genere   di   ordine   finanziario,   diretto (pagamento di una somma di danaro) o indiretto (sgravio fiscale).

8.3.1. Provvedimenti dichiarativi e certezze pubbliche. Dai  provvedimenti   costitutivi   si   distinguono  quelli  dichiarativi   che  non   costitutivo situazioni giuridiche ma che servono a rafforzare, affievolire o a specificare situazioni giuridiche  che   trovano   la   loro   fonte   (costitutiva)   in  altro  atto  o   fatto.  Degli  atti   ad efficacia preclusiva si ha in diritto amministrativo una manifestazione assai importante

negli   atti   costitutivi   di   certezze   pubbliche   che   sono   intesi   a   conferire   ad   altri   atti (produttivi di effetti) una particolare qualità giuridica che viene denominata certezza.  La certezza consiste nel fatto che l'atto del quale il primo è servente viene considerato, a tutti gli effetti giuridici come avvenuto, sino a che lo stesso atto di certezza non venga demolito attraverso un particolare procedimento giurisdizionale previsto dalla legge. Nell'ambito   dei   rapporti   interprivati   (di   diritto   comune),   la  materia   ha   acquistato grandissima importanza pratica. I principi della materia sono previsti dal codice civile che stabilisce che l’atto pubblico è quel documento redatto da pubblico ufficiale che "fa piena prova,   fino a querela  di   falso,  della provenienza del  documento dal  pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti". La "querela di falso"   indica   lo   speciale  procedimento  giurisdizionale  previsto  per   la   "demolizione" dell'atto pubblico al fine di accertarne la falsità. Gli   atti   di   certezza   riguardanti   i   rapporti   interprivati,   nell'ambito   della   c.d. amministrazione pubblica del diritto privato, sono di tre specie:  ­a) stipulazioni in forma pubblica di negozi privati. I contratti e gli altri negozi giuridici privati,   possono   essere   stipulati   in   forma  pubblica,   cioè   alla   presenza   di   pubblico ufficiale (notaio o altro ufficiale c.d. rogante) espressamente legittimato alla funzione, il quale attesta che l'atto o il negozio è avvenuto in sua presenza producendo l'effetto di certezza pubblica. ­b)   pubblici   registri,   cioè   raccolte   di   documenti   tenuti   da   uffici   appositamente predisposti, e aperti alla pubblica consultazione, dove i pubblici ufficiali responsabili iscrivono gli atti previsti dalla legge come oggetto di pubblicità. L'iscrizione nel registro produce   effetto   di   certezza   pubblica   di   ciò   che   l'ufficiale   pubblico   attesta   essere avvenuto alla sua presenza. ­c) certificazioni, cioè atti mediante i quali il pubblico ufficiale competente attesta che un   determinato   fatto   o   atto   è   avvenuto   alla   sua   presenza   o   è   risultante   dalla documentazione in possesso degli uffici.

Si   deve   poi   notare   che   un   aspetto   certificativo   può   essere   presente   in   tutti   i provvedimenti   amministrativi   e   anche   in   atti   procedimentali   (specie   della   fase istruttoria) nella parte in cui l'autorità amministrativa competente attesta il verificarsi di fatti   avvenuti   alla   sua  presenza.  Ma   in   altri   casi   il   provvedimento,   in   se   stesso   a contenuto dispositivo e  non conoscitivo­certificativo,  può  avere anche un contenuto certificativi come nel caso delle deliberazioni di organi collegiali, che sono versate nel verbale   che   rappresenta   un   atto   di   certezza   in   ordine   agli   atti   e   ai   fatti   che   il verbalizzante attesta essere avvenuti nel corso della seduta dell'organo collegiale).  Il regime   giuridico   di   questi   provvedimenti,   o   atti   procedimentali,   che   hanno   anche contenuto   di   atti   di   certezza,   è   perciò   duplice:   in   quanto   provvedimenti   in   senso sostanziale sono soggetti al regime proprio degli atti amministrativi ricorrendo nei casi previsti al regime della tutela proprio dei provvedimenti amministrativi mentre, se si

intende   contestare   la   veridicità   del   verbale,   occorre   seguire   il   procedimento giurisdizionale della querela di falso. 

8.4. Procedimenti di controllo. In   determinati   casi,   l'efficacia   del   provvedimento   è   condizionata   anche   dal perfezionamento di un ulteriore procedimento amministrativo, che volta ha ad oggetto il provvedimento stesso (procedimento di secondo grado),  imputato ad una autorità "terza"  rispetto  a quella che ha emanato  il  provvedimento,  cmq separata  dall'Amm. procedente;   ed   è   inteso   alla   valutazione   della   legittimità   e   in   alcuni   casi   anche dell'opportunità (il merito) del provvedimento emanato. Il  procedimento di  controllo  non attiene alla rilevanza dei  provvedimenti  come atti giuridici   che   resta   determinata   al   momento   del   perfezionamento   della   relativa fattispecie. È infatti l'efficacia del provvedimento che viene sospesa sino a che il potere di controllo non sia a sua volta esercitato, mediante il relativo procedimento e solo una volta «intervenuto il controllo, l'atto acquista piena efficacia dalla data di adozione», siamo quindi nell' ambito della categoria delle condizioni sospensive. Il   provvedimento   una   volta   perfezionatosi,   viene   trasmesso   nei   termini   di   legge all'organo   cui   è   imputato   il   potere   di   controllo   che   compie   un'istruttoria   sul provvedimento da controllare, acquisendo tutti gli elementi necessari per l'esercizio del potere   di   controllo.   Terminata   l'istruttoria,   l'organo   di   controllo   decide   circa   la legittimità   o   anche,   laddove   previsto,   circa   l'opportunità   del   provvedimento, esternando   la   sua   decisione   in   un   atto   scritto   che   viene   comunicato   all'organo controllato.  A volte   la   legge  prevede  la   formazione del   silenzio  assenso   in   sede  di controllo:   il   decorso   di   un   certo   tempo   senza   che   l'autorità   controllante   si   sia pronunciata, produce il medesimo effetto dell'esercizio positivo del potere di controllo. L'esercizio del potere di controllo può dare luogo ad atto positivo o negativo. Nel primo caso   il   provvedimento   viene   riconosciuto   legittimo   o   laddove   previsto   opportuno acquisendo piena efficacia dal momento in cui si è perfezionato, mentre nel secondo caso il provvedimento viene riconosciuto illegittimo e laddove previsto inopportuno.  Il controllo può essere di legittimità o di merito ma tale ultimo controllo che era tipico di   alcune   categorie   di   atti   degli   enti   locali,   è   ormai   da   ritenere   definitivamente soppresso a seguito della L.cost. 3/2001 che ha abrogato gli artt. 125 e 130 Cost. Non tutti i provvedimenti amministrativi sono sottoposti a procedimenti di controllo. Attualmente   sono   sottoposti   al   controllo,   per   quanto   riguarda   lo   Stato,   tutti   i provvedimenti a carattere generale, di pianificazione e programmazione e tutti quelli comunque a maggior rilievo amministrativo come gli "atti di governo" che, secondo la Costituzione (art. 100), sono soggetti al "controllo preventivo di legittimità".

Il procedimento si svolge in una fase necessaria, e in due successive fasi eventuali. Nella prima fase un consigliere della Corte delegato al controllo degli atti di una determinata

branca dell'Amministrazione statale esamina l'atto. Se lo riscontra legittimo, vi appone un visto e ne dispone la registrazione. E il procedimento si chiude con esito positivo. Se   il   consigliere   delegato   viceversa   ritiene   «che   l'atto   o   decreto   non   debba   essere ammesso al visto e alla registrazione», viene promossa dal presidente della Corte «una pronuncia motivata della Sezione di controllo». Circa il deferimento della questione alla Sezione, viene avvisata l'Amministrazione interessata e quella del Tesoro, che possono presentare controdeduzioni ed essere sentite oralmente davanti alla Sezione stessa. La Sezione può  ammettere   l'atto  al  visto  e  alla   registrazione e   in   tal  caso si  chiude   la seconda  fase  del  procedimento  con esito  positivo  oppure  può   rifiutare   il  visto  e   la registrazione e in tal caso la deliberazione viene trasmessa al ministro competente. Il ministro può limitarsi a prendere atto del rifiuto di visto da parte della Corte, e in tal caso l'atto resta privo di effetti. In alternativa, il ministro può sottoporre la questione al consiglio dei ministri (aprendo così la terza fase, eventuale, del procedimento), che può decidere che l'atto o decreto debba avere corso. In tal caso la Corte delibera a sezioni riunite, e qualora non riconosca cessata la causa del rifiuto, ordina la registrazione dell’atto e appone il visto con riserva che   non   impedisce   all'atto   di   acquistare   pienezza   di   effetti  ma   che   può   produrre conseguenze di ordine politico. Tuttavia alcune categorie di atti, come gli atti di spesa eccedenti  gli  stanziamenti  di bilancio,  non possono essere registrati  con riserva e  in questi casi il rifiuto di registrazione è assoluto ed annulla il provvedimento. Anzitutto, viene stabilito un termine di 30 giorni dal ricevimento dell'atto da parte della Corte, allo spirare del quale i provvedimenti sottoposti al controllo acquistano efficacia se il competente ufficio di controllo non ne rimetta l'esame alla sezione del controllo salva interruzione del termine in caso di richiesta di chiarimenti o elementi integrativi di giudizio. Inoltre «gli atti trasmessi alla Corte dei conti per il controllo preventivo di legittimità divengono in ogni caso esecutivi trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezio­ ne, senza che sia intervenuta una pronuncia della Sezione del controllo, salvo che la Corte, nel predetto termine, abbia sollevato questione di legittimità costituzionale con l’art.81 della Cost. o abbia sollevato conflitto di attribuzione.  Se   il   procedimento   di   controllo   si   conclude   con   esito   negativo   l'atto   sottoposto   a controllo non acquista efficacia ma non viene annullato. Ciò lascia l'atto in vita, sia pure in una posizione di pendenza e ne consente la successiva entrata in vigore laddove modifiche legislative rendano non più necessario il controllo preventivo. Gli atti delle Regioni speciali sono sottoposti ad un sistema di controlli del tutto analogo a  quello  previsto  per   gli   atti  dello   Stato   ed   esercitato  dalla   stessa  Corte  dei   conti attraverso Sezioni territoriali dislocate presso le singole regioni. Resta differenziato il sistema per la Valle d'Aosta, nel cui ordinamento il controllo di legittimità sugli atti è esercitato dalla stessa Commissione di coordinamento, a composizione mista. Per gli atti delle Regioni speciali non è ammessa la registrazione con riserva.

