Germania, Sintesi di Diritto Pubblico Comparato. Università di Palermo
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alessca24 luglio 2013

Germania, Sintesi di Diritto Pubblico Comparato. Università di Palermo

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LA GERMANIA

1.La storia costituzionale e la costituzione del 1949 secondo gran parte della dottrina tedesca, l'attuale forma di stato pone le sue basi sulle esperienze federative dell'Ottocento. Nel 1815 viene data vita alla Confederazione germanica, la quale però si caratterizza sin dall'inizio per la propria debolezza, dovuta soprattutto al fatto che le decisioni iù importanti dovessero essere assunte all'unanimità da parte della Bundestag, l'organo assembleare che riuniva gli stati membri, presieduto dall'Imperatore austriaco. L'unificazione nazionale si realizzò con la proclamazione dell'Impero tedesco nel 1870, definito anche come Secondo Reich. La costituzione di quest'ultimo, rimasta in vigore tra il 1871 e il 1918 era per lo più improntata alla precedente costituzione del 1867, e pose le basi per la successiva costituzione di Weimar del 1919 e anche per quella attuale del 1949 (GG). Dopo il primo conflitto mondiale e il crollo della monarchia, la costituzione del 1871 venne abrogata dalla costituzione di Weimar del 1919, la quale fonda uno stato federale repubblicano e democratico. Essa tenta di razionalizzare il più possibile le attribuizioni di ciascun organo costituzionale e i rapporti intercorrenti tra i medesimi. L'esperienza weimariana venne però caratterizzata da una forte instabilità dei governi. Tale situazione pose le basi all'affermarsi, nel 1933, del potere del partito nazionasocialista guidato da Hitler, il quale assunse dapprima la carica di cancelliere e nell'anno successivo anche quella di Fuhrer del Reich, ossia presidente dello stesso. Com'è noto l'esperienza nazista terminò con la sconfitta della Germania nel secondo conflitto mondiale. I rappresentanti dei governi dei Lander si riunirono nel 1948 per elaborare la Legge Fondamentale (GG), che divenne costituzione dell'intera nazione tedesca soltanto dopo la riunificazione della Germania nel 1990 (dopo la caduta del muro di Berlino nel 1989). Secondo l'art.146 della GG la legge fondamentale avrebbe dovuto cessare di avere rigore allorquando fosse entrata in vigore una costituzione adottata dal popolo tedesco in piena libertà di decisione. Tale sviluppo appare ormai improbabile, in quanto la GG viene percepita come testo costituzionale in grado di unificare il popolo tedesco.

1 La forma di stato La forma di stato tedesca è usualmente definita come Stato sociale di diritto , per sottolineare la coesistenza del principio dello stato di diritto e dello stato sociale, nell'ambito di un ordinamento ispirato ai principi democratico, repubblicano, distribuzione territoriale dei poteri e architettura federale dello stato. In base alla previsione costituzionale, infatti, è sottratto al potere di revisione costituzionale il principio Federale e i principi stabiliti tra gli artt. 1 e 20 della GG.

1 La forma di governo La forma di governo federale tedesca, di stampo parlamentare, è congegnata in modo da assicurare il massimo grado di stabilità delle istituzioni e in particolar modo dell'esecutivo, per cui viene definita come forma di governo parlamentare a forte razionalizzazione. Tale obiettivo è perseguito mediante il riconoscimento della centralità del ruolo dei partiti, nell'ambito della democrazia rappresentativa, e grazie alla previsione di un sistema misto per l'elezione della Bundestag.

