Riassunto esame di teoria dei sistemi giuridici - Rif: Forme di Stato e forme di governo, Pinelli , Sintesi di Diritto Costituzionale Comparato. Università di Teramo
ninphadora83
ninphadora8314 luglio 2012

Riassunto esame di teoria dei sistemi giuridici - Rif: Forme di Stato e forme di governo, Pinelli , Sintesi di Diritto Costituzionale Comparato. Università di Teramo

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Appunti che ho redatto personalmente. Per l'esame studiare il testo: Forme di Stato e forme di governo di Pinelli limitatamente alle parti II e III, valido per sostenere l'esame di teoria dei sistemi giuridici
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CESARE PINELLI CAP1 • Lo Stato costituzionale si riferisce a un numero assai maggiore di esperienze, e nel frattempo modelli diversi da quello parlamentare hanno rilevato prestazioni democratiche ad esso non inferiori. Una volta riscontrata la ricorrenza, in un dato ordinamento dei principi costituzionali liberaldemocratici, non ci si è chiesti più tanto se la forma di Governo fosse conforme alla democrazia, quanto se fosse in grado di funzionare. Anche se abbiamo cessato di distribuire patenti di democraticità a singoli modelli organizzativi, le modalità del loro rendimento continuano a interessarci dal punto di vista democratico. Es. il modello parlamentare. La stabilità di Governo è il più significativo indice di funzionalità di questo modello: dal momento che la durata in carica del Governo dipende dalla permanenza del rapporto di fiducia parlamentare, più a lungo il Governo resta in carica in corso di legislatura, maggiore sarà il rendimento di quell’assetto istituzionale. Un Governo in grado di durare per tutto il corso della legislatura potrà essere giudicato dagli elettori sia per le scelte che per le omissioni;e maggiore è il numero dei governi succedutisi in una legislatura, minore sarà la visibilità dell’indirizzo politico e la possibilità di dar vita a un effettivo circuito di responsabilità fra la maggioranza che era uscita dalle urne e il corpo elettorale. Es. modello presidenziale: gli elettori votano direttamente per un presidente che non può essere rimosso dall’assemblea, e i titolari di ciascuna istituzione sono responsabili di fronte all’elettorato per lo svolgimento delle funzioni ad essi rispettivamente assegnate dalla costituzione. La superiorità consisterebbe nell’aver risolto preliminarmenteil problema della stabilità. Eppure lo stesso punto di forza del modello presidenziale, la separazione, può convertirsi in un elemento di debolezza. Anche le altre forme di Governo hanno il loro tallone d’Achille. Se così è, non serve ricercare il modello migliore. Piuttosto, serve verificare come ciascuno affronta il rispettivo punto di debolezza.

• Prospettiamo di seguito una classificazione delle forme di Governo, che concerne il solo profilo dell’assetto istituzionale, senza tener conto di altri profili rilevanti. Monista (elezioni a suffragio universale del solo Parlamento)

Parlamentare( sistema a 3 organi: Parlamento, Governo, capo di Stato) Direttoriale(sistema a 2 organi: Parlamento e Governo)

Dualista ( elezioni a suffragio universale del Parlamento e del presidente della repubblica)

Presidenziale(sistema a 2 organi: Parlamento, presidente col suo Governo)

Parlamentare(sistema a 3 organi: Parlamento presidente e Governo)

Ora, se conveniamo che il criterio distintivo tra presidenziale e parlamentare non risiede nel numero degli organi di indirizzo politico eletti a suffragio universale (che conduce a distinguere tra monismo e dualismo) ma dalla relazione di separazione ovvero di fiducia, tra gli organi di indirizzo dobbiamo desumere che il ricorso a termine “semipresdienziale” confonde il secondo criterio col primo.

• Dobbiamo a questo punto distinguere la comparazione tra le forme di Governo così classificate dalla comparazione tra le esperienze riconducibili a ciascuna di esse. La comparazione tra le esperienze riconducibili a ciascuna forma di Governo diventa praticabile solo in riferimento al modello parlamentare, dal momento che il modello dualista pres. e quello monista diretto. corrispondono all’esperienza di un solo ordinamento.

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A questo punto dobbiamo illustrare i principali criteri ed elementi di classificazione dei sistemi politici ed elettorali per ricercare corrispondenze tra gli assetti istituzionali riconducibili al modello parlamentare. I criteri più impiegati sono il numero dei partiti e la loro dislocazione. Perché quando i partiti in Parlamento sono solo 2, vi è certezza di dar vita a una maggioranza e ad una sola posizione. Più il numero dei partiti cresce, più aumenta l’incertezza di dar vita ad una maggioranza e all’instabilità governativa. Criterio di funzionalità: si può rinvenire solo nei casi di sistemi a multipartitismo temperato “la certa adozione dello schema di base che contraddistingue la forma di Governo parlamentare”. Il criterio del numero, pur integrato con quello della funzionalità, non riesce tuttavia a spiegare alcune esperienze. Attualmente si ricorre al numero solo per la relationem, cioè per distinguere i sistemi bipartitici dai sistemi bipolari, che pur funzionando in modo simile ai primi, si caratterizzano per poli o coalizioni aggregative di partiti: poiché la presenza di più partiti all’interno delle coalizioni può provocare più facilmente la crisi di Governo. Ove il centro del sistema politico sia stabilmente occupato da uno o più partiti, il sistema politico sarà almeno tribolare. I sistemi multipolari (ossia almeno 3 poli) si contraddistinguono per tale dislocazione delle forze parlamentari. A questo punto possiamo distinguere i sistemi politici così: - bipartitici, sempre corrispondenti ad un assetto monista parlamentare; - bipolari, corrispondenti ad un assetto monista parlamentare o dualista parlamentare; - multipolari, corrispondenti, di nuovo, ad un assetto monista parlamentare o dualista parlamentare.

- Il sistema elettorale viene correntemente definito il sistema con il quale i voti degli elettori vengono trasformati in seggi parlamentari. In quanto tale, esso concorre sia a definire le condizioni della democrazia rappresentativa, sia a strutturare i sistemi politici. Col sistema proporzionale, i seggi sono assegnati alle liste elettorali che abbiano ottenuto il più alto numero di voti sulla base di certi criteri che vedremo. Col maggioritario prevale l’esigenza di poter disporre, all’indomani delle elezioni, di una maggioranza di seggi di un partito o schieramento a scapito della rappresentatività delle scelte politiche espresse in voti degli elettori. Oggi possiamo isolare le valenze ideologiche che si annidano nell’una come nell’altra posizione, e confutarne il fondamento. L’equazione proporzionale =democrazia è smentita dall’elevato numero di democrazie che adottano il sistema maggioritario, che però, non rende i partiti meno preda di oligarchie. Un sistema elettorale può concorrere a strutturare il sistema politico, e soprattutto a mantenerlo nelle condizioni in cui era fin dall’inizio strutturato.

- le principali variabili connesse alla formula elettorale proporzionale possono individuarsi in:

a) dimensione dei collegi; b) metodo per ripartite i voti in seggi; c) eventuale previsione di clausole di sbarramento; d) eventuale previsione di premi di maggioranza.

Le prime due variabili si collegano ad elementi che non possono mancare in qualunque sistema elettorale ma i cui effetti sono rilevanti nei soli sistemi plurinominali. Le altre 2 variabili consistono invece in correttivi al sistema proporzionale eventualmente previsti dalla legislazione.

a) la dimensione dei collegi è una variabile fondamentale . minore è il numero dei seggi in palio, maggiore sarà la disrappresentatività del sistema elettorale e quindi l’effetto maggioritario.

b) Un’altra variabile coessenziale al proporzionale, è costituita dai metodi di ripartizione dei voti in seggi. I più importanti: i metodi del quoziente e del divisore. Il quoziente naturale è ottenuto dividendo il numero dei voti ottenuti da tutte le liste nel collegio per il numero dei seggi da assegnare. Il metodo del divisore consiste invece nel suddividere il numero dei voti,

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ottenuto da ogni lista, per una serie di numeri, onde rinvenire il comune divisore, cioè i voti minimi necessari per aver diritto ad una seggio.

c) La clausole di sbarramento preclude la possibilità di ottenere seggi alle liste che abbiano ottenuto a livello nazionale una percentuale di voti inferiore a una soglia oscillante tra il 2 e il 5%.

d) Un altro correttivo è il premio di maggioranza. Consiste nell’attribuzione di un certo numero di seggi alla lista o alla coalizione che abbia ottenuto la maggioranza assoluta od anche solo relativa dei voti.

Riassumendo, in regime di proporzionale, la dimensione dei collegi è la variabile che può con maggior certezza determinare rilevanti effetti maggioritari, così come la clausola di sbarramento riduce l’eventuale frammentarietà del sistema politico.

• Possiamo a questo punto ricercare eventuali corrispondenze fra sistemi politici, sistemi elettorali ed assetti istituzionali di tipo parlamentare. Un sistema proporzionale variamente corretto prevale laddove gli assetti istituzionali sono prefiguarti in costituzione. Il solo elemento comune è dato dalla prefigurazione costituzionale dell’assetto istituzionale. Per cui distingueremo i gruppi di casi nei quali le costituzioni affrontano il problema della stabilità tramite congegni di razionalizzazione, da quelli in cui lo affrontano accompagnando agli stessi congegni l’elezione del capo dello Stato a suffragio universale.

