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sistema dei controlli, Appunti di Diritto Amministrativo I. Università di Palermo

Diritto Amministrativo I

Descrizione: Diritto amministrativo (appunti e libro)
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n. 2
CONTROLLO
NON BASTA LA PAROLA
“Controllo” è un termine dall’uso polivalente.
Questa polivalenza genera spesso confusione. Lo
scopo di questa Nota per CAPIRe è tracciare una
chiara linea di demarcazione tra
l’auspicato “controllo da parte delle
Assemblee regionali” e le altre forme di
controllo utilizzate o invocate all’interno
della pubblica amministrazione.
A premessa di questa analisi, va notato
come il termine “controllo” sia pro-
blematico innanzitutto per ragioni di
natura psicologica. Spesso l’invocazione
del “controllo” rischia di suscitare sentimenti di
sospetto, di timore, o anche solo di prudente
diffidenza.
Controllo implica che vi sia un rapporto tra due
soggetti, per il quale uno dei due, ovvero il controllato,
subisce un’attività di accertamento sui com-
portamenti che ha adottato in passato o che intende
adottare in futuro; mentre l’altro, il controllore, assume,
oltre al potere di ispezione sulle attività svolte dal
primo, la facoltà di imporre veti, vincoli e sanzioni. Si
presume quindi l’esistenza di un rapporto gerarchico
e la prevalenza dell’autorità dell’uno su quella
dell’altro. E’ facile comprendere, secondo questa
prospettiva, come l’invocazione di attività di
controllo possa dar luogo a relazioni conflittuali.
A questa difficoltà di ordine psicologico si
aggiunge l’estrema poliedricità del termine, che può
assumere significati molto diversi in contesti
differenti. Basti pensare alla differenza tra l’accezione
francese del termine (contrôle), che prende il
significato di “verifica puntuale della regolarità
nell’esercizio di una funzione” e l’accezione
anglosassone (control), che si riferisce alla “capacità di
pilotaggio e direzione di un’attività verso fini
desiderati”.
CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gl
i
Interventi Regionali) è un’iniziativa promossa dai Consi lg
i
regionali di Emilia Romagna, Lombardia, Toscana e Piemonte.
tIl Comitato d’indirizzo di CAPIRe è attualmen e formato da:
Antonio La Forgia e Marco Lombardi (Emilia Romagna)
;
Giuseppe Adamoli e Gianluigi Farioli (Lombardia);
Giovanni Caracciolo e Sergio Deorsola (Piemonte);
Enrico Cecchetti e Piero Pizzi (Toscana).
UN DIVERSOCONTROLLO COME METAFORA DI
INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA
Negli ultimi anni, in seno al processo di
trasformazione della pubblica amministrazione
italiana, i riferimenti ad attività di controllo, in testi di
legge e documenti amministrativi, sono aumentati in
misura esponenziale, ma in modo non sempre chiaro
ed univoco.
Spesso al termine controllo si accompagnano e
sovrappongono altri termini ugualmente evocativi e
dal significato altrettanto ambiguo: tra tutti spiccano
quelli di “monitoraggio” e “valutazione”.
Il ripetersi di questi rimandi può essere considerato
sintomo di un radicale cambiamento nel modo di
intendere il controllo all’interno delle pubbliche
amministrazioni. In generale possiamo affermare che
il “sistema dei controlli” si è in questi anni spostato
da attività tese alla verifica formale dell’azione
amministrativa, al fine di appurarne la legittimità
(quindi più vicine all’accezione francese del termine)
ad attività dedicate maggiormente all’analisi della
performance dell’amministrazione e dei risultati da essa
prodotti (più vicine all’accezione anglosassone). La
spinta al cambiamento è stata tanto forte – almeno
nelle intenzioni – da indurre gli studiosi di scienza
dell’amministrazione a parlare entusiasticamente di
“transizione da un sistema tolemaico dei controlli ad un
sistema copernicano... in cui ad un’idea monistico garantista
dell’amministrazione si giustappone… una concezione
pluralistica che intende il controllo come capacità di guida verso
obiettivi determinati…” (Righettini, 2001).
