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sistema dei controlli, Appunti di Diritto Amministrativo I. Università di Palermo

Diritto Amministrativo I

Descrizione: Diritto amministrativo (appunti e libro)
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CONTROLLO
NON BASTA LA PAROLA
“Controllo” è un termine dall’uso polivalente.
Questa polivalenza genera spesso confusione. Lo
scopo di questa Nota per CAPIRe è tracciare una
chiara linea di demarcazione tra
l’auspicato “controllo da parte delle
Assemblee regionali” e le altre forme di
controllo utilizzate o invocate all’interno
della pubblica amministrazione.
A premessa di questa analisi, va notato
come il termine “controllo” sia pro-
blematico innanzitutto per ragioni di
natura psicologica. Spesso l’invocazione
del “controllo” rischia di suscitare sentimenti di
sospetto, di timore, o anche solo di prudente
diffidenza.
Controllo implica che vi sia un rapporto tra due
soggetti, per il quale uno dei due, ovvero il controllato,
subisce un’attività di accertamento sui com-
portamenti che ha adottato in passato o che intende
adottare in futuro; mentre l’altro, il controllore, assume,
oltre al potere di ispezione sulle attività svolte dal
primo, la facoltà di imporre veti, vincoli e sanzioni. Si
presume quindi l’esistenza di un rapporto gerarchico
e la prevalenza dell’autorità dell’uno su quella
dell’altro. E’ facile comprendere, secondo questa
prospettiva, come l’invocazione di attività di
controllo possa dar luogo a relazioni conflittuali.
A questa difficoltà di ordine psicologico si
aggiunge l’estrema poliedricità del termine, che può
assumere significati molto diversi in contesti
differenti. Basti pensare alla differenza tra l’accezione
francese del termine (contrôle), che prende il
significato di “verifica puntuale della regolarità
nell’esercizio di una funzione” e l’accezione
anglosassone (control), che si riferisce alla “capacità di
pilotaggio e direzione di un’attività verso fini
desiderati”.
CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gl
i
Interventi Regionali) è un’iniziativa promossa dai Consi lg
i
regionali di Emilia Romagna, Lombardia, Toscana e Piemonte.
tIl Comitato d’indirizzo di CAPIRe è attualmen e formato da:
Antonio La Forgia e Marco Lombardi (Emilia Romagna)
;
Giuseppe Adamoli e Gianluigi Farioli (Lombardia);
Giovanni Caracciolo e Sergio Deorsola (Piemonte);
Enrico Cecchetti e Piero Pizzi (Toscana).
UN DIVERSOCONTROLLO COME METAFORA DI
INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA
Negli ultimi anni, in seno al processo di
trasformazione della pubblica amministrazione
italiana, i riferimenti ad attività di controllo, in testi di
legge e documenti amministrativi, sono aumentati in
misura esponenziale, ma in modo non sempre chiaro
ed univoco.
Spesso al termine controllo si accompagnano e
sovrappongono altri termini ugualmente evocativi e
dal significato altrettanto ambiguo: tra tutti spiccano
quelli di “monitoraggio” e “valutazione”.
Il ripetersi di questi rimandi può essere considerato
sintomo di un radicale cambiamento nel modo di
intendere il controllo all’interno delle pubbliche
amministrazioni. In generale possiamo affermare che
il “sistema dei controlli” si è in questi anni spostato
da attività tese alla verifica formale dell’azione
amministrativa, al fine di appurarne la legittimità
(quindi più vicine all’accezione francese del termine)
ad attività dedicate maggiormente all’analisi della
performance dell’amministrazione e dei risultati da essa
prodotti (più vicine all’accezione anglosassone). La
spinta al cambiamento è stata tanto forte – almeno
nelle intenzioni – da indurre gli studiosi di scienza
dell’amministrazione a parlare entusiasticamente di
“transizione da un sistema tolemaico dei controlli ad un
sistema copernicano... in cui ad un’idea monistico garantista
dell’amministrazione si giustappone… una concezione
pluralistica che intende il controllo come capacità di guida verso
obiettivi determinati…” (Righettini, 2001).