• Il sistema dei partiti: La GG impone la democraticità ai partiti, non solo per la loro azione esterna, ma anche e soprattutto per la loro organizzazione interna e come limite nello stabilire le finalità e gli obiettivi perseguiti. Il controllo della costituzionalità dei partiti è affidato al Tribunale Costituzionale Federale, il quale, se assume una decisione di incostituzionalità, può anche disporne lo scioglimento come è accaduto due volte (nel 1952 per il partito neonazista e nel 1956 per il partito comunista tedesco). La legge federale sui partiti ne disciplina anche il finanziamento, che avviene in parte con finanziamento pubblico, in parte con autofinanziamento determinato da contributi degli iscritti o donazioni. Il sistema politico tedesco, multipartitico temperato, è caratterizzato

dalla contrapposizione tra partiti cristiano-democratici e partito socialdemocratico. Il temperamento

del multipartitismo è determinato dal sistema elettorale della Bundestag, misto o proporzionale personalizzato, caratterizzato anche da una soglia di sbarramento fissata al 5%.

• Il Presidente federale: Il Capo dello Stato, nella forma di governo parlamentare tedesca è il Presidente Federale, eletto dall'Assemblea Federale (un organo paritetico composto dai membri del Bundestag e un pari numero di membri eletti con criterio proporzionale dalle assemblee elettive dei Lander). Esso rimane in carica per 5 anni ed è ammessa una sola rielezione consecutiva. I suoi poteri sono quelli tipici del Capo dello stato di una forma di governo repubblicana e gode di un ampio regime di irresponsabilità: tutti i suoi atti infatti sono soggetti a controfirma del Cancelliere o del ministro competente per materia, fatta eccezione per la nomina e la revoca del Cancelliere e per lo scioglimento del Bundestag. I suoi poteri sono stati intenzionalmente ridimensionati rispetto a quelli che gli venivano attribuiti dalla costituzione di Weimar.

L'esecutivo federale: Il Cancelliere e i ministri L'Esecutivo Federale è composto dal Cancelliere e dai ministri. La posizione del Cancelliere è di assoluta preminenza nella compagine governativa. Secondo il procedimento fissato dall'art. 63 della Legge Fondamentale, l'elezione del Cancelliere avviene nella Bundestag su proposta del presidente federale. Il cancelliere deve essere eletto a maggioranza assoluta; se ciò non avviene nei 14 giorni successivi la Bundestag può eleggere un altro candidato, sempre a maggioranza assoluta. Qualora neanche quest'ultima evenienza si dovesse verificare si procede ad una nuova elezione, all'interno della quale viene eletto colui che ottiene il maggior numero di voti. Se tale elezione avviene a maggioranza assoluta, il Presidente federale lo nomina Cancelliere entro i sette giorni successivi; se invece ottiene la maggioranza semplice, il Presidente, entro i successivi sette giorni deve decidere se nominarlo o sciogliere la Bundestag. I ministri federali vengono nominati e revocati dal Presidente Federale, su proposta del Cancelliere; essi non instaurano un rapporto fiduciario con la Bundestag, che dunque nella forma di governo tedesca intercorre esclusivamente tra camera bassa e Cancelliere. Il Cancelliere fissa le direttive politiche generali e ne assume la responsabilità, nei limiti di tali direttive, poi, ciascun ministro dirige autonomamente e sotto la propria responsabilità, gli affari di propria competenza.

