Formulario diritto amministrativo, Formule e Formulari di Diritto Amministrativo. Università di Palermo
Cangaceiro
Cangaceiro25 ottobre 2011

Formulario diritto amministrativo, Formule e Formulari di Diritto Amministrativo. Università di Palermo

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In memoria di Felicetta e Gianni.

Note sull’Autore Nicola Centofanti esercita la professione di avvocato in Cremona. Dal 1991 è iscritto all’Albo degli Esperti Comitato Edilizia Residenziale del Ministero dei lavori pubblici. È stato professore a contratto presso la Facoltà di Architettura del Politecnico di Milano. Collabora con la scuola delle Autonomie Locali. È componente del comitato di redazione dei Quaderni di diritto urbanistico. Ha pubblicato: Il silenzio della pubblica amministrazione, Padova 1999; L’espropriazione per pubblica utilità, Milano 1999; La legislazione urbanistica, Padova 2000; Concessione, autorizzazione e denuncia di inizio attività in materia edilizia, Milano 2000; Il subappalto nel sistema dei lavori pubblici, Padova 2000; La patologia del contratto di appalto di opere pubbliche nella giurisprudenza, Padova 2000; La tutela ambientale nella giurisprudenza, Padova 2001. Scrive, fra l’altro, sulle seguenti riviste: Il Foro Amministrativo, Nuova Rassegna, La Voce, Rivista Giuridica dell’Edilizia, Il Consulente Immobiliare, Guida Normativa, Guida agli Enti Locali. Dello stesso Autore (e dello stesso editore): N. CENTOFANTI: Il formulario annotato di diritto amministrativo, 1994, € 12,91. N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice dell’edilizia, dell’urbanistica e delle espropriazioni, commentato con la giurisprudenza, 2002, in preparazione. N. ASSINI, N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice degli appalti, commentato con la giurisprudenza, 2002, in preparazione. N. CENTOFANTI, G. MONDINI: Il codice della giustizia amministrativa, commentato con la giurisprudenza, 2002, € 29,50. NICOLA CENTOFANTI

IL FORMULARIO DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato alla L. 31 dicembre 2001, n. 463 TERZA EDIZIONE CON CD-ROM ALLEGATO CASA EDITRICE LA TRIBUNA PIACENZA © Copyright Casa Editrice La Tribuna S.p.A. -– 2002 Via Don Minzoni 51, 29100 Piacenza Tel. 0523.46311 - Fax 0523.757219 ________________________________________________________________________ Sono riservati per tutti i Paesi la traduzione, l’adattamento totale o parziale, la riproduzione con qualsiasi mezzo (inclusi i microfilm, i film, le fotocopie), nonché la memorizzazione elettronica. PRESENTAZIONE L’opera esamina le principali funzioni espletate dalla pubblica amministrazione riportando le formule più usuali di tutela amministrativa e giurisdizionale. La materia è divisa in due parti per argomenti ordinati alfabeticamente.

La prima parte tratta in generale il sistema della giustizia amministrativa, la seconda parte analizza l’azione amministrativa nelle principali funzioni. Ogni singola voce riporta un commento e le formule che propongono schemi di tutela. Fanno parte della prima parte, fra le altre le seguenti voci: La voce Accesso al procedimento amministrativo tratta dell’intervento possibile fin nella fase preparatoria del procedimento amministrativo, secondo i disposti della L. 241/1990 con le modifiche intervenute colla L. 340/2000. La voce Giurisdizione amministrativa approfondisce le tematiche relative al processo amministrativo esaminando la riforma apportata dall’introduzione della giurisdizione esclusiva. Al norma consente ora di agire avanti al giudice amministrativo per il risarcimento degli interessi legittimi nelle materie indicate dal D. L.vo 80/1998 e dalla L. 205/2000. La voce Giurisdizione ordinaria illustra i criteri di ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo, fonte, come è noto, di acceso dibattito giurisprudenziale. La voce Ricorsi amministrativi esamina il sistema dei ricorsi amministrativi gerarchico, in opposizione, improprio e straordinario al Presidente della Repubblica. Fanno parte della seconda parte, che analizza la tutela amministrativa per materia, fra le altre le seguenti voci: La voce Appalti pubblici delinea la nuova ripartizione della giurisdizione delineata dalla L. 109/1994 e dalle successive modifiche, dal relativo regolamento D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e dal capitolato generale di appalto approvato con D.M. 19 aprile 2000, n. 145. La voce Espropriazione per pubblica utilità analizza le norme introdotte testo unico sugli espropri (D.P.R. n. 327/2001) che chiarisce fra l’altro la distinzione fra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario a cui sono riservate le controversie sulla determinazione dell’indennità. La voce Pubblico impiego illustra la riforma del contenzioso nel pubblico impiego di cui al D. L.vo 80/1998 successivamente modificato dal D.L.vo 165/2001. Esso attribuisce la giurisdizione al giudice ordinario, rimangono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di concorsi. La voce Sanzioni amministrative illustra il procedimento sanzionatorio e le relative possibilità di tutela. La voce Urbanistica, aggiornata con il Testo unico sull’edilizia (approvato con D.P.R. 380/2001) analizza i procedimenti di pianificazione territoriale e il procedimento di rilascio di concessione edilizia tracciato dalla L. 493/1993, modificata dalla L. 662/1996. Un’opera indispensabile non solo per i tecnici che devono affrontare i problemi della giustizia amministrativa, ma anche per chi è interessato ad approfondire le tematiche più aggiornate in tema di diritto amministrativo. L’autore 10 PRESENTAZIONE INDICE SOMMARIO

INDICE SOMMARIO Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 9 PARTE PRIMA IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 1. Accesso al procedimento amministrativo Commento: 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . » 35

2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria . . . . . . . . . . . . . . . » 35 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento . » 36 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . . » 37 2.3. L’acquisizione di pareri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 38 2.4. La denuncia di inizio di attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 39 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo . . . . . . . . . . » 40 3. L’accordo di programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 40 4. La conferenza di servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 41 5. La fase costitutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 43 6. La fase integrativa dell’efficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 43 7. La classificazione dei procedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 44 7.1. La funzione autorizzatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 44 7.2. La funzione concessoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 45 7.3. La funzione ablatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.4. La funzione certativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.5. La funzione esecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 46 7.6. La funzione sanzionatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7. La funzione di autotutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza . . . . . . . . . . . . . . » 47 7.7.2. L’approvazione e il controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 48 7.8. La funzione programmatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 48 8. Il difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 49 9. La tutela penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 50 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997 . . . . . . . . . . . » 51 Formule: 1. − Controdeduzioni a provvedimento disciplinare . . . . . . . . . . . . . . » 55 2. − Richiesta di accesso. Procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività » 56 3. − Richiesta di accesso. Diffida penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 58 4. − Richiesta di accesso. Pubblico concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . » 60 5. − Richiesta di accesso e di copia di provvedimento. Pubblico impiego . . . . . » 61 6. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di sospensione dell’attività intrapresa a seguito di denuncia in materia di commercio . . . . . . . » 62 7. − Ricorso al T.A.R. per l’esibizione di documenti amministrativi . . . . . . . » 65 8. − Ricorso al Presidente T.A.R. per l’esibizione di documenti amministrativi in pendenza di ricorso giurisdizionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 67 9. − Omissione alla richiesta di accesso a pubblico concorso. Esposto penale . . . » 69 10. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di atto amministrativo. Provvedimento di annullamento di autorizzazione da parte del ministero per i beni culturali e ambientali . . . . . . . . . . . . . . . . . » 70 11. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di atto amministrativo. Provvedimento di annullamento di autorizzazione regionale per interventi in aree protette, ex art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490 . . . . » 71 12. − Richiesta di intervento al difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . » 74 13. − Modello di accordo di programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 75 2. Giurisdizione amministrativa Commento: 1. Diritti soggettivi ed interessi legittimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 85 2. I criteri di ripartizione della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 87 3. La competenza del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . » 88 3.1. La competenza per territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 89 3.1.1. L’istanza per regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . . . . . » 90 3.2. Legittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 90 3.3. Merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 91 4. Il giudizio di ottemperanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 91 4.1. La esecuzione della sentenza di primo grado . . . . . . . . . . . . . . . . » 93 5. La giurisdizione esclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 93 5.1. La giurisdizione del giudice amministrativo dopo la riforma del D.L.vo 80/1998 e della L. 205/2000. Il risarcimento del danno causato da provvedimenti illegittimi » 94 5.1.1. Le controversie in materia di pubblici servizi . . . . . . . . . . . . . . . » 96 5.1.2. Le controversie in materia di urbanistica ed edilizia . . . . . . . . . . . . » 99 5.1.3. Le controversie in materia di espropriazione ed occupazione d’urgenza . . . . » 99

5.1.4. Le controversie in materia di pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . » 100 6. La tutela sul silenzio dell’amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 100 6.1. La tutela del silenzio disposta dall’art. 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . » 103 6.2. Il rilievo penale del silenzio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 104 7. Il contenuto del ricorso giurisdizionale. I motivi aggiunti . . . . . . . . . . » 105 7.1. Bolli e tasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 106 7.2. Le innovazioni portate dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488 . . . . . . . . . . » 107 7.3. La notifica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108 7.4. La riduzione dei termini del giudizio sui provvedimenti riguardanti le opere pubbliche nella L. 205\2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 109 14 INDICE SOMMARIO 7.4.1. Il rito speciale introdotto dalla L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 110 7.4.2. Le misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 111 7.4.3. L’appello per i procedimenti oggetto di rito speciale . . . . . . . . . . . . » 112 8. Il controinteressato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 112 9. Il deposito del ricorso. L’instaurazione del giudizio. Il controricorso . . . . . » 112 9.1. Il ricorso incidentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 113 9.2. L’intervento ad adiuvandum e ad opponendum . . . . . . . . . . . . . . . » 113 10. L’istruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 114 10.1. La fissazione d’udienza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115 11. Il giudizio. La rinuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115 12. Pronunce dichiarative della cessazione del giudizio . . . . . . . . . . . . . » 116 13. Questioni incidentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 117 14. Tutela cautelare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 117 14.1. Le misure cautelari introdotte dalla L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . » 119 15. La sentenza. La forma semplificata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 120 15.1. L’arbitrato alternativo al giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . » 121 16. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 122 16.1. Ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 123 16.2. L’appello al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 123 16.2.1. Gli effetti della sentenza di annullamento con rinvio . . . . . . . . . . . . » 124 16.3. L’opposizione di terzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 17. Rimedi contro le sentenze del Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . » 125 17.1. Ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 17.2. Ricorso per Cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 125 Formule: 14. − Ricorso per regolamento di giurisdizione in materia di edilizia residenziale pubblica » 129 15. − Istanza per regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 131 16. − Istanza di adesione al regolamento di competenza . . . . . . . . . . . . . » 133 17. − Istanza di riassunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 134 18. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Diffida a provvedere ex D.P.R. n. 2 del 1957, art. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 136 19. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Ricorso al T.A.R. avverso il silenzio su richiesta di espletamento concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 137 20. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Diffida ad adempire l’obbligo a provvedere accertato con sentenza, ex art. 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . » 140 21. − Ricorso al T.A.R. avverso silenzio rifiuto. Istanza per nomina commissario ad acta, ex art. 2, comma 2, L. 205/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 141 22. − Ricorso al T.A.R. in materia di iscrizione universitaria . . . . . . . . . . . » 143 23. − Istanza di prelievo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 146 24. − Istanza di fissazione di udienza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 147 25. − Ricorso al T.A.R. per eccesso di potere. Ricorso al T.A.R. avverso delibera di assegnazione di area Peep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 148 26. − Ricorso al T.A.R. per l’ottemperanza a giudicato. Atto di costituzione in mora » 150 27. − Ricorso al T.A.R. per l’ottemperanza a giudicato. Ricorso al T.A.R. per ottemperanza a decreto ingiuntivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 151 28. − Ricorso al T.A.R. contro la determinazione comunale sulla tassa dei rifiuti . » 153 INDICE SOMMARIO 15 29. − Ricorso al T.A.R. avverso delibera comunale che concede permessi di accesso alle autovetture nel centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 155 30. − Controricorso al T.A.R. per l’annullamento di ufficio di autorizzazione ad aprire

una discarica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 157 31. − Ricorso incidentale al T.A.R. avverso ricorso per annullamento di bando di concorso » 160 32. − Istanza per l’applicazione di misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 163 33. − Istanza per l’applicazione di misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 165 34. − La domanda di revoca delle misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . » 167 35. − L’opposizione ad ingiunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 168 36. − La mancata ottemperanza al provvedimento cautelare . . . . . . . . . . . » 170 37. − La richiesta di consulenza tecnica d’ufficio . . . . . . . . . . . . . . . . » 172 38. − Istanza per l’arbitrato inerente posizioni di diritto soggettivo rientranti nella giurisdizione del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 173 39. − Il ricorso contro il decreto che dichiara la perenzione del ricorso . . . . . . » 175 40. − Appello al Consiglio di Stato contro il provvedimento cautelare . . . . . . » 177 41. − Appello al Consiglio di Stato contro la sentenza di annullamento di diniego di concessione edilizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 179 42. − Atto di rinuncia a ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 182 43. − Atto di rinuncia a ricorso con richiesta di provvedere alle spese . . . . . . . » 183 3. Giurisdizione contabile della Corte dei Conti Commento: 1. La giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 189 2. Il giudizio di conto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 190 2.1. Il carattere inquisitorio del giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 190 2.2. L’opposizione ed il giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 191 2.3. L’estinzione del giudizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 191 3. Il giudizio di responsabilità amministrativa e contabile . . . . . . . . . . . » 191 3.1. La limitazione della responsabilità contabile . . . . . . . . . . . . . . . . » 192 4. Il giudizio in materia di pensione. Il giudice unico . . . . . . . . . . . . . » 193 4.1. Il ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 194 5. La giurisdizione domestica e altri giudizi . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6.1. L’appello alla Corte dei Conti. Sezioni Giurisdizionali Centrali. La sospensione della sentenza di primo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195 6.2. La revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 196 6.3. Il ricorso per cassazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 196 Formule: 44. − Ricorso alla Corte dei Conti per il riconoscimento del diritto al riscatto del periodo legale di laurea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 199 45. − Ricorso alla Corte dei Conti avverso il silenzio diniego. Diffida a provvedere ai sensi dell’art. 63 R.D. n. 1214 del 1934 . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 202 16 INDICE SOMMARIO 46. − Ricorso alla Corte dei Conti avverso il silenzio diniego. Ricorso alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti sul silenzio diniego alla richiesta di pensione . . pag. 204 47. − Opposizione al giudizio di responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . » 209 48. − Ricorso in appello alle Sezioni Giurisdizionali Centrali della Corte dei Conti . » 211 4. Giurisdizione ordinaria. La responsabilità civile della pubblica amministrazione Commento: 1. La competenza del giudice ordinario. Limiti . . . . . . . . . . . . . . . . » 217 2. La tutela sull’operato dell’amministrazione iure privatorum . . . . . . . . . » 219 3. Le forme di responsabilità in rapporto al riparto di giurisdizione . . . . . . » 220 4. I requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 221 5. Il soggetto responsabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 222 6. La tutela avverso omissioni e comportamenti . . . . . . . . . . . . . . . » 222 7. La tutela avverso provvedimenti illegittimi . . . . . . . . . . . . . . . . » 222 Formule: 49. − Citazione al giudice ordinario per risarcimento del danno per omessa manutenzione di strada pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 227 50. − Citazione al giudice ordinario per reintegrazione a seguito di occupazione di immobile in carenza di provvedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . » 230 5. Giurisdizione speciale dei tribunali delle acque pubbliche Commento: 1. Natura dei Tribunali delle acque pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . » 237

2. La giurisdizione sui diritti soggettivi del Tribunale regionale . . . . . . . . » 238 3. Il giudizio davanti al Tribunale regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . » 238 4. La giurisdizione del Tribunale superiore . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 4.1. La giurisdizione di secondo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 4.2. La giurisdizione sugli interessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 239 5. Il giudizio davanti al Tribunale superiore . . . . . . . . . . . . . . . . . » 240 6. I ricorsi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 6.1. Il ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 6.2. Il ricorso per cassazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 241 Formule: 51. − Ricorso al tribunale superiore delle acque pubbliche per annullamento di provvedimento di autorizzazione di lavori per grandi derivazioni . . . . . . . . » 245 INDICE SOMMARIO 17 6. Giurisdizione speciale della Comunità europea Commento: 1. Il sistema di tutela. Ricorsi alla Corte di giustizia . . . . . . . . . . . . . pag. 253 1.1. Avverso gli atti della Comunità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 253 1.2. Avverso gli atti degli Stati membri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 253 2. Ricorsi alla Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 254 3. La Commissione europea per i diritti dell’uomo . . . . . . . . . . . . . . » 254 4. La riforma della L. n. 89/2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 255 Formule: 52. − Ricorso alla commissione delle Comunità europee per mancata osservanza del diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 259 53. − Richiesta di applicazione della Convenzione europea per i diritti dell’uomo . » 261 7. Giurisdizione speciale delle Commissioni tributarie Commento: 1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 267 2. Il nuovo processo tributario disciplinato dal D.L.vo n. 546/1992 . . . . . . . » 268 2.1. Il contenuto del ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 268 2.2. L’esame preliminare del ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 269 2.3. Il procedimento cautelare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 269 2.4. L’appello alla Commissione tributaria regionale . . . . . . . . . . . . . . » 270 2.5. Il ricorso per cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 271 2.6. La revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.7. L’esecuzione delle sentenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.8. Il giudizio di ottemperanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 272 2.9. La fase transitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 273 3. Il procedimento di accertamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 273 4. La domanda di rimborso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 275 Formule: 54. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’accertamento IRPEF » 279 55. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’avviso di accertamento IRPEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 282 56. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro le rendite attribuite dal D.M. 27 settembre 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 285 57. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale contro l’accertamento di valore » 288 58. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale avverso l’avviso di rettifica IVA » 291 59. − Rimborso di imposta. Istanza per rimborso di imposta ICI . . . . . . . . . » 294 60. − Ricorso alla Commissione tributaria provinciale avverso il silenzio sul rimborso » 296 61. − Istanza di sospensiva ai sensi dell’art. 47 del D.L.vo 31 dicembre 1992, n. 546 » 299 18 INDICE SOMMARIO 62. − Ricorso in appello alla Commissione tributaria regionale contro l’avviso di accertamento IRPEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 301 8. Patrocinio Commento: 1. Patrocinio legale del ricorrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2. Patrocinio legale della amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2.1. La capacità processuale degli enti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 2.2. L’avvocatura dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 310 Formule:

63. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel giudizio civile . . . » 313 64. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel giudizio amministrativo » 314 65. − Procura speciale alle liti conferita per scrittura privata nel processo tributario » 315 66. − Procura generale alle liti conferita per atto pubblico . . . . . . . . . . . . » 316 9. Ricorsi amministrativi Commento: 1. Il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso improprio . . . . . » 321 2. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . » 321 2.1. La direttiva 27 luglio 1993 del Presidente del Consiglio dei Ministri . . . . . » 322 2.2. La richiesta di sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 323 3. Requisiti sostanziali dei ricorsi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . » 323 4. Requisiti processuali dei ricorsi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . » 325 5. La tutela nella fase preparatoria. Il diritto all’accesso . . . . . . . . . . . . » 326 6. La sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 326 7. La tutela sul provvedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.1. I vizi di legittimità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.2. L’incompetenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.3. La violazione di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 327 7.4. L’eccesso di potere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 328 8. I vizi di merito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 328 9. Decisioni sul ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 329 10. Il silenzio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 329 11. La tutela giurisdizionale sul ricorso gerarchico . . . . . . . . . . . . . . . » 330 11.1. La tutela giurisdizionale sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica » 331 11.2. Il ricorso per revocazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 332 Formule: 67. − Ricorso gerarchico avverso provvedimento disciplinare . . . . . . . . . . » 335 INDICE SOMMARIO 19 68. − Ricorso gerarchico improprio avverso l’assegnazione di incarico di insegnamento pag. 336 69. − Ricorso gerarchico improprio al prefetto contro la variazione anagrafica di ufficio » 337 70. − Ricorso in opposizione alla delibera di adozione di piano di zona . . . . . . » 339 71. − Ricorso in opposizione al prefetto avverso foglio di via . . . . . . . . . . » 341 72. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso delibera di approvazione di piano particolareggiato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 342 73. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso delibera di aggiudicazione di gara d’appalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 344 74. − Istanza di sospensiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 346 75. − Atto di opposizione a ricorso straordinario . . . . . . . . . . . . . . . . » 347 76. − Richiesta di trasmissione di ricorso straordinario al Consiglio di Stato . . . . » 348 77. − Deposito di ricorso straordinario al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . » 349 20 INDICE SOMMARIO PARTE SECONDA RICORSI AMMINISTRATIVI E GIURISDIZIONE PER MATERIA 10. Appalti pubblici Commento: 1. La giurisdizione negli appalti pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 357 2. La legge quadro dei lavori pubblici. La programmazione dei lavori . . . . . » 357 2.1. L’organo competente all’approvazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 358 2.2. I contenuti. Rapporti con la programmazione urbanistica . . . . . . . . . » 358 2.3 Il procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 359 3. Il responsabile del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 359 3.1. Le responsabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 360 4. L’attività di progettazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 360 5. Procedure di scelta del contraente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 361 5.1. Il pubblico incanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 362 5.2. La licitazione privata. I requisiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 362 5.3. I criteri di aggiudicazione nel pubblico incanto e nella licitazione privata . . . » 364 5.4. L’appalto concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 365 5.5. La trattativa privata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 365 5.6. La concessione e la gestione di opere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 367

6. L’esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 368 6.1. La direzione lavori. Il collaudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 368 6.2. Le varianti in corso d’opera. Responsabilità del progettista . . . . . . . . . » 369 7. Il subappalto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 371 8. Le controversie sul contratto di appalto. La giurisdizione ordinaria e arbitrale » 373 8.1. Il mancato pagamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 375 8.2. La tutela sugli atti di gara. Il risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . » 376 8.3. Le controversie in tema di revisione prezzi . . . . . . . . . . . . . . . . . » 378 Formule: 78. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di gara d’appalto e contestuale richiesta di risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 381 79. − Istanza per l’arbitrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 384 80. − Atto di citazione al Tribunale per l’accoglimento di riserve . . . . . . . . . » 387 81. − Citazione al giudice ordinario per danni per illegittima sospensione dei lavori » 389 82. − Ricorso al T.A.R. avverso diniego di revisione prezzi . . . . . . . . . . . » 392 83. − Citazione al giudice ordinario per risoluzione del contratto di appalto per mancata consegna dei lavori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 395 84. − Citazione al giudice ordinario per risarcimento danni dovuto a ritardo nel pagamento degli acconti e saldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 398 INDICE SOMMARIO 21 11. Beni pubblici Commento: 1. I beni demaniali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 405 2. I beni del patrimonio indisponibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 406 3. I beni del patrimonio disponibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 407 4. La privatizzazione dei beni pubblici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 409 Formule: 85. − Citazione al giudice ordinario contro la classificazione ad uso pubblico di strada vicinale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 411 12. Commercio Commento: 1. La riforma del commercio nel D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114. L’autorizzazione commerciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 419 2. Strumenti urbanistici e piani commerciali . . . . . . . . . . . . . . . . . » 420 Formule: 86. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di sospensione di autorizzazione al commercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 423 13. Edilizia residenziale pubblica Commento: 1. La tutela giurisdizionale avverso il provvedimento di assegnazione . . . . . . » 429 1.1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 429 1.2. La teoria che afferma la giurisdizione del giudice ordinario . . . . . . . . . » 430 1.3. Adesione alla teoria che afferma la giurisdizione del giudice amministrativo . » 431 1.4. La tutela nell’occupazione senza titolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 432 2. La tutela giurisdizionale avverso l’attività di diritto privato. Gli obblighi del locatore e del conduttore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 433 2.1. Il procedimento speciale per il recupero della morosità . . . . . . . . . . . » 434 2.2. Verifica dei limiti della giurisdizione del giudice ordinario . . . . . . . . . . » 435 3. La tutela del diritto alla cessione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 437 Formule: 87. − Ricorso al T.A.R. avverso graduatoria definitiva per l’assegnazione alloggi . » 441 88. − Ricorso al T.A.R. avverso delibera di decadenza . . . . . . . . . . . . . » 444 89. − Citazione al tribunale contro la delibera di decadenza . . . . . . . . . . . » 447 90. − Appello alla Corte d’Appello contro la delibera di decadenza . . . . . . . . » 449 91. − Ricorso al Tribunale per provvedimenti d’urgenza . . . . . . . . . . . . . » 452 22 INDICE SOMMARIO 14. Elezioni Commento: 1. Il riparto della giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 459 2. Le controversie in tema di eleggibilità. La giurisdizione del giudice ordinario . » 459 2.1. L’azione popolare. Le parti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 460

2.2. Il ricorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 461 2.3. La sentenza del giudice ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 2.4. L’appello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 2.5. Il ricorso in cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 462 3. Le controversie sulle operazioni elettorali. La giurisdizione del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.1. Il procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.2. La sentenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 3.3. L’appello al Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 463 Formule: 92. − Ricorso al T.A.R. contro il deposito di simbolo elettorale . . . . . . . . . » 467 93. − Citazione al giudice ordinario per incompatibilità dell’eletto . . . . . . . . » 469 94. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento delle elezioni comunali . . . . . . . . » 471 15. Enti locali Commento: 1. Il decentramento di funzioni e compiti dallo Stato alle regioni e agli enti locali » 479 1.1. Le funzioni statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 479 1.2. Le funzioni regionali e degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 480 1.3. Gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali . » 481 2. L’ordinamento regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 481 2.1. Il controllo sugli atti della regione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 482 2.2. Il controllo sugli organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 483 3. Ordinamento degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 483 3.1. Funzioni ed organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 484 3.2. Le aree metropolitane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 487 3.3. Il controllo sugli atti del comune e della provincia . . . . . . . . . . . . . » 488 3.4. Il controllo sugli organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 490 Formule: 95. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento negativo di controllo da parte del comitato regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 495 96. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di affidamento di servizio ad azienda speciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 498 INDICE SOMMARIO 23 16. Espropriazione per pubblica utilità Commento: 1. La giurisdizione nei procedimenti ablatori . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 505 2. Gli obiettivi e la natura innovativa del T.U. . . . . . . . . . . . . . . . . » 507 3. Il principio di legalità nella procedura di esproprio . . . . . . . . . . . . . » 508 4. La competenza all’emanazione degli atti di esproprio . . . . . . . . . . . . » 509 5. L’ufficio per le espropriazioni: il dirigente ed il responsabile del procedimento loro competenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 512 6. La responsabilità contabile di amministratori e funzionari . . . . . . . . . » 514 7. La partecipazione degli interessati al procedimento . . . . . . . . . . . . . » 515 8. Applicabilità della L. n. 241/1990 al procedimento di espropriazione . . . . . » 516 9. Le novità del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 . . . . . . . . . . . . . . . . » 518 10. La pianificazione urbanistica. La progettazione delle opere pubbliche ed il loro rilievo ai fini della procedura di esproprio . . . . . . . . . . . . . . . . . » 518 11. Il silenzio assenso regionale nell’approvazione di variante di piano . . . . . » 520 12. I vincoli preordinati all’esproprio. L’indennizzo per i vincoli scaduti . . . . . » 520 13. La dichiarazione di pubblica utilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 523 14. Termini. Proroga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 524 15. Impugnazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 525 16. Determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio . . . . . . . . . . » 526 17. La cessione bonaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 18. Determinazione urgente dell’indennità provvisoria . . . . . . . . . . . . . » 527 19. Il pagamento o deposito dell’indennità . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 20. Determinazione dell’indennità definitiva . . . . . . . . . . . . . . . . . » 527 21. Il calcolo dell’indennità per area edificabile . . . . . . . . . . . . . . . . » 528 21.1. Le possibilità legali ed effettive di edificazione. Requisiti . . . . . . . . . . » 528 21.2. Le aree del piano per l’edilizia economica e popolare . . . . . . . . . . . . » 530 22. Il calcolo dell’indennità per area non edificabile . . . . . . . . . . . . . . » 531 22.1. Il calcolo dell’indennità per area edificata . . . . . . . . . . . . . . . . . » 532