Oggi nella pubblica amministrazione italiana il
termine controllo, nelle sue varie declinazioni (di
gestione, strategico, sui risultati) e i termini ad esso
apparentati (valutazione, monitoraggio) sono sempre
più impiegati come metafore di “innovazione
amministrativa”, e sono divenuti artefatti linguistici
usati in modo evocativo dalla comunità degli
“innovatori pubblici” che secondo alcuni studiosi si
sta a poco a poco costituendo (Pipan, 2002). Tale
fenomeno ha però contribuito a complicare
ulteriormente il quadro, accrescendo il numero di
coloro che, parlando genericamente di controllo,
alludono in realtà ad attività molto diverse tra loro,
per fini e per modalità di svolgimento.
IL CONTROLLO DI GESTIONE:
UNO STRUMENTO PER I MANAGER PUBBLICI
Si tratta dell’accezione di controllo più citata e
discussa in ambito pubblico nel corso degli anni
Novanta. Il “controllo di gestione” è diventato il
simbolo dell’attenzione crescente all’uso razionale
delle risorse e al raggiungimento di risultati
quantificabili da parte delle pubbliche ammini-
strazioni.
Non stupisce quindi che, in forza soprattutto di
questa sua valenza evocativa, esso abbia fatto la sua
comparsa anche all’interno degli Statuti regionali; sia
in quelli già vigenti e di recente revisione, sia nelle
proposte attualmente in corso di redazione.
Il riferimento al controllo di gestione è di solito
presente in quella parte dello Statuto relativa ai
principi dell’attività amministrativa regionale.
Ad esempio, si afferma che “L'attività regionale è
soggetta al controllo di gestione; la legge regionale determina
strumenti e procedure per la valutazione del rendimento e dei
risultati dell'attività amministrativa regionale” [Stat. Emilia
Romagna, art. 43]. A volte è prevista una riserva a
favore dell’esecutivo regionale sulla “verifica complessiva
sul piano regionale dell’efficacia ed efficienza dell’azione
amministrativa, in relazione alle modalità del suo esercizio,
anche attraverso controlli di gestione” [Proposta Stat.
Lazio, art. 54].
Ma cosa è esattamente il controllo di gestione? Può
essere utile riferirsi alle informazioni prodotte in
quell’ambito per soddisfare le esigenze conoscitive
delle Assemblee regionali?
Partiamo dalle definizioni proposte da alcuni
manuali di recente pubblicazione:
“l’espressione controllo di gestione rappresenta una possibile
traduzione italiana del termine inglese management
control…il termine management implica, chiaramente, che si
tratta di un controllo di natura manageriale, cioè che ha avuto
origine, applicazione e sviluppo, in contesti progettati,
organizzati e gestiti secondo una mentalità e con
l’ausilio di strumenti di tipo manageriale, quindi, nelle
aziende…è un “meccanismo operativo” per mezzo del
quale la gestione di un’azienda risulta guidata verso
obiettivi prefissati” (Mussari, 2001).
E ancora: il controllo di gestione è un
“processo, formalizzato o meno, attraverso il quale il
responsabile di una struttura “guida” la propria
organizzazione” (Azzone, 1999).
Da queste poche righe si intuisce come le attività
riconducibili al controllo di gestione abbiano
un’applicazione utile soprattutto a livello operativo,
per offrire al dirigente indicazioni su come stanno
evolvendo le attività e i progetti di cui è responsabile
e quali sono le correzioni da apportare nel breve
periodo per far funzionare meglio un dipartimento,
un servizio o un ufficio. E’ però da escludere un loro
diretto utilizzo per rispondere ai bisogni informativi
di un’assemblea legislativa.
Informazioni disaggregate, generate per scopi
gestionali, risultano generalmente poco comprensi-
Questa Nota presenta una sintetica rassegna delle varie
accezioni con cui il “controllo” trova menzione all’interno
degli Statu i regionali. Lo scopo è mostrare la natura di tali
attività e chiarire cosa le differenzi dal “controllo delle
Assemblee regionali sull’attuazione delle leggi e sull’efficacia
delle politiche regionali.
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bili, e comunque hanno scarso valore, per coloro che
non possiedono una conoscenza approfondita
dell’attività amministrativa analizzata. Anzi, nella
maggior parte dei casi la quantità di dati, numeri,
tabelle e indicatori che caratterizza i rapporti del
controllo di gestione finisce inesorabilmente per
seppellire le curiosità e gli appetiti conoscitivi anche
del lettore esterno più volenteroso. Se i Consiglieri
regionali desiderano davvero conoscere qualcosa in
più sull’attuazione delle leggi che hanno promosso
(od osteggiato) e sulle loro conseguenze per la
collettività non possono confidare nei servizi del
“controllo di gestione”, ma dovranno prevedere
strumenti e meccanismi capaci di innescare attività
informa-tive originali ed autonome.