Dai controlli c.d. preventivi si distinguono i controlli c.d. successivi. La L. Corte conti del   1994,   riducendo  drasticamente   l'area  degli   atti   soggetti   al   controllo  preventivo, aveva generalizzato il  controllo c.d.  successivo a  tutti  gli  atti  delle Amministrazioni sottoposte   ai   controlli   di   gestione   sui   quali   la   Corte   poteva   "pronunciarsi   sulla legittimità di singoli atti". Ma con il D.L. n. 543/1996 la norma è stata abrogata   e per questo il controllo successivo di legittimità su singoli atti, torna ad essere un' evenienza eccezionale. Il   controllo   successivo   sugli   atti   è  manifestazione  del   controllo   sulla  gestione  delle organizzazioni pubbliche. Esso è un controllo di legittimità, del tutto assimilato, nella sua struttura, a quello c.d. preventivo. La distinzione tra i due tipi di controllo attiene alla  differente   incidenza   sull'efficacia  degli   atti   che  vi   sono   sottoposti.   Infatti   l'atto sottoposto a controllo successivo acquista efficacia con il  suo perfezionarsi  ma resta tuttavia in uno stato di pendenza, perché può essere oggetto di rilievo della Corte dei conti   che   può   anche   dare   luogo   all'annullamento   dell'atto   da   parte   della   stessa Amministrazione, ove ne ricorrano i presupposti. 

8.5. Efficacia durevole e procedimenti di revisione (sospensione, revoca, proroga). L'efficacia   durevole   subisce   vicende   successive   al   momento   di   inizio.   L'efficacia durevole di un atto com'è ovvio, è destinata a terminare e per questo possiamo trovare il   termine   finale   e   la   condizione   risolutiva.   Il   termine   finale   indica   il   momento temporale   in  cui   l’efficacia  dell’atto  viene  a  cessare  mentre   la  condizione  risolutiva indica il fatto futuro ed incerto, al cui avverarsi l'efficacia (durevole) di un atto viene a cessare. Particolarmente complessa è la vicenda dell'efficacia durevole concernente l'esercizio da parte dell'Amministrazione di poteri intesi alla revisione dell'assetto di interessi quale determinato dal provvedimento. Si tratta di procedimenti di secondo grado, aventi ad oggetto precedenti provvedimenti, tutti a carattere discrezionale (a differenza di quelli di controllo). Da tener presente che l’efficacia durevole fa sì che l'interesse pubblico quale curato e definito   dal   provvedimento   si   realizza   nell'esercizio   continuato   nel   tempo   di   una attività da parte dei soggetti e in ordine agli oggetti definiti nel provvedimento. Inoltre i provvedimenti ad efficacia durevole costituiscono un vero e proprio rapporto giuridico fra   il   soggetto   tenuto   alla   prestazione  dell'attività   sulla   base   del   provvedimento   e l'Amministrazione,  caratterizzato  di  reciproci  poteri,   facoltà  ed obblighi.   In  capo al­ l'Amministrazione, nell'ambito di questo rapporto, si imputano poteri funzionalizzati alla programmazione, all'indirizzo e al controllo dell'attività del soggetto terzo, in modo da assicurare la corretta applicazione del contenuto dispositivo del provvedimento. In   tali   casi   sono  previsti   in  capo  all'Amministrazione,  poteri   che  si   estrinsecano   in procedimenti di secondo grado che incidono sull'efficacia in essere del provvedimento. Tali poteri sono di tre specie, distinte a seconda del tipo di incidenza che producono

sull'efficacia di un precedente provvedimento. Si distinguono: la sospensione, intesa a sospendere per un certo periodo di tempo l'efficacia durevole di un provvedimento; la revoca, intesa ad impedire un ulteriore protrarsi dell'efficacia di un provvedimento che da   quel  momento   cessa,   eliminando   la   stessa   fattispecie   con   efficacia   ex   nunc;   la proroga,   intesa   a   protrarre   ad   un  momento   temporale   successivo   l'efficacia   di   un provvedimento che avrebbe dovuto cessare ad un certo momento. L'art.   21­quater,   2°   co.   disciplina   il   procedimento   di   sospensione   che   può   essere disposta   per   gravi   ragioni,   e   per   il   tempo   strettamente   necessario   mediante l’indicazione di un termine nel provvedimento di sospensione, termine che può essere prorogato o differito per una sola volta e può essere altresì ridotto per sopravvenute esigenze.  La  competenza   in  ordine al  provvedimento  di  sospensione è   in  capo alla medesima autorità che ha emanato il provvedimento oggetto della sospensione.

Il   provvedimento   di   sospensione   come   gli   altri   di   secondo   grado   deve   essere espressamente motivato. Ovviamente esso può essere impugnato, da parte di soggetti portatori di interessi contrapposti alla sospensione del provvedimento; e sospeso, a sua volta,   in sede giurisdizionale.  La sospensione può  avere ad oggetto  tanto provvedi­ menti ad efficacia istantanea  che provvedimenti ad efficacia durevole sospendendo le reciproche  prestazioni   in  un   rapporto   in   essere.   Può   essere  disposta   sulla   base  di specifiche ragioni di interesse pubblico, che debbono essere ovviamente esplicitate. Si tratta sempre di esigenze di tipo cautelare e per questo la sospensione è ascrivibile ai provvedimenti cautelari. L'art. 21­quinquies L. proc. amm.  (introdotto con L. n. 15/2005) contiene la disciplina generale   della   revoca,   provvedimento   che   produce   la   cessazione   definitiva   e   irre­ versibile dell'efficacia (durevole) di altro provvedimento; fermi restando, gli effetti già prodotti operando ex nunc. Cmq non è   il  provvedimento  ad essere colpito  dalla  revoca ma la  sua efficacia.  Le ragioni di interesse pubblico che giustificano l'adozione della revoca, attengono sempre al fatto che l'ulteriore protrarsi dell'efficacia del provvedimento non risulta compatibile con   determinati   interessi   nel   frattempo   emersi   e   valutati   come   preminenti dall'amministrazione.   Il  potere  di   revoca è  previsto   in  via  generale,  come quello  di sospensione non necessitando di espressa previsione di legge: limitatamente, tuttavia, ai provvedimenti ad efficacia durevole.  Molteplici   sono  i  presupposti  della   revoca secondo la  norma che consente che essa possa essere adottata sia a fronte di sopravvenuti mutamenti nella situazione di fatto o nell'assetto di interessi, sia nel caso in cui si prospetti all'Amministrazione una "nuova valutazione   dell'interesse   pubblico   originario".   Si   possono   avere   successive   nuove valutazioni degli interessi in gioco anche per effetto di mutati programmi di governo in seguito ad una competizione elettorale. E ciò manifesta qualche problema in ordine al rispetto del principio della certezza del diritto.

L'art. 21­quinquies contiene una rilevante innovazione prevedendo l'obbligo generale di indennizzo delle situazioni di pregiudizio arrecate alle parti del rapporto costituito dal provvedimento ad efficacia durevole oggetto di revoca. Sembra che, in virtù di questa norma, l'indennizzo sia sempre previsto in favore di questi soggetti salvo che non si tratti di ragioni derivanti dal comportamento del soggetto che non abbia rispettato gli obblighi stabiliti dal provvedimento costitutivo del rapporto.  La  previsione  generalizzata  dell'indennizzo,  accomuna  la   revoca  dei  provvedimenti amministrativi al recesso unilaterale degli accordi, di cui all'art.11 4° co. In entrambi i casi  è  prevista   la   liquidazione di  un indennizzo in relazione ai  pregiudizi   in danno verificatisi in capo ai soggetti interessati. Il pregiudizio non indica un danno in senso tecnico per il cui risarcimento occorre l'elemento soggettivo della colpa o del dolo in capo all'autore. Le controversie in materia di indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Qualche problema di costituzionalità  è sorto sulla base della sentenza Corte cost.204/2004, che ha ristretto lo spazio della giurisdizione esclusiva: segnatamente laddove le questioni poste riguardino solo la misura dell'indennizzo e non anche la legittimità del provvedimento di revoca. La proroga è   intesa a protrarre nel tempo il termine finale di un provvedimento ad efficacia   durevole;   è   un   potere   discrezionale   da   esercitare,   a   pena   di   illegittimità anteriormente alla scadenza del termine stesso. Una volta scaduto il termine per l'even­ tuale   prosecuzione   del   rapporto,   occorre   procedere   all'adozione   di   un   nuovo provvedimento attraverso la rinnovazione degli atti giuridici.

9 ­ L'INVALIDITÀ AMMINISTRATIVA

9.1. L'invalidità degli atti amministrativi e la teoria generale dell'invalidità degli atti giuridici. 9.1.1. Invalidità amministrativa e teoria generale. L'invalidità   di   un   atto   giuridico   indica   che   l'atto   «è   in   contrasto   con  una  nonna imperativa». Tale affermazione presenta un rilievo molto diverso, rispettivamente in diritto privato e in diritto amministrativo, a causa della diversa connotazione dei due ordinamenti sotto il profilo del carattere cogente o meno delle relative norme. Infatti la normazione di diritto amministrativo è sempre di carattere cogente, salve (rarissime) eccezioni mentre quella di diritto privato è dispositiva. Inoltre le fattispecie di esercizio dei poteri amministrativi sono procedimentalizzate, constano cioè di una serie articolata di atti giuridici (oltre che di fatti) sottoposti a loro volta  a norme cogenti.  Ciò   estende ancora  l'area dell'invalidità  amministrativa  che infatti può essere rilevata anche in uno degli atti della fattispecie procedimentale. In principio dunque,  e salve eccezioni,  ogni contrasto degli  atti  amministrativi  con la