- regno unito Nel secondo dopo guerra, la prassi costituzionale britannica si è basata non solo su un assetto bipartitico, ma sull’alternanza fra maggioranze parlamentari. Secondo la “dottrina del mandato elettorale”, gli elettori scelgono non solo i propri rappresentanti, ma anche e soprattutto l’indirizzo politico che il Governo dovrà impegnarsi ad attuare, salvo i casi di emergenza. L’alternativa “Governo di gabinetto “/”Governo del premier” presuppone, intanto, che il Governo abbia assunto una capacità decisionale superiore a quella del Parlamento, se non la sua emarginazione. Cos’ un Governo che gode di una sicura maggioranza parlamentare avrà la certezza di vedere approvato ogni progetto di legge senza temere del controllo parlamentare sulle spese o sull’attività amministrativa. L’unione personale costituisce la principale risorsa istituzionale a disposizione del primo ministro. Nell’ipotesi di maggioranza parlamentare sufficientemente coesa, egli può così dettare l’agenda politica, far passare i progetti di legge che ritenga conformi all’indirizzo di Governo, scegliere discrezionalmente i titolari delle cariche pubbliche, revocare ministri dissenzienti o che si comportino difformemente dall’aspettative. Il rovescio della medaglia è che l’unione personale impone al primo ministro di mantenere il controllo del suo partito, e da ciò si può arrivare alle dimissioni del premier con conseguente elezione del nuovo primo ministro da parte della maggioranza. Allora il significato dell’effettiva spettanza al premier del potere di sciogliere i comuni: è quello di scegliere la data elettoralmente più redditizia per il suo partito, a riprova che egli è condizionato dallo Stato di salute del partito di maggioranza di cui è leader.

- GERMANIA Nelle forme di Governo parlamentari del secondo dopo guerra, fra i modello monisti parlamentari, quello tedesco si può considerare il più preordinato a raggiungere l’obiettivo della stabilità di Governo tramite congegni di razionalizzazione. Gli estensori della costituzione del 1949, dopo l’esito rovinoso della repubblica de Weimar, si preoccuparono di limitare il più possibile il ruolo del presidente della repubblica nella forma di Governo e di predisporre binari sufficientemente certi per l’andamento dei rapporti Parlamento- Governo. I congegni introdotti consistono nel: 1 rafforzamento della figura del cancelliere;

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2 previsione della mozione di sfiducia costruttiva; 3 precisione tassativa della fattispecie che autorizzino il presidente federale ad esercitare il potere di sciogliere il Bundestag, ossia la camera rappresentativa.

1. il cancelliere eletto dal Bundestag a maggioranza dei suoi membri e nominato dal presidente federale, che su sua proposta nomina e revoca i ministri. L’elezione parlamentare potenza inoltre il ruolo del cancelliere rispetto ai ministri. E questo rapporto acquista connotati gerarchici dal momento che la costituzione affida al cancelliere il potere di determinare “le direttive politiche generali” entro cui ogni ministro dirige “ autonomamente gli affari di sua competenza”.

2. art 67, “ il bundestag può esprimere al cancelliere federale la sfiducia soltanto quando elegge a maggioranze dei suoi membri un successore e chiede al presidente federale di revocare il cancelliere federale. Il presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l’eletto”. Il meccanismo è definito “sfiducia costruttiva” poiché obbliga la maggioranza che intenda revocare il cancelliere in carica ad eleggerne contestualmente un altro, escludendo il bundestag dalla crisi di Governo.

3. la costituzione prevede in via tassativa 2 ipotesi di scioglimento. La prima ricorre se il bundestag, a seguito di 2 votazioni infruttuose in cui è richiesta la maggioranza assoluta, elegga un cancelliere a maggioranza dei presenti: in tal caso il presidente federale può nominare l’eletto cancelliere o sciogliere il bundestag (art 63). La seconda ipotesi ricorre se il cancelliere abbia posto una questione di fiducia respinta dal bundestag, e ne abbia quindi proposto lo scioglimento al presidente federale: in tal caso il presidente può decidere lo scioglimento entro 21 giorni, a meno che il bundestag non elegga nel frattempo un altro cancelliere ( art68).

Il sistema elettorale è di tipo proporzionale. Gli elettori dispongono di 2 schede, con cui eleggono metà dei seggi in collegi uninominali e l’altra metà sulla base di liste nazionali con criterio proporzionale. Ma i seggi sono attribuiti sulla base dei voti ottenuti dalle liste di partito, e se un partito ha ottenuto, nei collegi uninominali, un numero di seggi superiore a quello spettategli in base al riparto proporzionale, conserva questi seggi e il numero totale dei membri del bundestag viene corrispondentemente aumentato. Il raggiungimento dell’obbiettivo della stabilità di Governo si può dunque ricollegare a un ponderato dosaggio fra congegni di razionalizzazione ed altre misure costituzionalmente previste ( scioglimento dei partiti antisistema) , correttivi alla proporzionale ( clausola di sbarramento), e una dinamica interpartitica che ha agevolato la conformazione bipolare del sistema politico.

- AUSTRIA, FINLANDIA, IRLANDA, ISLANDA, PORTOGALLO

Al modello dualista parlamentare sono improntati gli assetti istituzionali di numerosi ordinamenti, a partire da quelle di Austria, Irlanda, Islanda, Finlandia e Portogallo, dove l’obiettivo della stabilità di Governo è Stato perseguito all’interno del circuito Parlamento – Governo, senza che il presidente della repubblica vi abbia giocato apporti apprezzabili. Talvolta, la stessa scelta dell’elezione diretta derivò dall’esigenza di rinvenire un riconoscimento simbolico della comunità nazionale, come in Irlanda e in Islanda al momento in cui si resero indipendenti. E in tutti e 2 i casi gli eventi istituzionali successivi hanno mantenuto il capo dello Stato in un ruolo non dissimile da quello di un monarca. In Finlandia il presidente della repubblica era eletto da un collegio di 300 cittadini eletti dal corpo elettorale, provvisto di consistenti ed era posto a capo di un esecutivo separato dal legislativo secondo uno schema dualistico in parte simile a quello statunitense. Nel secondo dopo guerra i grandi elettori coincidono con i membri del Parlamento e votano in conformità alla disciplina di partito, e il rapporto Governo – Parlamento si uniforma al modello parlamentare. Alla fine si arriverà a prevedere l’elezione popolare diretta (1991). In Austria e in Portogallo, la scelta dell’elezione diretta del capo dello Stato si ricollega invece strettamente all’intento di stabilizzare la forma di Governo parlamentare. Peraltro le intese fra i partiti non sono limitate alle regole del gioco istituzionale. Si esprimono pure attraverso un’azione di Governo volta alla ricerca del consenso preventivo dei gruppi interessati e posso estendersi alla formazione di governi di grande coalizione.

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Anche nel disegno della costituzione portoghese del 1976, la previsione dell’elezione presidenziale a suffragio universale mirava ad assegnare al capo dello Stato una funzione di stabilizzazione del modello parlamentare, come la repubblica francese. In una prima fase il presidente nominò per tre volte ministri tecnici e sciolse discrezionalmente il Parlamento. L’elezione presidenziale diretta non ha dunque agevolato la stabilità di Governo nemmeno dove era stata preordinata a tale scopo. Essa mantiene un significato in riferimento all’esercizio dei poteri previsti in situazioni di emergenza e/o di specifiche funzioni di Governo.

-V REPUBBLICA FRANCESE Sotto la V repubblica francese l’elezione del capo dello Stato a suffragio universale viene reputata decisiva per l’avverarsi del fait majoritarie, e del conseguente raggiungimento della stabilità di Governo. La costituzione del 1958 disancora il potere di nomina presidenziale del “primo ministro” da ogni manifestazione di adesione all’indirizzo politico governativo. L’art 49 si limita a prevedere che il primo ministro “ impegna dinanzi all’assemblea nazionale la responsabilità del Governo e del suo programma, o su una dichiarazione di politica generale”. La fiducia è dunque presunta, per tanto la mozione di sfiducia e assoggettata a una serie di limiti, ed è approvata solo se ottiene la maggioranza assoluta; l’approvazione della questione di fiducia posta dal primo ministro sull’approvazione di un testo di legge non richiede invece la maggioranza assoluta, e importa automaticamente l’approvazione del testo. I costituenti francesi si preoccuparono di limitare i poteri dell’assemblea e di rafforzare quelli del Governo, quindi più che alla relazione tra Parlamento e Governo, guardarono ai poteri dei singoli organi. La figura del presidente della repubblica rientrava nel disegno di spostare dal Parlamento al Governo i poteri di indirizzo: oltre alla nomina del primo ministro e al potere di “mettere fine alle sue funzioni” in presenza di dimissioni del medesimo, la sottoposizione a referendum di progetti di legge concernenti, l’organizzazione dei pubblici potere. Poteri del genere acquistano un significato molto diverso a seconda che il presidente sia eletto o meno dal corpo elettorale. De Gaulle 1960 riuscì a far passare il proprio progetto, ove il presidente veniva eletto a suffragio universale diretto secondo il sistema del doppio turno, con ballottaggio, ferma restandola durata settennale del mandato. Ma più l’elezione diretta del presidente acquisiva un significato cruciale più legittimava l’auto assunzione di un ruolo di Governo del presidente a scapito del rispetto delle previsioni costituzionali, con una concentrazione di poteri sconosciuta alle altre esperienze democratiche: capo dello Stato, effettivo capo del Governo e leader della maggioranza parlamentare.

La concentrazione dei poteri nelle mani del presidente presentava peraltro un’incognita. Presupponeva una coincidenza della maggioranza che lo aveva eletto con quella parlamentare: e non era affatto chiaro come avrebbero funzionato le istituzioni se le elezioni per il rinnovo dell’assemblea nazionale avessero espresso una maggioranza di colore politico opposto a quella presidenziale. Quando infatti Mitterrand fu eletto presidente della repubblica e i risultati delle elezioni premiarono l’opposizione, egli dovette gestire la situazione del tutto inedita. E la gestì limitando i poteri che la prassi aveva finito con l’intestare al presidente: nominò primo ministro il leader della nuova maggioranza e confinò i propri interventi ai soli settori della politica estera e della difesa. L’esperimento della cohabitation fra un presidente e un primo ministro di opposto orientamento politico riportava dunque la prassi nell’alveo costituzionale. Rispetto agli assetti dualisti parlamentari che si sono esaminati, l’eccezione francese traspare da vari sintomi. 1 dall’intento dei costituenti, volto a potenziare il Governo, e a comprimere i partiti restaurando l’autorità della Stato più che a creare un nuovo sistema politico. 2 dalle conseguenze inattese dell’elezione presidenziale diretta, che ha consentito di raggiungere la stabilità di Governo. 3 dai paradossi generati sia dalla prassi istituzionali in presenza di maggioranze convergenti, sia dalla prassi della cohabitation. Rispetto agli altri assetti la V repubblica appare in definitiva più problematica.