23. I presupposti per l’emanazione del decreto di esproprio . . . . . . . . . . » 532 24. Le procedure di verifica e di controllo . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 534 25. L’occupazione preliminare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 26. L’occupazione strumentale. Caratteri . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 27. L’organizzazione del cantiere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 28. La forza maggiore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 536 29. L’indennità di occupazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 537 30. La retrocessione dei beni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 537 31. La retrocessione parziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 538 Formule: 97. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 543 98. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del decreto di esproprio . . . . . . . » 546 99. − Citazione alla Corte di appello in opposizione alla stima . . . . . . . . . . » 549 24 INDICE SOMMARIO 100. − Citazione al tribunale per risarcimento del danno per illegittimità della procedura espropriativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 553 101. − Citazione al giudice ordinario per retrocessione totale del bene per mancata esecuzione dell’opera pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 556 17. Espulsione Commento: 1. Cittadinanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 563 1.1. Diniego. La giurisdizione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . » 563 2. Permesso di soggiorno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 564 2.1. La disciplina dell’immigrazione nella L. 6 marzo 1998, n. 40. La giurisdizione ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 564 Formule: 102. − Opposizione al decreto di espulsione e richiesta di regolarizzazione . . . . . » 567 103. − Citazione al giudice ordinario avverso il provvedimento di espulsione . . . . » 568 18. Pubblico impiego Commento: 1. La giurisdizione nel pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 575 1.1. La giurisdizione amministrativa. Limiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 576 2. I termini processuali nel D.L.vo n. 165/2001 . . . . . . . . . . . . . . . . » 577 3. La giurisdizione del giudice ordinario dopo la privatizzazione del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 578 4. La disciplina delle mansioni superiori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 579 5. Il procedimento disciplinare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 580 6. Il tentativo obbligatorio di conciliazione . . . . . . . . . . . . . . . . . » 580 7. Il ricorso al Tribunale del lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 581 8. L’interpretazione dei contratti collettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 582 Formule: 104. − Istanza per tentativo obbligatorio di conciliazione per l’accertamento costitutivo del diritto all’inquadramento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 585 105. − Ricorso al Tribunale per l’accertamento costitutivo del diritto all’inquadramento » 586 106. − Ricorso al T.A.R. avverso il provvedimento che dispone la mobilità per riduzione pianta organica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 589 107. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso graduatoria di pubblico concorso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 592 108. − Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per assoggettamento a contributi previdenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 594 109. − Atto di citazione al tribunale contro la revoca della qualifica dirigenziale . . » 597 INDICE SOMMARIO 25 19. Sanità Commento: 1. Il riparto di giurisdizione nella tutela del diritto alla salute . . . . . . . . . pag. 605 2. Il servizio sanitario nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 606 3. Il rapporto tra pubblico e privato nella sanità nel D.L.vo n. 502/1992 . . . . » 606 4. La scelta delle prestazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 607 Formule: 110. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di diniego e revoca di

autorizzazione per convenzione per prestazioni sanitarie . . . . . . . . . . » 611 111. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento revoca di incarico a direttore amministrativo di un’azienda sanitaria locale . . . . . . . . . . . » 614 20. Sanzioni amministrative Commento: 1. Il potere sanzionatorio delle amministrazioni . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2. Il procedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2.1. La fase preparatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 621 2.2. La fase costitutiva. La tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 623 Formule: 112. − Opposizione ad ordinanza ingiunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 627 21. Urbanistica Commento: 1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo . . . . . . . . . . . . » 633 1.1. Il risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 634 2. Le osservazioni e le opposizioni al Piano Regolatore Generale . . . . . . . . » 636 2.1. Le impugnazioni agli strumenti urbanistici . . . . . . . . . . . . . . . . » 638 2.2. Vincoli di piano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 639 3. Il permesso di costruire. La riforma del T.U. n. 380/2001 . . . . . . . . . . » 642 3.1. Il procedimento di rilascio. Lo sportello unico . . . . . . . . . . . . . . . » 643 4. La denuncia di inizio di attività. Il procedimento di rilascio . . . . . . . . . » 645 5. Il potere di autotutela del responsabile del procedimento . . . . . . . . . . » 646 6. La tutela giurisdizionale sul procedimento e sul permesso di costruire . . . . » 647 7. Il silenzio assenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 648 7.1. Il diniego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 649 7.2. Effetti dell’annullamento giurisdizionale del diniego e del silenzio . . . . . . » 649 8. Le sanzioni urbanistiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 650 8.1. Sospensione dei lavori. Demolizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 650 8.2. Acquisizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 651 26 INDICE SOMMARIO 8.3. Sanzione pecuniaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 653 8.4. Omesso versamento dei contributi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 653 9. La violazione delle norme sulle distanze. L’azione di riduzione in pristino . . » 653 9.1. L’azione risarcitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 654 9.2. La tutela dinanzi alla giustizia amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . » 654 9.3. I rapporti tra l’azione civile e il giudizio amministrativo . . . . . . . . . . » 655 Formule: 113. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Richiesta di accesso al procedimento di rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 20, comma 7, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 659 114. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Diffida ad adempiere nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 21, comma 1, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 661 115. − Ricorsi amministrativi nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 20, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Richiesta di intervento regionale sostitutivo per rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 21, comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 663 116. − Ricorso al T.A.R. per dichiarazione di illegittimità del silenzio rifiuto su domanda di permesso di costruire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 665 117. − Ricorso al T.A.R. L’annullamento del silenzio rifiuto del Presidente della giunta regionale sulla nomina del Commissario ad acta . . . . . . . . . . . . . . » 668 118. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di diniego di concessione edilizia . . . » 671 119. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del provvedimento di annullamento di concessione e risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 674 120. − Ricorso al T.A.R. per rimborso di oneri di urbanizzazione non dovuti . . . . » 676 121. − Ricorso al T.A.R. per rimborso di oneri di urbanizzazione pagati in più . . . » 678 122. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento di ordine di demolizione e risarcimento del danno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 681 123. − Opposizioni al piano regolatore generale . . . . . . . . . . . . . . . . . » 684

124. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento del piano pluriennale di attuazione . . » 686 125. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento dei vincoli di piano regolatore generale per scadenza del quinquennio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 688 126. − Atto di citazione alla Corte d’appello per la determinazione dell’indennizzo per reiterazione del vincolo di piano regolatore . . . . . . . . . . . . . . . . » 691 127. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento della delibera di adozione di variante al piano regolatore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 694 128. − Ricorso al T.A.R. per l’annullamento della delibera di approvazione del piano regolatore limitatamente all’obbligo di piano di recupero e per dichiarazione di illegittimità del silenzio sulla richiesta della concessione edilizia . . . . . . . » 697 129. − Citazione al Tribunale per violazione della disciplina delle distanze . . . . . » 701 Indice delle principali disposizioni di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 703 Indice analitico-alfabetico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 709 Indice analitico-alfabetico delle formule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 715 INDICE SOMMARIO 27

PARTE PRIMA IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

1. ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

IL COMMENTO 2

1. ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO SOMMARIO: 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo. − 2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria. − 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento. − 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo. − 2.3. L’acquisizione di pareri. − 2.4. La denuncia di inizio di attività. − 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo. − 3. L’accordo di programma. − 4. La conferenza di servizi. − 5. La fase costitutiva. − 6. La fase integrativa dell’efficacia. − 7. La classificazione dei procedimenti. − 7.1. La funzione autorizzatoria. − 7.2. La funzione concessoria. − 7.3. La funzione ablatoria. − 7.4. La funzione certativa. − 7.5. La funzione esecutiva. − 7.6. La funzione sanzionatoria. − 7.7. La funzione di autotutela. − 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza. − 7.7.2. L’approvazione e il controllo. − 7.8. La funzione programmatoria. − 8. Il difensore civico. − 9. La tutela penale. − 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997. 1. Atto, provvedimento e procedimento amministrativo. L’atto amministrativo è qualunque atto imputabile all’amministrazione. L’atto può non comportare una incisione diretta su posizioni giuridiche di altri soggetti pubblici o privati, in tal caso si definisce mero atto; come, ad esempio, un rapporto interno con il quale l’amministrazione prende conoscenza di un determinato fatto. P. VIRGA, Diritto amministrativo, 1987, 4. Si definisce, invece, provvedimento l’atto col quale la pubblica amministrazione esprime la sua volontà di incidere su posizioni giuridiche di un soggetto che può essere pubblico o privato. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, 1988, 672. Questa distinzione chiarisce anche gli aspetti della eventuale tutela; essa è ammessa solo per i provvedimenti che esauriscono, sotto il profilo procedurale, la fase preparatoria. Questa, infatti, non è soggetta ad impugnazione, che è possibile solo quando il provvedimento diventa definitivo. L’azione amministrativa si sviluppa attraverso una serie di atti e/o provvedimenti logicamente coordinati, al fine dell’adozione di un provvedimento finale, avente effetti esecutivi, che è espressione della volontà della pubblica amministrazione. La serie di atti che convergono nel provvedimento amministrativo, nella loro fase dinamica, costituiscono il procedimento amministrativo. I principi cui deve necessariamente ispirarsi il procedimento sono stati via via definiti dalla giurisprudenza e dalla dottrina. È mancata, infatti, in Italia fino alla L. 241/1990 una legge generale sul procedimento amministrativo. V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, 1997, 423. 2. Le fasi del procedimento. La fase preparatoria.

La fase preparatoria, che in precedenza è stata riservata esclusivamente alla amministrazione, viene codificata dalla L. 241/1990. La legge disciplina alcuni principi generali, già introdotti dalla giurisprudenza amministrativa. Il cosiddetto accesso al procedimento amministrativo, che consente al destinatario dell’atto di inserirsi nella fase preparatoria − prima esclusivamente riservata all’amministrazione − si articola nei seguenti punti: l’obbligo di comunicare la data dell’avvio del procedimento, la motivazione, la fissazione di un termine per provvedere e, infine, l’obbligo di nominare il responsabile del procedimento. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 988. 2.1. L’accesso al procedimento amministrativo. Il responsabile del procedimento. La L. 7 agosto 1990, n. 241 rivoluziona il procedimento amministrativo istituendo la possibilità di accedere al procedimento stesso fin dalla fase preparatoria, che in precedenza è stata riservata esclusivamente alla amministrazione. La comunicazione dell’avvio del procedimento. L’amministrazione è tenuta, ai sensi dell’art. 7 della L. 241, in presenza di una richiesta di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell’art. 22 della L. 7 agosto 1990, n. 241, a dare notizia dell’avvio del procedimento al soggetto che, dalla autorizzazione alla visione dei documenti, potrebbe ricevere un pregiudizio. Conseguenza sostanziale è la possibilità di fare dichiarare illegittimo l’intero procedimento con ricorso alla giustizia amministrativa. La motivazione del provvedimento. L’art. 3, c. 3, della L. 7 agosto 1990, n. 241 non impone alla amministrazione di notificare o comunicare, unitamente al provvedimento, gli atti da cui risultino le ragioni della decisione, ma solo che detto atto sia indicato o reso disponibile. Perché la motivazione ob relationem soddisfi il generale obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi l’organo emanante, oltre ad indicare in modo puntuale l’atto richiamato, deve renderlo contestualmente disponibile o allegandolo al provvedimento od indicando l’ufficio dove l’atto predetto è reperibile. Il termine a provvedere. L’art. 2 della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo ribadisce l’obbligo dell’amministrazione a concludere i procedimenti entro termini tassativi. In carenza di termini già previsti per legge o fissati da regolamenti adottati dall’amministrazione, vige la scadenza dei 30 giorni. Il responsabile del procedimento. Viene fatto obbligo alle amministrazioni di indicare un responsabile del procedimento, che è il dirigente di ogni unità organizzativa, il quale può provvedere ad assegnare ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria o di un’altra fase, ad esempio quella costitutiva o esecutoria, del provvedimento. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 997. Certamente, da un punto di vista organizzativo, appare una maggiore razionalizzazione della struttura sia nell’individuare i responsabili sia nello stabilire il passaggio necessariamente formale fra i soggetti che si occupano delle varie fasi. Si deve attuare una opportuna opera di organizzazione interna assegnando ai responsabili procedimenti tipici o segmenti di procedimento. 36 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO L’esigenza di partecipazione dei soggetti destinatari del procedimento implica, inoltre, che l’avvio dell’atto, oltre alla notifica individuale, debba di norma essere comunicato anche attraverso forme diverse di pubblicità, ad esempio a mezzo stampa, ai sensi dell’art. 7. 2.2. La partecipazione al procedimento amministrativo. La L. 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo introduce l’obbligo per la pubblica amministrazione della conclusione dell’atto mediante l’adozione di un procedimento espresso, come sancisce l’art. 2, e l’obbligo della motivazione espressa. Le pubbliche amministrazioni devono precisare il termine entro cui i singoli procedimenti devono concludersi, fissando nel caso di carenza di dizione espressa il termine massimo di 30 giorni. Nell’ambito di tali termini si colloca l’attività del privato che può accedere alla fase preparatoria del procedimento prendendo visione degli atti e presentando memorie e documenti. L’istruttoria. La tipicità dell’azione amministrativa consente di ravvisare la presenza di una serie di operazioni e di atti nella procedura richiesta per l’emanazione dell’atto, che

costituisce lo schema base del cosiddetto procedimento amministrativo. Questo si articola in varie fasi che hanno rilevanza o compressione in relazione alla specifica disciplina legislativa. La fase preparatoria, parimenti alla fase istruttoria nel processo, serve a raccogliere tutta la documentazione necessaria per fornire alla amministrazione gli elementi indispensabili alla redazione dell’atto. Gli atti di norma possono provenire direttamente dalla amministrazione ed in questo caso essa si attiverà prendendo l’iniziativa: si pensi ad esempio ad un piano urbanistico ove il procedimento inizi con l’incarico dell’amministrazione ai progettisti abilitati a redigerlo. Se l’atto è rilasciato su richiesta degli interessati, si pensi alla concessione edilizia, sarà il privato a fornire la documentazione necessaria per consentire l’emanazione dell’atto e la pubblica amministrazione si limiterà a verificare la rispondenza di quanto richiesto alle norme vigenti. Talora nel procedimento si innestano vari subprocedimenti che danno vita ad atti amministrativi autonomi, e come tali impugnabili direttamente, che costituiscono presupposti necessari al procedimento principale. Ad esempio il verbale di consistenza nell’espropriazione. In altri casi il subprocedimento produce atti che hanno una rilevanza interna per cui si esclude la loro autonoma impugnazione. Essi acquistano rilevanza giuridica nell’atto amministrativo di cui costituiscono il supporto. Ad esempio il parere della sovrintendenza nelle concessioni edilizie. In questa fase si può inserire la presenza dei destinatari dell’atto che partecipano a vario titolo. Possono verificarsi ipotesi in cui il contraddittorio è requisito sostanziale: quando la sua mancanza comporta un vizio dell’intero procedimento, ad esempio nel verbale di consistenza, oppure quando il privato è invitato a presentare semplici apporti di mera collaborazione, ad esempio nella relazione di piani urbanistici, ovvero quando la partecipazione dei destinatari è requisito stesso dell’atto amministrativo, come nei concorsi pubblici. COMMENTO 37 Il legittimato all’accesso al procedimento. Le norme della L. 7 agosto 1990, n. 241 disciplinano l’esercizio del diritto d’accesso subordinandolo a precisi requisiti. Sul piano soggettivo deve sussistere, in capo al richiedente, un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, come precisa l’art. 22, c. 1, della L. 241/1990; sul piano oggettivo i documenti non devono rientrare tra quelli esclusi con apposito regolamento governativo, come indicato dall’art. 24; sul piano procedurale il diritto si configura solo dopo la presentazione di una richiesta motivata, ai sensi dell’art. 25, c. 2. Le limitazioni oggettive all’accesso. L’esclusione del diritto all’accesso può avvenire nei casi stabiliti con regolamento approvato dal D.P.R. 352/1992. Nell’ambito delle categorie generali fissate dal regolamento le amministrazioni possono, entro termini perentori, determinare i documenti da esse formati, o comunque rientranti nelle loro disponibilità, sottratti all’accesso. Le osservazioni nel corso del procedimento. Le osservazioni presentate nel corso del procedimento hanno acquistato ai sensi della L. 241/90 effetti particolari con obbligo per l’amministrazione di comunicare il responsabile del procedimento e di rispondere alle richieste del soggetto interessato al procedimento medesimo. Nella fase preparatoria il privato ha il cosiddetto diritto all’accesso al procedimento e può partecipare alla fase formativa del provvedimento in modo da eliminare, notiziando tempestivamente l’amministrazione, quegli elementi di vizio di legittimità ovvero di merito che si dovevano riscontrare, sempre che l’amministrazione lo ritenga opportuno. Evitando e correggendo eventuali errori nella fase preparatoria, si dovrebbe ridurre la successiva fase contenziosa nel provvedimento definitivo. Questa nuova impostazione legislativa innova quindi radicalmente quei procedimenti che attribuivano al privato un diritto all’accesso senza però sancire alcun obbligo all’amministrazione di rispondere, vedi ad esempio la procedura di formazione dei piani regolatori generali. In tali ipotesi vi é quindi l’obbligo per l’amministrazione di rispondere alle osservazioni

motivando l’eventuale non recepimento, pena l’illegittimità della procedura. La fase partecipativa consente inoltre all’interessato di presentare memorie scritte e documenti. In accoglimento di tali osservazioni l’amministrazione può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, accordi con gli interessati al fine di determinare il provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo, ai sensi dell’art. 11 della L. 241/1990. Si formalizza così l’accordo sostitutivo di provvedimenti che diventa strumento possibile di intervento anche al di fuori delle ipotesi ora tassativamente previste, ad esempio nella cessione bonaria degli immobili oggetto di procedimento espropriativo. Gli spazi di tale istituto sembrano piuttosto angusti vista la tipicità procedimentale ed il contenuto obbligatorio dell’attività amministrativa, che sembrano lasciare una scarsa discrezionalità. 2.3. L’acquisizione di pareri. La fase preparatoria, che necessita di subprocedimenti tesi all’acquisizione di pareri, è regolamentata dall’art. 16 della L. 241/1990 che impone un termine tassativo di 90 giorni dal ricevimento della richiesta per esprimere il parere. 38 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO La mancata comunicazione, non dovuta ad esigenze istruttorie, esime il richiedente dall’acquisizione del parere. Tale ipotesi non si applica a pareri rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e alla salute. L’art. 16, c. 3, e l’art. 17, c. 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241 stabiliscono che le norme sulla semplificazione dell’azione amministrativa, contenute nei c. 1 e 2 dell’art. 16 e nel c. 1 dell’art. 17 stessa legge, non si applicano allorché pareri e valutazioni tecniche debbano essere rilasciati da organi o amministrazioni preposti alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 1018. Il procedimento di acquisizione dei pareri è stato modificato dall’art. 17, c. 24, della L. 127/1997, che riduce i termini per esprimere il parere a 45 giorni per tutte le amministrazioni pubbliche statali e per gli enti pubblici anche non economici, come precisati dall’art. 2 della L. 29/1993. Viene ribadito il principio che, in carenza di comunicazioni anche istruttorie, l’amministrazione può procedere indipendentemente dal parere, salvo che si tratti di pareri rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini. La dizione sembra più estensiva della precedente: si pensi ad esempio al parere del CONI, che, stante la nuova norma, appare obbligatorio. 2.4. La denuncia di inizio di attività. Le previsioni dell’art. 19 della L. 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’art. 2, c. 10, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, introducono la denuncia di inizio di attività. In tutti i casi in cui l’esercizio di una attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso, od altro atto di consenso comunque denominato, ad esclusione delle concessioni edilizie e delle autorizzazioni, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali e senza che sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi, l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività. La denuncia è presentata da parte dell’interessato alla pubblica amministrazione competente ed attesta l’esistenza dei presupposti e dei requisisti di legge. La denuncia è eventualmente accompagnata dall’autocertificazione dell’esperimento di prove a ciò destinate ove previste. La formale denuncia di inizio di attività assume il valore dell’esplicita autorizzazione amministrativa in tutti i casi in cui il formale rilascio di quest’ultima non è subordinato a positive valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione e dipende esclusivamente dall’accertamento

dei presupposti e dei requisiti di legge. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo generale, 2000, II, 1156. In tali casi spetta all’amministrazione competente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia, verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisisti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’interessato entro il me- COMMENTO 39 desimo termine, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa. 2.5. La tutela dell’accesso da parte del giudice amministrativo. Il diniego espresso o il rifiuto alla richiesta di esame o copia di documenti, che diventa impugnabile trascorsi trenta giorni dalla richiesta, trovano tutela nel particolare ricorso previsto dall’art. 25 della L. n. 241/1990. Il termine per ricorrere è di trenta giorni; il T.A.R. decide entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito, in camera di consiglio, sentiti i difensori che ne abbiano fatto richiesta. La decisione è appellabile entro trenta giorni dalla notifica al Consiglio di Stato, che decide con la medesima modalità e gli stessi termini. L’oggetto del ricorso è l’esibizione dei documenti richiesti, che è disposta dal giudice amministrativo, qualora accolga totalmente o parzialmente il ricorso. Se è già stato presentato un ricorso avverso ad un procedimento l’eventuale azione di accesso può essere proposta con istanza rivolta al Presidente del T.A.R. e depositata presso la segreteria cui è stato assegnato il ricorso previa notifica all’amministrazione ed ai controinteressati, ex art. 21, L. n. 1034/1971, mod. art. 1, L. n. 205/2000. Il ricorrente può stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, debitamente autorizzato, ex art. 4, L. n. 205/2000. 3. L’accordo di programma. Una forma di intervento nel procedimento amministrativo, che richiede l’azione coordinata di uno o più soggetti pubblici, quali comuni, province, regioni, amministrazioni statali e soggetti pubblici, è l’accordo di programma dapprima previsto dall’art. 27 della L. n. 142/1990 ed ora dall’art. 34 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. Il procedimento è previsto per la definizione e per l’attuazione di opere o di interventi che richiedano, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata delle amministrazioni sopra menzionate. Qualora il procedimento amministrativo coinvolga in ulteriori sub-procedimenti autonomi l’attività di altre amministrazioni, i tempi dell’azione amministrativa possono allungarsi oltre misura in attesa che ogni amministrazione adotti gli atti necessari. A tal punto il presidente della regione, il presidente della provincia ed il sindaco, in relazione alla competenza prevalente sull’opera, di propria iniziativa, anche su richiesta di soggetti interessati all’intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma. Si pensi ad esempio ad una cooperativa che abbia fruito di un contributo pubblico e che non possa iniziare i lavori in attesa di concessione edilizia. Il presidente della regione, e gli altri soggetti interessati, convocano una conferenza fra tutti i rappresentanti delle amministrazioni intervenute per cui i vari subprocedimenti sono 40 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO ricondotti ad uno solo, poiché il concorso delle varie amministrazioni viene approvato con un unico atto formale. Se l’intervento comporta variante agli strumenti urbanistici il consiglio comunale deve ratificare la adesione del sindaco entro trenta giorni, pena la decadenza dell’accordo medesimo, ex art. 34, comma 5, del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. La modifica, introdotta dall’art. 17 comma 8, della L. n. 127/1997 attribuisce il potere decisorio ai massimi rappresentanti delle amministrazioni interessate. Siamo di fronte ad una svolta nel nostro sistema degli enti locali poiché agli organi collegiali

si sostituisce il rappresentante dell’amministrazione eletto direttamente dai cittadini. La norma suscita perplessità di ordine costituzionale sia, in generale, per l’espropriazione di competenze proprie degli organi rappresentativi sia per l’invasione nell’ambito delle funzioni trasferite alle regioni, in materia di lavori pubblici di interesse regionale. Importanti effetti vengono attribuiti all’approvazione dell’accordo che comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni. 4. La conferenza di servizi. La conferenza ha lo scopo di effettuare un esame contestuale dei vari interessi pubblici per acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi di altre pubbliche amministrazioni al fine di consentire la più celere esecuzione delle opere pubbliche, ex art. 14 della L. n. 241/1990 così come modificato dall’art. 9 della L. 24 novembre 2000, n. 340. In tal modo si impedisce che il ricorso ad una serie di autorizzazioni presso enti diversi allunghi senza termini certi la durata dei procedimenti amministrativi di approvazione. La giurisprudenza ha precisato che l’applicabilità della nuova normativa alle altre conferenze di servizi previste dalle leggi vigenti è, pertanto, limitata alle leggi che configurano la conferenza dei servizi come strumento di composizione delle diverse volontà e non come strumento di deroga alla normativa o alla pianificazione vigenti. In tal modo sono state recepite le critiche di coloro che hanno temuto che tale strumento portasse una deregolamentazione della pianificazione territoriale per favorire l’esecuzione delle opere pubbliche. Le norme sulla conferenza dei servizi non possono essere applicate al procedimento di localizzazione delle opere pubbliche statali in deroga agli strumenti urbanistici di cui all’art. 81, D.P.R. n. 616 del 1977 ed al D.P.R. n. 383 del 1994. La conferenza deve sempre muoversi nel rispetto della normativa vigente non essendo ad essa conferito alcun potere di deroga rispetto ad atti amministrativi generali efficaci. Lo spazio all’interno del quale si muove la conferenza non è quello della deroga, ma quello della composizione delle discrezionalità amministrative e dei poteri spettanti alle amministrazioni partecipanti, ponendosi come momento di confluenza delle volontà delle singole amministrazioni, nel rispetto dell’ordinamento normativo e amministrativo vigente. Cons. Stato, sez. I, 5 novembre 1997, n. 1622, in Riv. giur. edil. 1998, I, 435. L’innovazione contenuta dall’art. 10, L. n. 340/2000 raccorda l’attività dell’organismo con la figura del promotore di lavori pubblici o di opere di pubblica utilità, ex art. 37 bis, L. n. 109/1994. COMMENTO 41 L’interessato all’esecuzione dei lavori può, infatti, richiedere la convocazione della conferenza prima della presentazione del progetto definitivo al fine di verificare le condizioni per ottenere il consenso alla realizzazione dell’opera. I tempi ed i costi relativi all’esame di un progetto si riducono drasticamente se l’autorità che deve approvarlo indica le direttrici nelle quali l’operatore deve muoversi. Analogamente, sulla scorta della presentazione del progetto preliminare, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale devono indicare le eventuali condizioni per ottenere il consenso entro il termine di quarantacinque giorni dalla domanda. Il comma 3 dell’art. 10, L. n. 340/2000, cerca di dipanare i rapporti tra conferenza e autorità preposta alla approvazione della valutazione di impatto ambientale, imponendo alla conferenza di esprimersi entro trenta giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dello studio di impatto ambientale. Il problema che si pone è, comunque, quello del valore giuridico da attribuire a tali pareri preliminari. La dottrina si è chiesta se la conferenza, cambiando componenti, possa cambiare i precedenti orientamenti. In tal caso il legislatore prevede tassativamente che le indicazioni fornite dalla conferenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, ex art. 10, comma 4, L. n. 340/2000. La disciplina generale della conferenza di servizi, nella formulazione dell’art. 11, comma