normazione relativa, dà luogo ad invalidità degli stessi. Ma ancora l'esercizio in concreto dei poteri amministrativi è sottoposto anche ad una serie  di  principi   che  attengono  all'assunzione   in   concreto  delle   scelte   affidate  alla discrezionalità   dell'Amministrazione;   ciò   comporta   che   l'invalidità   degli   atti amministrativi indica anche il contrasto della manifestazione di esercizio del potere con i principi e criteri assunti a regola della discrezionalità amministrativa. L'invalidità  può   essere   totale  o parziale.  Per   regola,   l'invalidità  di  singoli  elementi dell'atto produce l'invalidità  dello stesso nella sua interezza, soltanto se essi hanno carattere   essenziale.   Bisogna   cmq   distinguere   tra   provvedimenti   scindibili   e inscindibili.   I   primi   sono   in   realtà   atti   solo   formalmente  unici  ma  nella   sostanza plurimi, cioè divisibili in una pluralità di atti, e quindi se questi requisiti risultano non esistenti   in   capo   a   un   singolo   atto,   l'invalidità   investe   solo   quest'ultimo   senza conseguenze per gli altri atti. Ma anche in riguardo ad atti sicuramente unici "nella forma e nella sostanza" si pone il problema se l'invalidità di singole clausole investa l'intero atto o comporti soltanto la nullità   della   singola   parte   viziata.   Si   tratta   in   tali   casi   di   stabilire   se   la   volontà dell'Amm.   si   sarebbe  ugualmente   espressa  nell'atto,   senza   la  parte,   o   la   clausola, illegittima.  L'invalidità di un atto per regola si determina con riferimento alla disciplina giuridica in vigore al momento in cui l'atto stesso si perfeziona. Se viene dedotta l'invalidità di un atto del procedimento egualmente dovrà farsi riferimento al momento in cui l'atto stesso viene in essere, e non a quello successivo in cui si perfeziona il procedimento con l'adozione del provvedimento finale.  Si  rinvengono tuttavia in giurisprudenza, eccezioni al principio come in sede di esecuzione del giudicato amministrativo, infatti in   caso  di   accoglimento  del   ricorso  avverso   il   rifiuto  di  permesso  di   costruire,   la normativa che l'Amministrazione deve successivamente applicare, in sede di rilascio del permesso, non è  quella vigente a tale momento, ma quella anteriore vigente al momento della decisione del giudice. In   genere   modificazioni   successive   della   disciplina   giuridica   non   incidono   sulla validità   dell'atto   già   perfezionato.   Vi   possono   essere   tuttavia   casi   (c.d.   invalidità sopravvenuta) in cui norme retroattive producono ex post l'invalidità  degli atti che risultano in contrasto con la nuova disciplina. Accade ad es per effetto delle sentenze della Corte Cost; qui si forma ex post una situazione di invalidità derivata dell'atto, prodotta dall'avvenuto annullamento dell'atto presupposto. Ma   al   di   là   di   questo   si   ritiene   in   giurisprudenza,   che   si   diano   casi   in   cui l'annullamento   dell'atto   presupposto   produce   senz'altro   la   caducazione   degli   atti consequenziali perché  è   intenso il  nesso tra atto presupposto e atto consequenziale mentre   sono   presenti   altri   casi   che   non   provocano   la   caducazione   degli   atti consequenziali perché il nesso è meno intenso. L'operatività in concreto di questi limiti alla retroattività c.d. reale dà luogo alla retroattività obbligatoria, «ossia, normalmente,

un obbligo di risarcimento a carico del soggetto beneficiato dalla situazione costituitasi medio tempore e che l'atto ulteriore, mira a cancellare». La violazione di norme o cmq di regole di corretta redazione degli atti, prescriventi adempimenti  di  carattere   formale,  o cmq del   tutto  marginali  rispetto  alla sostanza della fattispecie, dà luogo non ad invalidità dell'atto, ma a semplice irregolarità (c.d. debole).  L'irregolarità   non   comporta   alcuna   conseguenza   circa   il   regime  giuridico dell'atto, che resta valido, ma può comportare conseguenze di ordine sanzionatorio in capo agli autori materiali dell'atto stesso. L'irregolarità deve essere cmq sanata. 

9.1.2. Nullità e annullabilità. L'ord.  positivo conosce diverse specie di  invalidità,  può   infatti  presentarsi  secondo modalità differenziate, può essere poi più o meno grave a seconda del tipo di norme violate e dell'entità della violazione. L'ordinamento  distingue  due   ipotesi   tipiche  di   invalidità:   nella  prima  denominata nullità, sono ricomprese i vizi più gravi dell'atto; nell'altra denominata annullabilità sono comprese le affezioni di gravità minore. Per la dottrina si possono considerare le due specie tipiche di invalidità a loro volta sotto due profili, l'uno relativo agli effetti e l'altro relativo al modo di rilevazione dell'invalidità stessa. Circa   il   profilo   degli   effetti,   la   "nullità",   a   fronte   dell'altra   ("annullabilità")   si caratterizza in principio: a) per essere una "imperfezione insanabile" mentre l'altra è in principio sanabile; b) per essere incapace di dare luogo agli "effetti dell'atto perfetto", mentre l'annullabilità "dà luogo a quegli effetti in forma precaria". Quindi l'atto affetto da annullabilità è idoneo a spiegare una efficacia interinale identica a quella dell'atto valido, salva la sua rimozione a seguito dei rimedi approntati dall'ordinamento. Circa il secondo profilo, la nullità si caratterizza per il fatto di essere rilevabile d'ufficio o da qualsiasi interessato, è rilevabile senza limite temporale non essendo soggetta a prescrizione   e   con   ogni   mezzo   procedurale   disponibile;   mentre   l'annullabilità   è rilevabile   soltanto  da  soggetti  portatori  di   interessi  qualificati   (l'annullamento  può essere domandato solo dalla parte nel cui interesse è  stabilito dalla legge, art.  1441 c.c.), entro termini prestabiliti e mediante mezzi procedurali tipici.

9.1.3. Nullità. Della  nullità   a  proposito  degli  atti   amministrativi   si  è  dubitato  a   lungo e   solo  di recente   i  dubbi   sono   stati   superati  dalla   giurisprudenza   sino   all'entrata   in  vigore dell'art.   21­septies  L.  proc.   amm.   che   individua  una  serie  di   ipotesi  di  nullità  del provvedimento:   nella  mancanza   degli   elementi   essenziali,   nel   difetto   assoluto   di attribuzione, nel fatto che il provvedimento sia stato adottato in violazione o elusione del giudicato, e negli altri casi previsti dalla legge. Precedentemente l'invalidità degli atti amministrativi, secondo la dottrina, si risolveva nell'annullabilità dell'atto.

In alcuni casi, tuttavia, la Cassazione aveva rilevato che vizi di particolare gravità del provvedimento amministrativo dessero luogo ad una patologia differenziata rispetto a quella  dell'annullabilità   tutelabile  davanti   al  giudice  ordinario  e  a   tutela  di  diritti soggettivi   lesi  dai  provvedimenti  amministrativi.  La nullità  compare così   in  alcuni testi positivi e a partire da una serie di decisioni del 1992 il Consiglio di Stato aveva stabilito che le prescrizioni legislative circa la nullità di atti amministrativi andassero intese   come   ipotesi   di   vera   e   propria   nullità   in   senso   civilistico   e   pertanto imprescrittibile,   insanabile   e   rilevabile   d'ufficio.   A   questa   ipotesi   sicuramente   si ascrivono ipotesi di nullità che venivano riscontrate dalla giurisprudenza a proposito di atti adottati in elusione del giudicato.  Quindi   si   può   dire   che   attraverso   il  mezzo  dell'interpretazione   la   categoria  della nullità degli atti amministrativi è entrata da tempo nel nostro ordinamento. Circa   le   ipotesi   di   vizi   che  producono   la   nullità,   la   prima  di   esse   (mancanza  di elementi essenziali) ricalca il codice civile che all' arto 1418 2° co., stabilisce la nullità del contratto per la mancanza di uno dei requisiti stabiliti dal codice all'art.1325. Ciò significa   che   il  provvedimento  privo  di  oggetto  o  privo  di   forma,  quando  essa   è prescritta, è sicuramente affetto da nullità. La nullità non va confusa con l’inesistenza dell’atto   che   indica   i   casi   in   l’atto  non   è   riconoscibile   come   tale   anche  nella   sua apparenza esteriore e perciò resta allo stato di fatto giuridicamente irrilevante mentre l'atto pur carente di alcuni elementi essenziali consiste in una dichiarazione di un certo contenuto ed è imputabile ad un determinato soggetto.  In   secondo   luogo,   la   norma   fa   riferimento   al   difetto   assoluto   di   attribuzione riferendosi ad una carenza di potere. La norma fa riferimento ai casi più gravi in cui il potere  di   cui   si   tratta  non  sussiste   in  via  generale,  o   comunque   in   capo  a  quella determinata  autorità.  Restano perciò   escluse  dalla  previsione  della  norma,   le  altre ipotesi di carenza di potere, nelle quali il potere sussiste in capo a quella determinata autorità,   nel   senso   che   ad  essa   è   legislativamente   imputato;  ma  nel   concreto  non sussistono i presupposti  per il suo esercizio. Ad esempio, manca l'atto presupposto (espropriazione senza pubblica utilità). Altra ipotesi è la violazione o elusione del giudicato. Tale nullità opera nei casi in cui «l'atto si  pone  integralmente  in contrasto con il  precedente giudicato,  e  non anche quando l'atto si sorregge su una pluralità di ragioni giustificatrici» laddove «residui all'amministrazione un potere discrezionale». L'ultima ipotesi si ha circa la nullità di atti adottati dall'organo prorogato una volta superati i 45 giorni di proroga.

A proposito della disciplina sostanziale applicabile a questa specie di invalidità è da ritenere che l'atto nullo non sia capace di produrre effetti giuridici. Ciò comporta che l'esecuzione materiale dell'atto  da parte  dell'Amministrazione,  ove avvenuta,  possa essere rimossa, su domanda di chiunque, da parte del giudice ordinario. Ovviamente

dall'atto   nullo   non   può   derivare   il   fenomeno   della   degradazione   del   diritto   ad interesse   legittimo secondo  il  quale   la   tutela  giurisdizionale  del  diritto   leso da un provvedimento   amministrativo   segue   la   forma   della   tutela   giurisdizionale   degli interessi legittimi davanti al giudice amministrativo. In caso di nullità dell'atto lesivo, la   tutela   giurisdizionale   del   diritto   resta   quella   del   giudice   ordinario.   Il   giudice ordinario sulle questioni di nullità di atti amministrativi, è competente solo laddove questi   atti   siano   lesivi   di   diritti.   Negli   altri   casi   è   confermata   la   giurisdizione amministrativa a tutela degli interessi legittimi. Solo sulle questioni  di  nullità  per  violazione o elusione del  giudicato la norma ne dispone espressamente la devoluzione alla giurisdizione esclusiva. Ciò  significa che per questi  casi il  giudice amministrativo è  comunque competente a sindacare della nullità di atti elusivi del giudicato a prescindere dalla situazione soggettiva coinvolta. 