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Quando le maggioranze coincidono, la concentrazione dei poteri nelle mani del presidente della repubblica appare molto pronunciata a paragone delle altre forme di Governo democratiche.

CAP2 • Il criterio adottato nel classificare le esperienze costituzionali per “ tipi di Stato” consente di ricavare da una gran quantità di esperienze un limitato numero di tipi, e quindi di metterli a raffronto. Nei nostri studi i tipi consistono nello Stato accentrato, nello Stato regionale e nello Stato federale. Per cui la nostra classificazione sarà circoscritta alle esperienze che con certezza possiamo ricondurre alla forma dello Stato costituzionale. Per giustificare gli elementi che riteniamo di privilegiare nella classificazione, dobbiamo chiederci: la ripartizione delle funzioni pubbliche fra enti territoriali consiste solo in una teorica distribuzione del potere? Nello Stato costituzionale, gli enti territoriali sono enti esponenziali di collettività umane definibili in base alla loro dislocazione sul territorio. Si può dire che le tecniche di ripartizione del potere non mancano mai , ma non sono neutrali: riflettono un quadro più ampio, e a loro volta lo ristrutturano. Per Bodin, la sovranità dello Stato, assoluta e indivisibile, si concretizza nella titolarità esclusiva del potere legislativo in capo al re, per cui ogni altra fonte di produzione di norme legislative sarebbe incompatibile con la sussistenza di un potere sovrano e con lo stesso concetto di Stato. Althusius, al contrario, ricostruisce lo Stato come risultato della progressiva aggregazione fra associazioni alcune anche pubbliche che rimangono titolari anche del potere di secessione da esso. Le due tesi non erano soltanto soluzioni tecniche del problema dell’ordine politico, rifletteva infatti visioni alternative dell’organizzazione monastica nel caso di bodin, pluralistica nel caso di Althusius. Con e rivoluzioni, francese e americana, cambia tutto: il connotato dell’indivisibilità del potere sovrano ( schema monastico di bodin) sarà riferito alla nazione e poi al popolo in vista dell’affermazione dei diritti di libertà di ciascun cittadino. La dimensione nazionale della rappresentanza politica, l’idea della legge come expression de la volontà generale, la creazione di un’amministrazione centrale compatta e organizzata in senso gerarchico sono tutte implicazioni di questo passaggio, che salva ed anzi accentua la tendenza all’accentramento. A sua volta la costruzione pluralistica di Althusius, si convertirà nell’attribuzione agli stati membri della federazione statunitense di poteri normativi costituzionalmente garantiti. Poiché all’epoca dei costituenti americani la nozione di sovranità già consisteva nella titolarità di poteri esclusivi sul proprio territorio, il passaggio dalla confederazione allo Stato federale esigeva di risolvere per la prima volta il dilemma della doppia sovranità. Se lo Stato deve essere sovrano, come conferire la sovranità, nello stesso tempo, allo Stato federale e agli stati membri? Secondo una certa ricostruzione i costituenti avrebbero consapevolmente aggirato il problema, attribuendo la sovranità a un terzo soggetto, il popolo degli stati uniti: per costituzione, gli stati membri come lo Stato federale possono esercitare solo poteri delegati dal popolo, salvo che nel campo delle relazioni internazionali. Sul terreno dei rapporti tra libertà e uguaglianza, il confronto fra modello federale statunitense e modello accentrato di stampo francese si tradurrà in un dilemma che attraversa tutta la storia del moderno costituzionalismo. La comparsa, alla fine dell’700, di 2 modelli rivali di organizzazione territoriale corrispondeva dunque a modi diversi di intendere la convivenza. Il sistema federale statunitense fu preso a modello all’atto dell’indipendenza del Canada e dell’Australia, mentre il sistema accentrato francese fu adottato nel resto dell’Europa continentale con le eccezioni di svizzera e Germania, divenuti stati federali. Il riconoscimento del pluralismo autonomistico si può considerare il sintomo più eloquente di quella ricerca della giusta distanza fra cittadini e pubblico potere che caratterizza lo Stato liberale. Il riconoscimento del pluralismo autonomistico nella gran parte degli stati democratici europei sconfessava la presunzione di una rappresentanza politica capace di esprimere dal centro ogni istanza locale e di assorbirla in una sintesi superiore. E consentiva di fornire ai cittadini la migliore combinazione possibile tra partecipazione alla decisione ed effettività della stessa. Questo motivo connota la scelta costituzionale di ripartire la funzione legislativa fra centro e periferia , e accomuna gli stati federali agli stati regionali istituiti in Europa.

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Per distinguere i tipi di Stato tracceremo uno schema elementare delle funzioni che in ciascuno formano di solito oggetti di ripartizione tra centro e periferia. Ma lo schema non esclude eccezioni.

Funzioni ripartite fra centro e periferia

Fonte abilitata alla ripartizione

Stato accentrato Amministrative Legge

Stato regionale Amministrative, legislative Costituzione (rivedibile dai soli organi dello Stato centrale)

Stato federale Amministrative, legislative, giurisdizionali

Costituzione (rivedibile con la compartecipazione indiretta o diretta degli stati membri)

Nello schema, la densità dell’area delle funzioni pubbliche ripartite fra enti territoriali è direttamente proporzionale alla garanzia del rispetto della ripartizione. Più tale area cresce più è garantita la ripartizione: dal grado minimo dello Stato accentrato, al grado medio dello Stato regionale, al grado massimo dello Stato federale. Nello Stato accentrato gli enti autonomi territoriali risultano investiti solo di funzioni amministrative, conferite e individuate con legge. Negli stati regionali e federali è invece la costituzione a ripartire le funzioni fra enti territoriali secondo principi e su materie che la legge nazionale non può legittimamente alterare.

Nel modello accentrato gli enti locali sono investiti soltanto di funzioni amministrative, e queste non sono costituzionalmente garantite. Ma questi elementi comuni non ci dicono nulla del funzionamento dei governi locali, i quali possono divergere in misura ragguardevole, le maggiori distanze si colgono fra l’esperienza francese e quella britannica. In Francia:

a) le funzioni degli enti locali sono interamente regolate con legge; b) gli enti locali svolgono anche funzioni delegate dal Governo centrale, e uffici periferici dello

Stato svolgono funzioni amministrative sul loro territorio; c) la ripartizione territoriale e l’organizzazione degli enti locali sono impronatet ad un regime

rigidamente uniforme; d) i controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali, da parte degli organi centrali sono capillari

e possono svolgersi sul merito oltre che sulla legittimità.

Nel regno unito: a) le funzioni sono individuate con legge, che tuttavia non provvede a distribuirle fra gli enti

locali di diversa dimensione; b) gli enti locali svolgono esclusivamente funzioni proprie; c) la ripartizione territoriale e l’organizzazione interna degli enti locali sono differenziate; d) i controlli sono anch’essi differenziati, e si basano prevalentemente su canoni di efficienza.

Queste differenze sono in gran parte riconducibili a tradizioni costituzionali. In Francia, tutta l’esperienza del Governo locale è dominata dall’ossequio per l’indivisibilità, primo attributo della repubblica e connotato della sovranità statale da Bodin in poi. In secondo luogo, l’indivisibilità comporta una divisione conforme del territorio in dipartimenti, cui corrisponde, una uniforme organizzazione interna delle collettività territoriali. Nel regno unito queste caratteristiche ripugnano alla tradizione costituzionale. Qui l’indivisibilità non è un principio costituzionale, ma anzi non è considerata un attributo dello Stato ma del Parlamento. Non essendo riferita allo Stato essa deve concretizzarsi sulla sovranità del Parlamento che la legge, può disciplinare virtualmente ogni aspetto del Governo. Le innovazioni introdotte di recente con la devolution di poteri alla Scozia, Galles e all’Ulster, hanno inserito un cuneo nella dottrina delle sovranità del Parlamento. Ciò vale soprattutto per lo Scottland Act del 1998, che ha attribuito al Parlamento di Edinburgo i delved matters, ossia tutte le materie non espressamente riservate al

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Parlamento di Westminister, nonché i relativi poteri amministrativi e una pur limitata autonomia tributaria. Anche l’assetto del Governo locale ha subito rilevanti trasformazioni, basti pensare alla Greater London Authority, abolita sotto il Governo Thatcher, e ripristinata sotto il Governo Blair con l’ulteriore previsione dell’elezione a suffragio universale del sindaco di Londra, che può diventare un interlocutore diretto del Governo centrale. (torre: organo di giustizia chiamato ad arbitrare i conflitti tra Londra e Edinburgo.)