2 della L. n. 340/2000, che modifica l’art. 14 ter della L. n. 241/1990, risponde alle finalità di raggiungere la massima celerità nell’esecuzione delle opere pubbliche. Il legislatore ha disciplinato, infatti, un percorso obbligatorio, che prescinde da soluzioni discrezionali, e che è predeterminato dalle amministrazioni partecipanti. Queste norme, avendo natura di norme quadro generali, si applicano alle altre conferenze di servizi disciplinate dalla legislazione speciale. Il procedimento acquista una scansione particolarmente celere. Viene regolamentata la modalità di convocazione, riducendo la possibilità di assenze attraverso un meccanismo in contraddittorio con le amministrazioni interessate, che devono concordare la data di convocazione in caso di impedimento. Le stesse tappe procedimentali sono scandite con rigidità temporale imponendo alla conferenza di definire nella seconda riunione i tempi per l’adozione della decisione conclusiva. Al fine di rendere più spedita la procedura che può proseguire anche con approvazione a maggioranza si richiede che i pareri contrari siano motivati. Il dissenso, per essere legittimo, deve essere espresso direttamente nell’ambito delle riunioni della conferenza, deve essere congruamente motivato e deve esprimere le indicazioni richieste perché il progetto sia oggetto di approvazione, ex art. 12, L. n. 340/2000, che modifica l’art. 14 ter, L. n. 241/1990. Nel caso in cui una amministrazione abbia dichiarato, anche nel corso della conferenza, il proprio motivato dissenso, l’amministrazione procedente può assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento. Analogamente l’amministrazione procedente può adottare la propria decisione se la conferenza non si è espressa nei tempi indicati. La determinazione è immediatamente esecutiva. 42 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Nel caso di dissenso motivato − è da ritenere che il dissenso non motivato equivalga ad assenso − di una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, paesaggistico-ambientale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute la decisione deve essere rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri, ove amministrazione procedente o quella dissenziente sia una amministrazione statale; negli altri casi la decisione è presa dal Presidente della regione, dal Presidente della provincia o dal sindaco. L’autorità di controllo deve esercitare il suo potere nel termine tassativo di trenta giorni, salva la possibilità di prorogare l’istruttoria di sessanta giorni, dopo di che l’autorità procedente o il richiedente può adire la giustizia amministrativa per fare dichiarare la illegittimità del silenzio, ex art. 2, L. n. 205/2000 (vedi voce Giurisdizione amministrativa, par. 6). 5. La fase costitutiva. Nella fase costitutiva il responsabile del procedimento analizza gli elementi raccolti, li valuta ed acclara nel provvedimento la volontà dell’amministrazione. Vi è, praticamente, coincidenza delle due fasi là dove l’organo preposto alla fase preparatoria sia monocratico, ad esempio, il funzionario preposto all’atto determina la sua volontà contestualmente alla raccolta dei dati istruttori. Qualora si tratti invece di organo collegiale nella fase costitutiva si deve dare atto del modo in cui si determina la volontà ed, in particolare, della ritualità della convocazione, della verifica del numero legale, delle maggioranze previste per l’oggetto in discussione ecc. Lo schema procedimentale tende a complicarsi ulteriormente qualora nel procedimento si inseriscano più organi; in tale caso vi è il problema se l’atto non ancora perfetto possa esplicare effetti, ovvero se il procedimento debba attendere l’espletarsi di ulteriori subprocedimenti che ne condizionano l’iter, ovvero se più procedimenti, pur nella loro autonomia, possano esplicare effetti gli uni sugli altri. Nell’eventualità che più organi concorrano nel procedimento amministrativo, il principio generale afferma che l’atto non è perfetto fino a che le loro volontà non si sono manifestate; l’atto è, pertanto, impugnabile solo alla fine del procedimento. Esistono casi in cui l’adozione dell’atto da parte di un’autorità − ad esempio, l’adozione del piano regolatore − pur non essendo ancora approvata dall’organo regionale, esplica direttamente

effetti sui privati interessati alle sue disposizioni, consentendo, nel caso in esame, l’applicazione delle misure di salvaguardia. L’atto è considerato perfetto, e come tale impugnabile, pur non essendo concluso il procedimento amministrativo. Se la regione non dovesse approvare il piano quelle norme non avrebbero alcun effetto ex tunc, con conseguente carenza di interesse all’impugnativa del ricorrente. 6. La fase integrativa dell’efficacia. L’esperimento della fase costitutiva rende l’atto valido, ma non sempre efficace. L’atto può essere operante nella sfera interna dell’amministrazione, ma non può conseguire effetti nei confronti dei soggetti passivi dell’atto. Alcuni atti, per potere essere efficaci, devono essere comunicati al soggetto passivo, ad esempio, attraverso la notifica del provvedimento. COMMENTO 43 La pubblicità integra l’efficacia dell’atto: essa può consistere nella pubblicazione in albi particolari, ad esempio nel Foglio annunzi legali, ovvero nella notifica, che di norma avviene a mezzo ufficiale giudiziario, per gli atti recettizi. Questi atti acquistano efficacia solo ove si dimostri che il soggetto cui l’atto è diretto ne sia venuto a conoscenza. Così, ad esempio, una diffida non può sortire effetti se non viene notificata e lo stesso avviene, di norma, per tutti gli atti che comportano effetti ablatori. La notifica integra l’efficacia dell’atto, già valido, poiché sussistono tutti i suoi elementi costitutivi. Altri atti, per potere essere efficaci, devono ottenere particolari approvazioni ovvero sottostare a particolari controlli. Il visto della Corte dei Conti sui contratti dello Stato che superano un determinato importo integra l’efficacia del contratto. Le delibere comunali devono essere inviate al Comitato regionale di controllo che ne certifica la presentazione e, solo dopo che siano trascorsi venti giorni senza che intervenga alcun provvedimento negativo od istruttorio, esse acquistano la loro piena efficacia. 7. La classificazione dei procedimenti. La dottrina classifica i procedimenti amministrativi secondo vari parametri. Ad esempio, con riguardo agli effetti, essi possono produrre esiti favorevoli, in tal caso sono denominati provvedimenti ampliativi, o limitativi, e allora sono denominati provvedimenti restrittivi delle posizioni giuridiche degli assegnatari. I procedimenti di rilascio di concessione o autorizzazione rientrano fra i provvedimenti ampliativi. P. VIRGA, Diritto amministrativo, 1987, II, 14. La ripartizione dei procedimenti amministrativi che seguiremo è quella che li classifica in rapporto alle varie funzioni esercitate. R. GALLI, Corso di diritto amministrativo, 1996, 524. Diversamente, altri autori fondano le classificazioni dei procedimenti sulla struttura degli stessi. R. VILLALTA, G. SALA, voce Procedimento amministrativo, in Dig. Disc. Pubbl., 1996, XI, 585. 7.1. La funzione autorizzatoria. I procedimenti autorizzatori hanno per oggetto la rimozione di un ostacolo al fine di consentire al soggetto richiedente di esercitare un potere. Oggetto del procedimento è il rilascio di una autorizzazione, che può essere permissiva o costitutiva, poiché essa è correlata al potere del soggetto; ad esso si riconosce un interesse legittimo al rilascio, tutelabile presso la giustizia amministrativa. Trattandosi della rimozione di un limite ad un potere che già esiste nel richiedente, la discrezionalità della pubblica amministrazione nell’esame della richiesta appare ridotta al controllo dei requisiti e vincolata alla legittimità del procedimento. Il procedimento si presenta con una struttura ben precisa: richiesta, verifica di legittimità, autorizzazione. Di nor- 44 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO ma, tale procedimento non prevede contraddittorio col richiedente poiché la richiesta deve essere coincidente con la tipicità delle previsioni normative per potere essere accolta. 7.2. La funzione concessoria. Nel procedimento concessorio la discrezionalità dell’amministrazione acquista maggior

rilevanza. La richiesta del privato è, in questo caso, tesa ad ottenere un provvedimento costitutivo o traslativo di un potere che non appartiene al richiedente, come nel procedimento autorizzatorio, ma che è dell’amministrazione. Questo comporta non solo un più compiuto accertamento da parte dell’amministrazione nel disporre di un suo potere, ma anche un esame dei vari interessi che si manifestano, qualora vi siano più soggetti richiedenti. In taluni casi la concessione è rilasciata ad un soggetto predeterminato, come la R.A.I. per l’esercizio del servizio radiotelevisivo, ma anche in tale eventualità, pur in presenza di un solo richiedente ex lege, il procedimento concessorio non perde la sua tipicità. La peculiarità del potere della pubblica amministrazione, che sta alla base del procedimento concessorio, si manifesta nella relativa possibilità di gestione del medesimo potere con atti di verifica del corretto esercizio della concessione e nella possibilità di intervento, con la revoca della concessione, prima della sua scadenza. Oggetto del procedimento è un potere dell’amministrazione che può essere il più vario, come l’esercizio delle facoltà relative all’uso di un bene demaniale ovvero la concessione di un servizio pubblico di trasporto urbano o di informazione radiotelevisiva. È necessario precisare che per i beni demaniali la concessione si può rilasciare solo nei limiti di espressa riserva di legge poiché essi, per esplicita definizione, sono inalienabili e soggetti a pubblica destinazione. I richiedenti sono coloro che aspirano ad essere concessionari del bene e del servizio. Essi hanno un interesse legittimo al procedimento concessorio che deve svolgersi nel rispetto delle norme. La presenza di più richiedenti comporta una particolare attenzione alla scelta del soggetto che, in ogni caso, deve possedere i requisiti eventualmente richiesti. A tale punto il procedimento amministrativo di concessione deve essere distinto dalla concessione come mezzo per la realizzazione di opere pubbliche, che è, ad esempio, disciplinata dalla L. 80/1987 la quale prevede la scelta di concessionari che si assumano il compito di realizzare le opere ed eventualmente la loro gestione. Nel procedimento di concessione la scelta fra i concessionari è realizzata, di norma, attraverso un subprocedimento che deve garantire la massima trasparenza ed imparzialità. Si ricorre alla pubblicazione di bandi di concorso che prevedono tempi e modalità di presentazione delle domande; le scelte discrezionali devono essere motivate e sono soggette al sindacato di legittimità del giudice amministrativo. La concessione trova puntuale disciplina nella stipula di una convenzione contratto, come un diritto soggettivo perfetto. La presenza di posizioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo ha portato il legislatore ad attribuirne la competenza esclusiva al giudice amministrativo che deve pronunciarsi, COMMENTO 45 quindi, anche su diritti soggettivi; salvo le questioni afferenti canoni od indennità relative alla concessione che rimangono attribuite al giudice ordinario. 7.3. La funzione ablatoria. La funzione ablatoria è esercitata nel rispetto dei principi fissati dall’art. 42 della costituzione repubblicana, che si preoccupa di fissare i limiti del diritto di proprietà, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. L’espropriazione può avvenire salvo indennizzo, che deve costituire un serio ristoro al sacrificio imposto al privato per motivi di interesse generale. I procedimenti ablatori reali tendono a trasferire alla pubblica amministrazione beni di proprietà privata per realizzare opere di pubblica utilità. Essi si sviluppano attraverso i procedimenti tipici − espressamente disciplinati dalla legge − della espropriazione, della requisizione e della occupazione. I procedimenti ablatori personali limitano l’esercizio dei diritti della persona. Sono, ad esempio, i limiti in materia sanitaria, le direttive in materia di tutela del lavoro, ecc. 7.4. La funzione certativa. Tale funzione è volta a provare l’esistenza di fatti al soggetto richiedente, che può utilizzare il documento che attesta la certificazione nei confronti di altri soggetti.

Tale funzione si fonda su una prima attività tesa all’accertamento dei fatti ed in una seconda attività, che, appunto, si realizza nel dare rilevanza esterna a quanto precedentemente acquisito. I procedimenti certativi consistono nella mera certificazione dei dati in possesso dell’autorità amministrativa − ad esempio, dalla concessione edilizia rilasciata si acclara la dimensione di un fabbricato, ai fini di un pratica di condono edilizio − che dà certezza giuridica al richiedente. Se la certificazione attesta una particolare qualità del bene il procedimento certativo sfocia in un provvedimento che manifesta tale qualità − ad esempio dichiarandone la pubblica utilità − e gli fa assumere particolari configurazioni giuridiche. Nel primo caso l’atto, non essendo manifestazione di volontà, non è impugnabile; nel secondo la particolare degradazione del diritto soggettivo può essere oggetto di tutela. 7.5. La funzione esecutiva. Una delle caratteristiche del provvedimento è la possibilità che l’amministrazione lo porti in esecuzione direttamente, a differenza del privato che, per realizzare il pieno soddisfacimento dei suoi diritti o interessi, deve ricorrere all’autorità giudiziaria. Il procedimento esecutivo consente all’amministrazione di porre in esecuzione quei provvedimenti cui i destinatari rifiutino di ottemperare. La dottrina distingue i procedimenti di esecuzione diretta − ad esempio la presa di possesso di un immobile di cui sia disposta l’espropriazione − dai procedimenti di esecuzione in danno in cui l’amministrazione si sostituisce, direttamente o tramite terzi, al soggetto passivo nell’esecuzione del provvedimento amministrativo, addebitandogli le relative spese di esecuzione; ad esempio nel caso in cui l’amministrazione provveda direttamente a dare corso ad un ordine di demolizione. 46 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 7.6. La funzione sanzionatoria. Col procedimento sanzionatorio la pubblica amministrazione reprime le violazioni di una norma o di un provvedimento amministrativo. L’attività repressiva trova fondamento nella potestà punitiva dello Stato che rinviene la sua fonte costituzionale nell’art. 25, c. 2; esso introduce il principio di stretta legalità, affermando che nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nell’ambito di tale nozione base si ritrovano diverse categorie di sanzioni amministrative: sanzioni punitive, sanzioni ripristinatorie, sanzioni risarcitorie oltre ai provvedimenti di revoca o decadenza che hanno sicuramente caratteristiche sanzionatorie. C.E. PALIERO, A. TRAVI, Sanzioni amministrative, in Enc. dir., 1989, 355. 7.7. La funzione di autotutela. La pubblica amministrazione ha la possibilità di riformare i suoi atti, anche senza la richiesta del privato interessato al provvedimento, e può provvedere a risolvere i conflitti eventualmente insorgenti con altri soggetti nell’attuazione dei propri provvedimenti. Questo è considerato come uno dei poteri della pubblica amministrazione oltre a quelli di autonomia e autarchia. F. BENVENUTI, Appunti di diritto amministrativo, 1959, 152. L’autore ritiene l’autotutela una delle funzioni della pubblica amministrazione. Egli distingue una autotutela spontanea − che si manifesta negli atti di annullamento, revoca e abrogazione − da quella necessaria − che comprende gli atti sostitutivi e di approvazione − e da quella contenziosa che si verifica nel caso di ricorso amministrativo. Altri autori, nel classificare i procedimenti amministrativi, definiscono di secondo grado quelli che hanno ad oggetto altri procedimenti amministrativi. Nel procedimento di secondo grado l’amministrazione riprende in considerazione i provvedimenti già emanati per motivi di legittimità − annullamento − o di merito − revoca − ripercorrendo le fasi procedimentali previste a pena di illegittimità e dando, puntualmente, idonea motivazione del pubblico interesse che muove l’amministrazione nell’esercizio del suo potere. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, 1988, 981. 7.7.1. L’annullamento d’ufficio. Revoca e decadenza. L’annullamento d’ufficio in un atto amministrativo inerisce all’essenza stessa della funzione svolta dalla pubblica amministrazione, che è quella del perseguimento del pubblico

interesse. Qualora l’atto non sia conforme a questo obiettivo, l’Autorità che l’ha emesso, a prescindere da ogni intervento esterno, ha la possibilità di rimuovere l’atto stesso con efficacia ex tunc, annullandolo. Tale potere viene esercitato dalla amministrazione che ha emanato l’atto, salvo restando il potere degli interessati, sui quali cadono gli effetti dell’atto, di agire in sede amministrativa ovvero in sede giurisdizionale per ottenere dei provvedimenti o sentenze che impongano alla amministrazione un diverso comportamento. Non esistono però dei limiti logicamente precisi che obblighino la pubblica amministrazione a rivedere gli effetti dei suoi atti, per verificarne o meno la loro annullabilità, anche COMMENTO 47 perché normalmente gli atti amministrativi, attraverso il procedimento che devono seguire per la loro approvazione − ovvero attraverso il successivo riscontro di un eventuale organo consultivo o di controllo − normalmente dovrebbero garantire il rispetto di ogni requisito di legittimità. G. CORAGGIO, Annullamento d’ufficio degli atti amministrativi, in Enc. Giur., 1988, II, 1. L’eccezionalità è, infatti, il requisito principe caratterizzante detto potere della pubblica amministrazione, poiché esso deve manifestarsi solo qualora il procedimento amministrativo originario non abbia sortito gli effetti desiderati. Dato che l’amministrazione deve agire nel modo più idoneo per conseguire il pubblico interesse, essa dovrà tutelarsi proprio in quei casi eccezionali in cui i suoi provvedimenti non hanno sortito gli effetti desiderati. La dottrina, infatti, ritiene che, perché si possa esplicare il potere di autotutela, devono sussistere due requisiti fondamentali: deve verificarsi una illegittimità originaria dell’atto amministrativo e, conseguentemente, deve risultare l’interesse pubblico giustificativo dell’atto di autotutela. G. LANDI G. POTENZA, V. ITALIA, Manuale di diritto amministrativo, 1999, 276. Una certa dottrina, peraltro, ritiene che anche la inopportunità dell’atto giustifichi la procedura di annullamento d’ufficio. M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, II, 1988, 1060. Si inquadra nel potere di autotutela anche la revoca, che trova la sua diversa ratio nel potere generale dell’amministrazione di rivedere i suoi atti per motivi di merito. Tale potere, residuo di quello assoluto del sovrano, è temperato dalla necessità di motivazione e trova limite nelle posizioni giuridiche acquisite dai destinatati dell’atto che si intende revocare. Qualora esso diventasse provvedimento obbligatorio perderebbe le sue caratteristiche peculiari per diventare una seconda fase di un unico procedimento amministrativo. La decadenza è l’acclaramento compiuto da parte dell’amministrazione della perdita di efficacia dell’atto per decorso del termine o per sopravvenute situazioni di fatto o di diritto che comportano il riesame dell’atto precedentemente emanato. 7.7.2. L’approvazione e il controllo. L’approvazione è il provvedimento col quale l’autorità, gerarchicamente superiore o che detiene una funzione che deve necessariamente rapportarsi a quella esercitata dall’ente soggetto all’approvazione, consente all’atto di divenire definitivo. Il controllo presuppone, invece, un esame dell’atto limitato a motivi di legittimità ed, eccezionalmente, una valutazione nel merito. 7.8. La funzione programmatoria. L’ampliamento delle posizioni giuridiche soggettive, prima affidato ai provvedimenti autorizzatori e concessori, coll’intensificarsi dell’attività della pubblica amministrazione è sempre più basato sull’esame di situazioni complesse. Esse trovano naturale contemperamento nello studio comparato dei cosiddetti interessi diffusi dei soggetti destinatari dell’azione amministrativa. Le funzioni programmatorie trovano regolamentazione principale nella pianificazione urbanistica. 48 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il soggetto pianificatorio trova nel suo campo d’azione l’intervento necessario di più persone, ad esempio, il parere del genio civile − per le programmazioni in zone sismiche − e l’atto pianificatorio è spesso atto complesso ossia richiede l’intervento di un soggetto, diverso da quello pianificatore, che provvede all’approvazione del piano con possibilità di modifica, così da garantire altri interessi di grado più elevato.

L’atto semplicemente adottato incide però da subito sulle posizioni soggettive, consentendo una tutela giurisdizionale sull’atto prima della sua approvazione definitiva. Il provvedimento programmatorio può essere considerato atto ampliativo poiché, ai sensi dell’art. 4, ultimo comma, della L. 10/1977, la mancanza di pianificazione consente indici di fabbricabilità meramente simbolici. Gli effetti ampliativi si verificano, a mio avviso, anche dove l’azione amministrativa rimanda necessariamente a futuri provvedimenti ablatori. L’attribuzione di una qualifica giuridica è, infatti, di per se stessa attività ampliativa. Se poi l’azione della p.a. prevede un’attuazione diretta dello strumento, vedi il piano di zona, a tale effetto ampliativo subentra, successivamente, un effetto ablatorio che, peraltro, in via di indennizzo, deve garantire un’equa riparazione della sottrazione forzosa del bene. Questa, tuttavia, nel nostro sistema rimane un’evenienza subordinata ad interventi di natura particolare. L’intervento programmatorio trova, infatti, normale attuazione attraverso provvedimenti amministrativi − come la concessione edilizia − o attraverso le convenzioni contratto − come ad esempio, la convenzione di lottizzazione, le convenzioni relative al piano di recupero e quelle inerenti al piano integrato di recupero. Il provvedimento amministrativo influenza l’azione del privato regolata da atti aventi contenuti contrattuali. Lo schema procedimentale, sempre troppo lento rispetto ai ritmi richiesti oggi dalle attività produttive, tenta di capovolgere questo schema, ribaltandolo. L’attività di proposta di intervento − il cosiddetto accordo di programma − infatti, tende a porre esso stesso l’avvio di meccanismi di variante allo strumento di programmazione. Invece che dal provvedimento pianificatorio si parte dall’accordo fra soggetti attuatori, che possono essere pubblici o privati, per intervenire eventualmente a modificare, in sede attuativa, la stessa programmazione. 8. Il difensore civico. Il difensore civico è stato istituito dal legislatore regionale con la funzione di intervenire, a richiesta del singolo cittadino o di associazioni, presso l’amministrazione regionale, e presso gli altri enti locali della regione o delegati di funzioni regionali, per assicurare che il procedimento amministrativo si svolga regolarmente e secondo i tempi previsti. L’istituto è stato successivamente disciplinato dall’art. 8 della L. 142/1990 e ora dall’art. 11 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267. Egli esercita, più che una funzione di tutela, una funzione di stimolo alle eventuali inerzie della pubblica amministrazione nella fase preparatoria del procedimento. Teoricamente potrebbe anche stimolare l’esercizio del potere di autotutela della pubblica amministrazione sull’annullamento di atti viziati. COMMENTO 49 Sostanzialmente non si tratta di una vera tutela perché l’amministrazione può tranquillamente non dare evasione alle richieste del difensore civico, il quale può tutt’al più segnalarlo nella sua relazione annuale al consiglio regionale. Le funzioni del difensore civico sono state raccordate con la L. n. 241/1990 dall’art. 15, L. 24 novembre 2000, n. 340, che attribuisce poteri di tutela nel procedimento di accesso, potendo la parte richiedere l’intervento del difensore civico sul diniego o sul silenzio del responsabile del procedimento. A tal punto in caso di omissione appare ben più efficace la tutela penale. L’art. 17, comma 39, della L. 127/1997 e ora l’art. 127 del D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267, attribuisce al difensore civico comunale e provinciale, dalla data di rispettiva istituzione, il controllo eventuale di legittimità, sollecitato dalle minoranze, sugli atti della giunta, nei casi previsti dallo stesso articolo. Al difensore civico comunale e provinciale, dove nominati, è affidato per legge il controllo eventuale, su richiesta delle minoranze, in materia di appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, e di assunzione del personale, di piante organiche e delle relative variazioni. La dottrina ha sollevato obiezioni, soprattutto per quanto riguarda l’effetto e l’efficacia del controllo, poichè è lo stesso ente locale, comune o provincia, controllato, che nomina il difensore civico e cioè che sceglie in qualche modo il proprio controllore. T. M IELE, Meno

controlli sugli atti delle regioni, in Guida al Dir., Dossier, 1997, n. 5, 147. Il controllo eventuale, su sollecitazione delle minoranze, finisce essenzialmente per essere inutile perché, se la maggioranza non ritiene di aderire alle richieste della minoranza, a quest’ultima non resta, almeno in sede amministrativa, altro strumento di tutela. Infatti il difensore civico, se ritiene che la deliberazione sia illegittima, ne dà comunicazione all’ente, entro quindici giorni dalla richiesta, e lo invita ad eliminare i vizi riscontrati; in tal caso, se l’ente non ritiene di modificare la delibera, essa acquista efficacia se viene confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio. 9. La tutela penale. L’esercizio dell’azione penale non è di per sé rimedio avverso un provvedimento o comportamento della amministrazione. Qualora però il giudice penale riconosca l’esistenza del reato e pronunci la sentenza di condanna questa può comportare o direttamente come pena accessoria l’interdizione dai pubblici uffici, ai sensi dell’art. 28 c.p., ovvero l’intervento dell’amministrazione che è tenuta a provvedere in via amministrativa, con l’applicazione di sanzioni amministrative. Si pensi ad un pubblico dipendente condannato per abuso d’ufficio, o alla condanna per un reato urbanistico. Quindi l’esercizio dell’azione penale può indurre la pubblica amministrazione ad esercitare i suoi poteri in maniera conforme alla legge anche se l’ambito di applicazione delle due normative resta autonomo ed indipendente. Resta comunque il fatto che l’amministratore si trova a rispondere anche sotto il profilo penale per un atto amministrativo e che i confini fra le due azioni a volte non esistono per cui sono entrambe ammissibili. 50 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Si pensi all’omissione di atti d’ufficio art. 328 c.p., modif. dall’art. 16, L. n. 86/90 oltre al procedimento di diffida ad adempiere, ex art. 25 D.P.R. n. 3/1957: il funzionario può essere denunciato penalmente. 10. La semplificazione amministrativa nella L. n. 59/1997. La L. 59/1997, detta Bassanini dal nome del suo presentatore, introduce un profondo rinnovamento nella vita amministrativa del nostro Paese dando delega al governo di attuare un ampio conferimento di compiti e funzioni amministrative alle regioni, alle province, ai comuni e agli altri enti locali. La legge, inoltre, dà delega al governo di riordinare la presidenza del consiglio dei ministri, i ministeri − anche attraverso la loro soppressione o fusione − e gli enti pubblici nazionali. La legge Bassanini pone all’art. 20 le modalità per procedere alla delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi, individuando nell’allegato i procedimenti da semplificare. Il governo ha l’obbligo di presentare entro il 31 gennaio di ogni anno un disegno di legge che individua i singoli procedimenti; dopo l’approvazione della legge i regolamenti sono emanati dal Presidente della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del presidente, previa acquisizione del parere delle competenti commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato. I regolamenti devono semplificare i procedimenti amministrativi in modo da: − ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti; − ridurre i termini; − procedere ad una regolamentazione uniforme per i procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso amministrazioni diverse; − individuare le responsabilità delle procedure di verifica e di controllo; − prevedere, per i casi di mancato rispetto dei termini del procedimento, di mancata o ritardata adozione del procedimento forme di indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento; contestualmente individuare le modalità di pagamento e gli uffici che assolvono all’obbligo di corrispondere l’indennizzo, assicurando la massima pubblicità e conoscenza da parte del pubblico delle misure adottate e la massima celerità nella corresponsione dell’indennizzo. Alla L. 59/1997 sono seguite la L. 127/1997 detta Bassanini bis e la L. 191/1998 detta Bassanini ter. Particolarmente rilevanti sono le innovazioni apportate dalla L. 127/1997 in materia di

procedimento amministrativo, vedi voce Accesso al procedimento amministrativo par. 4, e in materia di controllo sugli enti locali, vedi voce Enti locali par. 2.1. COMMENTO 51

LE FORMULE

ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 1

1 CONTRODEDUZIONI A PROVVEDIMENTO DISCIPLINARE 1 AL SIG. PRESIDE DELLA SCUOLA MEDIA . . . Oggetto: provvedimento disciplinare avverso Prof. Scuola Media . . . del . . . prot. . . . Insegnante di ruolo di . . . Controdeduzioni In relazione al provvedimento in oggetto si presentano le seguenti controdeduzioni. Preliminarmente vale la pena di esaminare la legittimità del provvedimento del Preside della Scuola, che disponeva la prestazione di servizio per attività non di insegnamento (rilevazione biblioteche varie), definite “esigenze di servizio”. Si fa presente che l’attività didattica si era conclusa, avendo, come prescritto dalla legge, regolarmente avuto termine le lezioni ed essendo stati successivamente tenuti i relativi esami di licenza, finiti il . . . Quindi il sottoscritto, come pure i suoi colleghi, non era legittimamente tenuto a prestare alcuna ulteriore attività. Né queste attività erano state correttamente programmate, ai sensi dell’art. 14, comma 5 del D.P.R. n. 399/1988, sentito il Collegio dei docenti. L’ordine di servizio appare dunque illegittimo per carenza di potere; esso è inoltre contrario agli stessi precetti costituzionali, ex art. 24. Ciò premesso, non appare legittimo neppure il metodo di controllo dell’orario. Non è stato contestato immediatamente il ritardo, ove sussistente, per consentire di dare spiegazioni, ove dovute; né si è consentito, ove del caso, di regolarizzare la posizione richiedendo nelle forme dovute brevi permessi, ai sensi del D.P.R. n. 209/1987 art. 18, stante che il tipo di attività poteva consentire una articolazione dell’orario e visto che il sottoscritto, in particolare, non ha usufruito del limite annuo previsto di 18 ore. Si chiede pertanto la revoca del provvedimento. Lì, . . . Il ricorrente . . . Formula n. 1 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 55 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 2

2 RICHIESTA DI ACCESSO Procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività 2

AL SIG. SINDACO DEL COMUNE DI . . . Oggetto: Richiesta di accesso nel procedimento di controllo relativo alla denuncia di attività presentata dal signor . . . Il sottoscritto . . . residente . . . proprietario confinante . . . chiede ai sensi dell’art. 5, L. 241/1990, che gli sia indicato il nome del funzionario responsabile del procedimento di rilascio al fine di conoscere:

− se la denuncia di inizio lavori è corredata da fotografie e disegni che rilevino la situazione di fatto; − se l’istanza è stata autorizzata dal proprietario dell’immobile ovvero è a firma del conduttore; − fa presente che a suo avviso la stessa istanza non poteva essere accolta, risultando essere stati effettuati lavori di ampliamento bisognevoli di concessione. Infatti è stato ampliato il precedente manufatto, che, peraltro, sembra essere stato realizzato senza concessione. In particolare la costruzione preesistente era costituita da un manufatto di piccole dimensioni, 2,5 m per 2,5 m, con altezza di m 2 circa, collegato con un muricciolo di circa un metro di altezza a confine della mia proprietà. Orbene il manufatto ed il muricciolo collegato sono stati alzati in altezza ed è stato realizzato un unico vano di m 2,5 per circa 10 m, alto da m 2,80 a circa m 3,30, al colmo, con apertura di finestra verso la mia proprietà. Tale situazione può essere provata con fotografie e testimonianze mie e di mia madre e altri frequentatori della casa. 56 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 2 Sono in attesa di accedere al procedimento per conoscere i provvedimenti di sospensione dei lavori e di riduzione in pristino da parte del comune, in carenza sarò costretto a trasmettere gli atti alla magistratura competente. Distinti saluti. Lì, . . . Il richiedente . . . Formula n. 2 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 57 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 3

3 RICHIESTA DI ACCESSO Diffida penale 3 Raccomandata R.R. AL RESPONSABILE DEL SERVIZIO . . . DEL COMUNE DI . . . Il sottoscritto . . ., nato il . . ., a . . ., residente in . . . via . . ., n . . . premesso − che in data . . . racc. n. . . . (o: prot. n. . . . del . . .) ha presentato a questo ente domanda avente ad oggetto: . . .; − che a distanza di . . . mesi non ha avuto nessuna risposta in relazione alla suddetta richiesta; ciò premesso, a norma dell’art. 328 del codice penale, così come modificato dall’art. 16 della legge 16 aprile 1990, n. 86, diffida il responsabile del competente servizio a compiere l’atto del suo ufficio o ad esporre le ragioni del ritardo entro il termine di giorni trenta dalla ricezione della presente richiesta, con l’avvertimento che in difetto sarà presentato esposto alla competente autorità giudiziaria. Lì, . . . Il ricorrente . . . 0 0 0 00 0 0 00 0 0 0Ÿ Ÿ Ÿ Si riporta il testo dell’art. 328 c.p. così come modificato dall’art. 16 della legge 16 aprile 1990, n. 86: 58 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 3 «328. (Rifiuto di atti d’ufficio. Omissione). Il pubblico ufficiale, o l’incaricato di un

pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni. «Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a € 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa». Formula n. 3 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 59 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 4

4 RICHIESTA DI ACCESSO Pubblico concorso Intimazione ex art. 328 c.p. 4 AL SIGNOR SEGRETARIO DELLA COMMISSIONE PER IL CONCORSO A SEGRETARIO COMUNALE Il sottoscritto . . . residente a . . ., avendo partecipato al concorso a segretario comunale indetto con . . . ed avendo avuto notizia dell’esito sfavorevole della prova, chiede ai sensi dell’art. 25 della L. 241/90: − che gli sia comunicato il verbale relativo alla correzione dei compiti di diritto costituzionale, amministrativo e di diritto per gli enti locali; − che sia consegnata copia degli elaborati onde accertare le motivazioni del giudizio sfavorevole al fine di presentare eventuale ricorso. Ai sensi dell’art. 328 del c.p. comma 2 chiede che si provveda nei termini di trenta giorni dalla ricezione della richiesta. Lì, . . . Il richiedente . . . 60 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 4 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 5