9.1.4 Annullabilità Al di   là  dei  casi  marginali  di  nullità,   l’invalidità  amministrativa si  configura come annullabilità.  Da notare che la violazione di norme imperative in diritto privato dà luogo a nullità  del negozio (art.  1418 cod. civ.), mentre in diritto amministrativo la violazione stessa dà luogo ad annullabilità, salvi i casi di nullità previsti.  L'illegittimità amministrativa è espressamente prevista dalla legge nelle ipotesi tipiche nella incompetenza, nella violazione di legge e nell'eccesso di potere. L'art.  26 T.U. Cons. St. attribuisce al Cons. St. «di decidere sui ricorsi per incompetenza, per eccesso di   potere   o   per   violazione   di   legge,   contro   atti   e   provvedimenti   di   un'autorità amministrativa  che abbiano per  oggetto  un  interesse  di   individui  o  di  enti  morali giuridici». La L. TAR poi devolve alla competenza dei TAR medesimi, «i ricorsi per incompetenza,  eccesso di  potere  o  violazione di   legge contro  atti  e  provvedimenti emessi dagli organi centrali dello Stato e degli enti pubblici a carattere ultraregionale». Oggi la tripartizione legislativa dei vizi ha un rilievo meramente descrittivo, essendo stata abrogata ogni norma limitativa della impugnabilità di atti amministrativi, anche in virtù dell'art.113 comma 2 Cost., secondo cui la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione Violazione di legge ed incompetenza, indicano casi di difformità dell'atto rispetto alla relativa   disciplina   normativa.   Incompetenza   è   la   violazione   della   norma   circa   la competenza dell'organo quando l'atto è emanato da organo diverso da quello cui la legge   conferisce   il   relativo   potere.  Mentre,   violazione   di   legge   indica   ogni   altra violazione   di   norme   giuridiche.   Sul   piano   procedurale,   la   distinzione   trova   un riscontro  nella  norma che  prevede   in   caso  di   annullamento  dell'atto  da  parte  del giudice   amministrativo   "per   motivi   di   incompetenza",   la   rimessione   dell'affare "all'autorità competente". Il vizio di incompetenza è quello che propriamente attiene al profilo soggettivo della

fattispecie comprendendo quindi non solo la violazione delle norme sulla competenza in   senso   tecnico,   ma   anche   delle   altre   relative   alla   formazione   del   soggetto. L'incompetenza  poi  può   aversi   per  materia   (l'organo  non   è   titolare  della   relativa funzione che spetta ad altro organo); per territorio (gli organi a competenza territoriale non   possono   adottare   provvedimenti   relativi   ad   oggetti   compresi   nel   territorio rientrante nella competenza di altro organo); per valore o per grado (nei casi in cui, nell'ambito di uno stesso complesso organizzatorio, la competenza è distribuita tra i diversi organi a seconda dell'entità della spesa che l'atto comporta).

9.1.5. Eccesso di potere. Le regole dell'agire amministrativo che la giurisprudenza ha applicato in concreto al fine di stabilire se determinati atti, pur conformi alla legge fossero viziati per eccesso di potere, sono le regole indicate come proprie della discrezionalità, come posizione tipica dell'agire amministrativo nell'esercizio del potere. E perciò l'eccesso di potere si può   definire   come   il   vizio   concernente   l'esercizio  del   potere  discrezionale,   figura nell'ambito della quale ricadono tutti i casi in cui l'autorità amministrativa non abbia "bene esercitato" il potere discrezionale. Quindi l'assenza di vizi di violazione di legge non esclude che l'atto sia viziato per cattivo uso del potere discrezionale. La prima forma nella quale si manifesta il vizio di eccesso di potere è  quella dello sviamento quando il potere risulta in concreto esercitato per un fine diverso da quello imposto   dalla   legge   (violazione   della   regola   del   vincolo   nel   fine).   Lo   scopo   che effettivamente viene perseguito può anche essere conforme ad altri interessi pubblici, e in se stesso lecito ma è diverso da quello tipico viziando in tal modo l’atto che ne è espressione.   In   un   caso   giurisprudenziale   molto   reputato   è   stato   annullato   per sviamento un provvedimento prefettizio di diniego dell'autorizzazione all' acquisto di un fondo da parte di una associazione religiosa per il motivo che nella zona dove era dislocato il fondo stesso non risultava insediata una comunità di fedeli, motivo nella specie illegittimo perché   lo scopo da perseguire con l'esercizio di quel determinato potere è esclusivamente quello di impedire un eccessivo concentramento di beni nel patrimonio di queste associazioni; e non quello di regolare la dislocazione dei beni delle associazioni stesse in modo omogeneno alla dislocazione territoriale dei fedeli. In  molti   casi  cmq  l'interesse  primario affidato  dalla   legge può   legittimamente non essere perseguito in un caso di specie, perché sacrificato a fronte di interessi secondari preminenti.   Perciò,   la   valutazione   circa   la   sussistenza   in   concreto   del   vizio   di sviamento va fatta valutando la singolarità dei diversi casi e l'assetto degli interessi in gioco. A volte lo scopo effettivamente perseguito è in se stesso illecito e può dar luogo anche ad  una   fattispecie   delittuosa   (abuso  d'ufficio):   ad   esempio,   nel   caso   in   cui   viene perseguito un interesse privato del titolare dell'organo amministrativo che ha emanato l'atto   comportando   un   allontanamento   dell'attività   amministrativa   dal   dovere   di

imparzialità e determina l'illegittima degli atti sotto il profilo dell'eccesso di potere per sviamento.

9.1.6. Figure sintomatiche di eccesso di potere. Altre   figure  di   eccesso  di  potere   (c.d.   figure   sintomatiche)   sono   riconducibili   alla violazione del principio di ragionevolezza dell'agire amministrativo. In queste figure il vizio tipico è rinvenibile nella formazione in concreto della fattispecie presentandosi come sintomo di irragionevolezza dell'agire. L'irragionevolezza dell'agire che appare dal sintomo è a sua volta manifestazione di esercizio non corretto del potere (prescindendo dai risultati dello stesso). Trattandosi di sintomo, esso può essere in concreto contraddetto da elementi desunti da altri atti o fatti  della   complessa   fattispecie  procedimentale,   che  dimostrino   che   al  di   là  delle apparenze l'Amministrazione abbia agito in maniera corretta. Le   figure  di  eccesso  di  potere,   raggruppabili   sotto   la  nozione di   irragionevolezza, possono derivare dagli elementi più diversi di una fattispecie. Possono estrinsecarsi nella   assenza  di  motivi,   nel   contrasto  palese   tra  due   atti   del   procedimento   (con­ traddittorietà   intraprocedimentale),  nel  contrasto  palese con altre  manifestazioni  di attività   amministrativa   da   parte   della   stessa   autorità   con   lo   stesso   oggetto (contraddittorietà   tra   provvedimenti),   in   una   vera   e   propria   illogicità   del provvedimento,   ancora   nella   contraddizione   tra   la   decisione   assunta   dall' Amministrazione   con   un   determinato   provvedimento   concreto   e   atti   di   carattere generale   emanati   nell'ambito   dell'organizzazione   nella   quale   essa   è   inserita,   che abbiano ad oggetto la risoluzione di casi cui quello concreto risulta ascrivibile (norme interne, direttive, atti c.d. autolimitazione). In questi casi, laddove l'Amministrazione non espliciti la ragione della scelta assunta in concreto in difformità dalle prescrizioni di  carattere  generale,   l'azione amministrativa  è  viziata nell'ambito della  figura sin­ tomatica di eccesso di potere denominata "violazione di circolare". In ognuno dei casi considerati cmq una motivazione o giustificazione ragionevole delle medesime scelte assunte, renderebbe legittima la fattispecie.

In   altri   casi,   l’eccesso   di   potere   si   manifesta   per   il   contrasto   di   un'azione amministrativa   concreta   con   i   principi   di   natura   sostanziale   cui   l'azione amministrativa   deve   ispirarsi   quali   il   principio   di   completezza   e   veridicità dell'istruttoria,   il   principio   di   imparzialità   dell'agire,   il   principio   di   giustizia sostanziale (l'Amministrazione pur tenuta ad applicare la legge e a rispettare i predetti principi,   deve   agire   in  modo   tale   da   non  produrre,   con   riferimento   a   situazioni concrete   fatti  di  evidente  e   intollerabile   ingiustizia);   in  relazione alla  violazione di questi  principi ritroviamo le figure di erroneità  o travisamento dei  fatti,   il  vizio di incompleta istruttoria e infine la disparità di trattamento e l'ingiustizia manifesta.

In questi casi il vizio emerge non da un sintomo di irragionevolezza dell'agire, ma da un risultato sostanziale dell'azione concreta.  Con la manifesta ingiustizia ci si avvicina in misura consistente ai vizi di merito. Si tratta cmq di una figura rarissima in giurisprudenza. Vi è un caso "storico" in cui il Cons.St. rinvenne tale figura per la prima volta: Tizio, un agente ferroviario, aveva, per   ragioni  di   servizio,   subito  un   infortunio   gravissimo,   ciò   aveva   indotto   l'Am­ ministrazione,   anziché   collocarlo   a   riposo,   ad   adibirlo   a   mansioni   limitate   e compatibili con la sua situazione ma per nuove disposizioni ispirate alla «necessità di liberare   l'Amministrazione   ferroviaria  del  personale  di   cui  non  poteva   fare  pieno assegnamento»,  anche Tizio  viene  esonerato  dal  servizio  per  scarso rendimento.   Il provvedimento viene annullato dal Cons.St.  per eccesso di potere,  costituendo una manifesta ingiustizia. 

9.1.7. Legittimità amministrativa e diritto penale. L'illegittimità   degli   atti   amministrativi   rileva   anche   in   sede   penale   nel   caso   di fattispecie criminose imputate al pubblico ufficiale o all'incaricato di pubblico servizio. E così il pubblico ufficiale che per aver compiuto un atto contrario ai doveri d'ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità è imputabile per corruzione (art. 319   c.p.).  Mentre   il   pubblico  ufficiale   che,   nello   svolgimento  delle   funzioni   o  del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento procura intenzionalmente a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale (art. 323 c.p.), è imputabile per abuso di   ufficio.   Ancora   il   pubblico   ufficiale   che,   «ricevendo   o   formando   un   atto nell'esercizio delle sue funzioni attesta falsamente fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità» (art. 479 c.p.) è imputabile per falsità ideologica. L'accertamento   dell'illegittimità   dell'atto   amministrativo   nella   sede   giurisdizionale penale,  non dà   luogo ad annullamento dell'atto  stesso ma a mera disapplicazione. Produce tuttavia in capo all'Amministrazione l'obbligo di annullare l'atto.

