Prezydent Republiki Francuskiej - Notatki - Prawo, Notatki'z Prawo
Lady_Pank
Lady_Pank19 June 2013

Prezydent Republiki Francuskiej - Notatki - Prawo, Notatki'z Prawo

PDF (243.2 KB)
9 strona
341Liczba odwiedzin
Opis
Prawo: notatki z zakresu prawa dotyczące funkcji prezydenta Republiki Francuskiej i kompetencji prezydenta wobec parlamentu.
20punkty
Punkty pobierania niezbędne do pobrania
tego dokumentu
Pobierz dokument
Podgląd3 strony / 9
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.

1. Funkcje Prezydenta Republiki Francuskiej.

W Konstytucji Republiki to art. 5 określa ogólną funkcję prezydenta, podobnie jak art. 20 tej

Konstytucji określa ogólną funkcję rządu Republiki. Konstytucja również znajduje później swój wyraz w

konkretnych kompetencjach, natomiast artykuł 5 nadaje im właściwą interpretację.

Według Konstytucji rolą Prezydenta jest więc:

- czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, - zapewnianie prawidłowego funkcjonowania władz publicznych, - zapewnianie ciągłości Państwa, - gwarantowanie niepodległości narodowej, - integralności terytorialnej, - przestrzegania traktatów.

W ręce Prezydenta złożona jest więc ochrona podstawowych interesów Narodu i tym samym ochrona

wymogów najwyższej racji stanu państwa.

Jednocześnie przepis ten wskazuje na podstawową metodę działalności Prezydenta: jest nią nie tyle

bezpośrednie zarządzanie najwyższymi sprawami państwowymi, ale „arbitraż". To określenie nie może być

jednak rozumiane w sensie zbliżonym do arbitrażu sądowego, czyli jako wkraczanie Prezydenta dopiero w

przypadku powstania pewnego „sporu" i celem rozstrzygnięcia go — choć także. Sens tego określenia

pochodzi nie tyle od arbitrażu w sensie sądowym, ile od „arbitralności" w ustalaniu wymogów interesu

narodowego przez Prezydenta i dążeniu do jego realizacji w oparciu o zaufanie wyrażone mu w głosowaniu

powszechnym. Jest to więc arbitraż „w sensie politycznym". Legitymuje on Prezydenta do — mniej czy

bardziej wiążącego — inspirowania działalności pozostałych władz „politycznych", czuwania nad ich

funkcjonowaniem i w razie potrzeby hamowania tej działalności i kładzenia jej kresu, co wiąże się czasem z

rozstrzyganiem sporów między nimi. W sytuacjach ostatecznych zaś „arbitraż" polega na wyłączeniu z gry

politycznej wszystkich jej uczestników i przejęcia pełni władzy, wszelako z założonym celem powrotu do

normalnego, konstytucyjnie określonego biegu spraw publicznych. „Arbiter w sensie politycznym" posiada

w końcu prawo podejmowania pewnych działań organizacyjnych, również niezbędnych do prawidłowego

funkcjonowania władz. Próby bardziej precyzyjnego określenia „arbitrażu" nie są chyba możliwe, gdyż

pojęcie to jest przede wszystkim pojęciem politycznym, a nie konstytucyjno-prawnym, i jego interpretacja,

w konkretnych sytuacjach, zależy od jej dysponenta, w ogólnych tylko granicach konstytucyjnych. Już

opierając się wprost o ten przepis Prezydent stosuje rozmaite działania, mogące wpływać na opinię

publiczną i inne władze państwowe. Są to na przykład przemówienia z okazji świąt narodowych czy innych

okazji (zwłaszcza wobec zaistnienia ważnych faktów), wywiady, informacje o pewnych swych posunięciach

dostarczane opinii publicznej, listy kierowane do pewnych władz itd. Za dopuszczalne uchodzi również

angażowanie się prezydentów w kampanię wyborczą do parlamentu, oczywiście po określonej stronie, jak i

w kampanie przy referendum. Prezydent nie musi też stronić od publicznego wyjaśniania, jak pojmuje i jak

będzie realizował swą konstytucyjną rolę. Wszystkie tego rodzaju kroki są również przejawami jego

arbitrażu.

W tym wszystkim szczególnie daleko posunięta jest pewna integracja funkcji Prezydenta i rządu, co

wyżej określono już za pomocą słowa „kuratela", oczywiście nieoficjalnego. Jej formalnym wyrazem jest

przewodniczenie przez Prezydenta posiedzeniom Rady Ministrów. Integracja ta wynika z trudności, a wręcz

niemożliwości rozdzielenia funkcji obu tych władz, gdyż wprawdzie rząd ma „ustalać i prowadzić politykę

Narodu", ale podstawowe rozstrzygnięcia polityczne złożone są w ręce Prezydenta. Stąd też szczególnie

często tu występujące „wnioskowanie", „opiniowanie" przez rząd działań Prezydenta, a wreszcie ich

„kontrasygnowanie" przez Premiera i właściwego ministra. Tej ostatniej instytucji należy w tym miejscu

poświęcić nieco uwagi. Konstytucyjna rola Prezydenta i powszechny oraz bezpośredni wybór przez Naród

skłaniałyby do wniosku, że jego kompetencje winny mieć samodzielny charakter, występować jako jego