5 RICHIESTA DI ACCESSO E DI COPIA DI PROVVEDIMENTO Pubblico impiego 5

AL SIGNOR PRESIDE DELLA SCUOLA DI . . . Il sottoscritto . . . residente a . . . professore nella Scuola di . . ., che ha prestato periodo di prova nell’anno scolastico appena concluso, ai sensi dell’art. 58 del D.P.R n. 417/1974, essendo stato notiziato dell’esito sfavorevole della prova, chiede ai sensi della L. n. 241/90 che gli sia indicato il nome del funzionario responsabile del procedimento e che gli sia trasmessa copia del provvedimento sfavorevole al fine di presentare opportuna memoria al Provveditore agli Studi, nel procedimento amministrativo in corso. Fa presente che il diritto all’accesso è stato riconosciuto pur in carenza del regolamento previsto dall’art. 24 della L. n. 241/1990 dalla giurisprudenza amministrativa; si veda T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 26 marzo 1991, n. 268. Lì, . . . Il richiedente . . . Formula n. 5 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 61

ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 6

6 RICORSO AL T.A.R. PER L’ANNULLAMENTO DEL PROVVEDIMENTO DI SOSPENSIONE DELL’ATTIVITÀ INTRAPRESA A SEGUITO DI DENUNCIA IN MATERIA DI COMMERCIO 6 AL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ricorso Del signor . . . rappresentato e difeso come da mandato in calce del presente ricorso dall’avvocato . . . del Foro di . . ., il quale elegge domicilio presso la segreteria del T.A.R. adito contro Il Sindaco del comune di . . . per l’annullamento 1) del provvedimento di sospensione dell’attività commerciale intrapresa a seguito di denuncia, ai sensi dell’art. 7, D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114, e dell’art. 19, L. 241/1990. Fatto e diritto Il ricorrente, a mezzo del suo costituito legale rappresentante, fa presente quanto segue. Il ricorrente ha proceduto a inoltrare comunicazione di denuncia di inizio di attività al comune di . . . per l’apertura di un nuovo negozio di vicinato avente una superficie massima inferiore ai 250 mq, trattandosi di comune con più di diecimila abitanti. Per tali richieste l’art. 7 del D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114 prevede la procedura del silenzio assenso: l’esercente è tenuto ad una semplice comunicazione al comune competente per territorio. Trascorsi 30 giorni egli può procedere. Orbene, con il provvedimento del . . . il comune ha vietato l’attività e ha rimosso gli effetti della denuncia presentata, asserendo che mancano i requisiti previsti dalla normativa. 62 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 6 La giurisprudenza ha rilevato che la comunicazione, con cui il sindaco, alcuni giorni dopo aver ricevuto la dichiarazione d’inizio dell’attività, ai sensi dell’art. 19, L. 7 agosto 1990, n. 241, informa l’imprenditore interessato dell’insussistenza dei presupposti per il relativo svolgimento, costituisce non già diniego di licenza commerciale, bensì un atto di autotutela recante l’inibizione a continuare l’attività. Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 1998, n. 554, in Foro amm., 1998, 1403. Ciò posto si impugna il provvedimento comunale al fine di consentire, ottenutone l’annullamento, il legittimo esercizio dell’attività, che deve intendersi solo temporaneamente sospesa, per i seguenti motivi: 1) Eccesso di potere e contraddittorietà della motivazione. L’art. 19, L. 7 agosto 1990, n. 241 attribuisce alla p.a. il compito di valutare tutti gli aspetti della vicenda che il privato le comunica con la dichiarazione d’inizio dell’attività, nel senso che le esigenze di semplificazione sottese a detta norma comportano che, entro il termine decadenziale e nell’ambito di un unico procedimento di verifica, sia riscontrata la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge. Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 1998, n. 554, in Foro amm., 1998, 1403. È pacifico, infatti, il principio secondo cui la pubblica amministrazione può legittimamente inibire un’attività vietata o preclusa dalla normativa di settore, ma, nel caso di specie, il provvedimento si basa su presupposti che non sono supportati dal

rigido riscontro dei dati normativi. Il provvedimento è motivato dal fatto che l’attività, che si vuole iniziare, comporta un notevole disturbo al quartiere. Alcuni cittadini hanno, a tale proposito, richiesto la sospensione dell’attività medesima. Nessun elemento è fornito, inoltre, in relazione ad una eventuale incompatibilità urbanistica dell’attività che si intende realizzare con la normativa di piano. T.A.R. Liguria sez. I, 24 giugno 1998, n. 288, in T.A.R., 1998, 3160; Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 1998, n. 554, in Foro amm., 1998, 1403. P.Q.M. Voglia l’Ill.mo T.A.R. adito accogliere le seguenti conclusioni: 1) annullare il provvedimento di diniego di sospensione dell’attività commerciale intrapresa a seguito di denuncia ai sensi dell’art. 7, D.L.vo 31 marzo 1998, n. 114, e dell’art. 19, L. 241/1990 e disporre il legittimo esercizio della medesima. Spese ed onorari rifusi. Si producono i seguenti documenti: 1) provvedimento di diniego. Formula n. 6 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 63 2) denuncia di inizio di attività al comune di . . . Lì . . . Avv. . . . Delego a rappresentarmi ed assistermi nel presente giudizio, con tutti i poteri di cui all’art. 84 c.p.c., l’avvocato . . . eleggendo mio domicilio presso la segreteria del T.A.R. adito. Lì, . . . Il ricorrente . . . Per autentica Avv . . . RELAZIONE DI NOTIFICA A richiesta dell’avv. . . . io sottoscritto assistente UNEP addetto al Tribunale di . . . certifico di aver notificato il suesteso atto al Sindaco pro tempore del comune di . . . 64 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 6 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 7

7 RICORSO AL T.A.R. PER L’ESIBIZIONE DI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI 7

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE . . . Ricorso del signor . . . rappresentato e difeso come da mandato in calce al presente ricorso dall’avvocato . . . con studio legale in . . . via . . . presso il quale elegge il proprio domicilio contro l’amministrazione comunale di . . . in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore . . . per l’esibizione di documenti amministrativi afferenti la concessione edilizia rilasciata a . . . Fatto e diritto Il ricorrente ha avuto notizia del rilascio di concessione edilizia rilasciata a . . ., proprietario confinante con la sua residenza, in attuazione di piano di recupero. Ad un primo esame la concessione apparve illegittima e pertanto, al fine di valutare se procedere ad impugnativa il ricorrente, procedeva a richiedere in data . . ., con raccomandata r.r., oltre al nominativo del responsabile del procedimento, il rilascio di copia della concessione e degli elaborati di progetto della convenzione di

recupero. Poiché sono decorsi 30 giorni dalla richiesta senza avere ottenuto dal responsabile del procedimento alcuna risposta, il ricorrente impugna il silenzio rifiuto dell’amministrazione per il seguente motivo: 1) illegittimità per violazione di legge. L’art. 25 della legge n. 241/1990 prevede infatti l’obbligo dell’ammistrazione di esibire i documenti che non siano espressamente esclusi dal regolamento adottato dall’amministrazione medesima per i motivi espressamente previsti dalla legge n. 241/1990 citata. 3 Formula n. 7 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 65 P.Q.M. voglia l’Ill.mo T.A.R. adito, in camera di consiglio, uditi i difensori del ricorrente che ne fanno espressa richiesta col presente ricorso, ed in accoglimento del presente ricorso ordinare l’esibizione dei documenti richiesti Si produce: 1) richiesta rituale di esibizione. Spese ed onorari rifusi. Lì, . . . Avv . . . Io sottoscritto . . . nato a . . . il . . . delego a rappresentarmi e difendermi nel presente giudizio, con tutti i poteri di cui all’art. 84 c.p.c. l’avvocato . . . presso il cui studio eleggo domicilio. Lì, . . . Il ricorrente . . . Per autentica Avv . . . RELAZIONE DI NOTIFICA A richiesta del signor . . . io sottoscritto assistente UNEP addetto all’ufficio notifiche esecuzioni e protesti del Tribunale di . . . certifico di aver notificato il suesteso atto al . . . 66 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 7 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 8

8 RICORSO AL PRESIDENTE T.A.R. PER L’ESIBIZIONE DI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI IN PENDENZA DI RICORSO GIURISDIZIONALE 8 PRESIDENTE TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Istanza Del sig. . . . rappresentato e difeso come da mandato in calce al presente ricorso dall’avvocato . . . con studio legale in . . . via . . . presso il quale elegge il proprio domicilio contro L’amministrazione comunale di . . . in persona del sindaco . . . legale rappresentante pro tempore . . . per l’esibizione di documenti amministrativi afferenti la concessione edilizia rilasciata a . . . Fatto e diritto Il ricorrente ha impugnato il piano di recupero approvato dal comune di . . . in

data . . . con ricorso n. . . . giacente presso questa sezione del T.A.R. . . . Avendo avuto notizia del rilascio di concessione edilizia al proprietario confinante alla sua residenza in attuazione del piano di recupero impugnato ha provveduto a richiedere al Comune . . . i documenti amministrativi afferenti la concessione edilizia rilasciata a . . . e segnatamente il rilascio di copia della concessione , degli elaborati di progetto e di copia della convenzione di recupero, con raccomandata r.r., oltre al nominativo del responsabile del procedimento. È evidente lo scopo della richiesta che tende, ex art. 21, comma 1, L. 6 dicembre 1971, n. 1034, mod. art. 1, , comma 1, L. 21 luglio 2000, n. 205, a verificare la legittimità dell’atto per giungere, in caso contrario, all’impugnazione con motivi aggiunti del successivo provvedimento amministrativo. Poiché sono decorsi 30 giorni dalla richiesta senza avere ottenuto dal responsabile del procedimento alcuna risposta, il ricorrente impugna il silenzio rifiuto dell’amministrazione per i seguenti motivi. 1) Illegittimitàper violazione di legge. Formula n. 8 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 67 L’art. 25 della L. 241/1990 prevede, infatti, l’obbligo dell’amministrazione di esibire i documenti che non siano espressamente esclusi dal regolamento adottato dall’amministrazione medesima per i motivi espressamente previsti dalla legge 241 citata. P.Q.M. Voglia l’ill.mo T.A.R adito , in camera di consiglio, uditi i difensori del ricorrente che ne fanno espressa richiesta col presente ricorso, ed in accoglimento del presente ricorso ordinare l’esibizione dei documenti richiesti Si produce 1) richiesta rituale di esibizione Spese ed onorari rifusi. Lì, . . . Avv. . . . Mandato Io sottoscritto . . . nato a . . . il . . . delego a rappresentarmi e difendermi nel presente giudizio, con tutti i poteri di cui all’art. 84, c.p.c., l’avvocato . . . presso il cui studio eleggo domicilio. Lì, . . . Il ricorrente . . . Per autentica Avv. . . . RELAZIONE DI NOTIFICA A richiesta del sig. . . . io sottoscritto ufficiale giudiziario addetto al tribunale di . . . certifico di aver notificato il suesteso atto all’amministrazione comunale ed al controinteressato. 68 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 8 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 9

9 OMISSIONE ALLA RICHIESTA DI ACCESSO A PUBBLICO CONCORSO. ESPOSTO PENALE 9

PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI . . .

Il sottoscritto . . . residente a . . . ha richiesto con nota al signor segretario della commissione per il concorso a segretario comunale che gli sia comunicato il verbale relativo alla correzione dei compiti di diritto costituzionale, amministrativo e di diritto per gli enti locali e ha diffidato espressamente il responsabile del procedimento ai sensi del art. 328, comma 2, c.p. Poiché, trascorso il termine di trenta giorni dalla richiesta, lo scrivente non ha ricevuto alcuna risposta si chiede alla S.V. di voler ravvisare, qualora ricorrano gli estremi, il reato di cui all’art. 328 c.p. Con osservanza. Lì, . . . Il richiedente . . . Allegati: 1) Diffida a provvedere . . . . . . Formula n. 9 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 69 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 10

10 PROVVEDIMENTO DI ANNULLAMENTO DI AUTORIZZAZIONE DA PARTE DEL MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI 10 MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI Visto l’art. 7 del D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490. Vista l’autorizzazione n. . . . del . . . della regione che consente la realizzazione di opere edilizie in zona soggetta a vincolo ambientale. Vista la comunicazione di avvio del procedimento, di cui all’art. 7, L. 7 agosto 1990, n. 241, per il procedimento di annullamento dell’autorizzazione da considerarsi obbligatoria. Viste le osservazioni fornite dal soggetto passivo del procedimento. Ritenuto che l’autorizzazione è illegittima poiché in contrasto col piano paesistico approvato dalla regione il . . . Dispone 1) l’annullamento della autorizzazione regionale; 2) la sospensione dei lavori; 3) si riserva di adottare gli opportuni provvedimenti di ripristino; 4) ordina la notifica del presente provvedimento al proprietario interessato, alla regione, al sindaco del comune di . . ., per i provvedimenti di competenza. Lì, . . . Il Ministro . . . 70 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 10 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 11

11 PROVVEDIMENTO DI ANNULLAMENTO DI AUTORIZZAZIONE REGIONALE PER INTERVENTI IN AREE PROTETTE, EX ART. 151, D.L.VO 29 OTTOBRE 1999, N. 490 11 AL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ricorso Del signor . . . rappresentato e difeso come da mandato in calce al presente ricorso dall’avvocato . . . del Foro di . . ., il quale elegge domicilio presso la segreteria del T.A.R. Lazio

contro Il Ministro per i beni culturali e ambientali per l’annullamento 1) del provvedimento di annullamento di autorizzazione regionale per interventi in aree protette ex art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490. Fatto e diritto Il ricorrente, a mezzo del suo costituito legale rappresentante, fa presente quanto segue. Coll’autorizzazione n. . . . del . . . della regione sono state consentite la realizzazione di opere edilizie in zona soggetta a vincolo ambientale. Successivamente, il Ministro per i beni culturali e ambientali ha ritenuto che l’autorizzazione è illegittima poiché in contrasto col piano paesistico approvato dalla stessa regione il . . . ed ha intimato l’annullamento della autorizzazione regionale. Ad avviso del ricorrente l’annullamento della autorizzazione è stato disposto quando erano scaduti i termini assegnati perentoriamente dal legislatore per l’esercizio del potere sostitutivo, senza le dovute motivazioni, ma con generico rinvio a norme di legge. Formula n. 11 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 71 Ciò posto si impugna il provvedimento del Comitato regionale di controllo per i seguenti motivi: 1) Violazione ed errata applicazione del procedimento, ex art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490. Il provvedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, rilasciata dalla regione ai sensi dell’art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490, deve essere emanato nel termine perentorio di 60 giorni previsto dall’art. 151, D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490. Orbene, nel caso di specie, fra la effettiva comunicazione degli atti al Ministero e la adozione del provvedimento è trascorso un anno; il provvedimento stesso, pertanto, deve considerasi illegittimo. 2) Eccesso di potere per avere esercitato la funzione al di fuori dell’ambito di competenza. Le motivazioni che sorreggono il provvedimento di annullamento confermano che l’intervento ministeriale non è stato giustificato da interessi di tipo ambientale, ma dalla volontà di dare alla zona un assetto urbanistico diverso da quello previsto dalle disposizioni di piano. P.Q.M. Voglia l’Ill.mo T.A.R. adito accogliere le seguenti conclusioni: 1) annullare il provvedimento di annullamento; 2) disporre la revoca della sospensione dei lavori. Spese ed onorari rifusi. Si producono i seguenti documenti: 1) provvedimento di annullamento; 2) estratto di piano paesistico. Lì, . . . Avv. . . . Delego a rappresentarmi ed assistermi nel presente giudizio, con tutti i poteri di cui all’art. 84 c.p.c., l’avvocato . . . eleggendo mio domicilio presso la segreteria del T.A.R. adito. 72 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 11 Lì, . . . Il ricorrente . . . Per autentica

Avv . . . RELAZIONE DI NOTIFICA A richiesta dell’avv. . . . io sottoscritto assistente UNEP addetto al Tribunale di . . . . certifico di aver notificato il suesteso atto al Ministro pro tempore per i beni culturali e ambientali. Formula n. 11 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 73 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 12

12 RICHIESTA DI INTERVENTO AL DIFENSORE CIVICO 12

AL DIFENSORE CIVICO DI . . . Il sottoscritto . . . residente a . . . esercente di agenzia di viaggio ha provveduto a versare all’atto della domanda di autorizzazione all’esercizio dell’attività la somma di euro . . . all’Assessorato Regionale per il Turismo. Successivamente, avendo cessato l’attività, ha richiesto al citato Assessorato la restituzione del deposito. Poiché a tutt’oggi il procedimento amministrativo di restituzione non si è ancora concluso chiede l’intervento di codesto spett.le ufficio del Difensore civico affinché voglia sollecitare l’amministrazione alla tempestiva conclusione del procedimento. Con osservanza. Lì, . . . Il richiedente . . . 74 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 12 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 13

13 MODELLO DI ACCORDO DI PROGRAMMA 13

ACCORDO PER L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA INTEGRATO NEL COMUNE DI . . . VIA . . . LOCALITÀ . . . L’anno 20. . . il mese di . . . il giorno . . . nella sede municipale del Comune di . . . tra il Comune . . . codice fiscale . . . rappresentato da . . . il quale interviene nella sua qualità di Sindaco del Comune predetto, autorizzato col presente atto con deliberazione del Consiglio Comunale n. . . . del . . ., esecutiva a termini di legge, e l’Impresa . . . con sede in . . . rappresentata dal signor . . . nato a . . . la Cooperativa . . . con sede in . . . rappresentata dal signor . . . nato a . . . il Consorzio . . . con sede in . . . rappresentato dal signor . . . nato a . . . premesso − che la Regione con deliberazione del Consiglio Regionale n. . . . del . . ., esecutiva a termini di legge, ha promosso la formazione di programmi integrati nell’ambito del programma di edilizia residenziale pubblica per il biennio, ai sensi dell’art. . . . della legge n. . . . (Bollettino Ufficiale della Regione n. . . .); − che il Comune, in esecuzione della sopracitata deliberazione, con propria delibera consiliare n. . . . del . . ., esecutiva a termini di legge, ha proposto alla Provincia il programma integrato relativo a . . . − che la Provincia ha ritenuto di proporre alla regione tale iniziativa nell’ambito del programma provinciale di localizzazione delle risorse dell’edilizia residenziale

pubblica per il biennio, approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. . . . del . . ., controllata senza rilievi dal CORECO nella seduta del . . . prot. n. . . .: − che la Regione con delibera del Consiglio Regionale n. . . . del . . . controllata senza rilievi dalla . . . nella seduta del . . . prot. n. . . . pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione n. . . . del . . . ha approvato il programma operativo regionale Formula n. 13 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 75 degli interventi in cui, fra gli altri, risulta localizzato il sopraindicato programma comunale relativamente ai seguenti finanziamenti: intervento di euro . . . realizzato da . . . finanziato per euro . . . da . . . intervento di euro . . . realizzato da . . . finanziato per euro . . . da . . . tutto ciò premesso, tra le parti, come sopra individuate, si stabilisce quanto segue: Art. 1. − Il presente accordo di programma disciplina i rapporti conseguenti all’approvazione del programma integrato (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. . . .) del . . . avente le caratteristiche di cui al punto . . . del paragrafo . . . della deliberazione del Consiglio Regionale n. . . . del . . ., in quanto trattasi . . . Art. 2. − Oggetto dell’accordo. Descrizione del programma integrato, relativi operatori e finanziamenti. Il presente accordo ha per oggetto l’attuazione del sottodescritto programma integrato. Il programma integrato consiste nei seguenti interventi: − i sopraindicati interventi saranno rispettivamente realizzati dai seguenti soggetti attuatori; − gli interventi medesimi saranno attuati con i seguenti finanziamenti: . . . . . . Art. 3. − Tempi di attuazione del programma integrato. Premesso che il programma integrato oggetto del presente accordo ha caratteristiche di unitarietà finalizzate a obiettivi di riqualificazione urbana e ambientale, i tempi della sua attuazione devono essere rigidamente i seguenti: per gli interventi assistiti dal contributo pubblico, i termini di realizzazione sono quelli previsti dai rispettivi provvedimenti concessori; in particolare, per quanto riguarda gli interventi citati nel programma operativo regionale, i tempi di attuazione per il conseguimento dei previsti benefici sono quelli ivi indicati. Per i restanti interventi dovranno essere osservati i medesimi tempi di attuazione degli interventi assistiti dal finanziamento regionale. 76 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 13 Art. 4. − Compiti del Comune. Ai fini del rispetto dei tempi e delle modalità di attuazione del programma integrato, il Comune si obbliga a: − sovraintendere, coordinare, vigilare in tutte le fasi la corretta attuazione del programma integrato approvato dal Consiglio comunale con la delibera sopracitata, anche assistendo, nell’ambito della propria competenza, gli operatori nello svolgimento dei compiti assegnati dall’art. 5; − reperire le convenzioni previste dalla legge in relazione a diversi tipi di interventi, eventuali contratti, per l’ulteriore disciplina dei rapporti tra Comune e singoli

operatori, recependo anche i contenuti del presente accordo; − controllare la corretta esecuzione della convenzione con particolare riguardo ai prezzi di cessione e ai canoni di locazione degli alloggi fruenti di agevolazioni; − predisporre tutti gli atti necessari per la realizzazione delle opere indicate nel precedente art. 2. Ai fini della concreta realizzazione del programma, il Comune si impegna a: . . . Art. 5. − Obblighi degli operatori. Ai fini dell’attuazione del programma, gli operatori si obbligano, ciascuno per le parti di propria competenza, a: − predisporre i progetti esecutivi secondo quanto previsto dal programma integrato; − espletare e perfezionare ogni adempimento procedurale e documentale necessario all’attuazione degli interventi; − attuare il programma costruttivo secondo le modalità stabilite nel presente accordo; − curare i rapporti con la Regione e gli istituti mutuanti al fine del conseguimento dei benefici previsti; − stipulare con il Comune le prescritte convenzioni, o comunque appositi contratti, che disciplinino tempi, prezzi, modalità di esecuzione degli interventi e sanzioni per i casi di inadempienza. In particolare: l’Impresa si impegna a . . . la Cooperativa si impegna a . . . il Consorzio si impegna a . . . Art. 6. − Ulteriori impegni per l’attuazione del programma. Art. 7. − Regolamentazione di altre intese per l’assegnazione o cessione degli alloggi. Formula n. 13 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 77 Art. 8. − Ritardi, inadempienze e sanzioni. Qualora l’attuazione del programma integrato proceda in difformità dalle modalità di cui al presente accordo di programma, dai contenuti e dalle finalità indicate in sede di programma operativo regionale, ovvero nella realizzazione degli interventi costruttivi non sono rispettati i termini previsti dalla vigente legislazione in materia di edilizia agevolata e sovvenzionata, per motivi imputabili ad uno o più soggetti attuatori, il Comune, a norma e per gli effetti di cui all’articolo 1454 del codice civile diffida il soggetto attuatore inadempiente, a mezzo lettera raccomandata con ricevuta di ritorno ad adempiere agli obblighi contratti entro . . . un termine stabilito, dandone notizia alla Regione. Trascorso inutilmente il termine fissato nella diffida, il Comune dichiara risolto l’accordo limitatamente alla parte inadempiente, salvo il risarcimento del danno, segnalando alla Regione tale provvedimento. Contestualmente propone, se possibile, la sostituzione del soggetto attuatore inadempiente, nel caso sussistano ancora le condizioni per l’attuazione del programma integrato, oppure propone uno stralcio del medesimo, purché permangano le caratteristiche di riqualificazione urbana ed ambientale precedentemente assicurate. La Regione esaminerà la delibera consiliare recante la proposta di modifiche del programma integrato e adotterà i provvedimenti conseguenti, procedendo alla revoca di tutti i finanziamenti, qualora non sussistano più i requisiti essenziali del programma medesimo, sanzionando altresì in tale sede l’esclusione del soggetto inadempiente da futuri benefici in materia.

Art. 9. − Attribuzione benefici. Il finanziamento della Regione si intende al programma integrato approvato dal Comune e non dai singoli operatori. Pertanto i singoli operatori non potranno beneficiare delle agevolazioni conseguenti, se non nell’ambito dell’attuazione del programma integrato. Eventuali proroghe ai tempi di attuazione dell’intero programma integrato, non conseguenti alle cause indicate dall’art. 8, saranno richieste dal Comune alla Regione, la quale valuterà di volta in volta la concessione delle medesime. Art. 10. − Procedure per l’erogazione dei finanziamenti. L’erogazione delle agevolazioni e dei finanziamenti avverrà secondo quanto prescritto dalle norme vigenti in materia di edilizia residenziale. Art. 11. − Durata dell’accordo. L’accordo ha la durata di anni 5 ed è prorogabile ad anni 19 nel caso di interventi di particolare complessità. 78 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Formula n. 13 Art. 12. − Registrazione. Le spese di registrazione del presente accordo e di tutti gli altri atti necessari per l’attuazione del programma sono a completo carico dei soggetti attuatori. Lì, . . . Firma delle parti . . . Formula n. 13 ACCESSO AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 79

2. GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA

IL COMMENTO

2. GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA SOMMARIO: 1. Diritti soggettivi ed interessi legittimi. − 2. I criteri di ripartizione della giurisdizione. − 3. La competenza del giudice amministrativo. − 3.1. La competenza per territorio. − 3.1.1. L’istanza per regolamento di competenza. − 3.2. Legittimità. − 3.3. Merito. − 4. Il giudizio di ottemperanza − 4.1. La esecuzione della sentenza di primo grado. − 5. La giurisdizione esclusiva. − 5.1. La giurisdizione del giudice amministrativo dopo la riforma del D.L.vo 80/1998 e della L. 205/2000. Il risarcimento del danno causato da provvedimenti illegittimi. − 5.1.1. Le controversie in materia di pubblici servizi. − 5.1.2. Le controversie in materia di urbanistica ed edilizia. − 5.1.3. Le controversie in materia di espropriazione ed occupazione d’urgenza. − 5.1.4. Le controversie in materia di pubblico impiego. − 6. La tutela sul silenzio dell’amministrazione. − 6.1. La tutela del silenzio disposta dall’art. 2, L. 205/2000. − 6.2. Il rilievo penale del silenzio. − 7. Il contenuto del ricorso giurisdizionale. I motivi aggiunti. − 7.1. Bolli e tasse. − 7.2. Le innovazioni portate dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488. − 7.3. La notifica. − 7.4. La riduzione dei termini del giudizio sui provvedimenti riguardanti le opere pubbliche nella L. 205\2000. − 7.4.1. Il rito speciale introdotto dalla L. 205/2000. − 7.4.2. Le misure cautelari. − 7.4.3. L’appello per i procedimenti oggetto di rito speciale. − 8. Il controinteressato. − 9. Il deposito del ricorso. L’instaurazione del giudizio. Il controricorso. − 9.1. Il ricorso incidentale. − 9.2. L’intervento ad adiuvandum e ad opponendum. − 10. L’istruttoria. − 10.1. La fissazione d’udienza. − 11. Il giudizio. La rinuncia. − 12. Pronunce dichiarative della cessazione del giudizio. − 13. Questioni incidentali. − 14. Tutela cautelare. − 14.1. Le misure cautelari introdotte dalla L. 205/2000. − 15. La sentenza. La forma semplificata. − 16. I ricorsi. − 16.1. Ricorso per revocazione. − 16.2. L’appello al Consiglio di Stato. − 16.2.1. Gli effetti della sentenza di annullamento con rinvio. − 16.3 L’opposizione di terzo. − 17. Rimedi contro le sentenze del Consiglio di Stato. − 17.1. Ricorso per revocazione. − 17.2. Ricorso per Cassazione. 1. Diritti soggettivi ed interessi legittimi. La tutela giurisdizionale nei confronti degli atti amministrativi è prevista in forma differenziata a seconda del tipo di lesione alle posizioni giuridiche del ricorrente; si suole distinguere fra diritti soggettivi ed interessi legittimi. Il diritto soggettivo trova diverso inquadramento nella dottrina: per taluni (VIRGA) consiste nella facoltà di agire, per altri (ALLORIO) si riscontra nella pretesa giurisdizionale che l’ordinamento gli riconosce, altri ancora (PUGLIATTI) intendono per diritto soggettivo il potere attribuito al soggetto dall’ordinamento giuridico così come disciplinato dalle norme. P. VIRGA, Diritto amministrativo. Atti e ricorsi 1987, 174.