Nelle costituzioni degli stati regionali, il predicato “ indivisibile” è riferito alla Repubblica o alla Patria: “ la repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali” (art 5 cost. italiana); “ la costituzione si fonda sull’unità indissolubile della nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli” (art 2 cost. spagnola). Il predicato dell’indivisibilità va considerato una conferma della tradizione centralistica, malgrado la contestuale attribuzione di poteri legislativi alle autonomie territoriali, oppure acquista un diverso significato proprio alla luce di questo? La dottrina francese opina nel primo senso e arriva a dipingere il modello regionale come un compromesso mal riuscito fra istanze e autonomistiche. Ma il diritto costituzionale comparato serve, a dimostrare l’insostenibilità dei dogmi coltivati negli ambiti nazionali, per cui nemmeno il principio di indivisibilità dello Stato si sottrae a una pluralità di letture. Il problema contemporaneo fra istanze unitarie e autonomistiche si pone, sul piano dell’effettiva ripartizione delle competenze. Dalle scelte dei costituenti ne scaturì un testo, collocato nel titolo V della seconda parte che manteneva solo parzialmente la promessa del pluralismo autonomistico racchiusa nell’art 5. Questi gli elementi minimi, per raffrontarli con la costituzione spagnola:

a) nelle materie elencate dall’art 117, le Regioni erano titolari di poteri legislativi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge statale (potestà legislativa concorrente);

b) le funzioni amministrative corrispondevano a quelle legislativa ( criterio del parallelismo); c) i controlli sulla legittimità delle leggi regionali erano rimessi alla corte costituzionale, e quelli

sulla violazione del limite di merito al Parlamento; d) i controlli sulle amministrazioni regionali e locali aprivano consistenti spazi discrezionali

all’apprezzamento degli organi centrali. In sede di attuazione costituzionale l’ordinamento regionale si discostò in misura ancora maggiore dalla enunciazioni di principio dell’art 5. Non ha caso, la crisi del sistema politico negli anni 90 pose, l’esigenza di una revisione del titolo V poi approvata con l. cost. 3/2001. le innovazioni principali:

a) inversione dell’ordine di imputazione delle materie rispetto a quanto stabilito dal testo previdente, con elencazione delle materie oggetto, di legislazione statale esclusiva e di legislazione concorrente, remissione delle materie non elencate alla legislazione regionale;

b) nella allocazione delle funzioni amministrative fra tutti gli enti territoriali, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione, e adeguatezza, che supera il criterio del parallelismo;

c) nella riduzione del controllo sulla legge regionale al giudizio preventivo di legittimità della corte costituzionale su impugnativa dello Stato;

d) in una drastica potatura dei controlli sulle amministrazioni di Regioni ed enti locali. Gli elementi riportati bastano a stabilire un raffronto con le modalità di ripartizione delle competenze fra Stato e comunità autonome in Spagna. I costituenti spagnoli dovevano misurarsi con rivendicazioni più accese che in Italia, soprattutto nei Paesi Baschi, in Catalogna e in Galizia. E le loro scelte ne risentiranno per almeno 3 aspetti fondamentali.

1) La costituzione non prefigura il disegno di uno Stato regionale compiuto che il legislatore nazionale sia tenuto ad attuare, ma stabilisce le regole di un processo di decentramento basato sul “diritto all’autonomia” delle diverse Regioni, da esercitarsi su loro richiesta.

2) Allo stesso criterio è improntata la ripartizione delle competenze: mentre l’art 149 prevede che “ lo Stato gode di competenza esclusiva” nelle materie ivi elencate, secondo l’art 148 “ la comunità autonoma potrà essere competente nelle seguenti materie…”.

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3) Nelle materie riservate in esclusiva allo Stato, le cortes, ossia il Parlamento nazionale, “potranno attribuire a tutte le comunità od ad alcune di esse la facoltà di emanare per proprio conto norme legislative sulla base dei principi, fissati da una legge statale”.

Dunque secondo la costituzione spagnola non solo l’autonomia è una libera opzione delle comunità autonome, ma lo è anche la scelta delle materie su cui potranno legiferare. In base alla costituzione, si sarebbe potuti giungere ad avere 17 livelli di autonomia tanti quante sono le comunità autonome. Ma in realtà col distinguere 2 soli gruppi di comunità : un gruppo di 7 dotate di un livello più alto di autonomia, che per le 3 “ nazionalità storiche” della Catalogna , Paesi Baschi e Galizia, consiste nella titolarità di tutte le competenze non espressamente riservate allo Stato, e il restante gruppo di 10 comunità, in ordine alle quali gli “ accordi autonomici” trasfusi negli statuti hanno consentito trasferimenti di competenze dallo Stato alle comunità su blocchi omogenei di materie. Molto diverso è Stato altresì il processo di ripartizione : in Italia la ripartizione è stata decisa al centro, e strettamente condizionata al trasferimento di uffici, personale e risorse finanziarie dallo Stato alle Regioni; in Spagna la ripartizione è stata contrattata fra Stato e singole comunità autonome.

Del modello federale sappiamo: che può emergere tanto da un’aggregazione di stati un tempo sovrani, quanto da un’articolazione di stati membri di un unico Stato originariamente sovrano; che, di solito, la ripartizione costituzionale fra federazione e stati membri attiene a funzioni amministrative, legislative e giurisdizionali; che le costituzioni degli stati federali possono venire modificate solo con la compartecipazione diretta o indiretta degli stati membri al procedimento di revisione costituzionale. Questi dati ci segnalano che gli stati federali si caratterizzano per un margine di autonomia maggiore di quello consentito alle Regioni.

- La distinzione tra modelli duali e cooperativi è la più importante variabile trasversale alla partizione in stati regionali e federali. Per coglierne la portata, confronteremo gli Stati Uniti d’America ( modello duale) e la Germania ( modello cooperativo).

- Gli elementi strutturali da prendere in considerazione sono: a) le modalità di ripartizione della funzione legislativa; b) i rapporti tra funzione legislativa ed amministrativa; c) la composizione e le funzioni della camera alta.

a) La costituzione statunitense ripartisce la funzione legislativa riservandola allo Stato federale nelle materie elencate e in quelle implicitamente connesse, e agli stati membri in tutte le altre. Non sono esplicitamente previsti casi di legislazione concorrente. Ma nel caso in cui la legge federale che configga con la legge statale prevale su di essa secondo l’art VI della costituzione (supremacy clause). La costituzione tedesca invece prevede un secondo elenco di materie oggetto di legislazione concorrente, su cui la competenza spetta allo Stato federale alle condizioni dettate dall’art 72. Ricapitolando nella federazione americana le sfere di attribuzione sono sempre, mutuamente esclusive, mentre in Germania, accanto a materie oggetto di competenza esclusiva del Bund o del Laender, ve ne sono altre su cui vi è concorrenza di legislazione.

b) In base alla costituzione statunitense, l’ente titolare del potere legislativo nelle materie ad esso riservate è anche titolare del potere di eseguire la legge che adotterà nelle stesse materie. Invece, secondo la costituzione tedesca, “ i laender danno esecuzione alle leggi federali come questione di propria competenza, a meno che la legge fondamentale non disponga altrimenti”. Il vantaggio del parallelismo tra le funzioni legislativa ed esecutiva è di solito ravvisato nella certezza che la legislazione federale sarà attuata uniformemente in tutta la federazione, dove la duplicazione di apparati amministrativi si annovera spesso fra gli svantaggi.

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c) Le modalità di composizione e di funzionamento della camera alta sono strettamente correlate agli elementi ora esaminati.

Il senato statunitense è strutturato in modo da garantire pari rappresentatività agli stati membri: nel caso degli stati uniti, due componenti per ciascuno dei 50 stati membri, indipendentemente dalla densità della popolazione. Questa deroga al principio one man one vote è l’esito di una dura battaglia politica ingaggiata alla convenzione di Filadelfia dagli stati più piccoli che pretesero la pari rappresentatività a costo di abbandonare la convenzione. Ora i membri del senato americano sono eletti direttamente dal corpo elettorale in base al XVII emendamento , e per le funzioni il senato è equiparato alla camera dei rappresentanti per ciò che attiene alla legislazione, e se ne differenzia per aspetti che riguardano sempre l’organizzazione dei poteri a livello federale. I membri del Bundesrat tedesco invece rappresentano gli stati membri delle rispettive federazioni. Le differenze fra senato americano e Bundesrat investono necessariamente le rispettive funzioni. Attraverso il Bundesrat “i laender collaborano alla legislazione, all’amministrazione ed alle questioni relative all’unione europea”.

- Quando si parla di federalismo cooperativo, e lo si contrappone al federalismo duale. Ci si riferisce anche al fatto che i sistemi a federalismo cooperativo prevedono istituzioni, procedimenti e congegni di cooperazione in sede centrale fra diversi livelli di Governo per perseguire finalità pubbliche, connotative dello welfare state. Se ne desume che i cataloghi costituzionali non ci dicono più molto della concreta ripartizione elle competenze fra enti territoriali, nettamente spostata a favore dello Stato federale quale sede naturale del perseguimento di obiettivi di benessere generale. Ma ciò associa in modo impreciso il federalismo cooperativo allo Stato sociale, e sottovaluta gli elementi strutturali che abbiamo esaminato. Lo dimostra proprio il raffronto dell’esperienza americana con quella tedesca. Una prima notazione riguarda le finalità pubbliche in vista delle quali il federalismo cooperativo si sarebbe affermato. Più che alle esigenze di redistribuzione tipiche dello Stato sociale europeo, le alterazioni apportate all’impianto duale fra gli anni 30 e gli anni 80 si dovevano all’affermazione da un lato di un mercato di dimensione nazionale, e dall’altro dei diritti fondamentali, garantiti dal Bill of Rights. In effetti le maggiori innovazioni costituzionali precedono il new deal , preparando il terreno su cui potrà agire. L’affermazione di un grande mercato di capitali caratterizza fortemente la fase successiva alla guerra civile. Ed è qui che il ruolo della corte suprema nella ripartizione delle competenze diventa strategico. Fino al new deal la corte aveva deciso escluso la legittimità di leggi, federali e statali, che regolassero gli orari di lavoro e le attività industriali. La corte suprema ha svolto e continua a svolgere un ruolo decisivo nell’orientare il pendolo del sistema federale. La sua giurisprudenza ha consentito al sistema margini di elasticità estranei a una struttura costituzionale priva di sedi e congegni di cooperazione politica fra gli enti territoriali. È solo sul piano subcostituzionale che si è sviluppato un tessuto istituzionale tipico del federalismo cooperativo. Un altro fattore di alterazione dell’impianto duale, e di sviluppo di un federalismo cooperativo sul piano amministrativo, consiste nell’attribuzione allo Stato federale, dell’imposta sul reddito, la quale ha determinato un vistoso squilibrio sull’ammontare delle entrate. Ciò ha consentito al congresso di subordinare l’erogazione di fondi agli stati membri al raggiungimento di obiettivi determinati a livello federale, e nello stesso tempo ha favorito la crescita della cooperazione intergovernativa. La versione germanica del federalismo cooperativo ha avuto ulteriori forti sviluppi in via di revisione costituzionale e nella prassi. Il bund ha sfruttato a fondo la possibilità di esercitare le competenze concorrenti compensando i laender attraverso un rafforzamento del Bundesrat che i costituenti non avevano previsto. Da qui le controversie fra bund e laender sono state spesso risolte in sede politica, senza giungere dunque al tribunale costituzionale federale. Qui rintracciamo una delle più significative conseguenze di un federalismo cooperativo strutturato in modo così capillare come in Germania: la funzione di risoluzione dei conflitti fra Stato federale e stati membri viene assolta dal bundesrat e dalla altre sedi istituzionali di cooperazione.