9.1.8. Limiti aIl'annullabilità dei provvedimenti amministrativi. L'art. 21­octies, della L. proc. amm. diminuisce l'estensione dell'annullabilità rispetto ad alcune violazioni normative di più   lieve entità.  La norma dopo aver stabilito al comma 1 che il provvedimento amministrativo è annullabile quando è  adottato «in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza», stabilisce al comma   2,   in   deroga   alla   disciplina   generale   dell'annullabilità,   che   determinate violazioni non comportano l'annullabilità del provvedimento in determinati casi o per determinate fattispecie che la norma stessa va ad indicare. La norma si articola in due proposizioni. Nella prima si stabilisce che violazioni che non danno luogo ad annullabilità sono quelle delle «norme sul procedimento o sulla forma   degli   atti»   nel   caso   di   provvedimenti   a   carattere   vincolato.   La   seconda

proposizione   prevede   una   specifica   disciplina   circa   il   caso   della   mancata comunicazione   dell'avvio   del   procedimento.   In   tali   casi,   ove   l'Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, la violazione non produce l'annullabilità del provvedimento. La prima proposizione si riferisce ai vizi meramente formali dell'atto amministrativo che non danno luogo in concreto ad una situazione di invalidità del provvedimento adottato, perché questo nel suo contenuto sostanziale risponde ai parametri di legge. Si tratta di provvedimenti per  loro natura vincolati,  perché  soli  per essi  se ne può giudicare la corrispondenza al contenuto che la legge prescrive. Anzitutto si tratta di violazioni   di   carattere   minimale   che   danno   luogo   ad   una   situazione   di   mera irregolarità dell'atto e che in concreto non hanno influito sul contenuto dispositivo del provvedimento adottato. In secondo luogo si tratta di violazioni formali inidonee, in concreto, ad alterare lo scopo cui è preordinata la norma violata.  Quanto alla prima categoria rientrano quelle imperfezioni di forma o di procedura non in contrasto con elementi normativi essenziali o con la formazione della decisione amministrativa,   e   pertanto   sottratte   per   la   loro   marginalità,   al   regime   tipico dell'invalidità   per   violazione   di   legge.   Si   tratta   ad   esempio   dei   casi   di   omessa indicazione del responsabile del procedimento. Quanto alla seconda categoria si tratta di casi in cui le norme, oggetto di violazione, hanno cmq raggiunto il loro scopo.  L'applicazione del principio della strumentalità  delle forme, che porta ad escludere l'invalidità dei provvedimenti adottati in contrasto con determinate norme ha trovato molte applicazioni nei casi di violazione dell'art.7, sulla comunicazione dell'avvio del procedimento.   La  giurisprudenza   tende   a   considerare   irrilevante  detta   violazione, laddove il soggetto portatore dell'interesse alla comunicazione abbia comunque avuto notizia dell'avvio del procedimento e sia stato perciò posto in condizione di esercitare il  suo diritto  alla partecipazione.  Questo perché   lo  scopo della norma è   stato  cmq raggiunto. L'art. 21­octies, 2° co., recepisce le indicazioni giurisprudenziali dando ad esse statuto   legislativo.  Nella   previsione  della   norma,   limitata   agli   atti   vincolati,   sono comprese   le   tre   categorie   di   casi   già   emerse   nell'elaborazione   giurisprudenziale: laddove si tratti di anomalie di carattere minore o del tutto marginale, laddove si tratti di violazioni che non hanno ostacolato il raggiungimento dello scopo della norma, che non  abbiano  modificato   il   contenuto  dispositivo  dell'atto  quale  doveva  essere  per legge. Sicuramente   la   norma   investe   i   casi   di   provvedimento   vincolato,   ma   consente all'Amministrazione,   anche   con   riferimento   a   provvedimenti   discrezionali   di dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; cioè che   nel   concreto   della   vicenda   procedimentale   l'apporto   del   privato   avvisato   del procedimento   mediante   comunicazione,   sarebbe   stato   del   tutto   irrilevante.     La

previsione della norma comprende anche  i  casi   in cui   la  comunicazione dell'avvio risulta   concretamente   irrilevante   perché   lo   scopo  della   norma   (consentire   cioè   al privato di partecipare al procedimento) risulti essere stato raggiunto per altra via. Si afferma infatti  che «la mancata comunicazione di avvio non vizia  l'atto conclusivo quando la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto cmq apportare elementi di   valutazione   idonei   ad   incidere,   in   termini   a   lui   favorevoli,   sul  provvedimento formale.

9.2. I procedimenti di riesame (c.d. autotutela). 9.2.1. Conferma e convalida. L'invalidità  degli  atti   amministrativi   rileva  per   il   tramite  degli   strumenti  di   tutela attivati  dai   soggetti   lesi  dal   singolo  provvedimento.  La   tutela   in  questi   casi  viene attivata dai soggetti nel loro proprio interesse. Ma l’invalidità degli atti amministrativi rileva anche nell'ambito stesso dell'Amministrazione attraverso i procedimenti c.d. di autotutela decisoria ­ intesi al riesame dei propri atti sotto il profilo della validità.  Attraverso l’autotutela lo scrutinio della validità degli atti amministrativi, in seguito al loro perfezionamento e alla produzione degli effetti, può essere compiuto dalla stessa Amministrazione, anche di propria iniziativa, mediante l'esercizio di poteri in senso tecnico,   capaci   di   produrre   unilateralmente   conseguenze   giuridiche   (anche svantaggiose)   in capo a soggetti   terzi;  mentre  in diritto  comune questo scrutinio  è riservato all'autorità giudiziaria, su domanda dei soggetti interessati. A seconda del risultato che lo scrutinio stesso dà  luogo il provvedimento di primo grado può   risultare   legittimo,   illegittimo ma sanabile,   illegittimo e non sanabile.  E perciò   esso   può   rispettivamente   dare   luogo,   a   conferma,   a   convalida,   o   ad annullamento del precedente provvedimento. Tuttavia non è dal mero acclaramento della   situazione   rispettivamente  di   legittimità  o   illegittimità  del  provvedimento  di primo grado, che può  derivare l'adozione delle misure di autotutela ma occorre la presenza  di  un  interesse  pubblico specifico  in   tal  senso.  Questo  perché   i  poteri   in oggetto sono poteri discrezionali, e perciò  il loro esercizio in concreto deve sempre trovare un suo specifico riferimento in un determinato assetto di interessi  in gioco. Oggetto  del  procedimento  di   riesame,  è  un  provvedimento   (produttivo  di  effetti), oppure il fatto (silenzio assenso) a sua volta produttivo dei medesimi effetti mentre gli accordi viceversa sono esclusi. I provvedimenti di riesame di secondo grado a differenza di quelli di revisione, hanno efficacia ex tunc, che risale al momento in cui i provvedimenti che ne sono oggetto si sono perfezionati e, a loro volta, hanno acquistato efficacia. Il procedimento di riesame può dar luogo anzitutto, a conferma del precedente provvedimento quando a seguito del riesame l’atto risulta conforme alla legge. Da tale provvedimento si distingue l’atto meramente confermativo, cioè l'atto con il quale l'Amministrazione, a fronte di una

istanza   di   terzi   interessati   che   chiedono   di   modificare,   di   annullare   o   cmq   di riesaminare  un determinato  provvedimento,   si   limita  a   rispondere  confermando  il provvedimento stesso senza alcun riesame della relativa fattispecie.  Per quanto riguarda la distinzione tra provvedimento di conferma e atto meramente confermativo la giurisprudenza ha fissato alcuni principi secondo cui è confermativo il provvedimento   emanato,   con   riferimento   ad   una   istanza   di   riesame   proposta dall'interessato,   senza  una  nuova   istruttoria   e   senza  nuove  motivazioni  mentre   la natura meramente confermativa di un atto con riferimento ad istanza di parte può essere   esclusa   solo   quando   l'atto   sia   stato   emesso   a   seguito  di   riesame  da   parte dell'Amministrazione degli elementi di fatto e di diritto posti a base della precedente determinazione.  In secondo luogo, il procedimento di riesame può estrinsecarsi in una misura diretta alla rimozione del vizio di cui il provvedimento di primo grado risulta affetto. Questo è il caso della convalida, prevista anche in diritto comune a proposito del contratto annullabile (art. 1444); mentre è esclusa per gli atti nulli, salve eccezioni (art. 1423). In particolare il vizio la cui presenza può dare luogo a convalida del relativo atto, deve essere rimuovibile; e perciò il vizio deve attenere alla procedura, alla competenza e non   alla   sostanza   del   provvedimento   che   deve   essere   conforme   alla   legge   e all'interesse  pubblico.  Con   la   convalida   la   stessa  autorità   che  ha  emanato  un  atto viziato  provvede  all'eliminazione  del  vizio   stesso  con  effetti   retroattivi,   quindi  gli effetti sostanziali restano gli stessi decorrenti dall'atto convalidato. Alla convalida di un provvedimento illegittimo non può  procedersi in pendenza di ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento stesso (art. 6, L. n. 249/1968) né può procedersi  una  volta   che   l'atto   sia   stato   annullato   in   sede  giurisdizionale.  Questo perché con la convalida, che sana il provvedimento di primo grado, viene sacrificato l'interesse   del   soggetto,   già   colpito   dal   provvedimento   stesso,   che   ha   attivato   lo strumento di tutela inteso a rimuoverlo. Si riscontrano tuttavia casi, in giurisprudenza, nei quali tale norma limitatrice non viene applicata. In base alla nuova norma di cui all'art. 21­nonies L. proc. amm., a fronte di provvedimenti amministrativi illegittimi e perciò   annullabili   è   possibile   la   convalida   quando   sussistono   ragioni  di   interesse pubblico   ed   entro   un   termine   ragionevole.  Quindi   la   L.   1249/1968   è   da   ritenere superata nella sua applicabilità in sede giurisprudenziale. Anche   la   convalida   inoltre   è   un  provvedimento  discrezionale   e  perciò   per   il   suo esercizio occorre la sussistenza di ragioni di interesse pubblico. Un tipo di convalida è la c.d. ratifica quando i poteri propri di un organo possono essere esercitati da altro organo dello stesso ente, in particolari circostanze (in caso di urgenza). L'organo competente cmq deve ratificare l'atto, cioè riadottarlo con efficacia ex tunc. In mancanza di ciò l'atto viene travolto.  Mediante   la   convalida,   l'atto   precedente   viziato,   viene   riadottato   mediante   un procedimento  reso  immune dai  vizi  rilevati.  Non bisogna però   confondersi  con  la

rinnovazione del  precedente  atto  che,  a  differenza  della  convalida,  produce   i   suoi effetti ex nunc. 