Il diritto soggettivo può riguardare i diritti reali, come il diritto di proprietà, ovvero i diritti sulla persona, come il diritto all’integrità fisica, ovvero i diritti obbligatori, come le obbligazioni che derivano dai contratti. Quando si fa questione su questi diritti le relative controversie vengono deferite al giudice ordinario anche se vi è interessata una amministrazione pubblica. È affidata al giudice ordinario la giurisdizione nelle controversie su diritti soggettivi, salvo l’ipotesi di giurisdizione esclusiva, nel qual caso il giudice amministrativo giudica congiuntamente anche sui relativi diritti soggettivi. L’interesse legittimo trova fondamento nella pretesa di legittimità dell’atto amministrativo (VIRGA); alcuni autori ne accentuano l’aspetto processuale identificandolo con l’interesse al ricorso (SATTA). P. VIRGA, Diritto amministrativo, Atti e ricorsi 1987, 176. Si qualifica interesse legittimo la posizione giuridica del privato sottoposta all’azione amministrativa sia in rapporto ad una particolare compressione del suo diritto soggettivo, che viene degradato ad interesse legittimo, sia in rapporto alla normale azione della pubblica amministrazione. Il diritto soggettivo sotto l’azione amministrativa subisce un affievolimento e viene limitato nella sua possibilità di esercizio e di tutela. Il soggetto titolare ha pertanto un interesse qualificato legittimo alla tutela in rapporto alle norme che guidano l’azione amministrativa. Ad esempio, il diritto del proprietario in rapporto alla procedura di pubblica utilità risulta affievolito ed il proprietario ha un mero interesse legittimo alla regolare attuazione del procedimento. Il concetto di interesse legittimo è di carattere generale. Esso è rapportato alla stessa azione amministrativa il cui esercizio fa sorgere degli interessi qualificati legittimi nei privati coinvolti anche a prescindere da diritti soggettivi preesistenti. Ad esempio, si pensi ad un pubblico concorso di assunzione che fa sorgere in chi vi partecipa l’interesse legittimo all’esercizio dell’azione amministrativa che si concretizza nel censurare i poteri dell’amministrazione; esso, in tal caso, coincide con l’interesse generale ad una corretta gestione delle pubbliche assunzioni. Del pari l’illegittima aggiudicazione di un appalto incide sull’interesse legittimo del concorrente e coincide coll’interesse generale alla buona amministrazione nell’affidamento dei lavori pubblici. Sono gli effetti stessi dell’azione della amministrazione sui vari soggetti che ne vengono coinvolti che qualifica la posizione di interesse. Non ogni provvedimento qualifica legittimo l’interesse del soggetto che ne risulta interessato. Ad esempio, nelle gare di appalto solo i partecipanti hanno posizioni di interesse legittimo, non le imprese che non hanno partecipato. I soggetti che pur risentono indirettamente degli effetti dell’azione amministrativa hanno un mero interesse alla legittimità dell’azione che non è azionabile. La distinzione fra mero interesse ed interesse legittimo richiede come requisiti per l’interesse legittimo la concretezza, l’immediatezza e l’attualità. Alla classificazione tradizionale fra interessi legittimi veri e propri e diritti soggettivi affievoliti a interessi legittimi per l’azione dell’amministrazione sono seguite altre per qualificare l’interesse legittimo e per evidenziarne le possibilità di tutela. Si distingue fra interessi oppositivi o statici per indicare quegli interessi che comportano l’affermazione di una pretesa ad un comportamento negativo dell’amministrazione; mentre si qualificano pretensivi, dalla definizione fornita dalla giurisprudenza, quegli interessi visti in chiave dinamica che sottintendono la richiesta di un comportamento positivo. Ad esempio, l’annullamento di un provvedimento negativo su di una richiesta di concessione edilizia comporta un interesse pretensivo ad una delibera comunale che recepisca gli indirizzi del T.A.R., qualora sia mutata la situazione urbanistica allora vigente. Agli interessi collettivi di cui sono titolari lo Stato e gli altri enti pubblici si contrappongono gli interessi diffusi di cui sono portatori soggetti od associazioni non determinati. 86 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Si tenta così di allargare il concetto di personalità dell’interesse per consentire una maggiore

possibilità di tutela nei confronti dei provvedimenti della amministrazione. Ad esempio la L. n. 349/1986 riconosce ad associazioni di protezione ambientale la possibilità di ricorrere contro i provvedimenti lesivi dell’ambiente. 2. I criteri di ripartizione della giurisdizione. La non sempre netta distinzione fra diritti soggettivi e interessi legittimi ha suggerito alla giurisprudenza taluni criteri di distinzione per rendere più chiara la giurisdizione di ciascun giudice. Là dove il confine fra interessi e diritti è più difficile da individuare vi è stata una attrazione nell’orbita del giudice amministrativo, attraverso l’individuazione di una giurisdizione esclusiva di questioni che, se deferite al giudice ordinario, avrebbero reso più complicata la tutela giurisdizionale. Ad esempio in tema di concessioni. Il criterio di ripartizione più diffuso è quello relativo alla distinzione fra norme di azione e norme di relazione enunciato brillantemente dalla migliore dottrina. E. GUICCIARDI, La giustizia amministrativa 1957, 10. Le norme di azione sono quelle che regolano l’azione amministrativa: gli interessati hanno solo un interesse legittimo alla censura dei procedimenti e dei provvedimenti, anche quando tale azione esplica effetti su diritti soggettivi che vengono compressi e affievoliti al rango di interessi legittimi. Le norme di relazione sono quelle che disciplinano i rapporti fra privati e amministrazione ponendoli su di un piano di sostanziale parità come se l’amministrazione agisse iure privatorum. Questo si verifica non solo quando l’amministrazione agisce nell’ambito di rapporti privati, regolati dal diritto civile. Il criterio enunciato presenta pur sempre una certa difficoltà visto che nell’ambito di una disciplina legislativa del procedimento amministrativo, ad esempio nell’espropriazione per pubblica utilità, si ravvisano norme di azione, quelle procedimentali, e norme di relazione, quelle che fissano l’indennità. In molti casi, opportunamente, il legislatore interviene fissando, in questa ipotesi espressamente, la competenza del giudice ordinario, nella specie la Corte d’Appello. È da notare che talvolta la differenziazione è estremamente complicata. Ad esempio, il ricorso per l’attribuzione di una qualifica nel settore del pubblico impiego comporta anche un risvolto di contenuto patrimoniale e discende da norme che potremmo definire di relazione, quali gli accordi di comparto. In questo caso il legislatore risolve il problema attribuendo la giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo che giudica di diritti e interessi, salvi i diritti patrimoniali conseguenziali riservati al giudice ordinario. Un altro criterio si basa esclusivamente sulla definizione della causa petendi, nel senso che evidenzia a priori la natura della controversia e ciò a volte non appare sufficiente come criterio differenziatore. In alcune ipotesi la natura della controversia è condizionata dal criterio per la definizione della giurisdizione dalla stessa richiesta di tutela (petitum) fatta dall’attore per i diversi effetti che ne derivano. COMMENTO 87 Ad esempio se il proprietario di un immobile è leso nel suo diritto dal confinante che ha costruito in spregio alle norme sulle distanze, egli potrà richiedere al giudice amministrativo l’annullamento della relativa concessione, per violazione delle norme di azione, ossia delle norme di piano che regolano l’azione amministrativa, ovvero potrà richiedere al giudice ordinario il rispetto del suo diritto di proprietà, norme di relazione, attraverso la restituzione in pristino ed il risarcimento relativo. Si ritiene che non si debba neppure parlare di disapplicazione della concessione essendo garantita la tutela per violazione delle norme sulle distanze. La diversità della tutela accordata ha spinto taluni a riconoscere nella richiesta del privato il criterio stesso della ripartizione della giurisdizione. Questo criterio di distinzione è stato elaborato nella teoria della prospettazione secondo la quale è lo stesso ricorrente che individua la giurisdizione prospettando la lesione di un suo diritto ovvero di un suo interesse legittimo.

Non appare accettabile tale criterio che si fonda sulla richiesta del ricorrente senza che sia ammessa una indagine sulla natura stessa del diritto o dell’interesse su cui si controverte. Il D.L.vo n. 80/1998 supera il criterio tradizionale di riparto della giurisdizione basata sulla distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi identificando per legge le materie oggetto della giurisdizione amministrativa e crea una giurisdizione generale di legittimità comprensiva dell’esame delle eventuali richieste di risarcimento del danno. V. CARBONE, Le nuove frontiere della giurisdizione sul risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo della P.A., in Corr. giur. 2000, 1142. 3. La competenza del giudice amministrativo. Il giudice amministrativo ha una competenza differenziata nei confronti degli atti impugnati. P. VIRGA, Diritto amministrativo II, 1987, 273. Su tutti gli atti egli ha un controllo di legittimità, ossia di controllo che l’atto non sia viziato da incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge, che sfocia in una pronuncia di annullamento. Il giudice amministrativo non può sindacare gli atti che rientrano nella discrezionalità dell’amministrazione. Rientra in questa sfera anche la discrezionalità tecnica. Essa si differenzia da quella amministrativa solo con riferimento al suo oggetto.La prima attiene ad una potestà esercitata in conformità ad una scelta tecnica, ritenendo per tale, secondo l’uso corrente, qualsiasi giudizio espresso sulla base di una scienza specialistica, ad eccezione delle scienze giuridiche e dell’amministrazione. La seconda attiene, invece, ad una potestà esercitata in conformità ad una scelta di pura opportunità. Nessuna differenza tra i due tipi di discrezionalità sussiste, peraltro, per quanto riguarda i poteri del giudice amministrativo. Questi non può sindacare né il merito della scelta tecnica né il merito della scelta di pura opportunità, ma ben può sindacare entrambe sotto il profilo della loro intrinseca logicità e della loro formale congruenza rispetto al fine concreto che l’amministrazione intende perseguire. T.A.R. Sicilia, sez. II, Palermo, 30 novembre 1996, n. 1748, in Giust. amm. siciliana, 1997, 227. 88 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Per alcuni atti è ammesso un controllo di merito, ossia il giudice può valutare il fatto in sé per sindacarne l’opportunità con possibilità di modifica dell’atto. Per altri atti è ammesso il sindacato anche sugli eventuali diritti soggettivi coinvolti dall’atto amministrativo per cui il giudice amministrativo ha competenza esclusiva, che può essere estesa nel merito. Non esistono criteri ermeneutici di ripartizione di queste competenze per cui è necessario ricorrere direttamente alle fonti normative. 3.1. La competenza per territorio. La L. n. 1034/1971 all’art. 3 stabilisce i seguenti principi per la ripartizione della competenza per territorio fra il Tribunale amministrativo del Lazio e i Tribunali amministrativi regionali. Il principio dell’efficacia dell’atto. Gli atti emessi da un organo centrale dello Stato o da enti pubblici a carattere ultraregionale la cui efficacia è limitata territorialmente alla circoscrizione del T.A.R. sono devoluti alla competenza di quest’ultimo. Ad esempio, le controversie relative all’impugnazione del diniego di concessione di cittadinanza italiana appartengono alla competenza del T.A.R. del luogo ove il destinatario ha la residenza o la stabile dimora, in quanto il provvedimento riguarda lo status di una sola persona e gli effetti dell’atto si producono in un luogo determinato. Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 1992 n. 443, in Foro amm. 1992, 757. Principio della sede dell’ente. Per gli atti emanati dagli enti pubblici a carattere regionale e a carattere ultraregionale la competenza è del Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l’ente. Ad esempio, in materia di impugnazione della cartolina precetto di chiamata alle armi, i cui effetti sono territorialmente limitati, la competenza è del T.A.R. ove ha sede l’organo che l’ha emanata. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 1988, n. 567, in Cons. Stato 1988, 619. Il principio della sede dell’ufficio nel pubblico impiego. Per gli atti relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data di emissione dell’atto, presso

uffici aventi sede nella circoscrizione del T.A.R., la competenza è del tribunale amministrativo medesimo. Ad esempio, il provvedimento di approvazione di una graduatoria che ha effetti nella circoscrizione del T.A.R. regionale, deve essere impugnato presso quest’ultimo. Cons. Stato, sez. IV, 18 febbraio 1988, n. 85, in Foro amm. 1988, 70. Parimenti devono essere impugnati presso il tribunale amministrativo regionale competente localmente i provvedimenti singoli di trasferimento o disciplinari anche se emanati da una amministrazione statale. Il criterio che individua nella sede di servizio del dipendente pubblico la competenza del T.A.R. designato a pronunciarsi è destinato a cedere a quello della sede dell’ente che ha emesso il provvedimento, quando l’atto impugnato ha efficacia al di fuori dell’ambito territoriale del tribunale periferico. Cons. Stato, sez. VI, 22 giugno 1987, n. 434, in Cons. Stato 1987, 934. COMMENTO 89 3.1.1. L’istanza per regolamento di competenza. L’istanza per regolamento di competenza è un rimedio discrezionale, attribuito al controinteressato o all’amministrazione resistente, per spostare il giudizio su altro tribunale amministrativo regionale. In base al disposto dell’art. 31, L. 6 dicembre 1971 n. 1034, la competenza territoriale è derogabile con un accordo tra le parti; essa non é rilevabile d’ufficio. L’istanza è proponibile in termini tassativi. Il ricorrente ha due possibilità: aderire o non aderire. Nel caso di adesione il giudizio si radica − su accordo delle parti − presso il T.A.R. ritenuto competente. Il ricorrente deve riassumere la controversia presso tale tribunale, entro termini perentori, pena l’estinzione del giudizio. Ai sensi dell’art. 125 norme att. c.p.c. l’atto deve contenere: 1) l’indicazione del giudice davanti al quale di deve comparire; 2) il nome delle parti e dei loro difensori, con procura; 3) il richiamo all’atto introduttivo del giudizio; 4) il provvedimento del giudice che dispone la riassunzione. Questo è trasmesso al tribunale competente col fascicolo d’ufficio. Trattandosi di ricorso e non di citazione non deve essere indicata nell’atto, evidentemente, la data dell’udienza di comparizione; esso, inoltre, non va notificato poiché entrambe le parti hanno l’obbligo di costituirsi. Nel caso di mancata adesione all’istanza di regolamento di competenza, l’art. 9, comma 4, L. n. 205/2000, modifica l’art. 31, comma 5, L. n. 1034/1971, che prevedeva la sospensione del giudizio nell’attesa della decisione del Consiglio di Stato. Al fine di ridurre gli effetti dilatori che a volte l’istanza può portare, la norma prevede la fissazione di una immediata camera di consiglio per la sommaria delibazione del regolamento proposto. Se il collegio ne rileva la manifesta infondatezza respinge l’istanza e condanna il ricorrente alle spese; in caso contrario, dispone che gli atti siano trasmessi immediatamente al Consiglio di Stato con conseguente sospensione del giudizio. La giurisprudenza ritiene, peraltro, che − in ogni caso − le spese possano essere addebitate alla parte soccombente, secondo i principi generali. Il ricorrente deve riassumere il giudizio presso l’autorità giudiziaria ritenuta competente. L’istanza cautelare, non è preclusa dal regolamento di competenza, né preclude la proposizione di quest’ultimo. Cons. Stato, a. plen., 20 gennaio 1997, n. 2 in Foro amm. 1997, 100. Il T.A.R. addetto discuterà la sospensiva e successivamente trasmetterà gli atti per la discussione del merito al giudice competente. 3.2. Legittimità. La competenza di legittimità è di carattere generale su tutti gli atti amministrativi, ai sensi dell’art. 26, R.D. n. 1054/1924 sul Consiglio di Stato. 90 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA

Questa competenza subisce delle evidenti limitazioni per quanto riguarda la valutazione dell’atto impugnato nel senso che è ammesso unicamente l’accertamento della legittimità del procedimento e la sussistenza dei requisiti essenziali dell’atto. È ammessa la verifica sul procedimento logico seguito nell’emanazione dell’atto. Si può accertare che i presupposti siano la logica premessa all’atto impugnato, ma è esclusa ogni indagine circa l’opportunità dell’emanazione dell’atto. Non potendo sindacare l’opportunità dell’atto il giudizio amministrativo subisce una limitazione nell’uso dei mezzi probatori, vedi infra n. 10. La competenza di legittimità mira all’annullamento dell’atto impugnato: non sono quindi ammesse pronunce di riforma o costitutive né di condanna tranne che per le spese. 3.3. Merito. La competenza di merito è eccezionale. Essa deve essere espressamente prevista per legge e si aggiunge alla competenza di legittimità in tema di diniego di approvazione della delibera a stare in giudizio degli enti locali, T.U. Consiglio di Stato, art. 27, di provvedimenti contingibili ed urgenti del sindaco, TU GPA, di ordinanze per la riduzione in pristino delle strade, LL.PP., di diniego di concessione edilizia, L. n. 10/1977, nel giudizio di ottemperanza. Per la dottrina tale competenza comporta un giudizio di opportunità, adeguatezza e convenienza dell’atto amministrativo (BENVENUTI), alcuni autori accentuano la differenziazione rispetto alla competenza di legittimità in rapporto ai maggiori poteri attribuiti al giudice amministrativo (VIRGA). Questo ha maggiori poteri di cognizione in ordine al fatto dedotto in giudizio che viene esaminato di per sé ed in rapporto al contenuto sostanziale della norma; ha maggiori poteri di istruzione essendo consentiti i mezzi di prova quali la prova testimoniale e la consulenza tecnica, non l’interrogatorio formale o il giuramento che contraddicono al principio del libero convincimento del giudice amministrativo; il giudice amministrativo ha maggiori poteri di decisione in quanto può annullare, riformare o nominare un commissario ad acta. Quando decide sul merito come nella competenza esclusiva il giudice può condannare l’amministrazione al pagamento di somme ai sensi dell’art. 26, L. n. 1034/1971. 4. Il giudizio di ottemperanza. Il giudizio di ottemperanza risponde all’esigenza di garantire che l’azione amministrativa si conformi ad una decisione vincolante del giudice amministrativo od ordinario. Nel giudizio di ottemperanza è ammesso l’esame nel merito ex art. 27, n. 4, R.D. n. 1054/1924. Il giudice deve approfondire anche i motivi di opportunità che possono meglio indicare le modalità per l’esecuzione del giudicato, poiché esso ha la funzione di individuare l’azione più opportuna fra quelle possibili con i limiti derivanti dai motivi di interesse pubblico che regolano l’azione amministrativa. Sono inammissibili le richieste di ottemperare, anche qualora vi siano effettive lesioni, che richiedano un sacrificio del pubblico interesse. COMMENTO 91 Ad esempio, nel caso di espropriazione illegittima, non è proponibile la richiesta di restituzione del fondo, dopo che sia stata eseguita l’opera pubblica che afferma il pubblico interesse in relazione al principio dell’accessione invertita. Giurisprudenza conforme: T.A.R. Lazio, 7 luglio 1987, n. 431, in Foro amm. 1987, 3447. Il giudizio di ottemperanza può sfociare nella nomina di un commissario ad acta che deve procedere, in via sostitutiva dell’amministrazione, a compiere quegli atti amministrativi disposti dal giudice amministrativo. L’attività del commissario è imputabile all’amministrazione sostituita. Contro di essa sono esperibili i rimedi giurisdizionali, ferma restando la competenza del giudice del giudizio di ottemperanza. L’attività del commissario costituisce logica prosecuzione del giudizio di ottemperanza, per cui non appare sostenibile la tesi di chi afferma che l’atto amministrativo è impugnabile di per se stesso. Il Regolamento di procedura del R.D. 17 agosto 1907, n. 642, art. 90, prevede come condizione di ammissibilità la preventiva messa in mora dell’amministrazione, a mezzo notifica;

solo dopo trenta giorni si può presentare il ricorso. La L. 6 dicembre 1971, n. 1034, all’art. 37, fissa la competenza del T.A.R. e del Consiglio di Stato in relazione al fatto che l’attività svolta dall’autorità amministrativa chiamata a conformarsi sia o meno nei limiti della circoscrizione del T.A.R. Il T.A.R. è competente all’ottemperanza delle sue decisioni confermate in appello. Il giudizio di ottemperanza non è un giudizio di esecuzione, o quanto meno questo non ne è l’aspetto preminente, esso può pertanto definirsi giudizio di cognizione. Scopo del giudizio non è quello di esaudire forzatamente la pretesa su cui l’amministrazione è rimasta soccombente, ma deve dare al giudice la possibilità di decidere, in relazione al pubblico interesse, quale sia la forma più congrua per la esecuzione del giudicato. Se si incontrano dei limiti nella possibilità di condannare l’amministrazione è dichiarata la inammissibilità della domanda, salva l’azione civile di risarcimento. La giurisprudenza conferma che tale giudizio è possibile nel solo caso di sentenza definitiva. La parte che risulta vincere in primo grado non può ricorrere al giudizio di ottemperanza per ottenere l’attuazione della sentenza dichiarata provvisoriamente esecutiva dalla legge, artt. 33 e 37, L. n. 1034/1971, ma non passata in giudicato perché appellata. Non vi è, infatti, coincidenza tra ambiti di efficacia del giudicato, per il quale è predisposto il giudizio di ottemperanza e l’esecutività della decisione. La possibilità di una tutela cautelare nelle more del giudizio di appello è affermata dalla giurisprudenza che impone all’amministrazione di assicurare, nelle more, l’effettività della situazione giuridica del ricorrente, come definita dalla pronuncia giudiziale, e, ove ciò non accada, l’interessato può adire nuovamente il giudice di primo grado per ottenere provvedimenti idonei ad assicurare l’esecuzione interinale della sentenza. Cons. Stato, sez. IV, 3 maggio 1999, n. 767, in Foro amm. 1999, 967. 92 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA 4.1. La esecuzione della sentenza di primo grado. L’art. 10 della L. n. 205/2000 ha stabilito che siano applicabili anche per l’esecuzione della sentenza di primo grado le norme previste per il giudizio di ottemperanza. Secondo detta norma il giudice chiamato a dare concreta esecuzione alla sentenza ha i poteri inerenti al servizio di ottemperanza al giudicato. La dottrina ritiene che il giudizio di esecuzione della sentenza di primo grado non è un giudizio autonomo distinto da quello di cognizione O. FORLENZA, Sulle controversie non sospese ottemperanza al T.A.R., in Guida dir. 2000, n. 30, 84. La conseguenza è che non occorre seguire le norme di procedura relative al giudizio di ottemperanza, quale la diffida ad adempiere, ma soprattutto non bisogna instaurare un altro e diverso procedimento. Il ricorrente vittorioso in primo grado, dopo avere notificato la sentenza alla parte soccombente con istanza comunicata a tutte le parti del giudizio, può chiedere al giudice i provvedimenti opportuni per la sua esecuzione. 5. La giurisdizione esclusiva. Nelle materie attribuite alla sua competenza esclusiva il giudice amministrativo decide su questioni che afferiscono a interessi legittimi e a diritti soggettivi, che di norma sono attratti nella sfera della giurisdizione del giudice ordinario. Laddove la distinzione fra interessi e diritti è particolarmente complicata il legislatore, onde garantire una più efficace tutela giurisdizionale, ha posto la competenza a decidere sull’intera questione in capo al giudice amministrativo. La legge espressamente dispone se ed in quali casi si abbia anche una competenza di merito. La legge sui T.A.R., all’art. 7, richiama le materie già previste dal T.U. sul Consiglio di Stato e sulla GPA. Alcune di esse in tema di fiere, mercati, debito pubblico e spedalità hanno perduto attualità, altre, come quelle in tema di pubblico impiego, hanno grande rilevanza. In particolare la giurisprudenza ha distinto in questa materia fra atti amministrativi autoritativi a contenuto discrezionale e atti paritetici a contenuto vincolato. Questi sono gli atti che afferiscono alle pretese patrimoniali dell’impiegato. Nonostante le perplessità della dottrina (VIRGA) su questi atti paritetici si sono elaborati, per garantirne la tutela giurisdizionale, alcuni principi che differiscono dal normale processo.

Sono ammesse sentenze dichiarative che acclarano situazioni giuridiche aventi origine dal rapporto di pubblico impiego e non da atti amministrativi, come l’accertamento di mansioni superiori che possono dare origine all’accertamento di una qualifica idonea. Si applica il termine di prescrizione quinquennale e non il termine di decadenza di 60 giorni che vale per il giudizio normale. Nella sentenza di condanna il giudice amministrativo può determinare gli interessi nella misura legale ed il maggior danno eventualmente subito dal dipendente per la diminuzione del valore del suo credito, condannando l’amministrazione al pagamento della somma relativa, con decorrenza dal giorno dell’inadempimento, conseguente al formarsi del silenzio-rifiuto, ai sensi del D.P.R. 3/1957, art. 25, ovvero dal giorno della presentazione del ricorso. COMMENTO 93 La rivalutazione non è nuova domanda, ma conseguenza dell’applicazione di un meccanismo di semplice conservazione del credito retributivo reale. Cons. Stato, Ad. Plen. 15 aprile 1985, n. 13, in Foro amm. 1985, 732, sez. VI, 25 giugno 1986, n. 464, in Foro amm. 1986, 787. La rivalutazione è computabile secondo gli indici ISTAT, elaborati ai fini della determinazione dell’indennità integrativa speciale. Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 1986, n. 318, in Foro amm. 1986, 787. Per i dipendenti di enti pubblici non economici, compresa l’amministrazione statale, va applicato il principio generale, art. 429 c.p.c., che prevede l’automatica rivalutazione monetaria. Cons. Stato, sez. VI, 1 dicembre 1986, n. 882, in Foro amm. 1986, 2745. È stato chiarito dalla Cassazione (Cass. civ., Sezioni Unite, 6 ottobre 1988) che la richiesta di rivalutazione del credito non ha natura di risarcimento, escludendo ogni competenza del giudice ordinario, ma è caratteristica del credito di prestazione di lavoro con funzione sanzionatoria. Dalla legge sui T.A.R. è stata introdotta, all’art. 5, la giurisdizione esclusiva in tema di concessioni contratto. La competenza si estende a tutte le concessioni contratto, ad esempio alla concessione in diritto di superficie delle aree di piano di zona, alle concessioni per l’uso di beni demaniali, non anche ad altri atti amministrativi quali autorizzazioni o ammissioni, ad esempio alle assegnazioni di case popolari in locazione, anche se gli atti amministrativi prevedono come obbligatoria la stipula di disciplinari o contratti. Sono escluse le controversie che si riferiscono alle relative indennità o ad altra prestazione pecuniaria che discende dal contratto che rientra nella ordinaria competenza del giudice civile. La L. n. 10/1977 prevede una competenza esclusiva in tema di concessioni edilizie. In questa materia la dottrina (VIRGA) rileva come il sindacato del giudice amministrativo in tema di concessioni sia di fondo una giurisdizione di legittimità mentre in tema di contributi di urbanizzazione e di sanzioni pecuniarie si tratti di giurisdizione esclusiva e di merito visto che l’art. 26, L. n. 10/1977 consente mezzi di prova, come le perizie, che sono proprie di tale giurisdizione. 5.1. La giurisdizione del giudice amministrativo dopo la riforma del D.L.vo 80/1998 e della L. 205/2000. Il risarcimento del danno causato da provvedimenti illegittimi. L’art. 11, c. 4, lett. g) della L. 15 marzo 1997, n. 59, attribuisce delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali. Nell’ambito della riforma della Pubblica Amministrazione e perseguendo la semplificazione amministrativa, esso prevede la devoluzione al giudice ordinario della giurisdizione in materia di pubblico impiego e riforma la giurisdizione del giudice amministrativo. La delega consente al governo di: “devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice ordinario, tenuto conto di quanto previsto dalla lettera a), tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ancorché concernenti in via incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini della disapplicazione, prevedendo: misure organizzative e processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso; procedure stragiudiziali di conciliazione e arbitrato; infine, la contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi 94 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici, prevedendo altresì un regime processuale transitorio per i procedimenti pendenti”.