IL CONTROLLO STRATEGICO:
UNO STRUMENTO PER I VERTICI DELLESECUTIVO
Possiamo rintracciare riferimenti al “controllo
strategico” nei resoconti di alcuni dibattiti delle
Commissioni Statuto e in qualche recente propo-sta
statutaria. Ad esempio: “I dirigenti operano per il
conseguimento degli obiettivi programmatici e nel rispetto delle
direttive degli organi regionali, sulla base delle quali si svolge il
controllo strategico” [Prop. Stat. Lazio, art. 57]
L’uso dell’espressione “controllo strategico” inizia
a diffondersi nella pubblica amministrazione italiana
alla fine degli anni Novanta; si trova per la prima
volta all’interno del decreto legislativo 286 del 1999,
conosciuto anche come “decreto sui controlli”. Il
decreto 286 prevede infatti l’istituzionalizzazione di
quattro forme di “controllo e valutazione”,
demandate a diversi organismi. A fianco del
“controllo di regolarità amministrativa e contabile”,
del “controllo di gestione” e della “valutazione della
dirigenza” fa la sua comparsa, appunto, il “controllo
strategico”. La stessa formulazione viene in seguito
ripresa nel testo unico sull’ordinamento degli enti
locali nella sezione relativa ai controlli interni (D.
Leg. 18 agosto 2000, n. 267).
Ma cosa si intende per “controllo strategico”?
Nel decreto 286, che fa espresso riferimento alle
amministrazioni centrali dello Stato, si prevede
l’istituzione di organismi, alle strette dipendenze dei
ministri e distinti da quelli che svolgono attività di
controllo di gestione, incaricati di “valutare
l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei
piani, programmi ed altri strumenti di determinazione
dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati
conseguiti e obiettivi predefiniti”. Essi dovrebbero
“verificare l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle
direttive ed altri atti di indirizzo politico, identificando e
segnalando l’eventuale azione di fattori ostativi, le eventuali
responsabilità per la mancata o parziale attuazione, i possibili
rimedi”.
Organismi, quindi, posti tra il vertice dirigenziale e
il ministro, che aiutino quest’ultimo a comprendere
come la struttura ministeriale ha risposto e dato
esecuzione agli atti di indirizzo politico. Sotto
l’etichetta del controllo strategico passa perciò l’idea
che per potenziare la capacità del ministro di vigilare
sul corretto funzionamento dell’amministrazione è
necessario mettere a sua disposizione uno staff di
analisti e tecnici dedicati unicamente a questo scopo.
Da un punto di vista pratico, questa forma di
controllo sembra risolversi nella predisposizione di
un sistema di obiettivi, definiti a partire della direttiva
annuale del ministro, e nella costruzione di un
sistema di indicatori capaci di indicare in che misura
tali obiettivi siano stati raggiunti. Sotto questo
aspetto la logica e i contenuti non sono troppo
distanti da quelli tipici del controllo di gestione: la
differenza fondamentale riguarda il destinatario
dell’informazione raccolta, che in un caso è un
membro politico dell’esecutivo, mentre nell’altro è il
dirigente responsabile di un particolare servizio o
struttura.
Ciò che anche in questo caso appare evidente è che
il controllo strategico, interpretabile come flusso di
informazioni a disposizione del ministro (o se
vogliamo dell’assessore) per sapere se “gli obiettivi
sono stati raggiunti” dall’amministrazione di cui è a
capo, abbia poco a che fare con le esigenze
conoscitive delle assemblee regionali.
IL CONTROLLO SUGLI ATTI DEGLI ENTI LOCALI:
ESISTE ANCORA?