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- Nel nostro scema iniziale, la partecipazione degli stati membri al procedimento di revisione costituzionale compare fra gli elementi connotativi dello Stato federale. Prendiamo le revisioni costituzionali adottate negli stati federali. Nessuno degli otto emendamenti apportati alla costituzione degli stati unite dal 1933 in poi ha riguardato l’assetto federale, mentre dal 1949 in poi sono state approvate in Germania ben 55 leggi di revisione costituzionale, cosicché le modifiche strutturali, che non trovano uno sbocco nel modello statunitense, nell’ordinamento tedesco sono adottate in sede parlamentare. La distinzione fra questi 2 modelli sta nel differenziare i procedimenti di revisione costituzionale. In particolare, è decisiva la modalità di composizione della camera alta. Negli assetti federali dove i membri del senato sono eletti in numero pari per ogni Stato, è prevista la diretta partecipazione degli stati membri, tramite il loro coinvolgimento, e talvolta anche delle popolazioni degli stessi. Viceversa, negli assetti federali nei quali il senato è strutturato quale camera di rappresentanza, la partecipazione di questi al procedimento di revisione è soltanto indiretta. Un secondo criterio di distinzione riguarda la misura in cui gli stati sono garantiti nel procedimento di revisione. Negli stati federali dove la partecipazione degli stati membri al procedimento di revisione è diretta, la misura della garanzia è molto variabile. Nella costituzione degli stati uniti la procedura di emendamento si articola nelle fasi di “proposta” e “ratifica”, ciascuna delle quali può articolarsi in 2 modi: la proposta spetta a 2/3 delle camere o a una convenzione convocata su richiesta dei 2/3 delle legislature degli stati, e la ratifica spetta alle legislature di ¾ degli stati o a ¾ delle convenzioni riunite allo scopo. Nella prassi è stata sempre utilizzata la procedura della proposta dei 2/3 delle camere e della ratifica dei ¾ delle legislature degli stati. In Australia, il progetto di revisione deliberato dalle due camere deve essere approvato dalla maggioranza degli stati membri e dalla maggioranza degli elettori a livello nazionale. Anche in svizzera, almeno per i progetti di revisione totale della costituzione proposti dalle 2 camere, vige il sistema della doppia maggioranza, dei cantori e dell’elettorato nazionale.

- Nei sistemi federali la funzione giurisdizionale è di regola ripartita fra Stato federale e stati membri. L’indipendenza del potere giudiziario è infatti un principio generale dello Stato costituzionale che riguarda qualsiasi tipo di Stato o forma di Governo vi possiamo incontrare. Per individuare i fattori che incidono sulla ripartizione della funzione giurisdizionale, bisogna guardare a più variabili quali l’organizzazione della giurisdizione, il modello di giustizia costituzionale, la famiglia giuridica – civil law/ common law- cui i singoli ordinamenti fanno capo. La differenza di maggior peso si può cogliere fra i sistemi federali europei e statunitense. In Europa il riparto della funzione giurisdizionale non si converte in una differenziazione di tutela dei diritti fondamentali. In svizzera tutte le autorità giurisdizionali sono cantonali tranne il tribunale federale, competente a definire le controversie tra confederazione e cantoni. In Germania gli organi del potere giudiziario, compresi gli organi di giustizia costituzionale, sono in principio tribunali dei laender, anche se il sistema giudiziario e il procedimento sono disciplinati con legge federale. I tribunali federali sono istituiti quali “corti supreme” e funzionano da organi di ultima istanza attraverso le pronunce dei tribunali e dei laender. Il tribunale costituzionale federale è invece investito di competenze specifiche . Il sistema statunitense differisce da quello tedesco anche per le modalità di ripartizione della funzione giurisdizionale fra Stato federale e stati membri. I criteri di riparto della funzione giurisdizionale differiscono perciò da quelli della funzione legislativa, sia perché il novero delle materie oggetto di giurisdizione federale esclusiva è più ristretto di quello riservato al congresso, sia perché la concorrenza di giurisdizioni sulle restanti materie gioca a favore delle corti statali. L’asimmetria tra legislazione e giurisdizione ha lasciato al potere giudiziario una spiccata connotazione federalistica anche dopo il new deal.

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In definitiva, l’impianto dualista ha sprigionato una pluralità di circuiti, - legislativo, amministrativo, giurisdizionale, finanziario- fra loro non coordinati ne facilmente coordinabili. In Germania e negli altri stati federali, le modalità di distribuzione del potere fra gli enti territoriali riflettono un’articolazione della convivenza in cui la condivisione dei valori si è realizzata in modo più tormentato e in epoche più recenti.

- La dimensione territoriale acquista tutt’altro significato quando, in una società multietnica una popolazione locale si senta minacciata nella propria identità. Quando è così, non si discute tanto della distribuzione delle competenze all’interno della federazione, quanto dell’appartenenza stessa della collettività locale alla federazione, mancando la fiducia della corrispondenza della struttura federale con la civile convivenza. Quella sfiducia rischia sempre di condurre alla secessione e diventa così, il primo problema di politica costituzionale.

- Nel caso canadese, l’identità giuridica e culturale della popolazione francofona, già garantita nel British North America Act del 1867, ha trovato più nette forme di riconoscimento nel Constitution Act del 1982. Soprattutto, nella “carta dei diritti e delle libertà” annessa al constitution act, è stata inserita una clausola ( clause nonobstant) che consente alle assemblee delle province e al Parlamento federale di sospendere per 5 anni l’efficacia dei diritti fondamentali individuali. Mala clause nonobstant era anche il fulcro del compromesso che il Parlamento di Ottawa, cercò di raggiungere con i nazionalisti del Quebec (1982), i quali temevano che la carta avrebbe comportato interpretazioni uniformi dei diritti fondamentali tali da mortificare le diversità culturali della province. Ma questi non si accontentarono dell’intesa. Solo nel 1992 veniva concordato un testo che oltre a definire la specifica posizione del Quebec riconosceva nuovi poteri alle province dell’ovest e l’autoGoverno delle popolazione autoctone, senza però raggiungere la maggioranza dei consensi; nel 1995 si teneva nel Quebec un referendum che venne respinto dagli elettori. Per dissipare i dubbi sulla legittimità di ulteriori consultazioni referendarie il Governo federale richiedeva allora alla corte suprema di stabilire se una provincia fosse titolare del diritto di secessione dal punto di vista del diritto interno e internazionale. Nella sua opinion ( 1998) la corte ha negato la sussistenza di tale diritto.

- Nei primi 3 articoli la costituzione belga stabilisce che “ il Belgio è uno Stato federale che è formato da comunità e da Regioni”(art 1); “ il Belgio comprende 3 comunità: la comunità francese, la comunità fiamminga e la comunità germanofona”(art 2); “il Belgio comprende 3 Regioni: la regione del vallone, la regione fiamminga e la regione di Bruxelles.”(art 3) Il termine “comunità” si riferisce al fattore linguistico, mentre il termine regione designa una ripartizione territoriale dello Stato. La costituzione del 1993 è il risultato del compromesso fra comunità fiamminga al nord e la vallona a sud. I fiamminghi miravano al riconoscimento dell’identità linguistica e culturale, mentre i valloni proposero di regionalizzare lo Stato in base a un criterio territoriale. L’unica soluzione era di accogliere ambedue le richieste. L’assetto federale belga si discosta non solo dal modello cooperativo ma dallo stesso modello duale. Ma la costituzione belga non prevede una supremacy clause che assicuri la prevalenza della legislazione federale negli eventuali casi di collisione con leggi degli altri enti. L’intento garantistico è di segno profondamente diverso da quello di un impianto duale, poiché è strutturato su un duplice piano, trattandosi di assicurare la separazione delle competenze delle comunità da quelle delle Regioni non meno che la separazione delle competenze delle une e delle altre da quelle dello Stato federale; e corrispondentemente il sistema asimmetrico Belga risulta pervaso dall’esigenza di garantire i gruppi e le comunità linguistiche. La composizione delle istituzioni federali, a parte il capo dello Stato e la camera dei rappresentanti, risulta improntata al rispetto delle differenze linguistiche. Ciò vale per la strutturazione non solo del senato ma anche del Governo, salvo il primo ministro. E la cour d’arbitrage, titolare di funzioni

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analoghe a quelle di una corte costituzionale, è composta da membri francesi e olandesi in egual misura e presieduta a turno da un giudice prima di un gruppo poi dell’altro. La monarchia è la sola istituzione unitaria sopravvissuta a tutte le fasi di trasformazione dell’attuale assetto statuale, riveste un ruolo simbolico di grande rilievo, esprimendo la continuità e l’unità dello Stato. Il paradosso dell’ordinamento belga appare in questo senso duplice. La costituzione del 1993 non riesce a garantire un minimo di fondamento di istanze di integrazione unitaria. Eppure questo sussiste ma è esterno alla costituzione. È dato da una rete supplementare di soggetti e istituzioni che consente agli stessi gruppi linguistici di interagire su terreni meno compromettenti per la loro fragile identità.