„prerogatywy". Tymczasem art. 19 Konstytucji zwalnia od wymogu kontrasygnaty tylko niewiele

kompetencji Prezydenta a i wśród nich część wykonywana jest na konieczny wniosek rządu bądź

przynajmniej za jego opinią. Nie można jednak wyprowadzać z tego wniosku, że działalność Prezydenta jest

niesamodzielna, uzależniona od kontrasygnaty premiera i właściwego ministra którzy mogą swobodnie

kontrasygnaty odmawiać, a bez niej akty Prezydenta byłyby nieważne. Właśnie wspomniana swoista

integracja funkcji obu tych organów sprawia, że podział na akty kontrasygnowane i niekontrasygnowane

praktycznie traci na znaczeniu - w obliczu ścisłej, codziennej współpracy obu tych władz, gdy jedna wie

prawie wszystko o działalności drugiej i vice versa, a także, wyraźnie lub milcząco, aprobuje. Francuska

konstrukcja kontrasygnaty jest odmienna od konstrukcji klasycznej. W klasycznym systemie

parlamentarnym kontrasygnata prowadzi do działania Prezydenta jedynie na wniosek organów, które

później mają działania te kontrasygnować. Praktycznie Prezydent wnioskowanego aktu nie może wówczas

nie wydać. W aktualnych francuskich rozwiązaniach konstytucyjnych taka zależność nie ma miejsca.

Prezydent Republiki może swobodnie przejawiać inicjatywę wykonywania swych konstytucyjnych

kompetencji, zarówno tych kontrasygnowanych, jak i niekontrasygnowanych. Ścisły związek obu władz

sprawia, że kontrasygnata w zasadzie będzie zawsze udzielona. Jeżeli zaś Prezydent działa na wniosek, w

sytuacji konstytucyjnie wymaganej, to może on również wtedy odmówić wydania wnioskowanego aktu,

nawet gdyby miał podlegać kontrasygnacie, a rząd nie jest wówczas zobligowany do złożenia dymisji.

Analizowanej „kurateli" właściwego znaczenia nadaje sprawa dotychczas nieanalizowana,

mianowicie faktycznie istniejąca odpowiedzialność polityczna rządu także przed Prezydentem.

2.Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu

Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu:

- Prawo kierowania projektów zmian konstytucyjnych (uprawnienie to wymaga kontrasygnaty, a także wniosku Premiera).

- Kierowanie orędzi do izb parlamentarnych (uprawnienie to nie wymaga kontrasygnaty). Prezydent nie wygłasza ich osobiście, lecz poleca odczytywać. Konstytucja charakteryzuje ten środek jako

kanał „porozumiewania się Prezydenta z obiema izbami", co może być rozumiane bardzo szeroko,

zarówno jako poddawanie izbom pod rozwagę określonych spraw, jako uzasadnienie dla pewnych

kroków podjętych już przez Prezydenta czy też poinformowanie o zamierzonych posunięciach itd.

Orędzia, jak wyraźnie zastrzega Konstytucja, nie mogą być przedmiotem debaty, tym bardziej więc

izba nie może uchwalić jakiegokolwiek odniesienia się do orędzia. Są więc bardzo niesformalizowanym

posunięciem, na ogół sugerującym parlamentowi w sposób ogólny rozważenie pewnych spraw mogących

następnie znaleźć swą kontynuację w działalności ustawodawczej lub kontrolnej.

- Zwoływanie i zamykanie nadzwyczajnych sesji parlamentu (uprawnienia, które wymagają kontrasygnaty, zwoływanie wymaga dodatkowo wniosku premiera lub większości członków

Zgromadzenia Narodowego, a więc nie jest to kompetencja samodzielna). Oczywiście

czynnik wnioskujący uzasadnia w praktyce powody wystąpienia z takim wnioskiem.

Sesje nadzwyczajne zwoływane są „z określonym porządkiem dziennym", co po prostu oznacza

przychylenie się do wymaganych tu wniosków. Niemniej formalnie sesję nadzwyczajną zwołuje Prezydent

dla spraw przez siebie wówczas określonych. Formalny wniosek premiera może być zresztą wymuszony na

nim przez Prezydenta i normalnie premier wystąpi z wnioskiem, jeśli Prezydent uważa za wskazane, aby

parlament z pewną sprawą nie czekał na rozpoczęcie sesji zwyczajnej. Warto może wskazać, że Prezydent

de Gaulle interpretował omawianą kompetencję jako swą kompetencję dyskrecjonalną i w marcu 1960 r.

odmówił żądaniu większości członków Zgromadzenia Narodowego zwołania takiej sesji. Nie powiodła się

także podjęta w związku z tym próba uchwalenia przez Zgromadzenie Narodowe wotum nieufności dla

rządu.

- Promulgacja ustaw (kompetencja zaopatrzona wymogiem kontrasygnaty), która powinna nastąpić w ciągu 15 dni od przekazania ustawy przez parlament rządowi.

W ujęciu Konstytucji francuskiej nie jest to tradycyjna, o charakterze czysto deklaratoryjnym,

kompetencja Głowy Państwa, dokonywana w charakterze, jak się to niekiedy określa, „notariusza państwa".

Zawiera bowiem w sobie niedwuznaczne uprawnienie do przeprowadzenia kontroli przedstawianych do

promulgacji ustaw i to nie tylko w aspekcie formalnym (czy tekst przedłożony do podpisu jest identyczny z

tekstem uchwalonym przez izby), ale również w aspekcie merytorycznym. W tym ostatnim względzie

chodzi tak o kontrolę ustawy z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją, jak i kontrolę pod względem

celowości czy trafności przyjętych rozwiązań. Natomiast Prezydent nie może po prostu ustawy nie podpisać.