La razionalizzazione della forma di governo: la forma di governo parlamentare tedesca risulta essere fortemente razionalizzata, sia per il sistema di conferimento della fiducia dalla Bundestag al Cancelliere, volto a garantirgli l'appoggio di un'ampia maggioranza parlamentare, sia per la previsione di altri istituti, quali: LA MOZIONE DI SFIDUCIA COSTRUTTIVA: la Bundestag può proporre una mozione di sfiducia nei confronti del Cancelliere, mozione che viene però definita come costruttiva, in quanto, accanto alla mozione di sfiducia i proponenti devono anche indicare la figura di un altro possibile cancelliere: la Bundestag potrà dunque sfiduciare il cancelliere federale, ma soltanto eleggendo, entro le 48 ore successive un successore; qualora ciò non avvenga, il Cancelliere può chiedere al Presidente federale lo scioglimento della Bundestag. LA QUESTIONE DI FIDUCIA: il Cancelliere federale può proporre una questione di fiducia alla Bundestag, la quale deve ottenere l'approvazione della maggioranza dei membri della camera; se la mozione non viene approvata ed entro i 21 giorni successivi il Bundestag non elegga un nuovo cancelliere a maggioranza dei suoi membri, allora il precedente può chiedere al Presidente federale di sciogliere la camera ed indire nuove elezioni, ovviamente nella speranza che il corpo elettorale lo confermi e gli conferisca un più saldo appoggio parlamentare. In alternativa allo scioglimento, l'art. 81 GG, prevede una soluzione alternativa, ossia la dichiarazione dello stato di emergenza legislativa. In particolare il Presidente federale può, su proposta del governo e con l'assenso del Bundesrat, dichiarare lo

stato d'emergenza legislativa, qualora il Bundestag abbia respinto un progetto di legge del quale il

governo avesse dichiarato la sua urgenza. Se dopo tale riconoscimento, la Bundestag respinge nuovamente il progetto di legge o lo approva in una stesura inaccettabile per il governo, la legge si considera definitivamente approvata se il Bundesrat esprime voto favorevole. In questo modo il cancelliere soccombente in un voto di fiducia può governare provvisoriamente, senza avere la maggioranza assoluta nella Bundestag, ma solo con l'appoggio del Presidente Federale e del Bundesrat, per un periodo massimo di sei mesi. Per altro fin ora tale istituto non è mai stato impiegato.

Il parlamento: il parlamento tedesco è bicamerale, formato da una camera bassa, la Bundestag, rappresentativa dell'intero corpo elettorale nazionale, e in Bundesrat, la camera alta attraverso la quale, secondo l'articolo 50 GG, i Lander collaborano alla legislazione e all'amministrazione del Bund e agli affari dellUE. Si tratta di un bicameralismo imperfetto, in quanto il rapporto di fiducia che sorregge l'esecutivo intercorre esclusivamente tra Cancelliere e camera bassa; in più esso si evince anche da una posizione non sempre paritetica nel procedimento di approvazione delle leggi. Il Bundestag viene rinnovato ogni quattro anni, con un sistema che viene spesso denominato come proporzionale personalizzato o misto: è infatti previsto che l'elettore esprima un primo voto per assegnare il 50% dei seggi tramite un sistema maggioritario a turno unico, in collegi uninominali e secondo un sistema plurality; il secondo voto, eventualmente disgiunto, viene assegnato ad una lista bloccata, per cui gli altri seggi vengono attribuiti ai candidati inseriti nella lista di partito, nell'ordine indicato dallo stesso, sino al raggiungimento del numero di seggi spettante a ciascuna lista, calcolato secondo un sistema proporzionale. Il numero effettivo di seggi spettante a ciascun partito è dunque determinato dal riparto proporzionale dei seggi. È poi fissata una soglia di sbarramento, che permette di partecipare alla ripartizione dei seggi soltanto se il partito ha conseguito il 5% dei voti validamente espressi in ambito nazionale. La composizione del Consiglio federale, ossia della Bundesrat, viene determinata dai Governi dei Lander, che ne nomina i membri ed eventualmente li revoca. A ciascun Lander sono attribuiti almeno 3 voti, i Lander con più di due milioni di abitanti ne hanno 4, quelli con più di sei milioni di abitanti 5 e quelli con più di sette milioni 6. Ogni Land può delegare tanti membri quanti solo i suoi voti e i voti di ciascun Land possono essere espressi soltanto in blocco. La posizione del Bundesrat risultava particolarmente accentuata prima della revisione del 2006, con poteri di interdizione e condizionamento nella politica della Federazione, sia nel procedimento legislativo sia in procedimenti comunitari; potere che, come già detto, è stato ridimensionato con la novella del 2006.