Il D.L.vo n. 80/1998 supera il criterio tradizionale di riparto della giurisdizione basata sulla distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi identificando per legge le materie oggetto della giurisdizione amministrativa. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo speciale, IV, Il processo amministrativo 2000, 3251. La norma delinea i caratteri della nuova giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi, di urbanistica ed edilizia e di espropriazione ed occupazione d’urgenza. Qualora, infatti, il giudice amministrativo sia investito della giurisdizione esclusiva sulla controversia, egli può disporre il risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. La dottrina è unanime sull’onere per il ricorrente di dimostrare la sussistenza e la consistenza delle aspettative lese dal provvedimento illegittimo secondo i principi dell’art. 1223 c.c., che individua le due componenti del danno nella perdita subita e del mancato guadagno. F. CARINGELLA, G. DE MARZO, F. DELLA VALLE, R. GAROFOLI, La nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 2000, 486. Il giudice amministrativo può disporre il risarcimento anche mediante il semplice rinvio a dei criteri, sulla base dei quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre all’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine. È evidente che, ove si tratti di impugnative aventi ad oggetto un provvedimento omissivo, il risarcimento potrà essere commisurato anche in relazione ai tempi di emanazione del provvedimento stesso. In carenza di un accordo è ammesso il ricorso in ottemperanza, previsto dall’art. 27 comma 1, n. 4 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, per richiedere la somma dovuta. In tale eventualità appare evidente che le spese debbano essere addebitate, in caso di ulteriore omissione o di mancato rispetto delle modalità fissate dal giudice amministrativo, all’amministrazione soccombente. La determinazione del risarcimento comporta la possibilità dell’assunzione di mezzi di prova, in particolare, della consulenza tecnica di ufficio, mentre rimangono esclusi l’interrogatorio formale ed il giuramento, in quanto incompatibili con un giudizio sugli atti dell’amministrazione. I mezzi di prova devono essere evidentemente utilizzati in relazione alle esigenze di celerità e di concentrazione del giudizio amministrativo. I diritti patrimoniali consequenziali non sono più riservati alla giurisdizione del giudice ordinario. Questi sono entrati nella competenza del giudice amministrativo, risparmiando al ricorrente un ulteriore processo. Rimangono riservate al giudice ordinario le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo la capacità di stare in giudizio e la risoluzione dell’incidente di falso. In un primo tempo l’art. 35, D.L.vo n. 80/1998, che ha sostituito l’art. 7, comma 3, primo periodo, L. n. 1034/1971, ha creato una giurisdizione esclusiva di legittimità in particolari materie tassativamente indicate − quali i pubblici servizi, l’urbanistica e l’edilizia − comprensiva dell’esame delle eventuali richiesta di risarcimento del danno. COMMENTO 95 La Corte costituzionale ha ravvisato un eccesso di delega nella formulazione dell’art. 33, D.L.vo n. 80/1998, nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, anziché limitarsi ad estendere, in tale ambito, la giurisdizione del giudice amministrativo alle questioni aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno. Corte Cost. 11 luglio 2000, n. 292, in Guida dir. 2000, n. 28, 26. A tal punto il legislatore ha superato i rilievi sostanzialmente riconfermando con la L. 21 luglio 2000, n. 205 le disposizioni oggetto del D.L.vo n. 80/1998. In particolare l’art. 35, D.L.vo n. 80/1998 è stato modificato dall’art. 7, comma 1, lett. c), L. n. 205/2000 che allarga la giurisdizione a tutte le materie su cui il giudice amministrativo deve decidere. Poiché la Corte di cassazione − in base alla modifica apportata dall’art. 1, L. Cost. 23

novembre 1999, n. 2, all’art. 111 della Cost. − ha una competenza limitata ai soli ricorsi in materia di giurisdizione, la dottrina paventa che la sottrazione di una competenza della Corte di cassazione su diritti che comportano il risarcimento del danno comporti una possibile questione di costituzionalità. V. CARBONE, Le nuove frontiere della giurisdizione sul risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo della P.A., in Corr. giur. 2000, 1141. 5.1.1. Le controversie in materia di pubblici servizi. La delega è stata attuata dall’art. 33 del D.L.vo 80/1998, sostituito dall’art. 7, L. n. 205/2000 che afferma: “Sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni, al mercato immobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di cui alla L. 14 novembre 1995, n. 481”. In particolare, già l’art. 2 comma 25 della L. 481/1995 attribuiva alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie contro i provvedimenti dell’autorità. La controversia − già pendente alla data del 30 giugno 1998 e, quindi, non soggetta − ex artt. 45, e 33, D.L.vo 31 marzo 1998, n. 80 − rimane affidata alla giurisdizione ordinaria. La giurisprudenza, in particolare, ha ritenuto che la rinuncia dell’impresa assicurativa, ai sensi dell’art. 65, D.L.vo 17 marzo 1995, n. 175, all’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa e riassicurativa, rilasciatale ai sensi dell’art. 9 dello stesso decreto n. 175 del 1995, costituisce l’espressione dell’esercizio di un diritto soggettivo perfetto dell’impresa stessa, dal quale doveva conseguire l’obbligatoria adozione, senza alcun margine di discrezionalità, da parte dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (Isvap), del provvedimento di decadenza dall’autorizzazione, avente natura dichiarativa. Cass. civ., Sezioni Unite, 27 gennaio 1999, n. 4, in Foro it. 1999, I, 458. La giurisdizione viene comunque ampliata poiché il testo della delega afferma chiaramente un ampliamento della giurisdizione in materia di servizi estendendola ai diritti consequenziali ed al danno ingiusto mentre il governo delegato ha esteso la delega comprendendo tutta una serie di controversie in materia di servizi pubblici. V. CARBONE, Risarcimento di interessi legittimi: la Corte costituzionale si astiene, il legislatore apre nuovi orizzonti, in Corr. Giur. 1998, 654. 96 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA La dottrina, peraltro, riduce la portata della norma ritenendo che l’esercizio di una delle attività nei settori tassativamente enunciati dall’art. 33, L. n. 80/1998, mod. art. 7, L. n. 205/2000, non consente di sostenere che si tratti di servizio pubblico. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si radica solo qualora sussistano gli elementi − ricavabili dal dettato stesso normativo − che qualificano come servizio pubblico l’attività di cui si tratta. F. CARINGELLA, G. DE MARZO, F. DELLA VALLE, R. GAROFOLI, La nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 2000, 101. Detto art. 7, L. n. 205/2000 modifica lo stesso testo dell’art. 5 della legge sui T.A.R e regolamenta ex novo la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici. Il legislatore, in particolare, con classificazione esemplificativa, richiama le controversie: a) concernenti la istituzione, modificazione o estinzione di soggetti gestori di servizi pubblici, ivi comprese le aziende speciali, le istituzioni o le società di capitali anche di trasformazione urbana; la disposizione comprende qualunque individuo che sia divenuto gestore di un pubblico servizio, con conseguente estensione alla vita societaria del soggetto, quindi alla modificazione o all’estinzione. In particolare la dottrina si interroga sulla eventuale estensione della giurisdizione amministrativa alle procedure concorsuali. O. FORLENZA, Per servizi e urbanistica giudice unico è il T.A.R., in Guida al Dir., 1998, n. 16, 111; b) tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi; c) tra le amministrazioni pubbliche e i soci di società miste e quelle riguardanti la scelta dei soci; d) in materia di vigilanza e controllo nei confronti di gestori di pubblici servizi; e) aventi ad oggetto le procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, svolti da soggetti comunque tenuti all’applicazione delle norme comunitarie o della normativa nazionale e regionale; Va ravvisata l’estensione alla giurisdizione amministrativa di ogni procedura di affidamento governata da norme pubblicistiche, anche qualora la stessa sia affidata a soggetti

privati. S. CASSESE (a cura di), Diritto amministrativo speciale, IV, Il processo amministrativo 2000, 3582. Vedi voce Appalti pubblici n. 8.3. La devoluzione della giurisdizione esclusiva comporta, ai sensi dell’art. 35 del D.L.vo 80/1998, mod. art. 7, L. n. 205/2000, la possibilità di disporre la reintegrazione in forma specifica ed il risarcimento del danno ingiusto, prima attribuito, ex art. 13 della L. 142/1992, al giudice ordinario dopo la declaratoria di nullità del provvedimento disposta dal giudice amministrativo. f) riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle prestate nell’ambito del servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona e delle controversie in materia di invalidità. La giurisdizione amministrativa è stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa nel caso di controversia fra il titolare di farmacia e l’ASL per il pagamento dei medicinali distribuiti agli assistiti; si tratta, infatti, di un rapporto concessorio di servizio pubblico. Cons. Stato, Ad pl. 30 marzo 2000, n. 1 ord., in Corr. Giur. 2000, 594. 4 COMMENTO 97 La giurisprudenza evidenzia la difformità di detta ipotesi da quella relativa al pagamento di forniture di prodotti sanitari e farmaceutici effettuate da case farmaceutiche all’ASL. La mancanza di un rapporto concessorio consente di affermare la giurisdizione del giudice ordinario. Cass. civ., Sezioni Unite, 30 marzo 2000, n. 71/00/S.U., in Corr. giur. 2000, 591. Alle stesse conclusioni giunge la dottrina in modo concorde. V. CARBONE, Sezioni Unite, Adunanza Plenaria T.A.R. Calabria a confronto sulla nuova giurisdizione esclusiva dopo il D.L.vo n. 80/1998, in Corr. giur. 2000, 602. Sono escluse, restando attribuite al giudice ordinario, le controversie relative ai contratti successivamente stipulati dai destinatari dei servizi e tutte le controversie in materia di infortuni relative a servizi di trasporto. In tal caso, resta preclusa al giudice ordinario, nell’esame della controversia, la giurisdizione sui provvedimenti generali − come ad esempio la determinazione delle tariffe − che soggiacciono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La giurisprudenza afferma la giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alle controversie insorte tra medici convenzionati e aziende sanitarie. La dottrina appare invece contraria: S. PALMIERI, Medici convenzionati e riparto di giurisdizione: incertezze non sopite, in Corr. Giur. 2001, 181. La giurisprudenza, infatti, afferma che i rapporti cosiddetti «convenzionali», instaurati tra i medici di medicina generale e gli enti preposti all’assistenza sanitaria, in base alle disposizioni dell’art. 48 della L. n. 833 del 1978, e disciplinati da accordi collettivi resi esecutivi con decreti del Presidente della Repubblica, hanno natura privatistica di rapporti di prestazione d’opera professionale, svolta con carattere di parasubordinazione. Con riferimento a tali disposizioni l’ente pubblico opera nell’ambito esclusivo del diritto privato ed assume nei confronti del professionista gli obblighi che derivano da detta disciplina collettiva, senza essere titolare di alcun potere autoritario (al di fuori di quello di sorveglianza) e senza poter incidere unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legittimi, sulle posizioni di diritto soggettivo nascenti per il professionista dal suddetto rapporto. Esso è definito dall’art. 1 dell’accordo collettivo, reso esecutivo con D.P.R. n. 314 del 1990, come «rapporto di lavoro autonomo, continuativo e coordinato». Ne consegue che le iniziative ed i comportamenti delle parti di detto rapporto vanno valutati secondo i principi regolatori dell’esercizio della privata autonomia e, pertanto, le controversie con le quali il medico lamenti la lesione, da parte dell’ente, delle proprie posizioni di diritto soggettivo appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Tale giurisdizione non può essere eccepita per il fatto che sia messa in discussione la legittimità di atti o provvedimenti amministrativi dell’ente, riguardo ai quali spetta all’a.g.o. il potere di sindacarne la legittimità ed eventualmente disapplicarli.

Alla stregua di tali principi le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, relativamente alla controversia con la quale un medico convenzionato, avendo ottenuto il trasferimento dagli elenchi dei medici convenzionati di un comune a quelli di altro comune nell’ambito territoriale di una stessa ASL., ed essendosi visto da quest’ultima cancellare tutti i suoi assistiti, nel presupposto che la scelta del medico di base debba avvenire nel comune di residenza degli assistiti, aveva chiesto il ripristino dell’iscrizione degli stessi, sostenendo che all’interno del territorio dell’ASL l’assi- 98 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA stito possa liberamente scegliere il medico di base. Cass. civ., Sezioni Unite, 22 novembre 1999, n. 813, in Giust. civ. Mass. 1999, 2315. Cass. civ., Sezioni Unite, 1 dicembre 2000, n. 1241/00/S.U., in Corr. Giur. 2001, 179. 5.1.2. Le controversie in materia di urbanistica ed edilizia. Le controversie relative ad atti, provvedimenti e comportamenti della pubblica amministrazione in materia di urbanistica ed edilizia sono attribuite dall’art. 34, D.L.vo 80 del 1998, come sostituito dall’art. 7, L. 205/2000, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tutti gli aspetti dell’uso del territorio rientrano nella materia urbanistica. L’ampliamento della sfera della giurisdizione amministrativa deriva dalla definizione del contenuto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il comma 1 dell’art. 35, del D.L.vo 80 del 1998, sostituito dall’art. 7, L. 205/2000, definisce i contenuti della stessa giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che comprende la reintegrazione in forma specifica ed il risarcimento del danno ingiusto. Vedi voce Urbanistica n. 1.1. 5.1.3. Le controversie in materia di espropriazione ed occupazione d’urgenza. L’art. 34, comma 3, lett. b) del D.L.vo 80 del 1998, sostituito dall’art. 7, L. 205/2000, precisa che rimangono nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative alla determinazione ed al versamento dell’indennità di espropriazione e delle indennità comunque conseguenti a provvedimenti ablatori. Poiché l’art. 34, comma 1, del D.L.vo 80 del 1998, demanda alla giustizia amministrativa tutte le controversie concernenti gli aspetti dell’uso del territorio si pone un problema di giurisdizione in ordine a quelle relative al risarcimento del danno derivante dalla cosiddetta accessione invertita e/o occupazione acquisitiva. La giurisprudenza ha, finora, distinto le controversie che attengono ad un provvedimento amministrativo, che si impugna come illegittimo, da quelle che nascono da comportamenti sine titulo dell’amministrazione. L’art. 34 del D.L.vo 80 del 1998, devolve al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia anche sui comportamenti dell’amministrazione e dei suoi funzionari poiché, come recita l’art. 35 del D.L.vo 80 del 1998, il giudice amministrativo investito di giurisdizione esclusiva può decidere e quantificare il risarcimento da danno ingiusto. L’art. 53, D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti conseguenti all’applicazione del T.U., dall’1 gennaio 2002, confermando che la giurisdizione sui provvedimenti ablatori, quali la dichiarazione di pubblica utilità e il decreto di esproprio, il decreto di acquisizione del bene è affidata al giudice amministrativo, mentre al giudice ordinario − funzionalmente competente è la Corte d’appello − sono affidate le controversie relative all’indennità di esproprio e relative all’indennizzo per la reiterazione dei vincoli scaduti, vedi voce Espropriazione per pubblica utilità, par. 1. COMMENTO 99 5.1.4. Le controversie in materia di pubblico impiego. Nonostante il loro trasferimento al giudice ordinario, residuano al giudice amministrativo alcune controversie in materia di pubblico impiego. Restano sempre devolute al giudice amministrativo, come precisa l’art. 68 del D.L.vo 29/1993, sost. art. 63, quarto comma, D.L.vo n. 165/2001, quelle relative alle procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti nelle pubbliche amministrazioni, con evidente eccezione per i dirigenti nominati direttamente, con rapporto privatistico, e per i dirigenti generali. La giurisdizione del giudice amministrativo viene conservata, in via di eccezione, dall’art.

2, comma 4, del D.L.vo 546/1993, che modifica l’art. 2 del D.L.vo 29/1993, per taluni rapporti di pubblico impiego e, in tali ipotesi, si tratta di giurisdizione esclusiva. L’art. 3, D.L.vo n. 165/2001, che modifica l’art. 2 del D.L.vo 29/1993, precisa che, in deroga alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti, dopo l’ultima modifica portata dall’art. 2 del D.L.vo 80/1998: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, quest’ultima a partire dalla qualifica di vice consigliere di prefettura, nonché i dipendenti dagli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691, e dalle leggi 4 giugno 1985, n. 281, e 10 ottobre 1990, n. 287. Il rapporto di impiego dei professori e ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti. Vedi voce Pubblico impiego n. 1 e ss. 6. La tutela sul silenzio dell’amministrazione. Il silenzio della pubblica amministrazione si concreta nell’omessa decisione su una domanda dell’interessato o sul ricorso amministrativo che impedisce all’atto di divenire definitivo e quindi la sua impugnazione. Il legislatore elaborava una procedura particolare, cosiddetto silenzio rifiuto, per cui dopo 120 giorni dalla presentazione del ricorso la pubblica amministrazione veniva diffidata con istanza notificata a provvedere. Trascorsi ulteriori 60 giorni il ricorso si intendeva non accolto e scattavano i termini per il successivo ricorso contro il silenzio rifiuto dell’amministrazione ai sensi del R.D. n. 383/1934, art. 5. Successivamente il D.P.R. n. 1199/1971, all’art. 6, semplificando la procedura, ha disposto che, decorso il termine di 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che l’organo adibito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende rigettato, cosiddetto silenzio rigetto, a tutti gli effetti. Contro il provvedimento impugnato sono esperibili i relativi mezzi di tutela, decorso il termine di 90 giorni, dalla presentazione del ricorso, in carenza di decisione da parte della pubblica amministrazione, ex art. 20, L. n. 1034/1971. N. CENTOFANTI, Il silenzio della pubblica amministrazione ed i procedimenti sostitutivi 1999, 92. Altre norme speciali prevedono il formarsi del silenzio rigetto dopo un termine di 60 giorni dalla domanda, come nel caso di richiesta di concessione edilizia. 100 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Nel mentre si afferma la generale validità delle norme relative al silenzio rigetto, Cons. Stato, sez. V, 26 febbraio 1982, in Foro amm. 1982, 183, alcune sentenze affermano la validità del procedimento del silenzio rifiuto. Ad esempio, il silenzio dell’amministrazione in relazione ad atti dovuti per accertarne eventuali responsabilità degli uffici deve essere preceduto dalla diffida a provvedere entro trenta giorni; solo successivamente, pena l’inammissibilità, si può proporre l’azione di risarcimento. Il Cons. Stato, Ad. Pl. 10 marzo 1978, n. 10, in Foro amm. 1978, 415 afferma la validità generale dell’art. 25 D.P.R. n. 3/1957. La nuova procedura consente il ricorso giurisdizionale direttamente alla formazione del silenzio, senza che debba attendersi l’esperimento dei possibili gravami amministrativi, ovvero senza alcuna preventiva diffida. In tal caso non è possibile la contestuale presentazione del ricorso amministrativo ai sensi dell’art. 20 della L. n. 1034/1971. Cons. Stato, Ad. Pl., 27 gennaio 1978, n. 2, in Foro amm. 1978, 20. Questa non è l’unica innovazione poiché mentre nella precedente procedura oggetto dell’impugnazione era il rifiuto a provvedere dell’amministrazione, nella nuova procedura ne è oggetto il provvedimento della pubblica amministrazione sulla quale si è formato il silenzio che equivale a rigetto dell’istanza. Poiché il provvedimento dell’amministrazione costituisce esso stesso decisione di rigetto non si ammette che l’amministrazione decidente possa emettere un nuovo atto per violazione del principio ne bis in idem, ossia si vieta all’amministrazione di ritornare sulla decisione già presa. Cons. Stato, Ad. Pl., 7 febbraio 1978, n. 4, in Foro amm. 1978, 23 contra Ad. Pl. 3 maggio 1960, n. 8.

Inoltre cambia la funzione della giustizia amministrativa; la decisione relativa al silenzio rigetto oltre che accertare la illegittimità di tale comportamento può statuire in ordine al quomodo e al quando del successivo provvedimento da adottare. Cons. Stato, Ad. Pl., 10 marzo 1970, n. 10. Il giudizio sul silenzio si sposta quindi al giudizio sulla fondatezza della pretesa, non solo sull’obbligo dell’amministrazione di emettere il provvedimento richiesto. È diversa la stessa natura della decisione che non è meramente dichiarativa dell’illegittimità dell’inerzia dell’amministrazione, ma è di accertamento della pretesa fatta valere nella richiesta all’amministrazione nel successivo ricorso. La giurisprudenza non è concorde nell’estendere alla pronuncia dichiarativa dell’obbligo a provvedere anche l’accertamento giudiziale della fondatezza dell’istanza. Il primo indirizzo sostiene che il giudizio di legittimità sul silenzio rifiuto tende a stabilire la fondatezza della pretesa sostanziale fatta invano valere, poiché, se questa pretesa è infondata, non sarebbe utile imporre all’amministrazione l’obbligo di una pronuncia espressa. Cons. Stato, Ad. Pl., 10 marzo 1978, n. 10; Cons. Stato, sez. VI, 26 febbraio 1982, n. 92; Cons. Stato, sez. VI, 31 luglio 1987, n. 506. L’indirizzo pur sancendo che la decisione del giudice debba esprimersi oltre il mero obbligo di procedere, limita tale estensione ai soli casi in cui l’inerzia dell’amministrazione riguardi scelte o attività vincolate. T.A.R. Lombardia, Brescia, 12 giugno 1989, n. 649, in Foro amm. 1990, 1241. Il secondo indirizzo, più tradizionale, ritiene che il giudice in sede di impugnazione del silenzio rifiuto non è titolare del potere di giudicare la fondatezza della domanda sulla quale COMMENTO 101 la pubblica amministrazione ha omesso illegittimamente di provvedere, poiché l’accertamento giudiziale dell’obbligo di provvedere ha carattere meramente preliminare e procedimentale, a prescindere da ogni indagine sulle posizioni sostanziali. In tale fase si deve quindi accertare l’illegittimità del silenzio e l’obbligo conseguente a provvedere dopo di che o l’amministrazione sua sponte provvede o si dovranno esperire ulteriori ricorsi, ad esempio per l’ottemperanza al giudicato. Cons. Stato, sez. IV, 17 novembre 1987, n. 657. Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 1984, n. 230. R. GALLI, Corso di diritto amministrativo 1996, 497. La procedura del silenzio rifiuto deve ora collegarsi con le disposizioni di cui all’art. 2, L. n. 241/1990 sul procedimento amministrativo. La norma ha contenuto generale nel ribadire l’obbligo dell’amministrazione a concludere i procedimenti. La giurisprudenza amministrativa appare orientata nel senso della diretta incidenza dell’art. 2, L. 241/1990, sul procedimento di formazione del silenzio, consentendo la immediata impugnatività. Essa ritiene che il comportamento omissivo della pubblica amministrazione possa essere impugnato avanti al giudice amministrativo una volta che sia decorso il termine previsto per la conclusione del procedimento espressamente indicato, ovvero quello di trenta giorni previsto in via generale dallo stesso art. 2, L. 241/1990. Alcune sentenze hanno, pertanto affermato che a seguito dell’entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241, di fronte al silenzio della P.A. non sono più necessarie, ai fini della proposizione del ricorso giurisdizionale, la diffida e la messa in mora di cui all’art. 25 T.U. 10 gennaio 1957 n. 3, atteso che, una volta decorso inutilmente il termine essenziale stabilito per l’espressa e motivata conclusione del procedimento amministrativo, l’inadempimento di tale obbligo da parte della P.A. procedente è in re ipsa, e può quindi essere immediatamente denunciato in via di azione. I primi tre commi dell’art. 2, L. 7 agosto 1990 n. 241 hanno introdotto nell’ordinamento, tra l’altro, un procedimento di formazione «automatica» del silenzio, notevolmente diverso rispetto alla duplice sequenza «istanza del privato − successiva diffida giudizialmente notificata », finora utilizzata: deve, quindi, concludersi, per la non necessità, dopo la L. n. 241 del 1990, dell’utilizzo dei meccanismi previsti dall’art. 25, T.U. imp. Cons. Stato (D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3) e per la possibilità d’impugnare direttamente il silenzio-rifiuto in sede giurisdizionale una volta decorso il termine per la conclusione del procedimento. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 25 giugno 1996, n. 574, in Foro amm. 1997, 586.

L’orientamento prevalente della giurisprudenza è, però in senso contrario. Esso ritiene che l’azione giurisdizionale non possa essere esperita senza che sia annunciata, mediante rituale notifica di un atto di diffida e messa in mora la volontà del ricorrente di adire il giudice amministrativo. La giurisprudenza ritiene che la suddetta messa in mora non sia una mera formalità. Essa è preordinata a fissare il termine ultimo entro il quale l’amministrazione può evitare il contenzioso emanando il relativo provvedimento richiesto, sia favorevole che contrario a quanto formulato dal ricorrente nella sua istanza. Il soggetto che intenda reagire contro l’inerzia della P.A. ha, pertanto, l’onere di seguire il rigoroso iter ordinario, caratterizzato, ai sensi dell’art. 25, T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, dalla presentazione di un’istanza e dal silenzio protrattosi per almeno sessanta giorni dalla succes- 102 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA siva diffida a provvedere entro un congruo termine, comunque non inferiore a trenta giorni, notificata secondo la procedura prevista per gli atti giudiziari. Solo quando il procedimento è concluso e si è formato il silenzio − inadempimento, l’interessato ha facoltà di proporre ricorso giurisdizionale, entro sessanta giorni decorrenti dalla scadenza del termine assegnato con l’atto di diffida, non essendo consentita l’immediata impugnazione del silenzio conseguente alla mancata risposta all’istanza formulata dal privato, ma non seguita dalla formale diffida dell’Amministrazione. Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 23 dicembre 1999, n. 665, in Cons. Stato 1999, I, 2192. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 4 gennaio 2000, n. 2, in Foro amm. 2000, 1938. La dottrina appare favorevole a tale orientamento giurisprudenziale. A. ROMANO, Commentario alle leggi sulla giustizia amministrativa 2001, 818. 6.1. La tutela del silenzio disposta dall’art. 2, L. 205/2000. Nel caso di silenzio della pubblica amministrazione l’art. 2, L. n. 205/2000, dispone un nuovo sistema di tutela. La norma, peraltro, disciplina i ricorsi avverso il silenzio della pubblica amministrazione non distinguendo fra le tipologie di silenzio evidenziate dalla dottrina: il silenzio accoglimento, il silenzio rigetto, il silenzio rifiuto o il silenzio inadempimento. La disposizione in esame non può che applicarsi esclusivamente al silenzio rifiuto o silenzio inadempimento in quanto le altre due ipotesi hanno un significato positivo di accettazione della domanda − il silenzio accoglimento − o di diniego della istanza − il silenzio rigetto. Non vi è, infatti, alcuna valida ragione di assegnare ai richiedenti una forma di tutela diversa da quella che la norma già garantisce. A. ROMANO, Commentario alle leggi sulla giustizia amministrativa 2001, 820. I ricorsi avverso il silenzio sono decisi direttamente in camera di consiglio, analogamente a quanto avviene in relazione alla richiesta di provvedimenti cautelari. La giurisprudenza ha precisato che l’esame della fondatezza della pretesa dell’interessato è necessario qualora l’istanza da questi presentata sia tesa ad ottenere un provvedimento che implichi da parte dell’amministrazione valutazioni discrezionali. Il processo instaurato innanzi al giudice amministrativo a seguito del silenzio rifiuto serbato dalla P.A. intimata ha per oggetto non la legittimità dell’inerzia in sé, ma l’accertamento della fondatezza sostanziale della pretesa posta dal privato a base della sua istanza e dedotta in giudizio. Ogni questione sul silenzio resta assorbita dalle valutazioni direttamente inerenti al merito della controversia, dal quale dipende, in ultima analisi, l’accoglimento o il rigetto del ricorso, indipendentemente dalla natura, discrezionale o vincolata, dei poteri che la P.A. può esercitare in relazione al bene della vita richiesto. Nella specie si tratta di una controversia relativa all’inquadramento dei dipendenti sanitari, ex L. 20 maggio 1985, n. 207; l’oggetto di tale accertamento resta la pretesa sostanziale. Cons. Stato, sez. V, 13 aprile 2000, n. 2211, in Foro amm. 2000, 1304. La norma conferma tale indirizzo giurisprudenziale ritenendo ammissibile per il giudice amministrativo fornire indicazioni in ordine alla fondatezza della pretesa sostanziale su cui si basa l’istanza del ricorrente. COMMENTO 103 La forma della decisione è quella della sentenza succintamente motivata, prevista dall’art. 9, L. n. 205/2000, vedi infra par. 16.

La tutela risarcitoria − con l’estensione portata dall’art. 35, D.L.vo n. 80/1998, mod. art. 7, L. n. 205/2000 che la ha affidato al giudice amministrativo anche nei giudizi di legittimità − acquista una rilevanza notevole qualora si ravvisi il silenzio della pubblica amministrazione. Tale risarcimento si configura anche nell’ipotesi in cui successivamente l’amministrazione abbia legittimamente emanato un provvedimento di diniego sulla istanza. La giurisprudenza ha, infatti, precisato che, anche se il formalizzarsi del silenzio rifiuto non impedisce all’autorità amministrativa di provvedere negativamente sull’istanza, l’accertamento dell’inerzia può avere significativi riflessi sulla responsabilità risarcitoria quando l’amministrazione non opponga e non documenti attendibili ragioni (es. di eccessivo carico di lavoro) che possano aver determinato il ritardo; quando poi quest’ultimo resta addirittura collegato ad una sorta di «attesa» dirimente di ius superveniens (incompatibile con la pendente istanza), la responsabilità assume di per sé connotati significativi, anche a prescindere dalla legittimità del passaggio normativo sopravvenuto. Nel caso di specie è stata adottata illegittimamente una variante che ha ritardato il rilascio di una concessione edilizia. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 12 aprile 2000, n. 2793, in Urb. app. 2000, 985 nota PROTTO. A. ROMANO, Commentario alle leggi sulla giustizia amministrativa 2001, 818, vedi precedente par. 5.1. I termini da osservare per la decisione sono di trenta giorni a partire dalla scadenza del termine di legge per il deposito, che è di trenta giorni dall’ultima notifica del ricorso. Del pari sono previsti tempi strettissimi anche per l’appello che deve essere proposto entro trenta giorni dalla notifica o, in mancanza di questa, entro novanta giorni dalla comunicazione dell’avvenuta pubblicazione. La modifica sostanziale attiene alle possibilità totalmente nuove offerte al giudice amministrativo qualora persista il comportamento inerte dell’amministrazione. Nel caso di accoglimento definitivo − esperito l’eventuale gravame − totale o parziale del ricorso di primo grado il giudice amministrativo, su istanza del ricorrente, che ha invano preventivamente diffidato l’amministrazione a provvedere, ordina direttamente all’amministrazione di pronunciarsi entro un termine di trenta giorni. Qualora l’amministrazione resti inadempiente oltre detto termine, il giudice amministrativo, su richiesta del ricorrente, nomina un commissario che provveda in luogo della stessa amministrazione, accertando preventivamente che questa, nelle more della sua nomina, non si sia espressa, ex art. 2, terzo comma, L. n. 205/2000. 6.2. Il rilievo penale del silenzio. Il silenzio può assumere rilievo penale, ex art. 328 c.p. modif. dalla L. n. 86/1990. Il legislatore distingue a tal proposito tra rifiuto da parte di pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio di atti obbligatori per ragione di giustizia, sicurezza, ordine pubblico, igiene e sanità, e rifiuto di altri atti, i cui confini potranno essere sanciti solo dal giudice penale. Ma quale silenzio su di un atto da compiersi entro termini tassativi non concretizza una imparzialità della P.A. (ad esempio il rilascio di concessione edilizia)? 104 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Qualche problema interpretativo lo pone la seconda ipotesi che prevede il caso del pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio che non compie un atto di ufficio dopo che sia pervenuta una rituale richiesta da parte di chi ne ha interesse e sia decorso il termine di trenta giorni dalla sua ricezione. Gli spazi interpretativi sono riservati al giudice penale sia nella determinazione di quali siano gli atti dovuti (da compiere senza ritardo), sia nel valutare se siano valide le argomentazioni atte a giustificare il ritardo. In tal senso è stato precisato che la consumazione del reato non consiste nella sola emissione di provvedimento, ma anche nella risposta sulle ragioni del ritardo. Vedi circolare 8 gennaio 1991, n. 60397-7/463 Ministro Funzione Pubblica in Gazz. Uff. 23 gennaio 1991, n. 19; sono dubbi gli effetti che tale circolare possa avere sul giudice penale che appartiene ad un potere autonomo. 7. Il contenuto del ricorso giurisdizionale. I motivi aggiunti. Il processo amministrativo è introdotto dal ricorso i cui elementi essenziali sono indicati dal Regolamento di procedura del Consiglio di Stato, nell’art. 6 R.D. 642/1907, per effetto del rinvio di cui all’art. 19 della L. n. 1034/1971.