Oggi nella pubblica amministrazione italiana il
termine controllo, nelle sue varie declinazioni (di
gestione, strategico, sui risultati) e i termini ad esso
apparentati (valutazione, monitoraggio) sono sempre
più impiegati come metafore di “innovazione
amministrativa”, e sono divenuti artefatti linguistici
usati in modo evocativo dalla comunità degli
“innovatori pubblici” che secondo alcuni studiosi si
sta a poco a poco costituendo (Pipan, 2002). Tale
fenomeno ha però contribuito a complicare
ulteriormente il quadro, accrescendo il numero di
coloro che, parlando genericamente di controllo,
alludono in realtà ad attività molto diverse tra loro,
per fini e per modalità di svolgimento.
IL CONTROLLO DI GESTIONE:
UNO STRUMENTO PER I MANAGER PUBBLICI
Si tratta dell’accezione di controllo più citata e
discussa in ambito pubblico nel corso degli anni
Novanta. Il “controllo di gestione” è diventato il
simbolo dell’attenzione crescente all’uso razionale
delle risorse e al raggiungimento di risultati
quantificabili da parte delle pubbliche ammini-
strazioni.
Non stupisce quindi che, in forza soprattutto di
questa sua valenza evocativa, esso abbia fatto la sua
comparsa anche all’interno degli Statuti regionali; sia
in quelli già vigenti e di recente revisione, sia nelle
proposte attualmente in corso di redazione.
Il riferimento al controllo di gestione è di solito
presente in quella parte dello Statuto relativa ai
principi dell’attività amministrativa regionale.
Ad esempio, si afferma che “L'attività regionale è
soggetta al controllo di gestione; la legge regionale determina
strumenti e procedure per la valutazione del rendimento e dei
risultati dell'attività amministrativa regionale” [Stat. Emilia
Romagna, art. 43]. A volte è prevista una riserva a
favore dell’esecutivo regionale sulla “verifica complessiva
sul piano regionale dell’efficacia ed efficienza dell’azione
amministrativa, in relazione alle modalità del suo esercizio,
anche attraverso controlli di gestione” [Proposta Stat.
Lazio, art. 54].
Ma cosa è esattamente il controllo di gestione? Può
essere utile riferirsi alle informazioni prodotte in
quell’ambito per soddisfare le esigenze conoscitive
delle Assemblee regionali?
Partiamo dalle definizioni proposte da alcuni
manuali di recente pubblicazione:
“l’espressione controllo di gestione rappresenta una possibile
traduzione italiana del termine inglese management
control…il termine management implica, chiaramente, che si
tratta di un controllo di natura manageriale, cioè che ha avuto
origine, applicazione e sviluppo, in contesti progettati,
organizzati e gestiti secondo una mentalità e con
l’ausilio di strumenti di tipo manageriale, quindi, nelle
aziende…è un “meccanismo operativo” per mezzo del
quale la gestione di un’azienda risulta guidata verso
obiettivi prefissati” (Mussari, 2001).
E ancora: il controllo di gestione è un
“processo, formalizzato o meno, attraverso il quale il
responsabile di una struttura “guida” la propria
organizzazione” (Azzone, 1999).
Da queste poche righe si intuisce come le attività
riconducibili al controllo di gestione abbiano
un’applicazione utile soprattutto a livello operativo,
per offrire al dirigente indicazioni su come stanno
evolvendo le attività e i progetti di cui è responsabile
e quali sono le correzioni da apportare nel breve
periodo per far funzionare meglio un dipartimento,
un servizio o un ufficio. E’ però da escludere un loro
diretto utilizzo per rispondere ai bisogni informativi
di un’assemblea legislativa.
Informazioni disaggregate, generate per scopi
gestionali, risultano generalmente poco comprensi-
Questa Nota presenta una sintetica rassegna delle varie
accezioni con cui il “controllo” trova menzione all’interno
degli Statu i regionali. Lo scopo è mostrare la natura di tali
attività e chiarire cosa le differenzi dal “controllo delle
Assemblee regionali sull’attuazione delle leggi e sull’efficacia
delle politiche regionali.
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Indirizzo: Giurisprudenza
Universita: Università di Palermo
Data di caricamento: 01/05/2012
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