Dlatego też ściśle z tą kompetencją występują dwie następne.

- Wnioskowanie do Rady Konstytucyjnej o orzeczenie konstytucyjności ustawy (uprawnienie niewymagające kontrasygnaty).

Wnioskowanie to może odbywać się jedynie przed dokonaniem promulgacji. Orzeczenie Rady

Konstytucyjnej o niekonstytucyjności uniemożliwia dokonanie promulgacji, natomiast orzeczenie przeciwne

zobowiązuje do tego, chyba że Prezydent wykorzysta drugie z omawianych tu uprawnień.

- Żądanie ponownego rozpatrzenia ustawy (lub pewnych jej artykułów) przez parlament (uprawnienie opatrzone wymogiem kontrasygnaty).

Jest to tradycyjne, przysługujące Głowie Państwa „weto ustawodawcze". Oczywiście mimo użycia

przez Konstytucję terminu „ponowne rozpatrzenie", chodzi też o „ponowne uchwalenie". W ramach

Konstytucji francuskiej można jednak wątpić w celowość jego funkcjonowania, przy tak bogatym arsenale

środków służących rządowi w procesie ustawodawczym. Formalnie Konstytucja nie wymaga żadnego

uzasadnienia Prezydenta dla tego kroku, faktycznie jednak musi ono być parlamentowi oznajmione, z istoty

rzeczy. Dopuszczalne są wszystkie przyczyny wystąpienia z tym żądaniem, tak merytoryczne, jak i

formalno-legislacyjne. „Ponowne uchwalenie" przebiega w trybie identycznym co uchwalenie „pierwsze" i

w szczególności przepisy nie wprowadzają w jego trakcie kwalifikowanej większości przy ostatecznym

głosowaniu. Oznacza to, że rząd wykorzystując swe możliwości może nie dopuścić do ponownego

uchwalenia, przekształcając omawianą instytucję faktycznie w „weto absolutne".

- Wyłączenie parlamentu z procesu ustawodawczego poprzez rozpisanie referendum (uprawnienie bez wymogu kontrasygnaty, jednakże na wniosek premiera lub wspólny wniosek obu izb parlamentu).

- Rozwiązywanie Zgromadzenia Narodowego przed upływem kadencji (uprawnienie bez wymogu kontrasygnaty, wszelako po zasięgnięciu opinii premiera i Przewodniczących izb).

Jest to najdalej idąca kompetencja Prezydenta wobec parlamentu, powodowana szczególnie negatywną

oceną jego działalności. Na uwagę zasługuje tu zwolnienie Prezydenta od jakichkolwiek ograniczeń,

szeroko występujących poprzednio: na przykład według Konstytucji III Republiki wymagana była zgoda

Senatu. Żadne też formalne powody rozwiązania nie zostały w Konstytucji aktualnej wyrażone.

Niewątpliwie kompetencja ta jest również próbą rozwiązania sporu powstałego między parlamentem a rzą-

dem i oddania go do rozstrzygnięcia przez wyborców. Dlatego też — choć Konstytucja tych spraw nie łączy

— rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego może nastąpić po wyrażeniu rządowi wotum nieufności (lub

odmowy udzielenia wotum zaufania).

Na koniec tego „bardzo formalnego” wyliczenia kompetencji należy zwrócić jeszcze uwagę na w

zasadzie wszystkie te kompetencje, którymi wobec parlamentu dysponuje rząd — zwłaszcza prawo

inicjatywy

ustawodawczej (wszystkich rodzajów ustaw, w tym i finansowych) i dalsze kompetencje rządu w procesie

ustawodawczym (poprawki), ale także na przykład zwracanie się do parlamentu o upoważnienie na

wypowiedzenie wojny czy o przedłużenie stanu wyjątkowego. To faktyczne rozszerzenie kompetencji

Prezydenta wobec parlamentu wynika oczywiście z owej daleko posuniętej integracji obu organów. Jeżeli

więc Prezydent, przewodnicząc na posiedzeniu Rady Ministrów, zajmie stanowisko o celowości

(lub bezcelowości) wystąpienia z określonym projektem ustawy, jego stanowisko posiada bardzo poważną

szansę realizacji, tj. rzeczywistego opracowania projektu i przesłania do parlamentu, umieszczenia w jego

porządku obrad w sugerowanym terminie oraz uchwalenia w kształcie, w jakim zespoleni w swych

działaniach Prezydent i rząd będą sobie życzyć. Można więc stwierdzić, że brak formalnej inicjatywy

ustawodawczej Prezydenta zastąpiony został chyba trafniejszym rozwiązaniem, przy zachowaniu przecież

tego instrumentu inspirowania działalności parlamentu, zwłaszcza w sprawach bezpośrednio wynikających z

konstytucyjnej roli Prezydenta zawartej w art. 5.

3. Kompetencje Prezydenta wobec rządu

Formalne powiązania Prezydenta Francji i rządu są, jak to wielokrotnie już wyżej wskazywano,

bardzo wielostronne i prowadzą do daleko posuniętego zespolenia obu tych organów. Wszelako błędem

byłoby widzieć jedynie jednokierunkowe oddziaływanie ze strony Prezydenta na rząd. Występują również

oddziaływania odwrotne, tj. pewne uzależnienie akcji Prezydenta od działań rządu (obligatoryjny wniosek,

kontrasygnata), możliwości nieformalnego oddziaływania rządu na Prezydenta, także o tworzeniu przez rząd

pewnego dystansu wobec Prezydenta (Rada Gabinetowa). Przyjdzie jeszcze wskazać na czynnik w praktyce

najistotniejszy, natury politycznej — kwestię jednorodności politycznej piastunów obu tych władz czy też

przynależności ich do różnych bloków.