Il ricorso deve contenere: 1) l’indicazione del tribunale adito; 2) le generalità del ricorrente. È ammesso il ricorso collettivo di più ricorrenti avverso uno stesso provvedimento purché gli interessi dei ricorrenti non siano in contrasto tra loro ed il ricorso cumulativo contro più provvedimenti tra di loro connessi. 3) L’indicazione del provvedimento impugnato e la data della sua notificazione per accertare il rispetto dei termini di decadenza. Nel caso di ricorso contro il silenzio rifiuto si devono indicare gli estremi dell’atto di diffida. Si può anche ricorrere contro un comportamento dell’amministrazione per ottenere una sentenza di accertamento; in tal caso non vi è alcun provvedimento fisico oggetto di impugnazione. 4) L’indicazione del fatto e dei motivi precisando gli articoli che si ritengono violati. Il fatto ha una grossa rilevanza per identificare la successione degli avvenimenti che costituiscono il presupposto del provvedimento. Essi possono costituire eventuali vizi di legittimità, come nel caso di travisamento dei fatti su cui si fonda la motivazione del provvedimento. Vedi Ricorsi amministrativi n. 7. Sostanziale per l’impugnativa è l’indicazione dei motivi che devono essere portati a sostegno del ricorso. Non sono ammessi motivi nuovi se non nei termini di proposizione del ricorso a riconferma del principio di decadenza del termine di presentazione del ricorso. Motivi aggiunti possono essere prodotti solo se sopravvengono nuovi fatti, successivamente all’atto impugnato, ovvero se vengono prodotti nuovi documenti. Essi devono essere fatti valere con apposito atto notificato alle controparti. La prassi dell’assorbimento riteneva che il giudice di secondo grado potesse esimersi dall’esame dei motivi di ricorso ritenuti assorbiti, ossia non rilevanti, in primo grado. COMMENTO 105 La giurisprudenza ammette che il ricorrente richieda, in secondo grado, la pronuncia sui motivi assorbiti. I motivi di impugnazione devono trovare espresso sostegno negli articoli di legge che si ritengono violati. 5) Le conclusioni. Il petitum è elemento essenziale del ricorso. Esso può avere varia natura. Si possono avere richieste strumentali alla decisione. Le richieste istruttorie hanno per oggetto la produzione di documenti ovvero l’ammissione di prove testimoniali per la giurisdizione di merito. Sono richieste pregiudiziali quelle relative alla sospensione del giudizio per l’esame di una questione civile o alla richiesta di remissione degli atti alla Corte costituzionale. Sono richieste cautelari quelle relative alla sospensione degli effetti dell’atto impugnato. La richiesta qualificante è quella relativa all’annullamento dell’atto amministrativo, nel giudizio di legittimità. Essa può anche consistere nella richiesta di riforma o di ottemperanza o di condanna nel giudizio di merito. 6) La sottoscrizione del ricorso da parte del ricorrente o del suo procuratore speciale. La carenza di questi elementi ovvero l’incertezza assoluta sulla persona del ricorrente o sull’oggetto della domanda provoca la nullità del ricorso. È ammesso, ex art. 35, R.D. n. 1054/1924, e art. 6, n. 4, R.D. n. 642/1907, il litisconsorzio volontario da parte di più soggetti che hanno interesse ad impugnare un unico provvedimento. Il ricorso si dice in tal caso collettivo ed è caratterizzato da un’unica situazione sostanziale e processuale. Si ha invece il ricorso cumulativo quando esso è rivolto verso più atti. La giurisprudenza riconosce tale possibilità, anche nei confronti di atti provenienti da amministrazioni diverse, quando tra essi sussista un collegamento procedimentale che colpisce un unico interesse del ricorrente. Ad esempio il diniego di concessione edilizia basato su di una norma illegittima di piano ovvero una esclusione da una aggiudicazione di gara di appalto conseguente ad una norma illegittima del bando. S. CASSESE (a cura di), Diritto

amministrativo speciale, IV, Il processo amministrativo 2000, 3307. L’art. 1, L. n. 205/2000, modifica sostanzialmente il modo di proporre ricorso contro tutti gli atti connessi all’oggetto del ricorso, precedentemente presentato, in pendenza del medesimo. Nella precedente dizione dell’art. 21, L. n. 1034/1971, detti atti dovevano impugnarsi con separati ricorsi, mentre ora è necessario proporre motivi aggiunti al ricorso principale. O. FORLENZA, Un processo ispirato al codice di procedura civile più funzionale alla tutela dei diritti soggettivi, in Guida dir. 2000, n. 30, 38. Ad esempio, se si impugna una variante di piano regolatore e, successivamente, il comune adotta un piano attuativo si porranno motivi aggiunti al ricorso principale qualora si voglia impugnare anche l’ultimo atto, con conseguente economia processuale. 7.1. Bolli e tasse. Il ricorso deve essere redatto in bollo. 106 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA L’importo della carta bollata è stato da ultimo fissato in € 10,33 dall’art. 20 dell’allegato A della Tariffa di cui al D.P.R. n. 642/1972 che disciplina l’imposta di bollo come risulta variata dal D.M. 20 agosto 1992, n. 15, delegato all’approvazione con l’art. 10 della L. n. 359/1992 e mod. successive. L’imposta di bollo per gli atti compiuti dal giudice e dal segretario, compresa quella per gli originali delle decisioni, è di € 92,96. Altri € 92,96 devono essere versate in caso di richiesta di sospensiva, per il T.A.R. ed il Consiglio di Stato. È soggetta al bollo la procura alle lite anche se prodotta in calce al ricorso già bollato, poiché è atto distinto dal ricorso, ai sensi dell’art. 20 allegato A citato. Sono espressamente esentati dall’imposta il ricorso in materia di pubblico impiego, ai sensi dell’art. 12 dell’allegato B della Tariffa di cui al D.P.R. citato e dell’art. 10 della L. n. 533/1973, e il ricorso in materia elettorale ai sensi dell’art. 19 comma 4 della L. n. 1034/1971. La mancata regolarizzazione ai fini del bollo non produce irricevibilità del ricorso, ma semmai l’obbligo del cancelliere di trasmette il ricorso all’ufficio del registro per la regolarizzazione, ai sensi dell’art. 19, comma 3, del D.P.R. n. 642 citato. La tassa di ricorso è prevista, dall’art. 4 della L. n. 283/1957 che modifica la L. n. 1018/1950, solo per il ricorso al Consiglio di Stato, in € 1,55 per il ricorso normale ed in € 3,10 per il ricorso per revocazione. La tassa è corrisposta in modo virtuale tramite versamento all’ufficio del registro di Roma. 7.2. Le innovazioni portate dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488. L’art. 9 della L. 23 dicembre 1999, n. 488, sostituisce, a partire dal 1 luglio 2000, il sistema precedente basato sulle imposte di bollo, le tasse ed i diritti di segreteria, istituendo un contributo unificato di iscrizione a ruolo secondo la tabella riportata in calce alla stessa legge. Il termine è stato prorogato al 1° gennaio 2002 dall’art. 5, D.L. 30 giugno 2001, n. 246. Il valore della domanda, determinato in base all’ex art. 10 e ss. c.p.c., deve essere espresso in un’apposita dichiarazione, resa nell’atto introduttivo o nell’atto di precetto, ai sensi del comma 5 dello stesso art. 9. Se il valore della causa è indeterminabile la normativa stabilisce un contributo di € 309,87 o di € 154,94 se essa è di competenza del giudice di pace. In tutti gli altri casi il valore della causa deve essere dichiarato e a questo viene ragguagliato il contributo relativo, unificato in relazione allo scaglione di riferimento. Il pagamento deve, logicamente, essere effettuato prima o all’atto del deposito dei fascicoli per l’iscrizione a ruolo della causa, come avviene attualmente per il pagamento della tassa di iscrizione a ruolo; ne sono escluse le parti civili nel processo penale. Per l’atto di precetto si pone il problema solo quando esso non sia di pagamento somme. Qualora la domanda venga modificata in modo da aumentarne il valore, la parte deve dichiararlo e procedere al pagamento integrativo secondo le tabelle, pena l’improcedibilità della domanda. In questo modo si elimina il cosiddetto valore indeterminato, dato che si potrà sempre integrare successivamente un’eventuale differenza del valore espresso nella dichiarazione iniziale. COMMENTO 107 La sanzione dell’improcedibilità della domanda equivale, praticamente, all’attuale mancato

pagamento delle tasse di iscrizione a ruolo. La norma prevede una tabella riguardante le spese per gli atti giudiziari abolendo tutti gli oneri attuali. La tabella, in particolare, per quanto inerisce ai procedimenti civili, penali ed amministrativi e, inoltre, per le materie tavolari, le procedure concorsuali e di volontaria giurisdizione, elimina le carte bollate e le relative marche, la tassa di iscrizione a ruolo, i diritti di cancelleria e di chiamata dell’ufficiale giudiziario. La normativa stabilisce, per i procedimenti indicati, ma con l’esclusione di quelli penali, il contributo unificato di iscrizione a ruolo, il cui contenuto è specificato nella tabella 1. Essa è suddivisa a scaglioni di valore delle cause, seguendo i criteri adottati per le tariffe professionali forensi. Tabella (1° comma). Nulla è dovuto per le cause fino a € 1.032,91. € 61,97 per le cause da € 1.032,91 a € 5.164,57. € 154,94 da € 5.164,58 a € 25.822,84. € 309,87 da € 25.822,85 a € 51.645,69. € 413,17 da € 51.645,70 a € 258.228,45. € 671,39 da € 258.228,46 a € 516.456,90. € 929,62 da € 516.456,91 senza limiti. Tabella (2°, 3°, 4°, 5°). Per i processi il cui valore sia indeterminabile il contributo è fissato in € 309,87 per quanto riguarda i processi civili ed amministrativi e in € 154,94 per quelli civili di competenza esclusiva del giudice di pace. Il contributo viene poi dimezzato per quanto attiene i procedimenti speciali previsti nel Libro quarto, titoli I e II c.p.c., ossia i procedimenti sommari e in materia di famiglia e di stato delle persone. Inoltre per il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo e per il giudizio di opposizione alla sentenza dichiarativa di fallimento. Non si deve pagare nulla per i procedimenti cautelari richiesti in corso di causa, art. 669 quater c.p.c. Il contributo è fissato in € 154,94 per i procedimenti di esecuzione immobiliare e in € 77,47 per quelli mobiliari. 7.3. La notifica. Il ricorso deve essere notificato tanto all’organo che ha emesso l’atto impugnato quanto ad almeno uno dei controinteressati, ossia di coloro a cui l’atto si riferisce, entro il termine di 60 giorni da quando l’interessato ne abbia ricevuto notifica o da quando ne abbia avuta piena conoscenza, ai sensi dell’art. 21 della L. n. 1034/1971. Per quanto riguarda gli atti per cui non sia prevista la notifica individuale il termine di sessanta giorni parte dal giorno della scadenza del termine di pubblicazione, se questa è prevista dalla normativa o da regolamento. Rimane l’obbligo di integrare tali notifiche con ulteriori notifiche agli altri controinteressati prescritte dal tribunale amministrativo regionale. 108 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Qualora la notifica debba essere effettuata nei confronti di una amministrazione dello Stato, questa deve essere appoggiata presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato. L’Avvocatura generale dello Stato, con sede in Roma Via dei Portoghesi 12, provvede alla rappresentanza e difesa delle amministrazioni nei giudizi davanti alla Corte costituzionale, alla Corte di cassazione, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ed alle altre supreme giurisdizioni, anche se amministrative, ed ai collegi arbitrali con sede in Roma, nonché nei procedimenti innanzi ai collegi internazionali e comunitari. Le Avvocature distrettuali provvedono alla rappresentanza e difesa in giudizio delle amministrazioni nelle rispettive circoscrizioni. Le funzioni dell’Avvocatura dello Stato sono estese alle regioni a statuto ordinario che decidano di avvalersene, ai sensi dell’art. 10 della L. n. 103/1979. La notifica è effettuata a mezzo dell’ufficiale giudiziario che non può ricusare gli adempimenti relativi senza indicarne per iscritto i motivi.

L’ufficiale giudiziario è competente alla notificazione nell’ambito del mandamento ove ha sede l’ufficio cui è addetto, ai sensi dell’art. 106 del D.P.R. 5 dicembre 1959, n. 1229. L’ufficiale giudiziario deve avvalersi del servizio postale per gli atti in materia civile e amministrativa da eseguirsi fuori del comune ove ha sede l’ufficio, salvo la facoltà di delegare su richiesta il messo di conciliazione. La notifica deve essere effettuata mediante consegna al destinatario di copia conforme all’originale dell’atto da notificare, a norma degli artt. 137 e segg. del c.p.c. La ritualità della notifica deve essere verificata personalmente dal difensore pena la improcedibilità del ricorso, salva la riammissione in termini per errore scusabile. Le irregolarità formali danno luogo alla improcedibilità del ricorso a meno che non si sanino attraverso l’applicazione analogica dell’istituto della sanatoria, ex art. 56 c.p.c., per effetto della comparizione delle parti. 7.4. La riduzione dei termini del giudizio sui provvedimenti riguardanti le opere pubbliche nella L. n. 205/2000. L’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modifiche, nella L. 23 maggio 1997, n. 135, prevede innovative disposizioni per i giudizi davanti ai T.A.R. e al Consiglio di Stato, che riguardano la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità e che afferiscono le relative procedure di espropriazione. Quanto mai opportuna appare la modifica apportata al c. 3 dell’art. 19, la quale dimezza i termini processuali. Poichè l’intero art. 19 appare improntato allo scopo di accelerare i tempi dei giudizi ne consegue che essa ne risulta la disposizione cardine. Tale riduzione, come è stato espressamente specificato in sede di conversione, concerne tutti i termini processuali, dimezzando sia i termini fissati per le parti sia quelli assegnati al giudice, a prescindere del carattere perentorio o meno che gli appartiene. Il c. 2 dell’art. 19 consente al T.A.R. di definire immediatamente nel merito il giudizio, nel caso che la valutazione discrezionale del giudice che esamina il ricorso in sede di sospensiva sia in tal senso e sia comunque ferma la richiesta della sospensione del provvedimento impugnato, con motivazione in forma abbreviata, non solo qualora si tratti di accertare l’infondatezza del ricorso, ma anche che il ricorso stesso sia da accogliere. In tale modo sono COMMENTO 109 state eliminate le illogiche diversità, prospettate dall’originaria formulazione del c. 2, tra le due ipotesi sopra menzionate, in quanto era consentita la definizione immediata del giudizio solo nel caso dell’accertamento dell’infondatezza o dell’irricevibilità o inammissibilità del ricorso. Il c. 1 dell’art. 19, che individua gli stessi giudizi che richiedono l’applicazione delle nuove disposizioni processuali, è stato anch’esso modificato in sede di conversione. Sono infatti stati aggiunti, a quelli previsti, i giudizi aventi a oggetto provvedimenti relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e attività tecnico-amministrative ad esse connesse. L’art. 19 ricomprende espressamente i giudizi che, impugnando i provvedimenti con i quali è attribuita la progettazione dell’opera pubblica, si pongono sia da un punto di vista logico che cronologico in una fase precedente quella dell’aggiudicazione e dell’affidamento dei lavori che è già ricompresa nel c. 1 dell’art. 19 come formulato dal D.L. 67/1997. Detta esplicita previsione chiarisce in modo inequivocabile l’applicabilità ai detti giudizi delle norme processuali formulate dall’art. 19; la stessa definisce però i giudizi, considerati nel c. 1, previsioni non assoggettabili a interpretazioni estensive o analogiche. Permane il dubbio se le disposizioni dell’art. 19 siano applicabili ai giudizi che riguardano provvedimenti concernenti la fase antecedente l’affidamento dei lavori e la realizzazione dell’opera, quali gli stessi bandi di gara o anche le esclusioni dalle gare. L’esigenza di sollecita definizione delle relative controversie, che ispira tutto l’art. 19, è particolarmente sentita per questi provvedimenti, più ancora che per quelli relativi all’affidamento dell’incarico di progettazione. L’art. 19, L. 135/1997, è stato abrogato dall’art. 4, L. 205/2000. 7.4.1. Il rito speciale introdotto dalla L. 205/2000.

L’art. 4, L. 205/2000, stabilisce una speciale procedura per i giudizi innanzi al giudice amministrativo aventi ad oggetto determinati provvedimenti tassativamente indicati, introducendo l’art. 23 bis alla L. 1034/1971. S. MEZZOCAMPO, Rito speciale: scorciatoia verso la causa di merito, in Guida dir. 2000, n. 30, 56. Lo scopo è di accelerare la durata del processo in determinate materie sulla strada inaugurata dalla L. 135/1997 per le controversie in materia di gara d’appalto, che ora è abrogata e ridisegnata da detto articolo. La dottrina ha criticato questo diritto di precedenza di alcuni pubblici interessi nei confronti di altri; è evidente che la celerità degli uni allunga la durata del processo degli altri. I giudizi indicati hanno carattere tassativo e riguardano i settori afferenti alla rapida esecuzione degli appalti di opere pubbliche e, in particolare, i giudizi aventi ad oggetto i provvedimenti relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione; i provvedimenti relativi alle procedure di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche, nonché quelli relativi alle procedure di occupazione ed espropriazione delle aree destinate a dette opere; i provvedimenti relativi alle procedure di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di servizi pubblici e forniture. L’applicazione del rito speciale è stata ribadita dall’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001, T.U. sugli espropri. 110 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Sono assoggettati al nuovo rito i giudizi concernenti i provvedimenti di tutte le autorità amministrative indipendenti; è abrogata la L. 249/1997 che, all’art. 1, comma 27, affidava al giudice amministrativo i giudizi concernenti i provvedimenti dell’autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni. La giurisprudenza ha confermato che la controversia insorta tra il privato titolare di emittente radiofonica, che abbia conseguito l’autorizzazione provvisoria all’esercizio della radiodiffusione in ambito locale a seguito di domanda di concessione all’esercizio stesso, e l’amministrazione, che abbia successivamente rigettato la predetta istanza, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo nell’ambito della sua generale giurisdizione di legittimità. Cass. civ., Sezioni Unite, 13 novembre 1999, n. 765, in Mass. Giust. civ. 1999, 2242. Sono soggetti al nuovo rito speciale i provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici o di costituzione delle società, delle aziende e delle istituzioni comunali, ex art. 22, L. 142/1990. Sono soggetti al nuovo rito speciale i provvedimenti di nomina, ad esempio, alla presidenza di enti, istituzioni o aziende di cui alla L. 400/1988, che sono effettuati con decreto del Capo dello Stato previa delibera del Consiglio dei Ministri. Sono soggetti, infine, al nuovo rito speciale i provvedimenti di scioglimento degli enti locali e quelli connessi alla formazione e al funzionamento degli organi. La prima norma processuale riguarda la riduzione a metà dei termini processuali, escluso quello per la presentazione del ricorso. Essa risolve la disputa originata in precedenza dalla disposizione, che includeva anche il termine per ricorrere fra quelli processuali e ne imponeva la riduzione. La seconda si riferisce al termine di deposito del dispositivo che deve essere pubblicato entro sette giorni dalla data dell’udienza. Le altre modifiche riguardano le domande cautelari e l’appello. 7.4.2. Le misure cautelari. Al fine di accelerare la conclusione del processo, ove il giudice evidenzi ad un primo esame l’illegittimità del provvedimento impugnato egli deve fissare con ordinanza la data di discussione del merito alla prima udienza successiva al termine di trenta giorni dalla data del deposito dell’ordinanza. Solo il sospetto dell’illegittimità del provvedimento provoca la fissazione dell’udienza di merito al fine di decidere con tutta urgenza. Per converso la discussione dell’istanza cautelare fa conseguentemente presupporre che la stessa sia respinta. La volontà del legislatore di accelerare i tempi del processo si manifesta anche nel caso in cui il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza di primo grado. In tal caso la pronuncia sull’appello è trasmessa al T.A.R. che deve fissare l’udienza di merito entro trenta giorni a decorrere dalla data del ricevimento dell’ordinanza da parte

della segreteria. Il rigetto delle misure cautelari in appello configura quindi ex lege un congelamento del processo, che può essere, a tal punto, sollecitato dalle istanze di prelievo di parte. COMMENTO 111 7.4.3. L’appello per i procedimenti oggetto di rito speciale. L’appello può essere proposto con l’espresso fine di ottenere la sospensione dell’esecuzione della pronuncia di primo grado nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione del dispositivo. I motivi dell’appello possono essere proposti successivamente negli ulteriori trenta giorni dalla notificazione dalla sentenza ovvero entro centoventi giorni dalla comunicazione della pubblicazione della stessa, ex l’art. 23 bis, comma 7, L. 1034/1971, mod. art. 4, L. 205/2000. 8. Il controinteressato. Il giudizio amministrativo non si instaura, come il giudizio civile, con una citazione a comparire ad udienza fissa avente data fissa, ma con un ricorso al giudice perché provveda ad annullare il provvedimento impugnato. Gli effetti sostanziali non cambiano, anche se proceduralmente si attribuisce al giudice un più esteso potere, almeno teorico, in ordine all’istruttoria con la possibilità di richiedere direttamente alla amministrazione documentazioni e certificazioni. Il principio del contraddittorio si realizza attraverso la notifica del ricorso alla amministrazione che ha emanato l’atto e a coloro ai quali l’atto direttamente si riferisce, ovvero almeno ad uno di essi. Chi ha interesse all’atto, il cosiddetto controinteressato, deve avere la possibilità di costituirsi in giudizio per far valere le sue ragioni a fianco dell’amministrazione resistente ovvero parallelamente al ricorrente per conseguire anche egli gli effetti del ricorso, ai sensi dell’art. 21 della L. n. 1034/1971. R. GALLI, Corso di diritto amministrativo, 1996, 980. 9. Il deposito del ricorso. L’instaurazione del giudizio. Il controricorso. Il ricorso, con la prova delle avvenute notifiche, e con copia del provvedimento impugnato, ove in possesso del ricorrente, deve essere depositato nella segreteria del tribunale amministrativo regionale, entro trenta giorni dall’ultima notifica. Il termine è perentorio, la sua inosservanza provoca la improcedibilità del ricorso. Nel termine stesso deve essere depositata copia del provvedimento impugnato, ove non depositata con il ricorso ovvero ove notificato o comunicato al ricorrente, e dei documenti di cui il ricorrente intenda avvalersi in giudizio. La mancata produzione da parte del ricorrente della copia del provvedimento impugnato e della documentazione a sostegno del ricorso non implica decadenza. In tal caso l’onere di produrre il provvedimento impugnato passa all’amministrazione, che deve effettuare il deposito entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di deposito del ricorso. L’amministrazione ha la facoltà di produrre, inoltre, gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l’amministrazione ritiene utili al giudizio. Dell’avvenuta produzione del provvedimento impugnato, nonché degli atti e dei documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, deve darsi comunicazione alle parti costituite. 112 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Ove l’amministrazione non provveda all’adempimento, il presidente, ovvero un magistrato da lui delegato, ordina, anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nel termine e nei modi opportuni, ex art. 21, L. 6 dicembre 1971, n. 1034, mod. art. 1, L. 21 luglio 2000, n. 205. Il giudizio si instaura con il deposito del ricorso nella segreteria del tribunale adito. Nel termine successivo dei venti giorni rispetto a quello stabilito per il deposito del ricorso, l’amministrazione ed i controinteressati possono costituirsi in giudizio, ai sensi del successivo art. 22, L. n. 1034 citata. Il termine non è considerato perentorio; la costituzione delle parti è ammessa fino alla udienza in cui la causa passa in decisione con i limiti temporali previsti per la presentazione di memorie, ossia fino a dieci giorni prima dell’udienza, e di documenti, ossia fino a venti giorni prima dell’udienza, ai sensi dell’art. 23 comma 4 della L. n. 1034 citata. 9.1. Il ricorso incidentale.

Il ricorso incidentale disciplinato dall’art. 37 del T.U. sul Consiglio di Stato, R.D. n. 1054/1924, ha sostanzialmente lo scopo di rimettere in termini il controinteressato che abbia, difformemente dal ricorrente, interesse a mantenere in vita il provvedimento amministrativo impugnato, ovvero ad impugnarlo per altre parti, a seguito del ricorso principale. È un ricorso che ha natura accessoria rispetto a quello principale e ne segue le sorti. L’inammissibilità o la rinunzia del ricorso principale fanno perdere efficacia a quello incidentale. Il ricorso incidentale non può modificare l’oggetto del giudizio principale avendo natura accessoria. Per questo il ricorrente in via incidentale ha un termine perentorio di 30 giorni, successivi a quello assegnato per il deposito del ricorso principale, per proporre ricorso che deve essere notificato alle altre parti ossia al ricorrente, presso il domicilio dell’avvocato che ha firmato il ricorso, e all’amministrazione. La mancata notifica all’amministrazione non è causa di inammissibilità per il T.A.R. Molise, 5 novembre 1985, n. 188, in T.A.R. 1986, 286. L’originale del ricorso incidentale con la prova delle avvenute notifiche e con i documenti proposti deve essere presentato in cancelleria nel termine di 10 giorni. Il termine fissato dall’art. 44 del Reg. R.D. n. 642/1907 per presentare memorie avverso tale ricorso è considerato ordinatorio, per cui entro dieci giorni dall’udienza possono presentarsi memorie ed entro venti documenti, ai sensi dell’art. 23, comma 4, della L. n. 1034 citata. 9.2. L’intervento ad adiuvandum e ad opponendum. Nel giudizio possono intervenire volontariamente i terzi che ne abbiano interesse. Il terzo può intervenire per aderire alle richieste del ricorrente ovvero per opporvisi. La domanda di intervento è notificata alle parti, nel rispettivo domicilio di elezione, e all’organo che ha emanato l’atto impugnato e deve essere depositata presso la segreteria del T.A.R. entro venti giorni dalla data di notificazione, ai sensi dell’art. 22 comma 2 della L. n. 1034/1971. L’intervento si può avere in ogni tempo poiché il termine di deposito non è stato considerato perentorio. COMMENTO 113 L’intervento è ammissibile se presentato prima dei venti giorni anteriori all’udienza di trattazione, interpretando estensivamente l’art. 23, comma 4, della L. n. 1034/1971. Difformemente al giudizio civile non è previsto che il giudice integri obbligatoriamente il contradditorio. Il processo amministrativo è generalmente definito accusatorio e di parte; a tale caratteristica del processo corrisponde il metodo istruttorio dispositivo, tipico dei processi che originano da un atto di citazione nei quali vi è perfetta parità delle parti nel processo. Sono le parti che debbono introdurre i fatti necessari a rendere fondate le loro ragioni e non il giudice che ha l’obbligo di giudicare secondo quanto provato e prodotto dalle parti. All’onere del ricorrente di affermare i fatti su cui si fonda la sua pretesa non corrisponde l’onere di provarli per cui sussiste un potere acquisitivo del giudice dei mezzi di prova. Viene trasferito dalla parte al giudice il potere di disporre dei fatti introdotti nel ricorso; la parte ha solo il compito di introdurli. In tal senso la L. n. 1034/1971. demanda al giudice il potere di ordinare l’esibizione da parte dell’amministrazione del provvedimento impugnato qualora non sia stato prodotto precedentemente in giudizio; nel caso in cui ritenga incompleta l’istruzione può ordinare qualunque altro mezzo istruttorio ai sensi dell’art. 44 del T.U. sul Consiglio di Stato. 10. L’istruttoria. Il processo amministrativo, di norma, si svolge su fatti documentati; pertanto la fase istruttoria è eventuale e non necessaria. Il ricorrente ha l’onere della prova, ma l’amministrazione resistente deve, su richiesta del giudice, esibire il provvedimento impugnato ed eventuali documenti. La richiesta in tal senso può essere posta o attraverso una ordinanza istruttoria del presidente del tribunale prima dell’udienza di trattazione, ovvero con ordinanza istruttoria del Collegio in sede di discussione della causa, ovvero con sentenza istruttoria, ai sensi dell’art. 23, comma 5, della L. n. 1034/1971, e dall’art. 14, R.D. n. 1054/1924. Il giudice amministrativo può ora disporre anche la consulenza tecnica, ex art. 44, R.D.