1 Il quadro federale Il sistema federale instaurato in Germania con la costituzione del 1949 è sicuramente il principale esempio di Federalismo Cooperativo, solidale e di esecuzione vigente nell'Europa continentale. In realtà la recente novella del 2006, assieme a molteplici interventi del Tribunale Costituzionale e leggi federali, la forma di stato tedesca ha incorporato anche elementi di asimmetria e competitività. Il modello del Bundesrat assicura ai governi dei Lander la più ampia garanzia di esprimere una rappresentanza di tipo territoriale e di partecipare alle funzioni della Federazione. Come sappiamo, lo stato federale è caratterizzato per l'autonomia costituzionale che viene riconosciuta agli enti territoriali che lo compongono; l'art. 28 della GG stabilisce che l'ordinamento costituzionale di ciascun Lander debba essere conforme ai principi dello stato di diritto repubblicano, democratico e sociale. Secondo una clausola di omogeneità, in ciascun distretto o comune, la popolazione residente deve avere degli organi rappresentanti, scelti in elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete. Le costituzioni dei Lander devono essere poi rispettose dei principi fondamentali fissati dalla costituzione. Molti Lander si sono per altro dotati spesso di organizzazioni costituzionali molto complesse, nella forma di

stato o di governi, prevedendo delle volte anche l'istituzione di Tribunali Costituzionali Regionali. 2 L'iter legislativo

Come già detto, prima della riforma del 2006, il sistema garantiva una forte incisività della Bundesrat nell'assunzione delle decisioni della Federazione. L'articolo 77 della GG dispone infatti che le leggi federali sono approvate dal Bundestag. Entro tre settimane dal ricevimento del testo approvato, il Bundesrat può richiedere la convocazione di una commissione mista per un esame congiunto del testo. Allo stesso modo, qualora per previsione costituzionale, l'approvazione di una legge richieda il voto favorevole del Bundesrat, il Bundestag e il Governo federale potranno parimenti chiedere la convocazione della suddetta commissione. Quest'ultima eventualità si verifica quando, per l'approvazione di una legge, sia appunto richiesta anche l'approvazione del Bundesrat, ed in particolare per le leggi destinate ad incidere sull'organizzazione e sul procedimento amministrativo dei Lander, per i quali al Consiglio federale è praticamente attribuito un potere di veto o di blocco. La novella del 2006 prevede la possibilità, per la Bundestag, di evitare la convocazione della Commissione mista ed approvare leggi incidenti sull'organizzazione dei Lander, accordando tuttavia ai legislatori periferici la possibilità di discostarsi o derogare tali leggi (federalismo asimmetrico). Diversamente, se per l'approvazione di una legge federale non sia richiesta l commissione mista, il Bundesrat può sollevare opposizione contro una legge deliberata dal Bundestag: è questo un vero e proprio veto sospensivo, per cui se sarà apposto dal Bundesrat con maggioranza assoluta sarà richiesta la medesima maggioranza per il suo superamento nella camera bassa, mentre se la camera alta appone il veto a maggioranza di 2/3, la stessa maggioranza qualificata sarà richiesta nella Bundestag.