1) Na pierwszym miejscu wśród tych kompetencji, logicznie, wymienić trzeba uprawnienie do

powoływania rządu, o czym była już wyżej mowa (uprawnienie — jeśli chodzi o powołanie

premiera — formalnie zwolnione z wymogu kontrasygnaty; jeśli chodzi o pozostałych członków rządu —

podlegające kontrasygnacie). Autorytet Prezydenta pozwala mu z pewnością wywierać zawsze pewien

nieformalny wpływ na dobór członków rządu, co winno być przez premiera, w obliczu mającego nastąpić

współdziałania, w pewnych granicach uwzględniane.

2) Sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi (działania podlegające kontrasygnacie).

Działania wchodzące w zakres tego uprawnienia, obejmujące wiele szczegółowych możliwości i

formalnych kompetencji, podejmowane być mogą jedynie z oczywistym udziałem rządu i z oddziaływaniem

na rząd, choć powołany przepis nie stanowi tego wprost. To rząd jest z natury rzeczy adresatem wystąpień

Prezydenta w tym zakresie, ewentualnie poprzez niego może mieć miejsce stosowne oddziaływanie

Prezydenta także na parlament.

Szczególny charakter urzędu Prezydenta, wyłaniający się z rozwiązań Konstytucji V Republiki, w

sposób oczywisty nie pozwala redukować omawianych uprawnień do symbolicznego jedynie

zwierzchnictwa Głowy Państwa nad armią, znanego dotychczasowym konstytucjom francuskim, jeśli nawet

odpowiednie przepisy brzmią identycznie. Już sama Konstytucja w ust. 2 powołanego tu artykułu precyzuje,

że „przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej". Ciała takie tworzone są przez

ustawy lub akty normatywne rządu. W szczególności akt Rady Ministrów z 7 stycznia 1959 r. powołał

Najwyższą Radę Obrony i Komitet Obrony (zajmujący się aspektami czysto militarnymi), oba ciała pod

przewodnictwem Prezydenta, ale także z udziałem premiera, odpowiednich ministrów i innych osób.

Ustalenia tych gremiów winny być jednak zatwierdzane przez Radę Ministrów. Artykuł 13 Konstytucji

ustala dalej, że Prezydent dokonuje nominacji na stanowiska wojskowe. Z tytułu zwierzchnictwa nad siłami

zbrojnymi pierwszy Prezydent Francji podjął decyzję (10 marca 1967 r.) o wycofaniu sił zbrojnych ze

struktury militarnej NATO, samodzielnie wydawał dla wojska konkretne dyrektywy zbliżone do rozkazów

głównodowodzącego, kilkakrotnie samodzielnie decydował o interwencji zbrojnej na różnych terytoriach

poza granicami Francji (Zair 1978, Republika Środkowoafrykańska 1979, Czad 1980). Na mocy dekretu z

14 stycznia 1964 r. dla Prezydenta zastrzeżona została kompetencja użycia broni atomowej.

W omawianej dziedzinie splatanie się kompetencji Prezydenta i rządu jest szczególnie wyraźne — z

drugiej bowiem strony, siłami zbrojnymi dysponuje rząd, natomiast premier „odpowiada za obronę

narodową". Rozwiązanie takie nie powinno jednak dziwić w tym szczególnym układzie relacji obu organów

i na pewno „odpowiedzialność Premiera" nie niweluje odpowiedzialności Prezydenta za tę samą dziedzinę.

Nota bene „odpowiedzialność" nie oznacza tutaj ewentualnego ponoszenia konsekwencji, ale po prostu

kierowanie tą sferą.

Zwierzchnictwo Prezydenta nad siłami zbrojnymi wyraża, jak to uważa się we francuskiej praktyce

konstytucyjnej, zastrzeżenie sfery obrony narodowej i bezpieczeństwa państwa do domeny jego

szczególnych zainteresowań i wpływu. Bezpośrednie powiązanie z ogólną rolą konstytucyjną Prezydenta

(art. 5) jest tu bowiem szczególnie wyraźne. Dlatego także w tej sferze, jak się uważa, jest on kompetentny

do samoistnego wydawania przepisów prawnych w formie swych dekretów. Wspomniany wyżej dekret z 14

stycznia 1964 r. jest właśnie dekretem Prezydenta. Ich legalność uznawana jest w orzecznictwie Rady Stanu,

pod warunkiem zaopatrzenia ich w kontrasygnatę. I znów, w charakterystyczny sposób, uznane one zostały

za równorzędne ze wspomnianymi w Konstytucji aktami reglamentacyjnymi premiera i mogą być przez te

ostatnie derogowane.

3) Negocjowanie i ratyfikowanie traktatów (kompetencja wymagająca kontrasygnaty),

przyjmowanie informacji o wszelkich pertraktacjach, zmierzających do zawarcia innych umów

międzynarodowych, czyli obowiązek (praktycznie) ministra spraw zagranicznych przedstawiania tych

informacji i ewentualnie prawo żądania takich informacji (z istoty rzeczy kompetencja niewymagająca

kontrasygnaty), wysyłanie przedstawicieli dyplomatycznych Francji (kompetencja wymagająca

kontrasygnaty), utrzymywanie akredytacji przedstawicieli państw obcych.