9.2.2. Annullamento d’ufficio. L'annullamento d'ufficio (per distinguerlo dall'annullamento dell'atto invalido in sede giurisdizionale   o  giustiziale)   è   il   procedimento  di   riesame  che   si   conclude   con   la rimozione dell'atto  affetto  da vizi  non sanabili.  La disciplina generale   la  si   ritrova all’art. 21­nonies L. proc. amm. secondo cui il provvedimento illegittimo «può essere annullato d'ufficio sussistendone le ragioni  di   interesse pubblico,  entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall' organo che lo ha emanato, o da altro organo previsto dalla legge». L'esercizio in concreto del potere di annullamento presuppone uno stato di invalidità grave e non sanabile del provvedimento, presuppone poi, secondo la giurisprudenza, un interesse pubblico concreto e specifico all'annullamento dell'atto. Ma   la   presenza   di   questo   interesse   pubblico   non   è   richiesta   «ove   tra   l'adozione (dell'atto)  e   la  sua rimozione sia trascorso un breve  lasso di  tempo non potendosi consolidare   in   tale   periodo   interessi   privati   contrapposti».   L'interesse   pubblico   è considerato in re ipsa (quindi non abbisogna di specifica valutazione) quando si tratta di atti «che importano erogazioni di somme di denaro (pubblico) destinate a protrarsi nel tempo». La norma inoltre impone l'esigenza di tenere conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati: cioè di coloro cui il provvedimento da annullare si riferisce, che da esso possano aver fruito di una posizione di vantaggio e di coloro che possono essere portatori di specifici interessi all'annullamento. Inoltre sulla base degli orientamenti giurisprudenziali europei in ordine al principio della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento recepiti dalla norma, l'annullamento d'ufficio deve avvenire entro un termine ragionevole.  In alcuni casi l'esercizio del potere d'annullamento d'ufficio è considerato doveroso: quando l'invalidità dell'atto sia stata dichiarata con sentenza del g.o. (art. 4 L. conto amm.), in seguito ad annullamento in sede giurisdizionale o in sede amministrativa di atti presupposti rispetto a quello di cui si tratta o ancora laddove l'invalidità dell'atto sia   stata   rilevata   in   sede  di   procedimento  di   controllo   c.d.   successivo  o   sia   stato oggetto di rilievi da parte della Corte dei conti. Tuttavia la presenza in questi casi di un dovere in capo all'autorità amministrativa di procedere all'annullamento d'ufficio non fa venir meno il carattere discrezionale del potere di annullamento. In questi casi però   la   pronuncia   giurisdizionale   o   dell'autorità   di   controllo   che   comporta   il successivo esercizio  del  potere  di  annullamento,  ma fa  sorgere   in  capo all'autorità amministrativa il dovere di aprire un procedimento inteso all'annullamento d'ufficio e di concludere lo stesso con un provvedimento positivo di annullamento qualora non sussistano concrete ragioni di interesse pubblico in contrario.

L'annullamento   del   provvedimento   amministrativo   può   essere   contestuale   alla conversione   dello   stesso   in   altro   provvedimento   (dotato   di   diverso   contenuto dispositivo, produttivo di diversi effetti), ovvero può essere seguito dalla conversione. Anche la conversione come l'annullamento opera ex tunc. Alla conversione dell'atto invalido, pur se già annullato può procedersi laddove l’atto invalido con riferimento ad una determinata norma, presenta caratteristiche proprie di altra fattispecie, nella quale appunto viene convertito.  L'annullamento del  provvedimento può  essere anche parziale.   In tal  caso solo una parte  del  contenuto del  provvedimento,  quella oggetto  di  annullamento,  subirà  gli effetti  prodotti  dall'annullamento;  mentre l'altra parte resterà  pienamente in vigore con tutta la sua efficacia.   La legge finanziaria 2005 ha introdotto poi una disciplina dell'annullamento d'ufficio al   fine   di   conseguire   risparmio   o  minori   oneri   finanziari   per   le   amministrazioni pubbliche.  Secondo  la  norma  l'annullamento  di  atti   illegittimi  può   essere  disposto «anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso». La norma aggiunge, ancora, che laddove l'annullamento riguardi provvedimenti "incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati" questi devono essere tenuti indennizzati dall'eventuale pregiudizio   patrimoniale   subito.   La   previsione   dell'indennizzo   è   in   sintonia   con quanto previsto dall'art.21­quinquies L. proc. amm. a proposito della revoca.  Un particolare tipo del potere di annullamento d'ufficio, di carattere generale, è quello che spetta al Governo a fronte degli atti  di ogni autorità  amministrativa in caso di tutela   dell'unità   dell'ordinamento,   cioè   a   fronte   di   vizi   particolarmente   gravi   di determinati atti, la cui permanenza in vita è incompatibile con esigenze complessive di armonia del sistema. La Corte Costituzionale con sentenza n. 229/1989 ha escluso che il potere di annullamento governativo possa essere esercitato nei confronti degli atti delle regioni. A proposito degli atti degli enti locali, province e comuni, nei confronti dei quali il  potere di annullamento era tradizionalmente ammesso si pone oggi un problema di legittimità costituzionale alla luce del nuovo ordinamento costituzionale, nel  quale enti   locali  e  regioni sono equiparati  almeno sul  versante amministrativo, nella   loro   posizione   istituzionale.   È   da   ritenere   cmq   che   i   poteri   di   intervento governativo  nei  confronti  di   tutti  gli  enti  del  governo territoriale  si  esauriscano  in quelli   previsti   dall'art.120   Cost.   e   dalla   relativa   norma   attuativa   di   cui   all'art.8 L.131/2003.

9.2.3. Ricorsi amministrativi. Il riesame del provvedimento invalido può essere attivato su ricorso dei soggetti che si ritengano   lesi   dal   provvedimento   adottato   e   dai   suoi   effetti.   In   tal   caso   esso   si manifesta come una forma di tutela (di carattere amministrativo) c.d. amministrazione giustiziale.

I   ricorsi   amministrativi   sono   di   due   specie:   il   ricorso   gerarchico   e   il   ricorso   in opposizione.   Il   ricorso   gerarchico   è   ammesso   contro   atti   amministrativi   "non definitivi",   cioè   atti   amministrativi   adottati   da   organi   collocati   nell'ambito   dell' organizzazione di cui si tratta, in una posizione gerarchicamente sottordinata.    Il   ricorso   deve   essere   proposto   nel   termine   di   trenta   giorni   dal  momento   della conoscenza  dell'atto   impugnato,   ed   è   presentato   all'organo   che  ha   emanato   l'atto impugnato o a quello gerarchicamente sovraordinato indicato nella comunicazione del primo   provvedimento.   La   presentazione   contro   il   medesimo   atto   di   un   ricorso giurisdizionale da parte di altri soggetti portatori di interessi esclude la proponibilità del   ricorso   gerarchico.  Ove   questo   sia   già   stato   presentato,   la   controversia   viene tradotta davanti al tribunale amministrativo regionale. La decisione sul ricorso gerarchico deve avvenire entro 90 giorni dalla presentazione del   ricorso,   e   può   consistere   nell'accoglimento   o   nella   reiezione   dello   stesso. L'accoglimento del ricorso può avvenire sia per motivi di legittimità che per motivi di merito,   e   perciò   può   dar   luogo   anche   alla   riforma   dell'atto   impugnato.   Ove   la decisione non sia pervenuta entro il termine, il ricorso si intende respinto (c.d. silenzio rigetto),   e   contro   il   provvedimento   impugnato,   il   ricorrente   può   adire   l'autorità giurisdizionale  competente.   In   tal  caso  la  vicenda contenziosa  ricomincia  da  capo, salvo però il limite circa i motivi di legittimità proposti contro l'atto impugnato in sede di   ricorso  gerarchico,   che  vincolano  la   successiva  proposizione  dei  motivi   in   sede giurisdizionale. Il ricorso in opposizione è sottoposto alla stessa disciplina, salvo l'organo competente che è   il  medesimo che  ha  adottato   l'atto   impugnato.  Si   tratta  di   rari   casi  previsti espressamente da singole norme di legge.

10 ­ LA TUTELA GIURISDIZIONALE  NEI RAPPORTI DI DIRITTO PUBBLICO

10.1. La giurisdizione ordinaria nelle controversie di diritto pubblico. 10.1.1. Principi. A fronte  di  ogni  atto  della  pubblica  amministrazione è   sempre  ammessa   la   tutela giurisdizionale dei soggetti titolari di diritti o di interessi legittimi, che si reputano lesi dall'atto medesimo. Si   tratta  del  principio generale  dell'azionabilità,   sancito  dalla  Costituzione  italiana, segnatamente all'art. 24 che conferisce a tutti il diritto di «agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi». Secondo i  principi  della  nostra  Costituzione,   la   tutela  giurisdizionale  nei  confronti delle pubbliche Amministrazioni,  si  esercita  davanti  agli  organi della giurisdizione ordinaria o della giurisdizione amministrativa, a seconda che si tratti della tutela di

diritti soggettivi o rispettivamente di interessi legittimi (art. 103, l° co.; art. 113, l° co.). Mentre,   in   determinate   materie   stabilite   dalla   legge,   la   tutela   anche   dei   diritti soggettivi è di competenza del giudice amministrativo. Per   regola  cmq  la   tutela  giurisdizionale  delle   controversie   insorte  nell'  ambito  dei rapporti  amministrativi,  a   fronte  di  episodi  di  esercizio  del  potere  amministrativo (controversie  di  diritto  pubblico)   avviene  davanti   al   giudice   amministrativo,  nelle forme del processo amministrativo. Ad ogni rapporto di diritto  pubblico,  possono corrispondere controversie (conflitti, crisi di cooperazione) tra i soggetti che sono parti di quel rapporto e che dagli effetti prodotti dall' esercizio del potere, ovvero dal fatto che non si siano prodotti gli effetti agognati per il non esercizio o per l'esercizio di segno negativo, del potere medesimo, si sentano lesi nei loro diritti o interessi legittimi. Queste controversie sono quelle che costituiscono, appunto, l'oggetto della giustizia amministrativa (art.  103 Cost.). Essa nel nostro ordinamento, consiste nella tutela giurisdizionale degli interessi legittimi, che costituiscono,   la  situazione soggettiva  tipica  dei  portatori  di   interessi   (protetti) nell'   ambito   dei   rapporti   di   diritto   pubblico.   E   soltanto   in   particolari   casi,   detta situazione si qualifica come diritto soggettivo. I rapporti di diritto comune nei quali sia parte una pubblica Amministrazione (a fronte di   atti   disciplinati   da   norme   privatistiche,   contratti,   atti   di   adempimento   di obbligazioni,   etc.)   restano   soggetti   alla   giurisdizione   ordinaria.   Salvi   i   casi   di attribuzione, anche della tutela di questi rapporti, al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva . Per converso, la tutela giurisdizionale di interessi legittimi può essere affidata, sulla base  di   specifiche  disposizioni  di   legge,   al  giudice  ordinario.   Sul  punto,   la  Corte costituzionale ha stabilito che «resta rimesso alla scelta discrezionale del legislatore ordinario il conferimento ad un giudice, sia ordinario, sia amministrativo, del potere di conoscere ed eventualmente annullare un atto della p.a o di incidere sui rapporti sottostanti secondo le diverse tipologie di intervento giurisdizionale previste. Questi principi   trovano   la   loro  base   costituzionale  nell'   art.   113,  ult.   co.,   che   consente  al legislatore  di  determinare  quali  organi  di  giurisdizione possano «annullare  gli  atti della pubblica amministrazione». Nelle controversie  di diritto pubblico,  dunque,  la situazione protetta della quale si chiede   tutela   al   giudice,   è   per   regola   l'interesse   legittimo;   e   il   giudice   di   dette controversie è perciò  il giudice amministrativo (artt.  102, 103 Cost.). Ciò  per effetto della  dottrina  della   "degradazione"   secondo   la  quale   il   diritto   soggettivo  a   fronte dell'esercizio   del   potere   amministrativo,   viene   "trattato"   dall'ordinamento   come interesse legittimo. Cmq al giudice ordinario è riservata la cognizione di quelle categorie di controversie nelle quali la tutela dei diritti resta ferma nonostante la presenza di atti amministrativi lesivi;   e   cioè   dei   casi   nei   quali   l'effetto   di   degradazione   del   diritto,   e   perciò   lo

spostamento   della   cognizione   giurisdizionale   delle   controversie,   al   giudice amministrativo, non viene a prodursi.