3 Il riparto di competenze tra Federazione e Lander Anche il riparto della funzione legislativa, tra stato centrale e Lander, è stato riformato dalla novella del 2006, che non ha però intaccato la cd. Clausola di supremazia che impone la prevalenza del diritto federale sul diritto dei Land (il Tribunale Costituzionale Federale ha però chiarito che solo il diritto federale conforme a costituzione prevale su quello regionale). Il criterio di riparto delle competenze prevede un elenco di materie che rientrano nella competenza esclusiva della Federazione (art 73 GG), tra le quali affari esteri, difesa, ecc. l'articolo 72 disciplina invece la competenza legislativa concorrente, secondo cui i Land possono legiferare solo fino a quando e nella misura in cui il Bund non eserciti la propria competenza. L'art. 70 GG dispone poi una clausola residuale a favore dei Land, nelle materie non riservate alla competenza esclusiva del Bund. Sulle materie oggetto di legislazione concorrente è per altro previsto che il Bund possa adottare delle leggi quadro, contenenti una disciplina di principio. Per quel che riguarda invece il riparto delle funzioni amministrative, abbiamo già sottolineato come quello tedesco sia un federalismo d'esecuzione, per cui l'articolo 83 GG stabilisce che i Lander danno esecuzione alle leggi federali a titolo di competenza propria, ciò significa che spetta a loro disciplinare l'organizzazione degli uffici e il procedimento amministrativo; se il Bund dispone diversamente, i Lander possono adottare disposizioni in deroga. La GG prevede poi che il Governo Federale possa, su autorizzazione del Bundesrat, emanare disposizioni amministrative di carattere generale, oltre che controllare che i Lander diano esecuzione alle leggi federali. L'amministrazione di competenza del Bund può però essere oggetto di delega nei confronti dei Lander: in questo caso l'organizzazione degli uffici resta cmq di competenza dei Lander, salvo diversa disposizione della legge federale. Per quanto riguarda l'autonomia finanziaria regionale e i rapporti in materia tra Land e Bund, è previsto il ruolo centrale del legislatore federale, con la previsione della cessione di parte dei tributo federali a favore dei Lander e di un federalismo federale di tipo cooperativo. La federazione ha competenza fiscale esclusiva sui dazi e i monopoli, mentre sulle altre imposte ha competenza concorrente, se il gettito le spetta in tutto o in parte. Ai

lander spetta invece la competenza esclusiva sulle imposte locali di consumo, nella parte in cui non

siano analoghe ad imposte previste a livello federale. Le leggi federali su imposte che spettano in tutto o in parte ai lander richiedono l'approvazione del Bundesrat. L'articolo 106 GG individua poi specificatamente le imposte il cui gettito spetta al Bund, quelle il cui gettito spetta esclusivamente ai lander e le imposte comuni. L'art. 107 comma 2 disciplina poi la perequazione finanziaria orizzontale; secondo la vecchia disciplina, i Lander più ricchi dovevano effettuare trasferimenti a titolo di perequazione ai Lander che non avessero raggiunto il 95 % della media della forza finanziaria. Tale disposizione è stata dichiarata illegittima nel 1999. La nuova legge sulla perequazione, entrata in vigore nel 2005, prevede un federalismo più competitivo, per cui il Land che superi la media nazionale può trattenere il 12 % dell'eccedenza, che è tenuto indenne dalla perequazione. Altro elemento essenziale del federalismo è la rilevanza e l'incisività della partecipazione regionale ai processi di integrazione europea. Nelle materie di competenza legislativa esclusiva del Bund, o in quella concorrente, il governo federale deve tener conto del Bundesrat. Per le materie di competenza esclusiva dei Lander, invece, prima della riforma del 2006, era previsto che il Bund potesse delegare il relativo esercizio dei poteri all'interno dell'UE a un rappresentante dei lander nominato dal Bundesrat. Tali ipotesi di partecipazione di un rappresentante dei lander è stata estremamente ridimensionata con la riforma del 2006, ossia ai soli casi in cui siano coinvolte le competenze esclusive dei lander in materia di istruzione scolastica, cultura e radiotelevisione. Per la stipulazione di trattati internazionali è invece previsto che, mentre la gestione delle relazioni con gli stati esteri compete esclusivamente al Bund, qualora il trattato riguardi materie di competenza di un land, occorre consultare tempestivamente il Land interessato. Inoltre è stabilito che, nei limiti delle loro competenze, i Lander possano stipulare personalmente trattati con stati esteri, previo consenso del governo federale; ma con un accordo del 1957 i Lander hanno preferito trasferire comunque la competenza a stipulare al Bund.

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