- Al termine di guerre civili l’assetto federale appare spesso il più idoneo a garantire il rispetto delle differenti identità. Nel mondo contemporaneo la pacifica convivenza interna condiziona la pace e la sicurezza internazionale. Questo spiega perché di recente la comunità internazionale sia intervenuta in situazioni di guerra civile, anche con progetti di soluzione federale, nel quadro di una più ampia opera di costruzione dello Stato in questione.(state building) I casi storici dimostrano i limiti dell’azione della comunità internazionale a favore di una soluzione federale dei conflitti. Essa può promulgare la sospensione delle ostilità con forze di interposizione militare, può avanzare progetti di soluzione e sollecitarne la realizzazione. Ma naturalmente non può sostituirsi alle collettività ed alle elitè politiche allorché si tratta di stabilizzare le forme di convivenza.

L’ordinamento giuridico dell’unione europea presenta solo alcuni tratti di una federazione, per latri aspetti è assimilabile a un’organizzazione internazionale, e per i restanti non è riconducibile né all’una né all’altra. Di seguito individueremo le specificità dell’unione, ripercorrendo le 3 fasi salienti dell’integrazione: 1° dall’istituzione della comunità europea alla creazione del mercato unico e dell’UE; 2° dal trattato di Maastricht alla dichiarazione di Laeken; 3° caratterizzata dall’avvio di un processo di costituzionalizzazione tuttora in corso.

1. la comunità istituita dal trattato di Roma del 1957 fra gli stati della cd. Piccola Europa, si proponeva di “assicurare il progresso economico e sociale dei loro paesi” e “ di garantire la stabilità nell’espansione”, quindi si può dire che era orientata al solo scopo di creare un mercato comune. E il raggiungimento di tale scopo richiedeva: a) puntuali attribuzioni in capo alla comunità, b) corrispondenti obblighi in capo agli stati membri e c) un’organizzazione adeguata.

1.)a il trattato individuava le attribuzioni della comunità sulla base di altrettanti obiettivi, tutti preordinati alla creazione del mercato europeo, la creazione di un mercato comune non poteva risolversi in una materia o in un insieme di materie: essa consisteva in una finalità raggiungibile solo con la specificazione di obiettivi intermedi e azioni necessarie.

1.)b Ma la creazione di un mercato comune non poteva raggiungersi senza assegnare alla comunità una potestà normativa propria, tale da produrre effetti giuridici diretti negli ordinamenti degli stati membri: da qui la previsione nel trattato di Roma dei regolamenti e delle direttive. Per questi aspetti il trattato si accosta in parte a una costituzione che prevede le norme sulla produzione normativa abilitate a produrre effetti nell’ordinamento. E la differenza maggiore con la costituzione di uno Stato federale consisteva nell’assenza in questo, di una supremacy clause che sancisse la prevalenza delle fonti comunitarie. Nei primi anni sessanta, il principio del primato del diritto comunitario fu tuttavia affermato dalla corte di giustizia delle comunità europee, dove emerse il carattere sovranazionale dell’ordinamento comunitario.

1.)c L’assetto organizzativo riflette fin dalle origini la doppia componente, sovranazionale e intergovernativa, della CE. Es. la commissione opera in piena indipendenza dagli stati, come garante dell’interesse comunitario; il consigli dei

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ministri si pronuncia all’unanimità , garantendo gli interessi degli stati. Il Parlamento, eletto direttamente a partire dal 1976, cominciò da allora a reclamare funzioni legislative e di indirizzo sempre più simili a quelle di un Parlamento nazionale. Infine la corte di giustizia viene prevista ed opera come organo giurisdizionale indipendente. Infine nel 1993, l’istituzione di una moneta unica e di una banca centrale chiamata ad assicurare la stabilità monetaria.

1.)d Le previsioni del trattato di Maastricht lasciavano soltanto intravedere gli sviluppi dell’integrazione, senza prefigurarli. L’istituzione dell’unione riflette da un lato un istanza di democratizzazione, e dall’altro l’assunzione di politiche e forme di cooperazione fra stati membri su materie fino ad allora riservate a loro. La seconda istanza si rivela più forte: l’estrema delicatezza politica delle nuove materie ha consigliato agli stati membri una costruzione dell’unione per pilastri. Nel primo confluiscono tutte le funzioni relative al mercato unico, mentre la politica estera e di sicurezza forma oggetto del secondo, e la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ricade nel terzo. L’acquisizione della cittadinanza europea prevista dal trattato di Maastricht ha dotato i cittadini degli stati membri di un patrimonio assai esiguo di diritti. Ma la giurisprudenza della corte di giustizia ha desunto dalla libertà di circolazione un serie di diritti del cittadino di uno Stato membro il quale soggiorni in un altro Stato membro. Il trattato di Amsterdam, va ricordato per un primo potenziamento del Parlamento europeo, sia sul versante legislativo, sia sul versante della sua partecipazione al procedimento di formazione della commissione.

1.)e Nella fase più recente, l’integrazione europea appare caratterizzarsi per l’avvio della “costituzionalizzazione” dell’unione.

CAP 3

• Per quanto utile una separata trattazione sacrifica gli effetti derivanti dalle variabili combinazioni tra forme di Governo e tipi di Stato che ogni ordinamento può adottare. Una comparazione per problemi appare necessaria per la compresenza in tutti gli stati di certe funzioni e strutture organizzative.

- FRANCIA In prima approssimazione, gli stati territorialmente accentrati e con un assetto compatto delle istituzioni politiche, sono i candidati naturali a correre rischi di concentrazione di pubblico potere. Oltre a risultare particolarmente rigido per quanto concerne il funzionamento della forma di Governo, il sistema istituzionale francese è appesantito dalla strutturazione territoriale accentrata che abbiamo ricordato. La riforma del 2008 ha posto il limite di non più di 2 mandati consecutivi; non potrebbe esservi migliore conferma delle funzioni di indirizzo politico attivo che viene ad assumere il presidente al di fuori delle fasi di cohabitation. Se fosse un capo dello Stato che “ regna ma non governa”, un limite simile non sarebbe necessario dal punto di vista democratico. Lo diventa solo quando assume appunto funzioni di Governo perché è allora che rischia di compromettere gli equilibri democratici. Un altro elemento di rilievo della riforma costituzionale del 2008 è dato dall’introduzione di un controllo successivo di legittimità delle leggi, che riconosce il diritto di sollevare nel corso di un giudizio una questione di legittimità di una legge che ritengano lesiva dei diritti e delle libertà costituzionalmente garantite.

- REGNO UNITO I rischi di concentrazione del potere appaiono nel complesso minori nel regno unito. Il primo ministro britannico dispone di tutte le prerogative che assicurano un’effettiva conduzione dell’indirizzo

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politico, ma la sua durata in carica è precaria perché condizionata al mantenimento del rapporto di fiducia. Ma la spinta alla personalizzazione della politica, con l’esaltazione della figura del premier, non nasce dall’interno del sistema istituzionale britannico. La spinta alla personalizzazione deriva da fattori che riguardano tutte le democrazie contemporanee. Occorre ancora considerare gli effetti sull’allocazione dei poteri dell’intenso ciclo di riforme istituzionali che di recente hanno investito il regno unito. A parte la devolution alla Scozia, al Galles e all’Irlanda, e lo European Communities Act (1972), ci riferiamo a:

1. lo Human Rights Act (1998), cha ha incorporato nell’ordinamento britannico la convenzione europea dei diritti dell’uomo, consentendo ai giudici di dichiarare una legge nazionale incompatibile con la convenzione;

2. lo House of Lords Act (1999), ha modificato la composizione della camera dei lords rimuovendo il seggio di diritto ereditario, ad eccezione di 92 membri.

3. il Constitutional Reform Act(2005), che sottrae al ministero della giustizia (lord chacellor) una parte delle funzioni giurisdizionali, esecutive e legislative di cui era investito, e istituisce una Supreme Court of United Kingdom destinata a sostituire i law lords.

L’insieme di queste riforme investe direttamente il principio di sovranità del Parlamento, inteso come monopolio virtuale del potere normativo. Occorre dunque grande cautela nel parlare di “personalizzazione” o di “presidenzializzazione” della politica, per alludere al ruolo crescente dei premier nelle forme di Governo democratiche contemporanee.

- Il rischio di stallo istituzionale è latente sia in quelle forme di Governo dualiste nelle quali il presidente eletto a suffragio universale sia dotato di poteri di Governo, sia negli assetti federali.

• Abbiamo appena visto come e perché può presentarsi in Francia il rischio di stallo causato dalla divaricazione fra maggioranze. Negli stati uniti lo stesso rischio si presente in termini molto differenti, per ragioni di ordine costituzionale e per la conformazione dei partiti. Mentre sotto la V repubblica francese la divaricazione fra maggioranze può porre la questione di chi governa, e tradursi in una paralisi se non addirittura in una crisi costituzionale, negli stati uniti può tradursi nella paralisi dei poteri presidenziali di indirizzo da parte del congresso quale titolare del potere legislativo. Ma quando parliamo di stallo ci riferiamo alle situazioni di paralisi decisionale in cui il presidente non può svolgere il programma che si è prefissato.

• Nella trattazione dedicata allo Stato federale, abbiamo distinto un modello duale da un modello cooperativo a seconda che i rapporti siano improntati alla separazione o all’integrazione tra le sfere di attribuzione. Fino a quando ci occupiamo di modelli, possiamo fermarci a queste notazioni. Se invece raffrontiamo le esperienze in base ai problemi che pongono, dobbiamo chiederci se il modello federale duale spieghi la tendenza a non risolvere i conflitti fra enti territoriali, se il modello federale cooperativo spieghi la tendenza opposta, e quali ulteriori problemi si pongano in ambedue i casi. In Australia, dove un sistema federale di tipo duale convive con una forma di Governo parlamentare, gran parte delle dispute fra stati membri e Stato federale si risolvono con trattative fra i livelli locali e il livello nazionale del partito che si trovi in maggioranza in ambedue gli ambiti, e tramite istituzioni intergovernative quando le maggioranze siano difformi. In un assetto federale di tipo cooperativo, anche i conflitti incentrati sulla legislazione trovano invece la loro sede naturale di composizione nelle istituzioni o attraverso i congegni di cooperazione fra enti territoriali: tanto più dove, come in Germania, la camera alta è composta da rappresentanti degli stati membri e il sistema politico locale è omogeneo al sistema politico nazionale.