Si tratta di una forma di controllo assai diverso per
finalità e contenuti da quelli considerati pre-
cedentemente. In questo caso il controllo viene
operato tra diversi livelli di governo. Il riferimento
più diretto è al tradizionale controllo preventivo di
legittimità che il Comitato Regionale di Controllo
esercitava sugli atti delle Province, dei Comuni e
degli altri enti locali, in attuazione dell’art. 130 della
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Costituzione, adesso abrogato dall'art. 9 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Dopo tale
modifica è ancora incerto se ogni attività di controllo
svolta dal CO.RE.CO sia destinata a scomparire
oppure se è ipotizzabile una sorta di controllo
facoltativo, attivabile a richiesta di una certa quota di
consiglieri dell’ente locale “controllato”.
Nei dibattiti recenti, in seguito appunto alla mo-
difica del titolo V e in occasione della revisione
statutaria, il problema dell’esistenza di un con-trollo
sugli enti locali rimane comunque vivo; a volte però i
termini della discussione tendono a confondersi e si
sovrappone il controllo volto a “verificare la regolarità
degli adempimenti e dagli atti compiuti dai singoli enti per
prevenire comportamenti illegittimi, negligenti o comunque
irregolari” con un controllo di natura diversa teso a
chiedere conto agli enti locali sull’attuazione di programmi e
politiche regionali”. Due tipi di controllo che in realtà
rimandano ad attività informative molto diverse tra
loro e che dovrebbero perciò essere tenuti
nettamente separati.
LA LISTA DEI CONTROLLI PROSEGUE
L’elenco delle forme di controllo citate negli Statuti
potrebbe continuare ed includere, ad esempio,
l’attività di vigilanza e revisione contabile svolta dalla
Regione sui bilanci di enti strumentali, di aziende e di
società a partecipazione regionale; oppure il “controllo
popolare o democratico”, cioè il riconoscimento del
diritto dei cittadini a ricevere informazioni
sull’attività della Regione.
A questo punto però, più che allungare l’elenco dei
possibili controlli, ci preme ribadire che cosa
caratterizza la “funzione di controllo” dei Consigli
regionali. E’ infatti con riferimento a questa
particolare funzione che il termine controllo si
presenta più volte all’interno delle recenti proposte
statutarie.
IL CONTROLLO DELLE ASSEMBLEE REGIONALI:
UNALTRA COSA
Nell’interpretazione data da progetto CAPIRe, la
“funzione di controllo” dell’assemblea regionale
consiste essenzialmente nell’attivazione di mec-
canismi che le consentano di ricevere informazioni
attendibili e di facile fruizione sull’attuazione delle
leggi e sugli effetti delle politiche. I Consiglieri, per
esercitare in modo consapevole il loro ruolo di
legislatori, devono poter disporre di strumenti
conoscitivi che consentano loro di capire “come
davvero funziona” il processo di attuazione di una
certa legge e “quali effetti siano davvero prodotti” da
una determinata politica regionale.
Per rispondere efficacemente a tali esigenze gli
strumenti di controllo illustrati in questa nota, nati
per altre finalità e per destinatari differenti, non sono
adeguati. Strumenti concepiti per rispondere alle
necessità gestionali di manager pubblici, o impiegati
per aiutare i ministri nella conduzione della macchina
amministrativa, non sono infatti utilizzabili per
soddisfare i peculiari bisogni informativi di
un’assemblea regionale.
Occorre quindi, nell’elaborazione degli statuti, uno
sforzo creativo originale che porti al concepimento
di nuovi strumenti e innovativi meccanismi
incentivanti, capaci di stimolare un reale passaggio di
informazioni a favore dell’assemblea legislativa.
Riferimenti bibliografici
AZZONE G., 1999, “Il sistema di controllo di gestione”
in Dente B. e Azzone G. (a cura di), Valutare per
governare, Milano, Etas
MUSSARI R., 2001, Manuale operativo per il
controllo di gestione, Catanzaro, Rubbettino
PIPAN T., 2002, “Il controllo di gestione come
artefatto linguistico: un’analisi delle pratiche
discorsive” in Battistelli F. (a cura di), La cultura
delle amministrazioni fra retorica e innovazione,
Milano, FrancoAngeli
RIGHETTINI M., 2001, “L’evoluzione del sistema dei
controlli in Italia. Linee essenziali”, in MORISI M. e
LIPPI A., (a cura di), Manuale di scienza
dell’amministrazione. Torino, Giappichelli
Per ulteriori informazioni: www.capire.org
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Universita: Università di Palermo
Data di caricamento: 01/05/2012
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