n. 1054/1924, mod. art. 16, L. n. 205/2000. F. CARINGELLA, G. DE MARZO, F. DELLA VALLE, R. GAROFOLI, La nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 2000, 569. Ai sensi degli artt. 33 e 35, D.L.vo n. 80 del 1998, il T.A.R. può disporre in sede cautelare una consulenza tecnica d’ufficio in tema di trattamenti sanitari. La normativa di cui al richiamato D.L.vo 31 marzo 1998, n. 80, pare esprimere la regola che, al di fuori di ogni ipotesi in cui si tratti di valutare il perseguimento del pubblico interesse e di attuare, quindi, discrezionalmente la subordinazione degli interessi dei privati a quello pubblico indicato da una norma, la valutazione dei fatti e dei presupposti dell’azione dell’amministrazione ben può essere riprodotta nel processo a mezzo di consulenza tecnica d’ufficio. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 30 giugno 1999, ord. n. 204, in Riv. giur. ed. 1999, I, 1159. T.A.R. Abruzzo, sez. Pescara, 15 aprile 1999, ord. n. 157, in Studium Juris 1999, 893. I provvedimenti istruttori non sono suscettibili di impugnazione, poiché non formano giudicato. 114 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA L’istruttoria nel giudizio di legittimità è limitata alla produzione di documenti ovvero di chiarimenti semplici o documentali, ad esempio una relazione di progetto, e alla certificazione a mezzo di tecnici in contraddittorio con le parti, come dispone l’art. 26 del Regolamento di procedura del Consiglio di Stato. Nel giudizio di merito, avente ad oggetto anche il fatto, è ammesso qualsiasi altro mezzo di prova ex art. 27 regolamento, tra cui testimonianze, ispezioni, perizie; sono esclusi il giuramento e l’interrogatorio che contraddicono il principio del libero convincimento del giudice. Le memorie devono essere depositate in giudizio entro 10 giorni dalla fissazione dell’udienza e i documenti fino a venti giorni prima, ex art. 23, comma 4, L. 6 dicembre 1971, n. 1034. L’attività istruttoria effettuata oltre detti termini non può essere valutata agli effetti della decisione ove manchi l’esplicito consenso della controparte alla produzione tardiva. T.A.R. Campania, sez. Napoli, 16 gennaio 1997, n. 39, in T.A.R. 1997, 1090. La giurisprudenza ha giudicato tardivo il deposito dell’atto di intervento in causa che avvenga meno di venti giorni prima dalla data di discussione del ricorso, in quanto rende impossibile per le altre parti di fruire pienamente dei termini previsti dall’art. 23, L. 6 dicembre 1971, n. 1034 per la preparazione dell’udienza di trattazione. T.A.R. Abruzzo, sez. Pescara, 25 luglio 1998, n. 507, in T.A.R. 1998, 3785. L’intervento adesivo nel giudizio amministrativo non é soggetto a termini decadenziali e può dunque essere presentato in ogni momento purché sia rispettato il disposto dell’art. 23 L. T.A.R. Ne consegue che è inammissibile tale intervento ove manchino meno di venti giorni dalla data fissata per la discussione del ricorso. T.A.R. Emilia Romagna, sez. II, Bologna, 4 novembre 1997, n. 708 , in Foro amm. 1998, 2487. 10.1. La fissazione d’udienza. Il giudizio si svolge ad udienza fissa. Il ricorrente ha l’onere entro due anni dalla presentazione del ricorso di presentare la domanda di fissazione di udienza, la prassi ha aggiunto la richiesta motivata di prelievo del fascicolo. Il presidente fissa la data d’udienza. La discussione della causa inizia, di fronte al collegio, con una relazione del relatore, indi gli avvocati illustrano le questioni fondamentali. Il presidente dirige la discussione. Se non emergono richieste istruttorie o di rinvio la causa passa in decisione. È prevista la discussione in camera di consiglio per le pronunce dichiarative della cessazione del giudizio. 11. Il giudizio. La rinuncia. Il giudizio può cessare prima che venga emessa la relativa sentenza. La pronuncia dichiarativa della cessazione del giudizio è presa in camera di consiglio nei seguenti casi tassativamente previsti dalla legge. La rinuncia al giudizio da parte del ricorrente è effettuata a mezzo di atto scritto notificato alla controparte ovvero in udienza con dichiarazione del difensore munito di delega espressa da parte del ricorrente. COMMENTO 115

La rinuncia opera senza bisogno di accettazione. La cessazione della materia del contendere si ha qualora la pubblica amministrazione annulli o modifichi l’atto nei termini richiesti nel ricorso. Non è quindi solo necessario che l’atto sia eliminato, ma non vi deve essere neppure alcun effetto novativo con la ripresentazione di un provvedimento che riproponga la stessa situazione oggetto del ricorso. Devono essere eliminati gli effetti propri ab origine, è necessaria una revoca con effetto ex tunc e non una semplice abrogazione con effetti ex nunc. È da distinguere tale ipotesi dalla sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere che riveste carattere di perdita di un requisito sostanziale del ricorso che determina la inammissibilità successiva del ricorso e che deve essere dichiarata con sentenza. La perenzione viene dichiarata qualora le parti non compiano atti procedurali; nei due anni successivi al deposito del ricorso deve essere obbligatoriamente richiesta la fissazione di udienza, ai sensi dell’art. 23 L. n. 1034/1971. Il termine è sospeso per adempimenti istruttori o per termini feriali. L’art. 9, L. 205/2000, prevede una ipotesi particolare di perenzione per i ricorsi ultradecennali. Essa si realizza quando siano decorsi dieci anni dalla data del deposito del ricorso e la parte ricorrente non abbia presentato, a seguito di apposito avviso da parte della segreteria del T.A.R., nuova istanza di fissazione d’udienza. L’istanza deve essere controfirmata oltre che dal difensore anche dalle parti e deve essere presentata entro sei mesi dalla data di notifica dell’avviso medesimo. L’intento di eliminare il numero dei ricorsi pendenti verificando in termini brevi l’effettivo interesse dei ricorrenti è evidente. La rinuncia al ricorso, la cessazione della materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la perenzione sono pronunciate con decreto dal presidente della sezione competente o da magistrato da lui delegato. Il decreto è depositato in segreteria che a sua cura ne dà notizia alle parti costituite. Contro il decreto è possibile proporre opposizione con atto notificato a tutte le altre parti e depositato in segreteria entro dieci giorni dall’ultima notifica. Il termine per la decisione sull’opposizione è chiaramente ordinatorio ed è fissato in trenta giorni. I termini processuali per il ricorso in appello, invece, sono perentori e sono ridotti alla metà di quelli ordinari, ex art. 9, L. 205/2000. 12. Pronunce dichiarative della cessazione del giudizio. Qualora il processo sia sospeso per un evento interruttivo relativo al ricorrente, come la morte della parte, o per la soluzione di problemi incidentali all’oggetto della controversia, come, ad esempio perché sia sollevato ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione o per questione di illegittimità costituzionale, la causa deve essere riassunta entro sei mesi, vedi l’art. 24 L. n. 1034/1971. Scaduto il termine la decadenza deve essere eccepita. 116 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Taluni ritengono che gli effetti della cessazione del giudizio debbono ricollegarsi in tal caso all’ipotesi di perenzione per cui si deve raggiungere complessivamente il termine di due anni di inattività. 13. Questioni incidentali. Il processo amministrativo può essere sospeso per la risoluzione di una serie di questioni che possono influire sullo svolgimento del processo medesimo e che vengono denominate incidentali. Il regolamento di giurisdizione, previsto dall’art. 30 L. n. 1034/1971, consente di ricorrere alle Sezioni Unite della Cassazione per avere una sentenza che definisca il giudice competente. Il ricorso è ammissibile fino a che la causa non venga discussa e comporta la sospensione del processo amministrativo. Sono sottratte al giudice amministrativo le questioni sullo stato e la capacità delle persone fisiche, come affermano gli artt. 7 e 8 della L. n. 1034/1971, che devono essere demandate al giudice civile con la relativa sospensione del giudizio amministrativo. Il giudizio penale pendente su di un fatto che ha rilevanza sul processo amministrativo comporta la sospensione di questo, ai sensi dell’art. 3 c.p.; così deve essere sospeso, per gli artt. 7 e 8 L. n. 1034/1971, se l’autorità giudiziaria deve risolvere un incidente di falso.

L’incidente più noto è quello relativo alla proposizione di una questione di legittimità costituzionale. Se la questione è ritenuta ammissibile viene emessa ordinanza di rimessione degli atti alla Corte costituzionale ed il processo è sospeso. Parimenti nel caso di questione circa l’applicazione delle norme comunitarie essa deve essere rimessa alla Corte di Giustizia Comunitaria, ex art. 166 della L. n. 1203/1957. 14. Tutela cautelare. Il ricorso giurisdizionale non ha effetto sospensivo sul provvedimento impugnato. A tutela del ricorrente è ammessa la possibilità di chiedere la sospensione del provvedimento impugnato, ai sensi dell’art. 21 della L. n. 1034/1971. L’istanza è proposta o nello stesso ricorso giurisdizionale o con separata istanza che deve essere notificata e depositata. Dopo dieci giorni dall’ultima notifica l’istanza viene decisa nell’udienza immediatamente successiva. Il tribunale deve verificare che sussistano gli stessi presupposti che rendono ammissibile il giudizio cautelare. Il ricorso deve infatti avere il fumus boni iuris, ossia dimostrarsi fondato ad un primo esame, e dimostrare il pericolo di un danno grave ed irreparabile per il ricorrente derivante dall’immediata esecuzione del provvedimento. In questa sede il giudice amministrativo può disporre i provvedimenti di urgenza ordinando l’erogazione di somme di cui l’amministrazione risulti palesemente debitrice, ovvero in luogo della sospensione del provvedimento disporre il deposito di una cauzione. È ammessa la sospensione di atti negativi al fine di tutelare gli interessi cosiddetti pretensivi, ad esempio chi ha ottenuto un provvedimento negativo dall’Intendente di Finanza sulla sospensione del pagamento di un’imposta può chiederne la sospensiva al T.A.R. nel corso del giudizio COMMENTO 117 di impugnazione del silenzio, o chi è stato escluso da un esame può in sede di ricorso chiedere colla sospensiva del provvedimento l’ammissione con riserva all’esame medesimo. L’autonomia del giudice cautelare comporta la possibilità di impugnare in secondo grado le ordinanze di sospensione. In particolare la Corte costituzionale 1 febbraio 1982, n. 8 ha affermato il doppio grado di giurisdizione nel processo cautelare. L’applicazione delle misure cautelari nel processo amministrativo ha avuto una notevole estensione con l’entrata in vigore del D.L.vo. n. 80 del 1998 al fine di evitare una perdita di tutela effettiva delle situazioni giuridiche soggettive in contrasto con i principi costituzionali, ex artt. 24 e 113, Cost. La giurisprudenza ha così consentito, in sede di giurisdizione esclusiva, l’applicazione in via analogica di istituti e principi del processo civile, compatibili con quelli che informano il giudizio amministrativo e conseguentemente la pronuncia ex art. 186 ter, c.p.c. in relazione all’art. 21, L. n. 1034 del 1971. Può esser, pertanto, adottato un provvedimento cautelare atipico di condanna al pagamento del corrispettivo delle prestazioni di assistenza farmaceutica erogate dalle farmacie in regime convenzionale, quando sia provata documentalmente la sussistenza del credito. Tale provvedimento è giustificato anche della natura essenziale e pubblica del servizio farmaceutico nel cui contesto è sorto il diritto di credito, fatto valere con una domanda che non può rimanere insoddisfatta solo perché la giurisdizione è passata da un ordine giurisdizionale a un altro. T.A.R. Calabria, sez. Reggio Calabria, ord. 24 marzo 1999, n. 184, in Urb. app. 1999, 539. La devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici, di urbanistica ed edilizia, comporta fra l’altro che, in tali materie, possono trovare applicazione, per quanto non sia previsto dalle norme del processo amministrativo, anche le norme del c.p.c. e, quindi, anche l’art. 700, c.p.c. recante una residuale tutela cautelare atipica, per tutti i casi in cui non si dia luogo a una effettiva tutela provvisoria e cautelare delle situazioni giuridiche soggettive. T.A.R. Veneto, sez. I, ord. 19 marzo 1999, n. 356, in Giur. it. 1999, 1539. Apparendo sussistenti sia il fumus boni juris sia il danno grave ed irreparabile dedotti dagli

avvocati ricorrenti ed istanti per la sospensione dell’efficacia dei provvedimenti di diniego alla trasmissione telematica delle dichiarazioni fiscali adottati nei loro confronti dall’ufficio finanziario competente, deve ordinarsi allo stesso ufficio finanziario di rilasciare ai ricorrenti, con riserva dell’esito del giudizio di merito, la richiesta abilitazione alla trasmissione telematica delle dichiarazioni fiscali entro dieci giorni dalla notificazione della relativa ordinanza del giudice amministrativo. La tutela degli interessi pretensivi che si assumono lesi da provvedimenti amministrativi di rigetto può essere, infatti, efficacemente realizzata in sede cautelare mediante l’adozione di misure d’urgenza di contenuto positivo, determinate autonomamente dal giudice, intese ad anticipare, in via meramente interinale, la produzione degli effetti del provvedimento richiesto dagli interessati e negato dall’amministrazione. T.A.R. Sicilia, sez. III, Catania, 21 luglio 1999, n. 1696, in Boll. trib. 1999, 1467. Per contro è stata dichiarata inammissibile l’azione cautelare proposta davanti al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, volta a ottenere nei confronti della P.A., proprietaria di bene pubblico, un provvedimento che le imponga un facere o un altro comportamento a tutela 118 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA della confinante proprietà privata. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, ord. 21 agosto 1998, n. 154, in Giust. civ. 1999, I, 1228. La questione è stata successivamente rimessa all’Adunanza plenaria, per evitare ogni possibile conflitto ermeneutico al fine di valutare se il processo amministrativo appresti adeguate forme di tutela cautelare, sommaria ed anticipatoria dei crediti di cui il giudice amministrativo conosce nella sua competenza esclusiva. L’organo remittente pur riconoscendo che l’art. 21 L. T.A.R., sembra attribuire a quest’ultimo la potestà d’emanare ordinanze cautelari innominate ed atipiche, ha rilevato che tale soluzione in ogni caso implica necessariamente la definizione della controversia con il giudizio di merito e, come ogni altro giudizio cautelare, un gran dispendio di energie e risorse per il giudice adito. Cons Stato, sez. V, ord. 9 novembre 1999, n. 2440, in Foro amm. 1999, 2456. 14.1. Le misure cautelari introdotte dalla L. 205/2000. L’art. 3 della L. n. 205 del 2000 innova profondamente il processo cautelare modificando l’art. 21, comma 7, L. 1034/1971, risolvendo così le perplessità che erano sorte in giurisprudenza, vedi. G. CARUSO, Misure cautelari atipiche cancellano la sospensiva, in Guida dir. 2000, n. 30, 551. Esso cancella la cosiddetta sospensiva del provvedimento impugnato introducendo le misure cautelari vale a dire dei provvedimenti atipici che si configurano caso per caso secondo quanto richiesto dal ricorrente. Il ricorrente, nel tempo necessario perché sia pronunciata una decisione sul ricorso, può chiedere l’emanazione di quei provvedimenti che ritiene necessari per assicurare, nelle more, gli effetti della pronuncia sul ricorso, al fine di assicurarsi una giustizia sostanziale. Il tribunale amministrativo regionale si pronuncia sull’istanza con ordinanza emessa in camera di consiglio. Fra dette misure, che sono lasciate alla interpretazione giurisprudenziale, la norma comprende l’ingiunzione al pagamento di una somma. È risolto, in tal modo, anche il problema della tutela cautelare verso i provvedimenti negativi. Il giudice amministrativo può, infatti, ordinare all’amministrazione di provvedere nuovamente, fatto salvo l’esito finale del ricorso, ovvero può adottare un nuovo provvedimento in sostituzione dell’atto impugnato fino alla definizione nel merito della causa. Data la complessità che viene ad assumere il procedimento cautelare rispetto alla eccessiva semplificazione di quello precedente è evidente che l’esecuzione del provvedimento può essere oggetto di particolari impugnative relative a provvedimenti che la stessa amministrazione deve adottare in relazione al procedimento stesso. Detti provvedimenti devono essere impugnati nello stesso giudizio che ha dato loro origine, attraverso il nuovo strumento dei motivi aggiunti per dare modo sia al ricorrente sia agli eventuali controinteressati di contestare i provvedimenti adottati dall’amministrazione in esecuzione dell’ordinanza cautelare. Il giudice amministrativo può, inoltre, disporre il pagamento di una cauzione, anche mediante

fideiussione, al quale subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare qualora dall’esecuzione di tale provvedimento derivino effetti irreversibili. COMMENTO 119 Qualora la richiesta cautelare riguardi interessi sostanziali della persona, come il diritto alla salute, alla tutela dell’ambiente o ad altri beni di rilevanza costituzionale, la relativa concessione o il diniego non può essere subordinato a cauzione. L’ordinanza cautelare dà una motivazione in ordine alla valutazione del pregiudizio allegato ed indica i punti che, ad un sommario esame, inducono ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso. I difensori delle parti, se ne fanno richiesta, sono sentiti in camera di consiglio. In casi di estrema gravità ed urgenza, che non consentano di attendere neppure fino alla data in cui è stata convocata la camera di consiglio, il ricorrente può, contestualmente alla presentazione della domanda cautelare o con separata istanza notificata alle controparti − e quindi prima della trattazione della domanda cautelare − chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale o della sezione cui il ricorso è stato assegnato di disporre misure cautelari provvisorie. Il presidente provvede sulla richiesta di misure cautelari con decreto motivato anche in mancanza di contraddittorio con le parti. La mancata costituzione dell’amministrazione convenuta non impedisce l’emanazione del decreto. Spetta al giudice amministrativo la facoltà di integrare il contraddittorio anche per l’amministrazione non costituita nella fase cautelare, ex art. 21, comma 7, L. 1034/1971, mod. art. 3 della L. 205 del 2000. L’accoglimento della richiesta della misura cautelare comporta un’automatica priorità nella fissazione della data di trattazione del ricorso. Ciò, peraltro, non appare per nulla paritario nei confronti dei ricorrenti che si sono visti respingere la domanda cautelare e che non abbiano proposto ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Tribunale può, su domanda dei ricorrenti, dare all’amministrazione le opportune disposizioni attuative delle stesse misure in caso d’inadempimento totale o parziale. Contro le ordinanze che dispongono sulla richiesta di misure cautelari è ammesso ricorso in appello da proporre nel termine di sessanta giorni a partire dalla data della notificazione dell’ordinanza, ovvero di centoventi giorni dalla comunicazione del deposito dell’ordinanza in segreteria, riducendo a garanzia della celerità del processo il termine annuale prima vigente, ex art. 21, comma 8, L. 1034/1971, mod. art. 3, comma 2, L. 205 del 2000. 15. La sentenza. La forma semplificata. Il giudizio amministrativo ha come sua conclusione naturale la sentenza. In alcuni casi la sentenza ha natura strumentale. Ad esempio le sentenze interlocutorie che ordinano incombenze come la remissione degli atti alla Corte costituzionale ovvero le sentenze istruttorie. La decisione può avere ad oggetto i requisiti processuali dichiarando la irricevibilità o la improcedibilità del ricorso, ad esempio nel caso di ricorso tardivo ovvero la inammissibilità per carenza di presupposti dell’azione, ad esempio per vizi del ricorso come nel caso di carenza di sottoscrizione del ricorrente. Nel giudizio di legittimità se il ricorso è infondato la sentenza rigetta il ricorso. 120 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA Se il ricorso è accolto per motivi di competenza, la sentenza annulla l’atto e rimette l’affare alla autorità competente. Negli altri casi la sentenza annulla l’atto in tutto od in parte, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa. Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nel determinare il contenuto dell’atto, ai sensi dell’art. 26 della L. n. 1034/1971. L’amministrazione soccombente ha l’obbligo di ottemperare al dispositivo della sentenza, salva la possibilità del ricorrente di chiedere giurisdizionalmente l’ottemperanza al giudicato, vedi infra n. 4. Nel giudizio di merito la sentenza può riformare l’atto o sostituirlo. I commi 4, 5, 6 dell’art. 9, L. 205 del 2000 introducono le cosiddette sentenze brevi, in forma

generalizzata di cui si sentiva fortemente la necessità sia da parte degli organi giudicanti sia dai difensori in giudizio come mezzo per semplificare ed accelerare il processo, particolarmente adatto a consentire di produrre un numero di sentenze maggiore e in modo più rapido. Da tempo, infatti, si era sviluppata l’idea che il giudice potesse verificare − in occasione dell’esame su istanza cautelare o in altre circostanze − che il ricorso fosse pacificamente da accogliere o da respingere, sia nel merito sia per ragioni di rito o processuali, e che ciò potesse portare all’immediata definizione del giudizio senza che fossero necessari ulteriori adempimenti processuali o nuovi esami a seguito di udienza pubblica, con conseguente inutile decorso di tempo. G. TERRACCIANO, Per le questioni chiare debutta la “sentenza breve”, in Guida dir. 2000, n. 30, 78. Tale idea era basata sul dato di esperienza ricavabile dall’esame delle decisioni dei giudici amministrativi, con riferimento e alle decisioni di inammissibilità dei ricorsi e riguardo alle sentenze relative a giudizi ripetitivi. Qualora il Tribunale Amministrativo Regionale o il Consiglio di Stato abbiano accertato la completezza del contraddittorio, si possono emettere le sentenze brevi successivamente alla decisione in camera di consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare, ai sensi del comma 9, art. 21, L. 1034 del 1971, mod. dal comma 1, art. 3, L. 205 del 2000. Le sentenze brevi possono essere, inoltre, redatte nella camera di consiglio fissata d’ufficio in seguito all’esame istruttorio, ai sensi dell’art. 4, comma 2, R.D. 1054/1924, e tale procedura è applicabile anche al giudizio di primo grado. Nel caso di una decisione cautelare la controversia, se sussistono i presupposti normativi, è oggetto direttamente di decisione, in forma semplificata, presa in camera di consiglio. Nel caso di decisione di tipo istruttorio, l’esame consente al giudice di fissare con ordinanza e d’ufficio una camera di consiglio proprio per decidere in forma semplificata. 15.1.L’arbitrato alternativo al giudice amministrativo. L’art. 6, L. n. 205/2000 prevede espressamente la possibilità di risolvere le controversie inerenti alle posizioni di diritto soggettivo, che sono sotto la giurisdizione del giudice amministrativo, mediante arbitrato rituale di diritto. La normativa risolve in senso positivo le perplessità emerse dalla giurisprudenza che ha considerato nulle le clausole compromissorie che affidano ad arbitri controversie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. COMMENTO 121 Secondo questa giurisprudenza la compromissione in arbitri può trovare spazio unicamente per le questioni riservate all’autorità giudiziaria ordinaria ed è preclusa per quelle rientranti nella giurisdizione esclusiva del tribunale amministrativo. La sfera di competenza del giudizio arbitrale, derivante dalla volontà delle parti di derogare convenzionalmente alle attribuzioni del giudice civile, non può esorbitare rispetto all’ambito della giurisdizione assegnata a quest’ultimo, con conseguente nullità della clausola compromissoria eventualmente stipulata, per la parte in cui risulti in contrasto con le regole di riparto della giurisdizione. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 1 ottobre 1998, n. 3071, in Foro amm. 1999, 853. La normativa elimina, quindi, le strade arbitrali non ortodosse, come l’arbitrato irrituale e l’arbitrato rituale secondo equità, dato che vi è coinvolta la parte pubblica, con i relativi interessi da soddisfare. Per quanto riguarda il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi si deve ancora verificare se sia preminente la posizione di base di interesse legittimo o il diritto soggettivo nascente, ex art. 2043, c.c., ovvero se sia rilevante il carattere meramente patrimoniale della controversia. La sentenza del Cons. Stato, Sezioni Unite n. 500/1999, ribadisce l’autonomia del diritto soggettivo al risarcimento rispetto alla posizione di interesse legittimo, la cui lesione rappresenta solo l’antefatto storico della richiesta di risarcimento. L’art. 6, L. n. 205/2000, stabilendo la possibilità, come già abbiamo detto, di ricorrere all’arbitrato rituale di diritto per le controversie riguardanti diritti soggettivi devoluti al giudice amministrativo, si pone in contrasto con il dettato dell’art. 7, L. n. 205/2000, che si

propone effetti semplificanti con lo scopo di evitare che il processo per l’annullamento e quello per il risarcimento siano proposti davanti a diverse giurisdizioni. Il fatto che sia possibile la scissione fra il giudizio per l’annullamento dell’atto e il giudizio sul risarcimento, il primo è proponibile solo innanzi al giudice amministrativo, mentre il secondo è proponibile davanti al Collegio arbitrale, comporta conflitti pratici nei giudizi. I poteri degli arbitri, poi, dato che costituiscono via alternativa al giudizio amministrativo sul risarcimento, non vi è dubbio che dovrebbero essere esercitati nel giudizio risarcitorio con le caratteristiche proprie di quel giudizio amministrativo che sostituiscono. Da qui deriva l’anomala conseguenza che è possibile per gli arbitri conoscere incidentalmente un atto autoritativo ai fini risarcitori, come avviene per il giudice amministrativo e per il giudice ordinario chiamati a deliberare sul risarcimento di interessi legittimi, sulla base del modello presentato agli artt. 4 e 5 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. e). Per quanto riguarda un ricorso in appello contro i lodi arbitrali, la normativa attuale considera valido l’appello rivolto alla Corte d’appello in base al codice di procedura civile e non esamina la possibilità di un appello, più logico, portato al Consiglio di Stato. F. CARINGELLA, G. DE MARZO, F. DELLA VALLE, R. GAROFOLI, La nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 2000, 698. 16. I ricorsi. La sentenza di primo grado può essere impugnata presso lo stesso tribunale che l’ha pronunciata con ricorso per revocazione e con ricorso in appello al Consiglio di Stato. 122 GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA 16.1. Ricorso per revocazione. I casi in cui è ammesso il ricorso per revocazione sono tassativamente stabiliti dall’art. 395 c.p.c. e riguardano l’ipotesi in cui la sentenza sia effetto del dolo, inteso come falsa rappresentazione della realtà di una delle parti, o sia l’effetto di prove false, o nel caso che successivamente si recuperino documenti precedentemente sottratti, o sia l’effetto di errore risultante dagli atti di causa, o sia decisione contraria a precedente giudicato o sia l’effetto del dolo del giudice. Il ricorso va proposto nei termini tassativamente stabiliti dagli artt. 325 e 326 c.p.c.che fissano i tempi per l’impugnazione ed il termine da cui decorre in rapporto alle singole fattispecie. Il ricorso va proposto entro trenta giorni dalla scoperta del motivo di revocazione nei casi di cui ai nn. 1), 2), 3) e 6) dell’art. 395 c.p.c. e dalla data di notifica della sentenza nei casi di cui ai nn. 4) e 5) dello stesso articolo. Il giudizio di revocazione deve accertare i presupposti che tassativamente lo ammettono prima di entrare nel merito del ricorso medesimo. Si distingue quindi il così detto giudizio rescindens, che accerta la sussistenza della stessa possibilità di instaurare il giudizio di revocazione, ed il giudizio rescissorium che decide sulla fondatezza dei motivi di ricorso. 16.2. L’appello al Consiglio di Stato. Le sentenze dei T.A.R. sono impugnabili con ricorso in appello al Consiglio di Stato, come prevede l’art. 28 della L. n. 1034/1971, o al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Sicilia ai sensi del successivo art. 40. Al procedimento si applicano le norme che regolano il processo davanti al Consiglio di Stato previste dagli artt. 35 e ss. R.D. 1054/1924 e dagli artt. 1 e ss. del relativo regolamento R.D. 642/1907. Termine. L’appello deve essere proposto entro sessanta giorni dalla notifica della decisione che si intende impugnare. In mancanza di notifica trova applicazione la norma dell’art. 327 del c.p.c., in quanto è compatibile con il processo amministrativo, che fissa il termine di un anno dalla data di deposito della decisione. Notifica. Il ricorso va notificato a tutte le parti del precedente giudizio anche se non costituite. Non vi è sanzione di inammissibilità potendo il giudice disporre l’integrazione del contraddittorio, purché l’errore sia ritenuto scusabile. La notifica alle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici patrocinati dall’avvocatura dello Stato va effettuata presso l’avvocatura generale, ai sensi dell’art. 1, L. n. 260/1958

e dell’art. 10 della L. n. 103/1979. Deposito. L’originale del ricorso con la prova della eseguita notificazione, con l’atto di notificazione della decisione amministrativa, e con i documenti sui quali il ricorso si fonda, deve essere depositato nella segreteria del Consiglio di Stato entro i trenta giorni successivi alla data di notifica dello stesso ricorso. Il giudizio. COMMENTO 123 Il giudice di appello ha gli stessi poteri del giudice di primo grado anche in tema di competenza esclusiva o di merito. La giurisprudenza afferma che oggetto dell’appello è l’atto amministrativo impugnato per il cosiddetto effetto devolutivo, che affida l’intera questione all’esame del giudice di secondo grado. Il giudizio si estende anche all’esame dei vizi propri della sentenza impugnata. Il provvedimento impugnato può essere censurato nei limiti dei motivi dedotti in primo grado, si produce una sorta di decadenza dall’azione per i motivi non dedotti. Nuovi motivi possono essere presentati solo in relazione alla produzione di documenti, prima non noti, da parte dell’amministrazione. Il ricorso non sospende l’esecuzione della sentenza di primo grado ma può essere fatta istanza di sospensiva. L’interesse ad agire. Sono legittimati a proporre l’appello quei soggetti fra i quali si è instaurato il rapporto processuale di primo grado e sono rimasti soccombenti, ma non solo. Sono legittimati a proporre appello anche il controinteressato e l’amministrazione non costituitasi nel caso di annullamento del