Drugą dziedziną — obok spraw obronności i bezpieczeństwa państwa — zastrzeżoną do domeny

zainteresowań i wpływu Prezydenta, są sprawy polityki zagranicznej Francji. Podstawę konstytucyjną tego

zastrzeżenia znajdziemy we wskazanych tu przepisach, które są rozwinięciem pewnych postanowień art. 5.

Jest to kompetencja szeroko realizowana w praktyce, na przykład w drodze wygłaszania deklaracji

publicznych dotyczących stanowiska Francji wobec określonych problemów, poprzez liczne wizyty

Prezydenta za granicą (tudzież przyjmowanie wizyt u siebie) i podejmowanie wspólnych ustaleń. Prezydent

może też rzeczywiście negocjować bezpośrednio zawarcie pewnych traktatów, z reguły będzie jednak

przyjmował do wiadomości negocjacje prowadzone przez rząd. Wszystko to występuje w praktyce w

sytuacjach uzgodnionych uprzednio z rządem. W następstwie tych posunięć następuje z kolei wydawanie

przez Prezydenta określonych dyrektyw, choćby na posiedzeniach Rady Ministrów. Widzimy więc, że

również i tu rozgraniczenie jego funkcji z funkcjami rządu, który przecież „określa i prowadzi politykę

(...)", nie jest możliwe ani na płaszczyźnie formalnej analizy konstytucyjnej, ani też w praktyce.

Pewnym ograniczeniem stanowiska Prezydenta w tej mierze jest jednak wymóg uzyskania podstawy

(zgody) ustawowej na ratyfikację wielu, najważniejszych umów międzynarodowych. Zakres tych umów

ustala art. 53. Jest tu również konieczny współudział rządu, gdyż tylko premier posiada w tych kwestiach

inicjatywę ustawodawczą.

4) Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów (sprawa kontrasygnaty jest tu

bezprzedmiotowa).

O tej kompetencji była mowa szeroko wyżej i przy kilku okazjach. Można tylko powtórzyć, że jest

chyba najbardziej widocznym przejawem integracji funkcji obu organów.

5) Podpisywanie aktów prawnych, przyjmowanych przez Radę Ministrów, mianowicie

ordonansów i dekretów, oczywiście wszelkiego charakteru (formalnie z wymogiem kontrasygnaty).

Uprawnienie to jest dalszym ciągiem uprawnienia poprzedniego: przewodnicząc obradom Rady

Ministrów, Prezydent podpisuje podjęte przez nią wszystkie uchwały, co oznacza formalne poświadczenie

dojścia danego aktu do skutku. Mimo milczenia Konstytucji, praktyka przyjmuje jednak dopuszczalność

odmowy Prezydenta złożenia swego podpisu. Akt nie dochodzi wówczas do skutku. Uwidocznia się w tym

okoliczność, że Prezydent wprawdzie przewodniczy obradom rządu, ale nie jest członkiem obradującego

kolegium i nie może być przezeń „przegłosowany". Kompetencja podpisywania aktów przyjmowanych

przez Radę Ministrów jest jego kompetencją jako Prezydenta, a nie jako przewodniczącego obrad.

Występuje tu pewna analogia do promulgaci ustaw, jeśli chodzi o charakter obu tych kompetencji: mają

one zapobiec wejściu w życie rozstrzygnięć ocenionych przez Prezydenta jako niewłaściwe z różnych

powodów. Istnieją też niemałe różnice: akty rządu niepodpisane przez Prezydenta nie dochodzą do skutku i

nie można ich „ponownie" uchwalić, co sanowałoby brak podpisu, jak to ma miejsce z ustawami. Takie

teksty, które miałyby charakter normatywny, po odmowie podpisu można jedynie przekształcić w projekty

ustaw.

6) Odwoływanie członków rządu poza premierem (formalnie z wymogiem kontrasygnaty).

Konstytucja wiąże tu Prezydenta konkretnym wnioskiem premiera, bez którego nie może dymisjonować

członków rządu. Zapewne faktycznie Prezydent mógłby domagać się od premiera wystąpienia z takim

wnioskiem, nie byłoby to niezgodne z Konstytucją. Formalnie jednak premier takim wnioskiem nie byłby

związany.

7) „Kładzenie kresu" funkcjom premiera (kompetencja bez wymogu kontrasygnaty).

Powołany przepis konstytucyjny dodaje jeszcze: „na podstawie przedstawionej przez niego

(tj. Premiera) dymisji Rządu". Sprawa ta wymaga kilku uwag. Po pierwsze, o składaniu dymisji przez rząd

na ręce Prezydenta stanowi art. 50, jako następstwo utraty zaufania ze strony Zgromadzenia Narodowego.

Po drugie, złożenie dymisji ma miejsce, zwyczajowo, również po wyborach powszechnych na urząd

Prezydenta czy po wyborach Zgromadzenia Narodowego, w końcu na podstawie własnej decyzji rządu. We

wszystkich tych sytuacjach przyjęcie dymisji (albo, jak mówi Konstytucja: „położenie kresu

funkcjonowaniu rządu") jest obowiązkiem Prezydenta.