In ordine alla cognizione da parte del giudice ordinario delle controversie di diritto pubblico (laddove si faccia questione di diritti)  la legge del 1865, tuttora in vigore, pone   alcune   limitazioni,   segnatamente   per   quanto   riguarda   1'esercizio   di   azioni costitutive davanti a questo giudice, nei confronti delle pubbliche Amministrazioni, i cui atti non potranno essere revocati o modificati (annullati); «e i giudici dovranno limitarsi a conoscere degli effetti degli atti in relazione all'oggetto dedotto in giudizio». L'atto  amministrativo accertato come illegittimo dal  giudice ordinario dovrà  essere perciò disapplicato con specifico riferimento al caso in esame.  In   sostanza,   secondo  questa   impostazione  del   sistema positivo,  davanti  al  giudice ordinario   nell'ambito   della   controversie   di   diritto   pubblico,   almeno   in   via   di principio ,e salve una serie di fattispecie sono ammesse azioni risarcitorie e azioni di mero   accertamento   e   non   azioni   costitutive.   Ciò   in   virtù   del   principio   della separazione di poteri, che resta tuttavia operante in questo settore. Queste limitazioni di tutela delle controversie di diritto pubblico davanti al giudice ordinario,   non   trovano   tuttavia   riscontro   in  Costituzione.   E   perciò   l'applicazione dell'antica legge con il suo apparato limitativo opera laddove non derogata da altre leggi; e deve essere comunque interpretata restrittivamente, essendo le limitazioni in essa contenute, a loro volta, derogatorie rispetto ai principi della pienezza della tutela giurisdizionale stabiliti dalla Costituzione.

10.1.2. Tipologia delle controversie. Le categorie di controversie che nell'attuale esperienza positiva restano riservate alla giurisdizione ordinaria sono abbastanza ridotte.  Anzitutto, il giudice ordinario è competente a fronte di atti amministrativi affetti da nullità. Da tempo la giurisprudenza aveva introdotto la nozione di carenza di potere, come causa di  nullità,  o   inesistenza,  degli  atti  amministrativi,  a  fronte dei  quali   la tutela dei diritti resta affidata al giudice ordinario. In tali casi, davanti a questo giudice si esercita l'azione dichiarativa della nullità, come azione di mero accertamento non soggetta   alle   limitazioni   di   cui   all'art.   4  L.   cont.   amm.   e   l'azione  di   condanna   al risarcimento dei danni eventualmente prodotti dall'esecuzione dell'atto nullo, nonché l'azione di condanna a un facere specifico, come la rimozione degli effetti se rimovibili. In secondo luogo si danno una serie di casi nei quali la tutela giurisdizionale ordinaria dei diritti  resta in piedi a fronte di atti amministrativi lesivi (dei quali si deduce la semplice   illegittimità   e   non   la   nullità),   laddove   si   tratta   di   esercizio   di   poteri vincolati   .La   giurisprudenza,   in   tali   casi,   al   fine   di   stabilire   la   giurisdizione competente, fa riferimento allo scopo delle norme che disciplinano i relativi poteri: se intese a curare (tutelare)  interessi  pubblici o  interessi  meramente privati.   In questo secondo caso, i relativi atti se lesivi di diritti  sono sottoposti alla tutela del giudice

ordinario. Ove ne riscontri l'illegittimità, il giudice ordinario disapplica l’atto lesivo e condanna l'Amministrazione alla riparazione dei danni. In terzo luogo, la giurisprudenza ammette, in determinati casi la tutela giurisdizionale dei diritti davanti al giudice ordinario a fronte di atti amministrativi lesivi, laddove si tratta  di  diritti  di  particolare  valore (sul  piano costituzionale),  diritti   fondamentali, come quello alla salute, all'ambiente e in genere le libertà fondamentali. Questi   diritti,   dato   l'alto   livello   di   protezione   di   cui   godono   nell'ordinamento costituzionale, non subirebbero mai il c.d. effetto di degradazione, restando integra la loro tutela davanti al giudice ordinario.  Si danno poi una serie di controversie attribuite ex lege alla competenza del giudice ordinario in deroga ai principi in tema di riparto delle giurisdizioni. In tali materie, al giudice ordinario è conferita una competenza giurisdizionale tendenzialmente piena. Ciò   sulla  base  dell'art.  113,  ult.   co.,  che attribuisce  appunto  alla   legge  il  potere  di stabilire quali organi giurisdizionali possano annullare atti amministrativi. Si   tratta,   a   ben   vedere,   di   categorie   di   controversie   nelle   quali   la   giurisdizione ordinaria si  giustifica,  in primo luogo, perché   in esse risultano coinvolte situazioni giuridiche   soggettive   ascrivibili   al   genus   di   diritti   assoluti   considerati   inviolabili (diritti   cioè   ritenuti   "non   degradabili"   a   fronte   dell'   esercizio   del   potere amministrativo).   L'art.   35   della   L.   n.   833/1978   e   l'art.   5   della   L.   n.   180/1978, attribuiscono  al   giudice  ordinario   la   competenza  a  giudicare   sui   ricorsi   avverso   i provvedimenti   emessi   dall'   autorità   sanitaria   in  materia   di   trattamento   sanitario obbligatorio. L'art. 13 attribuisce al giudice ordinario la competenza a giudicare sui ricorsi   avverso   i   provvedimenti   amministrativi   di   espulsione   dello   straniero   dal territorio nazionale. L'art. 152 conferisce al giudice ordinario la competenza circa le controversie in ordine ai provvedimenti del Garante in materia di dati personali. In altre ipotesi ancora la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla legittimità di atti amministrativi si giustifica a fronte di fattispecie già comprese nell' ambito della disciplina penalistica e successivamente depenalizzate.  Nel settore del pubblico impiego in ordine ai rapporti di lavoro delle categorie c.d. privatizzate   (che   sono   la   maggior   parte),   le   controversie   sono   attribuite   alla giurisdizione  ordinaria,   restano   fuori  da   tale  giurisdizione  soltanto   le   controversie relative  alle  procedure  concorsuali  per   l'assunzione dei  dipendenti  delle  pubbliche Amministrazioni.

10.2. La tutela giurisdizionale amministrativa. 10.2.1. Tipologia delle azioni. Al di   là  di  queste serie di controversie  di  diritto  pubblico,  che sono attribuite  alla competenza dei  tribunali  ordinari   le controversie  di diritto pubblico attengono alla giurisdizione amministrativa.

Agli organi della giurisdizione amministrativa, i soggetti che si ritengono lesi da un determinato episodio di esercizio del potere amministrativo, sia che esso si esprima in atti amministrativi produttivi di effetti o in accordi, o non si esprima, dando luogo al fenomeno del silenzio possono rivolgersi esercitando una pluralità di azioni ammesse dall'ordinamento.  Tradizionalmente   si   distinguono   tre   specie   della   giurisdizione   amministrativa:   la giurisdizione generale di legittimità (art. 26), la giurisdizione estesa al merito (art. 27), la giurisdizione esclusiva (art. 29). Stando a questa ripartizione, si può affermare che il giudice   amministrativo   è   sempre   competente   (salve   espresse   eccezioni   legislative, come s'è  visto)  a  conoscere  delle  azioni  a   tutela  degli   interessi   legittimi  aventi  ad oggetto la legittimità di un atto amministrativo; mentre soltanto nei casi previsti dalla legge,   il  giudice  amministrativo  è   competente  a   conoscere  delle  azioni  a   tutela  di interessi legittimi aventi ad oggetto non solo la legittimità ma anche l'opportunità, in termini  di   cura  concreta  di   interessi  collettivi,  di  atti  amministrativi   (giurisdizione estesa al merito); e soltanto nei casi previsti dalla legge (in "particolari materie") il giu­ dice amministrativo è competente a conoscere delle azioni a tutela,di diritti soggettivi (giurisdizione esclusiva). Questa giurisdizione ha avuto una grande estensione nella legislazione più recente, nell'   obiettivo   di   rendere   più   agevole   la   tutela   giurisdizionale   nell'ambito   di controversie nelle quali la distinzioni tra diritti e interessi legittimi è più complicata. Alla tradizionale ed importante materia del pubblico impiego, adesso tuttavia ristretta alle controversie insorte nei rapporti di lavoro delle categorie non privatizzate, si sono tuttavia  aggiunte  molteplici  materie,  e  segnatamente   ,   con  il  D.l.vo n.  80/ 1998  la materia dei pubblici servizi e quella dell'urbanistica e dell'edilizia, che rivestono un ambito applicativo + esteso di quello delle altre norme sul punto che tuttavia sono cospicue, e vanno dalle controversie in materia antitrust a quelle in materia di servizi pubblici a quelle in materia di garanzie nelle comunicazioni a quelle in materia di lavori pubblici sino alla recente modifica della L. proc. amm. che ha attribuito alla giurisdizione esclusiva le controversie in ordine alla nullità dei provvedimenti amm. per   violazione   o   elusione   del   giudicato   e   quelle   in   ordine   alla   determinazione dell'indennizzo a fronte di revoca di atti amm.(art. 21­quinquies). Sul punto, si è pronunciata la Corte costituzionale con una sentenza assai incisiva (n. 204/2004)   che   ha   parzialmente   annullato   le   citate   norme   del   D.l.vo   n.   80/1998, eliminando dal novero delle controversie ascritte dalla legislazione esclusiva quelle concernenti   contratti,   negozi   di   diritto   privato   nonché   quelle   concernenti "comportamenti"   delle   p.a.   lesivi   di   diritti,   che   restano   perciò   nell'ambito   della giurisdizione ordinaria. Sulla   base   dei   principi   costituzionali   davanti   al   giudice   amministrativo   dovrebbe essere   assicurata   pienezza   di   tutela   giurisdizionale   alle   situazioni   protette   nei confronti delle pubbliche Amministrazioni, e ciò comporta la presenza di una pluralità