• Esaminiamo ora alcuni problemi comuni all’organizzazione dello Stato costituzionale.

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La distinzione fra politica e amministrazione presuppone che le due sfere siano fra loro collegate senza però confondersi. Se fossero separate, le amministrazioni non potrebbero attuare gli indirizzi politici obiettivati nella legislazione e negli atti di Governo. Se le due sfere fossero confuse invece, la ricerca del pubblico interesse sulla base di valutazioni politiche si tramuterebbe in favoritismi. Tali esigenze si rafforzano con lo Stato costituzionale, dove gli interventi pubblici nella sfera dei rapporti economico sociali sono guidati politicamente. Si pone pertanto il problema di ricercare la giusta distanza fra pubblici poteri e cittadini. Le differenze riguardano le modalità con cui questi principi vengono fatti valere, e che derivano anche dalle forme di Governo adottate. Il fatto che, negli stati uniti, le amministrazioni operano in un contesto fortemente competitivo, mentre il civil service britannico opera sulla base della regola dell’anonimato e di codici professionali molto rigidi, non dipende solo dalla diversa tradizione e cultura civica dei due paesi, ma anche dall’organizzazione amministrativa e dalla forma di Governo. L’amministrazione federale statunitense si articola prevalentemente in agenzie ad eccezione degli imponenti dipartimenti degli esteri e della difesa, fin quando l’Homeland Security Act 2002, adottato a seguito dell’attentato dell’11/09/2001, le ha fuse in un’unica agenzia, attribuendo rango di ministro al suo titolare. Il sistema amministrativo britannico è più vicino al sistema europeo continentale, storicamente incentrato su ministeri investiti ciascuno di un complesso di attribuzioni e capeggiati da un organo politico. Ma anche l’assetto dei rapporti fra istituzioni politiche concorre a strutturare il rapporto politica- amministrazione. Il carattere competitivo e policentrico del sistema amministrativo statunitense si deve anche alla strutturale separazione fra i due rami del governement, che porta a giustificare da un lato l’elevato numero di alti funzionari nominati da ciascun presidente al momento dell’elezione, dall’altro la concorrenza di controlli sul congresso, e la predisposizione di poteri e apparati ispettivi del congresso , autonomi dalla casa bianca. Per contro, nel regno unito, la regola dell’anonimato protegge l’operato dei civil servants da ogni responsabilità esterna, che rimane assorbita dalla responsabilità politica dei ministri. Ma perché una tale responsabilità possa essere fatta valere, è difficile far conto sull’opposizione; solo i Black- Benkers possono avere l’interesse e gli strumenti per invocare la responsabilità ministeriale. Nel complesso il modello Westminster presenta un sistema delle nomine degli amministratori meno politicizzato. Nei regimi parlamentari afflitti da instabilità governativa, le cose vanno in modo ancora diverso. Qui i vertici amministrativi costituiscono l’unica risorsa di stabilità istituzionale e tendono ad emanciparsi del potere politico. Es. i rapporti fra politica e amministrazione in Francia prima della V repubblica In ogni caso, il rapporto fra stabilità di Governo ed efficienza amministrativa si rivela problematico. Raramente i tempi dell’amministrazione sono in sincronia con quelli della politica.

- A partire dagli anni 80, le legislazioni di un buon numero di stati europei tendono ad attribuire ad autorità indipendenti dal potere politico, funzioni di regolazione dei mercati e di garanzia di certe classi di situazioni soggettive. L’istituzione delle autorità indipendenti pone pertanto sia sul fronte della forma di Stato costituzionale, sia sul piano degli equilibri delle forme di Governo. E ambedue i problemi incontrano diverse prospettazioni nel contesto europeo e in quello americano. Negli stati europei le maggiori concernono le deroghe al principio di separazione dei poteri, che appaiono giustificate nella misura in cui tale principio venga inteso nell’accezione classica. Negli stati uniti, il rischio di violazione della separazione dei poteri viene scongiurato attraverso la sottoposizione delle autorità a controlli del congresso sul rispetto degli impegni previsti nelle relative leggi istitutive, che autorizzano i programmi e ne determinano il finanziamento. Ma se le preoccupazioni maggiori riguardano sia la “cattura” delle autorità da parte dei gruppi di interesse operanti nel settore, che la tendenza del congresso a rinunciare a compiti di deliberazione politica, istituendo autorità indipendenti con poteri normativi ben oltre il necessario. Gli effetti dell’istituzione di autorità indipendenti differiscono notevolmente a seconda della forma di Governo. Nel modello dualista-presidenziale, dove il congresso non può revocare il Governo con la

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sfiducia, l’attribuzione delle funzioni alle autorità indipendenti non priva le assemblee elettive del potere, ed anzi lo accresce. Invece in regime parlamentare lo spostamento di quelle stesse funzioni dai ministri alle autorità fa perdere al Parlamento il potere che avrebbe se le funzioni restassero intestate ai ministri, che al Parlamento debbono rispondere. I differenti effetti sulle forme di Governo aiutano, così, a spiegare perché l’affermazione delle autorità indipendenti susciti le diverse reazioni che abbiamo visto sulle due sponde dell’atlantico.

- Nei Two Treaties of Governement John Locke aveva distinto i poteri dello Stato in legislativo, esecutivo e “federativo”, e poiché le relazioni fra stati sono imprevedibili, il potere federativo non si presta a venir disciplinato previamente con legge. Ma l’assetto delle attribuzioni relative al potere estero non si spiega solo con l’incombere del problema segnalato da locke. I costituenti infatti, dovevano cercare un compromesso con l’anima confederale, e attribuirono lo scopo al senato, che rappresentava gli stati, l’avviso e il consenso sulla stipulazione dei trattati conferita al presidente, in modo che collaborassero in ogni fase. Il ricorso agli executive agreements ( invece dei 2/3 del senato, approvazione a maggioranza semplice delle due camere) è frequentissimo e il senato raramente nega l’avviso e il consenso. L’approvazione dei trattati è però soltanto una delle componenti del potere estero, specie per un paese come gli stati uniti, che dai primi del 900 svolge una funzione cruciale negli equilibri internazionali. E poiché la conduzione della politica estera spetta al presidente, da Roosvelt in poi l’esercizio di tale funzione ha spoStato gli equilibri fra i poteri al punto da rimpiazzare la stessa designazione della forma di Governo come congressional governement. Le costituzioni europee del XX sec. hanno esteso l’area dei trattati per i quali è richiesta la legge di autorizzazione alla ratifica, comprendendovi spesso quelli aventi “natura politica”. Ma i parlamenti mantengono nella prassi un ruolo subordinato, soprattutto perché, i governi possono valutare l’opportunità di ricorrere ad accordi in forma semplificata. Diversa invece è la vicenda dell’unione europea, dove il coinvolgimento dei parlamenti nazionali nelle procedure di formazione degli atti normativi è già operante, e viene accresciuto sotto i vari aspetti dal trattato di Lisbona. Sotto la V repubblica francese, la politica estera e di difesa sono in via di prassi “domaine reservè” del presidente, anche durante le parentesi di cohabitation, e più che sul rapporto Parlamento/ Governo , le peculiarità del potere estero si ripercuotono qui sul rapporto fra presidente e primo ministro.

- Le costituzioni degli stati contemporanei prevedono che il Parlamento approvi annualmente con legge il bilancio dello Stato, composto da uno o più documenti predisposti dal Governo da cui risulta il complesso delle entrate che si prevede di dover riscuotere e delle spese che si prevede di dover erogare, sulla base della legislazione vigente. L’approvazione del bilancio funge da occasione di discussione politica generale, a scadenza prefissata, degli indirizzi governativi in tutti i settori, cui si riferiscono i rispettivi stati di previsione, consentendo sia un “dominio d’insieme della materia”, sia un “più puntuale scrutinio circa la congruenza del bilancio nelle sue singole voci nei confronti della legislazione di spesa”. In america il massiccio ricorso di Nixon all’impoudment esasperò il conflitto col congresso e portò a una seconda riforma del bilancio, il Congressional Budget and Accounting Act (1994). La legge obbliga il presidente a informare il congresso della sua intenzione di far ricorso all’impoundment al fine di ottenerne l’assenso. Per quanto riguarda gli stati uniti, la procedura di bilancio si presta in definitiva a 2 ordini di considerazioni. In primo luogo essa si impernia su una distribuzione di poteri fra presidente e congresso volta a salvaguardare le rispettive prerogative costituzionali. In secondo luogo, la distribuzione di funzioni fra presidente e congresso nel processo di decisione del bilancio è prevista e garantita anche a costo di produrre conflitti endemici fra i due rami del government.

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CAP 4

• All’epoca della formazione dello Stato liberale, l’invenzione della rappresentanza politica funzionò da spartiacque fra 2 concezioni della democrazia e 2 correlative pratiche. E proprio l’espansione dello spazio democratico sulla scala di uno Stato faceva perdere alla democrazia il carattere di partecipazione diretta dei cittadini agli affari pubblici, ponendo il problema della distanza dei cittadini dal potere e dell’anonimato nei rapporti sociali. Il riconoscimento dei diritti di cittadinanza e la loro garanzia avrebbero orientato la ricerca della giusta distanza fra cittadini e pubblico potere avviata con la costruzione dello Stato costituzionale, insieme alla differenziazione del potere e delle forme di esercizio della sovranità popolare. Un sistema istituzionale semplice, che attribuisca al solo Parlamento l’onere delle decisioni politiche, da un lato riesce più difficilmente a moderare le eventuali pretese di una parte maggioritaria di cittadini, dall’ altro reagisce con rigidità ai conflitti sociali, e a certe condizioni può crollare. Al contrario, una democrazia pluralista non solo ammette in linea di principio i conflitti che fondano e alimentano una società aperta, ma dispone di una varietà di istituzioni e circuiti utili a canalizzarli. La democrazia si caratterizza per “regole e istituzioni che contemperano aspetti diversi”. Ma tali regole hanno a loro volta bisogno di essere accettate.