Poza powyższymi sytuacjami uznaje się jednak, że w sposób mniej czy bardziej otwarty również

Prezydent może domagać się złożenia przez premiera dymisji rządu, gdy działalność rządu nie zyskuje jego

aprobaty. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych przepisów konstytucyjnych, istnieje również

odpowiedzialność polityczna rządu przed Prezydentem, obok takiej odpowiedzialności przed

Zgromadzeniem Narodowym. Nie jest ona skonstruowana równie kategorycznie jak ta ostatnia, ale praktyka

konstytucyjna zna przypadki wymuszania przez Prezydenta dymisji rządu. Istnieją jednak tutaj pewne doro-

zumiane granice konstytucyjne. Otóż Prezydent nie może jedynie wymusić dymisji rządu. Winien następnie,

w zasadzie od razu, powołać nowy rząd. Musi być to rząd, który ma szanse współpracy z parlamentem, a nie

całkiem dowolny skład osobowy tego gremium. Tylko wówczas wolno mu dotychczasowy skład rządu ode-

słać, jak to się raz wyraził prezydent de Gaulle, „do rezerwy Republiki" i powołać nowy. Wymuszenie przez

Prezydenta dymisji i powołanie następnie rządu z góry skazanego na konflikty ze Zgromadzeniem

Narodowym należałoby ocenić jako naruszenie Konstytucji, zwłaszcza przy istnieniu szczególnej

francuskiej tradycji konstytucyjnej. Jak łatwo zauważyć, granic takich nie ma przy odpowiedzialności rządu

przed Zgromadzeniem Narodowym. Nie udziela ono tzw. konstruktywnego wotum nieufności, może zmusić

rząd do dymisji, formalnie nie posiadając bezpośredniego wpływu na powołanie następnej ekipy.

4. Dwie sytuacje polityczne

Prowadząc analizę kompetencji Prezydenta, a wcześniej także innych władz, zwłaszcza w ich

wzajemnych relacjach, często trzeba było konstatować małą precyzję rozwiązań konstytucyjnych

pozwalających na wieloraką ich interpretację. Ta interpretacja jest też w istocie nader różna w praktyce

politycznej, zależy od konkretnego układu między wpływowymi siłami politycznymi, zwłaszcza między

partiami politycznymi czy raczej, we francuskich realiach, blokami politycznymi. Najbardziej wyraziście

odbija się to na wzajemnych relacjach Prezydenta i rządu, choć pośrednio dotyczy to również pozycji

parlamentu czy jego izb.

Poczynając od polowy lat 80. ubiegłego stulecia zaczynają się we Francji przeplatać dwie sytuacje:

pierwsza, która zresztą występowała i do tego momentu, charakteryzuje się tym, że wszystkie trzy

decydujące czynniki władzy politycznej: Prezydent, rząd oraz większość Zgromadzenia Narodowego,

reprezentują tę samą opcję polityczną, wywodząc się z tego samego bloku partyjnego (lub nawet z jednej

partii). Syntetycznie i skrótowo można ją opisać jako sytuację, w której rząd zostaje nader ściśle

podporządkowany Prezydentowi, staje się od niego zależny, a nawet można mówić, że staje się

„przedłużeniem" prezydentury. Przywództwo polityczne obozu rządzącego we Francji uosabia się bowiem

w osobie Prezydenta, a nie szefa rządu jak w innych krajach. Zakres swobodnej działalności rządu zostaje

wówczas faktycznie ustalany przez Prezydenta. Swe kompetencje rząd realizuje w myśl jego dyrektyw, a w

przypadku nieporozumień urzeczywistnia się dymisja rządu wymuszona przez Prezydenta. Prezydent

przestaje pełnić rolę arbitra, a staje się szefem władzy rządowej. Z kolei większość Zgromadzenia

Narodowego, lojalna wobec Prezydenta, jest w istocie kontrolowana przez rząd i staje się przyjaznym dla

niego zapleczem politycznym.

W 1981 r. po raz pierwszy nastąpiła zmiana w obsadzeniu przez inną niż dotychczasowa opcja polityczna

urzędu prezydenckiego. Nowy Prezydent powołał również nowy rząd ze swego obozu, ale też od razu

rozwiązał Zgromadzenie Narodowe. Nowe wybory do Zgromadzenia Narodowego także przyniosły

zwycięstwo nowej opcji, a więc formalnie sytuacja nie uległa zmianie, znowu powyższe trzy czynniki

zostały obsadzone przez tę samą opcję polityczną, choć inną niż poprzednia.

Natomiast druga sytuacja urzeczywistniła się w wyniku następnych wyborów do Zgromadzenia

Narodowego, w 1986 r.: wybory te wyłoniły większość pochodzącą z innego bloku niż ta, do której należał

Prezydent. Prezydent nie złożył urzędu, a po dymisji rządu powołał nowy, o składzie politycznym

odpowiadającym nowej większości w Zgromadzenia Narodowego. Sytuacja ta uzyskała obrazową nazwę

cohabitation („współzamieszkiwanie" — w domyśle: jednego domu przez dwie rodziny): Prezydent

reprezentuje jeden, a większość Zgromadzenia Narodowego oraz rząd drugi blok partyjny. Sytuacja taka od

tego czasu wystąpiła już kilkakrotnie. W okresie jej trwania Prezydent wraca do roli „arbitra", a rząd

odzyskuje spory zakres swej samodzielności. Działalność Prezydenta zaczyna wyraźnie ograniczać się do

działań raczej sugerujących natomiast przy kompetencjach formalnie o charakterze kierowniczym (np.

nominacje) opiera się na współpracy z rządem. Zawsze jednak Prezydenci podkreślają, że zachowują w

każdych warunkach swój zasadniczy wpływ na ustalanie polityki zagranicznej i obronnej.