di azioni esperibili. Ciò cmq emerge solo in tempi recentissimi.  Sul punto, si deve osservare che le situazioni protette nei confronti dell' esercizio del potere   si  possono   configurare   secondo   tre  diversi  modelli  di   relazione,   sul  piano sostanziale, dando luogo a differenti modalità della tutela giurisdizionale.  Il primo modello di relazione è quello nel quale il rapporto amministrativo si instaura a fronte dell'esercizio di un potere pienamente discrezionale da parte della pubblica amministrazione.   In   questi   casi,   il   soggetto   può   pretendere   soltanto   che l'Amministrazione agisca legittimamente; perché a fronte dell'esercizio legittimo del potere, l'interesse sostanziale del soggetto può essere legittimamente sacrificata. Qui l'interesse legittimo si configura nella sua forma più tipica come situazione correlata all'esercizio di un potere discrezionale dell' Amministrazione inteso al perseguimento di interessi pubblici. Il   secondo  modello  di   relazione   è   quello   nel   quale   il   rapporto   amministrativo   si instaura a fronte dell' esercizio di un potere almeno parzialmente vincolato, il cui esito è almeno in parte predeterminato dalla legge. Il soggetto che aspira a un bene o ad evitarne   la   perdita   (far   sì   che   la   sua   proprietà   non   venga   espropriata   risultando illegittima la dichiarazione di  pubblica utilità)  è  portatore di  una pretesa che deve essere soddisfatta sul piano sostanziale (attraverso un corretto esercizio del potere) e che perciò trova tutela sul piano processuale ove non soddisfatta. In tali casi il giudice, una   volta   accertata   l'illegittimità   degli   atti   è   chiamato   a   stabilire   le   modalità dell'esercizio   corretto   del   potere,   alle   quali   l'Amministrazione   è   successivamente legata,  con specifico riferimento  alla  pretesa  sostanziale  del  soggetto.  La pretesa  è destinata perciò, sia pure attraverso la via del nuovo esercizio del potere (successivo alla pronuncia giurisdizionale) ad avere soddisfazione. Il   terzo  modello   di   relazione   è   quello   nel   quale   la   legge   assicura   senz'altro   la soddisfazione  dell'interesse  del   soggetto  da  parte  della  pubblica   amministrazione. Essa   si   trova   ascritta   ad   una   attività   interamente   vincolata,   (ad   esempio l'inquadramento  del   funzionario  nelle  qualifiche  professionali  etc.)   che  consente  al giudice, ove la soddisfazione dell'interesse non sia avvenuta sul piano sostanziale, a provvedervi,   su   domanda   del   soggetto,   nella   sede   processuale,   attraverso l'emanazione di provvedimenti a contenuto costitutivo o a contenuto ordinatorio. La   tutela  dell'interesse   legittimo,   in  queste  diverse  posizioni  nelle  quali   si   trova   il soggetto   portatore   dell'interesse   sostanziale   a   fronte   dell'esercizio   del   potere,   si esprime  in  una pluralità  di  azioni  caratterizzate  da differenti  misure  di   tutela  che possono essere chieste e ottenute per opera del giudice. Si  tratta  dell'azione di annullamento  innanzitutto,   la quale può  essere  esercitata  a fronte   di   qualsiasi   atto   amministrativo   produttivo   di   effetti   (perciò,   giurisdizione generale)   e   dell'azione  di   riforma,   relativa   agli   atti   adottati   in  una  delle  materie elencate  tra  quelle  della  giurisdizione estesa  al  merito;  entrambe azioni  a carattere

costitutivo;   dell'azione   di   nullità,   anch'essa   con   oggetto   generale,   ascrivibile   alle azioni   di   mero   accertamento;  dell'azione   di   accertamento  dell'   obbligo   dell' amministrazione di pronunciarsi su una istanza di parte, in caso di silenzio, ascrivibile anch' essa a quelle di mero accertamento, ma arricchita di un contenuto ordinatorio; dell'  azione di accertamento dell' obbligo dell' amministrazione di esibire documenti richiesti  nell'   esercizio  del  diritto  di  accesso,  anch'  essa  arricchita  di  un  contenuto ordinatorio; dell' azione di condanna al pagamento di somme di denaro che risultano dovute, anche a titolo di risarcimento dei danni (prodotti da un'azione amministrativa accertata   siccome   illegittima);   anch'essa   con   oggetto   generale;   dell'azione   di esecuzione in giudicato, ascritta alla giurisdizione estesa al merito. Con l'azione di annullamento,si chiede che l'atto amministrativo lesivo dell'interesse legittimo del  soggetto  agente  (il   ricorrente)  sia  eliminato dal  mondo giuridico con effetto ex tunc in seguito all'accertamento da parte del giudice della sua illegittimità; sia annullato in toto o in parte a seconda del tipo di illegittimità di cui risulti affetto. L'azione   è   ascritta   a   quelle   costitutive,   e   più   precisamente   alle   c.d.   impugnative negoziali,   azioni   dirette   all'eliminazione,   appunto,   di   un   atto   giuridico   già perfezionato e produttivo degli effetti. L'atto impugnato con l'azione di annullamento è  un  atto  perfettamente  efficace,   che  può   essere   rimosso  solo  con   la   sentenza  del giudice. Nelle controversie insorte nelle materie della giurisdizione estesa al merito può essere chiesta anche la riforma dell'atto impugnato, cioè in sostanza la parziale modificazione del   contenuto  dell'atto,   laddove   esso   risulti   inopportuno  dal  punto  di   vista  degli interessi del ricorrente, a loro volta conformi nelle valutazioni del giudice, all'interesse pubblico. In questo tipo di giurisdizione, infatti, il giudice amministrativo è anche il giudice   del   merito   correggendo   anche   le   scelte   (di   merito,   appunto)   compiute dall'Amministrazione. Si tratta invero di casi assai rari, e di scarso rilievo pratico, sal­ vo il caso del c.d. giudizio di ottemperanza.  L'azione di nullità non è espressamente disciplinata dalla nostra legge processuale, ma essa da tempo è ammessa dalla giurisprudenza. A seguito dell'entrata in vigore della L. n. 15/2005, non c'è alcun dubbio circa la presenza di questa azione nell'ambito della giurisdizione   amministrativa;   che,   laddove   si   tratta   di   atti   nulli   per   violazione   o elusione del giudicato, si estende anche alla tutela dei diritti (art. 21­septies, L. proc. amm.).   L'azione   di   nullità   si   ascrive   a   quelle   di  mero   accertamento,   e   perciò   si distingue fortemente dall'azione di annullamento: al giudice si chiede che dell'  atto venga dichiarata,  appunto,   la nullità  perché  affetto  da uno dei  vizi,  della massima gravità, previsti dalla norma. È ascrivibile per certi aspetti alle azioni di mero accertamento, quella che si esercita con il ricorso avverso il silenzio (art. 21­bis L. TAR). Questo ricorso infatti non ha ad oggetto   la   rimozione   di   un   atto   che   non   esiste   (neppure   implicitamente,   come

viceversa   nei   casi   di   silenzio   assenso)   ma,   appunto,   l'accertamento   dell'obbligo dell'Amm.  di   provvedere   sulla  domanda  del   soggetto   istante   a   prescindere  dalla fondatezza dell'istanza medesima (accertamento che il giudice compie semplicemente valutando la rispondenza dell'istanza ad una delle specie previste dalla legge). Tale azione  tuttavia,  presenta  altresì  un contenuto  ordinatorio:  ché   ciò   che  si   chiede  al giudice è l'ordine rivolto all'Amministrazione inadempiente di adottare l'atto dovuto, salva   la  nomina  a   tal   fine  di  un   commissario  ad acta.  Essa  perciò   ha  un  duplice contenuto,   di   mero   accertamento   da   un   lato   (del   comportamento   inadempiente dell'Amministrazione),   ordinatorio   dall'altro:   l'Amministrazione   è   tenuta   ad adempiere l'ordine del giudice (in esito all'accoglimento del ricorso) salva nomina di un commissario che provveda a detto adempimento in luogo dell'Amministrazione stessa. L'azione avverso il silenzio non essendo impugnatoria, non sarebbe in principio sottoposta  a   termini  di  decadenza  (essa  dovrebbe  potersi  esercitare   finché  dura   la situazione di inerzia inadempimento) , ma la recente riforma ha stabilito il termine di un anno dal momento in cui si concretizza la situazione di inadempienza (che la legge fa  coincidere,  come sappiamo,  con  la  scadenza del   termine per   la  conclusione del procedimento). Allo stesso genere può  essere ascritta l'azione prevista dall'art. 25 L. proc. amm., in materia di accesso ai documenti amministrativi. Essa è esercitabile, in caso di inerzia dell'Amministrazione, sull'istanza di accesso o in caso di diniego espresso. Il giudice qui è chiamato ad accertare se il documento richiesto debba essere esibito, cioè se esso sia o non, compreso tra quelli esclusi dall'accesso. In caso di esito positivo di detto accertamento, il giudice ordina l'esibizione del documento. L'eventuale inadempienza dell'Amministrazione a fronte di detto ordine, potrà essere oggetto di un successivo giudizio di ottemperanza (con nomina, ove necessario, di un commissario ad acta). Per l'esercizio di questa azione è previsto un breve termine di decadenza (30 giorni). Contenuto generale ha l'azione di condanna con oggetto il pagamento delle somme di denaro di cui l'Amministrazione risulti debitrice, ovvero a titolo di risarcimento del danno.  Questa   azione   è   stata   introdotta   con   la   riforma  del   1998  per   ogni  danno prodotto  dall'illegittimo   esercizio  del   potere   amministrativo,   può   essere   chiesto   il risarcimento al giudice amministrativo per lesione di diritti come di interessi legittimi. La  condanna al   risarcimento  dei  danni  presuppone   l'accertamento  dell'illegittimità dell'atto   lesivo (o del  comportamento  inerte)  dell'Amministrazione (ché  si   tratta  di danni   prodotti   dall'esercizio   del   potere).   Dopo   una   serie   di   oscillazioni,   la giurisprudenza sembra orientata nel senso che l'azione risarcitoria non possa essere proposta  se  non preceduta  (o  accompagnata)  dal  ricorso avverso   l'atto   lesivo  (o   il comportamento inerte), il quale ovviamente deve essere presentato nei termini e con le modalità previste. Tale soluzione costituisce una forte limitazione all'esercizio dell'azione risarcitoria, che diventa nei f