• Il dilemma fra democrazia ed efficienza presuppone un’accezione esclusivamente territoriale di “distanza”. Dal primo punto di vista Bruxelles “dista” dal cittadino quanto la capitale di uno Stato membro. Le relazioni fra stati e organizzazioni internazionali e sovranazionali presentano una quantità di questioni irrisolte dal punto di vista democratico, la cui mancata soluzione si ripercuote sui rapporti coi cittadini. Le procedure di decisione dell’unione offrono molti esempi di distanza fra i cittadini e pubblici poteri. Eppure in anni recenti ha conosciuto una progressiva democratizzazione dei propri assetti interni.

• Se assumiamo che gli assetti istituzionali delle democrazie pluraliste hanno saputo fronteggiare le sfide e i conflitti del puralismo grazie a un elevato livello di complessità e a sofisticate procedure, la rottura dell’equilibrio fra esterno e interno non avrebbe segnato uno spartiacque fra un assetto istituzionale semplice ed uno complesso. Avrebbe, piuttosto, aumentato il livello di complessità senza predisporre adeguati congegni di democratizzazione, che però sarebbero potenzialmente disponibili.

• Lo spostamento di rilevanti quote di potere decisionale al di fuori degli stati non equivarrebbe a un’inesorabile restrizione degli spazi democratici. Nuovi congegni di responsabilizzazione per l’uso del potere e nuove forme di convivenza democratica sarebbero pensabili anche al di là della dimensione nazionale. A una condizione: che le società aperte non perdano la capacità di apprendere, di reagire ai mutamenti da esse stesse innescate e di autocorreggersi nelle sedi nazionali. In caso contrario, ogni progetto di democratizzazione al di fuori degli stati sarebbe velleitario (irrealizzabile).

CAP 5 • La diffusione della democrazia è il fenomeno che più caratterizza la recente evoluzione delle forme di Stato. Prima sarà bene esaminare il problema posta dalla tesi che identifica la democrazia con il patrimonio della civiltà occidentale, che è stata poi drasticamente semplificata, fino a diventare una bandiera nel dibattito innescato dalla minaccia del fondamentalismo islamico e dal tentativo di utilizzarla per modificare unilateralmente i rapporti internazionali.

- Vale la pena di ricordare che gli autori della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo del 1949, videro nel rispetto della persona l’alternativa etica e giuridica al totalitarismo, nato in Europa come le

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prime forme di convivenza democratica rispettose dei diritti dell’uomo, aggiornata poi a Vienna nel 1993. La dichiarazione assume che il godimento effettivo dei diritti dell’uomo non si esaurisca nel divieto di ingerenze da parte degli stati nella sfera individuale, ma consista anche nella possibilità di coinvolgimenti attivi e mutui apprendimenti nella sfera pubblica.

- Fra le esperienze dello Stato costituzionale, abbiamo compreso paesi di tradizione occidentale: Giappone, Sudafrica e India. L’india è il caso più emblematico. La costituzione del 1950, ha delineato una “unione di stati” assimilabile a una articolazione federale del potere e un insieme di garanzie dei diritti di libertà che esprimono i principi del diritto più alto. Ma anche qui sono intervenuti mutamenti significativi , con la revisione costituzionale del 1996, è Stato istituito un terzo livello di Governo elettivo all’interno degli stati membri: i cittadini indiani eleggono ogni 5 ani circa 3.000.000 di rappresentanti, di cui quasi 5.000 sono membri del Parlamento e delle assemblee di 28 stati dell’unione. Per varie ragioni l’india non si può ritenere l’eccezione che conferma la regola secondo cui la democrazia sarebbe patrimonio esclusivo dell’occidente. L’india smentisce la regola.

• - Nel 1975, tutti i paesi dell’america centro meridionale erano soggetti a regimi dittatoriali, tranne Colombia, Venezuela e Costa Rica, dove oggi sono governati sulla base di costituzioni democratiche, con l’eccezione di cuba e di parte del Venezuela. Le costituzioni vigenti hanno segnato una svolta rispetto alle dittature militari, ma nel corso della loro attuazione si sono riaffacciati 2 principali problemi che affliggono le fasi della democrazia nell’area: la concentrazione dei poteri nei capi dell’esecutivo e la debolezza delle garanzie giurisdizionali. Il primo problema consiste in un circolo vizioso. Il bisogno di un esecutivo forte viene giustificato alla luce di sistemi politici frammentate, e in america latina si traduce di regola nella soluzione del presidenzialismo. Il secondo problema consiste nella debole indipendenza del potere giudiziario e nella scarsa effettività delle garanzie giurisdizionali.

- Negli altri continenti, i fattori internazionali sono stati spesso preponderanti. Nel caso degli stati dell’Europa orientale, il primo passo del processo di democratizzazione fu compiuto con l’approvazione, a conclusione della conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa(1975), di un atto finale in cui le parti riconoscevano fra l’altro ai loro cittadini il diritto di organizzarsi per difendere i diritti umani. La caduta del muro di Berlino accelerò il processo di democratizzazione, con l’approvazione di costituzioni dai principi simili a quelli delle costituzioni dell’Europa occidentale, oppure, come in Polonia, con revisioni costituzionali tali da giungere allo stesso risultato. A rendere tendenzialmente più omogenee le condizioni di effettiva democrazia di quegli stati fu l’UE, che si muoveva nella prospettiva del suo allargamento all’Europa occidentale, in gran parte compiutosi nel maggio 2004. Nel giugno del 1993, il consiglio europeo di Copenhagen condizionava l’ingresso nell’unione degli stati candidati al raggiungimento dell’obiettivo de “la stabilità di istituzioni capaci di garantire la democrazia, legalità, diritti umani e il rispetto per, e la protezione, delle minoranze”.

- Al di fuori dell’Europa, la democratizzazione non ha coinciso con l’inclusione in un ordinamento sovranazionale. Fra le modalità e i soggetti dei processi di democratizzazione guidati dall’esterno, possiamo distinguere :

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1. clausole sui diritti umani. Sono, frequentissimi, i casi in cui singoli stati o l’UE stipulano con paesi terzi trattati di cooperazione economica o accordi commerciali provvisti di clausole che condizionano l’adempimento degli accordi al rispetto dei diritti umani.

2. pressioni economiche, diplomatiche o militari. Con strumenti molto differenziati, singoli stati tendono a rovesciare dittature e a favorire l’elezione popolare di leader intenzionati ad introdurre la democrazia.

3. state building . l’introduzione di principi e istituzioni democratiche può coincidere con la necessità di costruzione o ricostruzione dello Stato, in paesi afflitti da guerre civili, ect… In questi casi le nazioni unite autorizzano organi appositi a collaborare coni poteri pubblici nazionali alla ricostruzione democratica. Nelle ipotesi di state building, i processi di democratizzazione vengono accompagnati dall’approvazione di nuove costituzioni.

• Nell’epoca contemporanea la democrazia avrebbe acquisito il significato di un “ valore universale”, nel senso di un valore accettato al punto che l’instaurazione di un sistema democratico non richiede più giustificazione. In effetti, la condivisione della democrazia come valore e la legittimazione internazionale dei regimi democratici appaiono assai più elevate del suo effettivo radicamento. Ora possiamo distinguere4 gruppi di casi:

1. stati autocratici, comprende gli stati totalitari a partito unico, un buon numero di stati di ispirazione islamica, e infine “democrazie di facciata” dove le elezioni sono controllate dall’alto;

2. stati dov’è riconosciuto il diritto di voto a tutti i cittadini, ma non gli altri diritti di libertà, comprende Venezuela, Russia, alcuni stati della penisola balcanica, dell’Asia, il territorio della Palestina e numerosi stati africani;

3. stati dove sono riconosciuti, oltre al diritto di voto, gli altri diritti di libertà, comprende Bulgaria, Romania, Turchia, Ucraina, Armenia, Georgia, Azerbaigian, Messico, gran parte degli stati dell’America centro meridionale, poi Mozambico, Mali, Senegal e Ghana;

4. stati costituzionali, comprende l’Europa salvo gli stati balcanici, Stati Uniti, Canada, Israele, Sudafrica, Giappone, India, Australia e Nuova Zelanda.

Dobbiamo soffermarci sul secondo gruppo, che presentano un assetto diverso da quelli finora incontrati, poiché il suffragio universale vi viene riconosciuto senza combinarsi con le garanzie. Si è parlato perciò di “democrazie liberali”, basterà ricordare che nello Stato costituzionale, che rimane la più importante forma democratica del nostro tempo, la garanzia dei diritti fondamentali non è solo uno strumento per lo svolgimento di libere elezioni, ma un elemento costitutivo della nozione di democrazia. La vicenda delle “democrazie liberali”accomuna situazioni molto diverse. La crescente tendenza a riconoscere ai cittadini il solo suffragio universale induce tuttavia a ricercare qualche spiegazione generale. Il fatto è che, in un sistema autocratico, un riconoscimento anche limitato delle libertà civili fa venire a galla il dissenso politico senza dargli uno sbocco istituzionale. Ancora,i controlli degli osservatori internazionali sulla regolarità delle procedure elettorali si prestano a minori controversie sulla valutazione del rispetto dei diritti umani, che comporta un attento esame delle condizioni locali e dei progressi compiuti in un certo arco temporale. La democrazia non è un patrimonio esclusivo di una civiltà, ed è divenuta un valore universale grazie a molteplici apporti. D’altra parte, il suo radicamento effettivo richiede condizioni che il solo suffragio universale non può assicurar, ed è ovunque reversibile.

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commenti (8)
ben fatto
ottimi riassunti !!
appuni fatti bene!
ottimi riassunti
Quello che cercavo, grazie!
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