5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy

Jak już wyżej wspomniałem, pojęcie „arbitra politycznego" mieści w sobie również możliwość — w

przypadku narażenia na najwyższe niebezpieczeństwo wartości, których ochrona powierzona została

Prezydentowi Republiki — zawieszenia normalnego funkcjonowania władz Republiki i przejęcia przez

Prezydenta ich funkcji.

Możliwość ta przewidziana jest przez art. 16 Konstytucji i należy do prerogatyw Prezydenta,

niewymagających kontrasygnaty. Również w tym przepisie ujęte są przyczyny jej zastosowania. Już

pierwszy rzut oka uświadamia, że ujęte są one jako bezpośrednia konsekwencja art. 5, określającego

generalną rolę Prezydenta. Jeśli w art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu niepodległości narodowej" — to

zastosowanie uprawnień z art. 16 może mieć miejsce, gdy została zagrożona „niezawisłość Narodu". Jeśli w

art. 5 mowa jest o „gwarantowaniu integralności terytorium", to w art. 16 o zagrożeniu „integralności

terytorium Narodu". Podobnie w zestawieniu: „zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władz

publicznych oraz ciągłości Państwa" i „zagrożenie dla instytucji Republiki", czy też „gwarantowanie

przestrzegania traktatów" i „zagrożenie wykonania zobowiązań międzynarodowych". W końcu wymóg

„czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji" ma właściwie swój odpowiednik we wszystkich

sformułowaniach art. 16, wskazujących na przyczyny przejęcia przez Prezydenta pełni władzy.

Artykuł 16 wprowadza jednak pewne dodatkowe wymogi tak materialne, jak i formalne. Do

pierwszych z nich należy, aby wskazane niebezpieczeństwa wystąpiły „w sposób poważny (grave) i

bezpośredni" oraz aby „przerwane zostało normalne funkcjonowanie władz publicznych". Do wymogów

formalnych zaś należy konieczność zasięgnięcia opinii premiera, przewodniczących izb parlamentarnych

oraz Rady Konstytucyjnej, przed podjęciem decyzji o sięgnięciu po tę możliwość. Oczywiście opinie te nie

wiążą Prezydenta. Prezydent o swej decyzji powinien również poinformować Naród w drodze orędzia.

O rzeczywistym występowaniu wskazanych niebezpieczeństw oraz o ich poważnym i bezpośrednim

charakterze decyduje jednak dyskrecjonalnie Prezydent. Jedynie do niego należy również decyzja, jakie

„środki" (mesures) zastosuje celem wyeliminowania tych zagrożeń. Konstytucja nie wymienia ich nawet

przykładowo. Może to być wydanie rozkazów do armii, militaryzacja służb publicznych, wydanie przepisów

prawnych jako „dekretów" Prezydenta (wszelako muszą być zgodne z Konstytucją), zawieszenie stosowania

pewnych ustaw, zawarcie i ratyfikacja doniosłego traktatu międzynarodowego bez ustawowej zgody,

zawieszenie funkcjonowania rządu itd. Każda decyzja Prezydenta wymaga opinii Rady Konstytucyjnej,

znowu naturalnie niewiążącej. Niedopuszczalne jest jedynie rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego, co

wyraźnie zastrzega Konstytucja. Oczywiście z wymogu kontrasygnaty zwolniona jest nie tylko decyzja o

zastosowaniu art. 16 Konstytucji, lecz również każdy zastosowany przez Prezydenta „środek".

Jedynym dopuszczalnym celem sięgnięcia przez Prezydenta po możliwości zawarte w tym przepisie

winno być „zapewnienie konstytucyjnym władzom publicznym, w jak najkrótszym czasie, warunków

wykonywania ich zadań". Znowu jednak ocena, czy takie warunki już zaistniały (i tym samym decyzja, jak

długo ma trwać stan funkcjonowania art. 16), należy wyłącznie do niego. Nie podlega to niczyjej kontroli

powiązanej z określonymi, realnymi następstwami. Wprawdzie art. 16 wymaga, aby automatycznie zebrał

się wówczas parlament, a także uważa się, iż - o ile przypada to na okres sesji parlamentarnej - może on

podejmować działalność ustawodawczą czy kontrolną, ale jak wiadomo, Prezydent nie podlega kontroli

parlamentarnej, zaś uchwalone ustawy mogłyby być na przykład zawieszane przez Prezydenta. Gdyby zaś

funkcjonowanie art. 16 wypadło poza okresem sesji, zebrany parlament nie mógłby wykorzystywać żadnej

ze swych kompetencji, ograniczając się ewentualnie do samych deliberacji. Historia V Republiki zna jeden

przypadek zastosowania art. 16, który nastąpił 23 kwietnia 1961 r. i decyzją ówczesnego Prezydenta trwał 5

miesięcy. Instytucje z art. 16 należy naturalnie odróżnić od stanu wojny (art.35) i stanu wyjątkowego (a. 36).

6. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje a) odpowiedzialność polityczna

Konstytucja wyraźnie deklaruje brak odpowiedzialności Prezydenta „za działania podejmowane w

toku spełniania swych funkcji", czyli za określony sposób i cel wykonywania kompetencji. Jest to

powtórzenie tradycyjnego ujęcia konstytucyjnego (por. identyczny art. 6 ustawy konstytucyjnej z 25 lutego

1875 r., art. 42 Konstytucji IV Republiki), które jednak funkcjonuje w zupełnie innym „otoczeniu" i dotyczy

urzędu prezydenckiego skonstruowanego zasadniczo odmiennie. O ile w tamtych konstytucjach

nieodpowiedzialność odnosiła się do działań głowy państwa, którego wszystkie akty były kontrasygnowane

(i za wszystkie odpowiedzialność polityczna przed parlamentem przechodziła na rząd) i który funkcjonalnie

był wyraźnie odseparowany od rządu, to w Konstytucji V Republiki nieodpowiedzialność dotyczy

Prezydenta, dysponującego również prerogatywami osobistymi, a udzielanie kontrasygnaty zaświadcza

przede wszystkim o przyjęciu aktów Prezydenta do wykonania, a nie o przejęciu odpowiedzialności. Przede

wszystkim jednak nieodpowiedzialność dotyczy dziś prezydenta o nieporównywalnie zwiększonych

możliwościach oddziaływania w procesie funkcjonowania władzy publicznej, którego kompetencje splatają

się z kompetencjami rządu.

W praktyce konstytucyjnej V Republiki próbowano wobec tego konstruować bezpośrednią

odpowiedzialność Prezydenta przed Narodem, co wydawało się rozwiązaniem logicznym wobec faktu

desygnowania go również w głosowaniu powszechnym. Ta odpowiedzialność realizuje się z istoty rzeczy w

sytuacji ponownego ubiegania się o urząd dotychczasowego Prezydenta. W tej sytuacji Naród rzeczywiście

może mu wyrazić swą dezaprobatę. Przy nadawaniu plebiscytarnego charakteru referendom zarządzanym

przez Prezydenta na wniosek rządu rozwijana też była teza o potrzebie ustąpienia przez niego w sytuacji,

gdy Naród nie optował za zalecanym przez niego stanowiskiem. Tak widział to zwłaszcza pierwszy

Prezydent V Republiki. Rozwijano też tezę, że w przypadku rozwiązania przez Prezydenta Zgromadzenia

Narodowego, o ile nowe wybory powtórzą jednak dotychczasowy układ polityczny w tej izbie, to fakt ten

jest również swego rodzaju „ludowym wotum nieufności", obligującym Prezydenta do ustąpienia. W końcu

niekiedy klasyfikuje się tak również zwykłe wybory do Zgromadzenia Narodowego, które powodują

powstanie sytuacji cohabitation, bo i one mogłyby być interpretowane jako krok skierowany przeciwko

Prezydentowi. Nie są natomiast nigdy tak interpretowane ani uchwalenie wotum nieufności wobec rządu,

jednoznacznie popieranego przez Prezydenta, ani też niekorzystne dla obozu Prezydenta wybory do Senatu.

Wszelkie powyżej rozważane procedury odpowiedzialności przed Narodem nie są już jednak ostatnio

szerzej podtrzymywane. Odwrotnie nawet, ostatnio urzędujący Prezydenci podkreślają obowiązek

realizowania swej konstytucyjnej misji w każdej sytuacji. Być może w tym również świetle widzieć należy

skrócenie o dwa lata kadencji Prezydenta, bo przecież realizacja jego odpowiedzialności politycznej istnieje

tutaj (tj. w nowych wyborach) niewątpliwie. Niewątpliwie też za najistotniejszą gwarancję działania

Prezydenta zgodnie z dobrem i życzeniami Narodu i z poszanowaniem reguł konstytucyjnych uznać należy

czynniki pozaprawne: francuską kulturę polityczną i demokratyczną tradycję tego państwa.

b) odpowiedzialność za zdradę stanu

Od zasady nieodpowiedzialności Prezydenta art. 68 czyni jeden wyjątek (podobnie jak konstytucje

poprzednie) i statuuje odpowiedzialność Prezydenta za dopuszczenie się „zdrady stanu", a więc czynów

szczególnie groźnych, co jednak dotyczy „działań, podejmowanych w toku spełniania swych funkcji",

wykazując tym samym elementy klasycznej odpowiedzialności konstytucyjnej. Nie chodzi więc tu o każde

naruszenie konstytucji (czy ustaw).

Organem egzekwującym tę odpowiedzialność jest Wysoki Trybunał Sprawiedliwości, który składa się z 24

osób, wybranych po połowie ze swego składu przez Zgromadzenie Narodowe i Senat. Postępowanie w tej

sprawie rozpoczyna się od uchwalenia przez każdą z izb parlamentu jednobrzmiącego oskarżenia

(rezolucji). Na jego podstawie prowadzone jest śledztwo, przez specjalną komisję (commission

d'instruction), składającą się z 5 sędziów, powołanych przez Sąd Kasacyjny. Oskarżycielem publicznym

przed Wysokim Trybunałem Sprawiedliwości jest Prokurator Generalny przy Sądzie Kasacyjnym.

Pojęcie „zdrada stanu" nie jest w prawie francuskim określone ani też nie są określone związane z tym

sankcje. W przypadku konkretnego procesu (co dotychczas nie miało miejsca) sprecyzowanie tego pojęcia,

jak i związanych z nim kar będzie musiał ustalać sam ten organ. Teoretycznie mógłby więc na przykład

skazywać na utratę urzędu, a nawet wydaje się, iż sankcja ta wysuwa się na pierwsze miejsce. W tej sytuacji

odpowiedzialność przed Wysokim Trybunałem Sprawiedliwości nabiera również pewnych cech

odpowiedzialności politycznej, także z uwagi na wyłącznie parlamentarny skład tego organu.

komentarze (0)
Brak komentarzy
Bądź autorem pierwszego komentarza!
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
Docsity is not optimized for the browser you're using. In order to have a better experience we suggest you to use Internet Explorer 9+, Chrome, Firefox or Safari! Download Google Chrome