Budżet państwa a finansowanie gospodarki - Notatki - Finanse Publiczne - Część 2, Notatki'z Finanse. University of Zielona Góra
Abraxas88
Abraxas8826 February 2013

Budżet państwa a finansowanie gospodarki - Notatki - Finanse Publiczne - Część 2, Notatki'z Finanse. University of Zielona Góra

PDF (302.8 KB)
8 strona
473Liczba odwiedzin
Opis
Notatki dotyczące koncepcji wykorzystania budżetu państwa w restrukturyzacji gospodarki
20punkty
Punkty pobierania niezbędne do pobrania
tego dokumentu
Pobierz dokument
Podgląd3 strony / 8
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.

Za jeden z najbardziej potrzebnych sposobów kształtowania gospodarki przez

państwo należy uznać oddziaływanie przez agencje rządowe lub instytucje publiczne

(np. różne fundusze), do których budżet państwa wnosi udziały albo którym udziela

dotacji. Wysokie walory tych instytucji polegają na tym, że za ich pomocą możliwe

jest łączenie środków (funduszy) publicznych ze środkami prywatnymi (banki,

przedsiębiorstwa) oraz ze środkami zagranicznymi. Zaletą agencji rządowych oraz

innych instytucji publicznych są też procedury wydatkowania środków, najczęściej na

zasadzie pełnej zwrotności, ale jednocześnie przy łagodniejszych obciążeniach

(niższe oprocentowanie).

Skuteczne wykorzystanie agencji i innych instytucji publicznych jest

uzależnione od właściwie ustalonych zasad ich funkcjonowania, tak aby fundusze

publiczne nie były marnotrawione, a tym bardziej defraudowane. Wprawdzie

doświadczenia polskie z wykorzystaniem agencji i funduszy publicznych nie są

jednoznacznie pozytywne (FOZZ, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), nie

może to być jednak podstawą do odrzucenia tej formy oddziaływania na gospodarkę.

Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na 31

grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie kredytów:

na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5 bln zł. W

ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8 bln zł (na

31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na poręczenia

zagraniczne 87,3 bln zł.

Do najważniejszych agencji działających obecnie w Polsce, poza

wymienionymi wyżej, należą: Agencja Rynku Rolnego, Agencja Rozwoju Przemysłu,

agencje celne i rozpoczynająca działalność Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa.

Państwo zamierza też wzmocnić pod względem kapitałowym powołaną

niedawno, niezwykle istotną dla funkcjonowania gospodarki, instytucję, a mianowicie

Konsorcjum Ubezpieczenia Kredytów Eksportowych (KUKE). Powstał również Fundusz Gwarancji Kredytowych w formie spółki akcyjnej, w którym udział skarbu państwa wynosi 50%. Ponadto przewiduje się utworzenie Funduszu Gwarancyjnego, którego celem będzie ewentualne finansowanie roszczeń z tytułu

niszczenia w przeszłości środowiska przez prywatyzowane przedsiębiorstwa.

Przedstawiony przegląd stosowanych w okresie transformacji gospodarki

polskiej narzędzi fiskalnych dowodzi istnienia dużych możliwości oddziaływania

docsity.com

państwa na procesy gospodarcze. Nie musi to być sprzeczne z zasadami gospodarki

rynkowej, co starałem się wykazać analizując poszczególne instrumenty. Przykładem

są pośrednie formy oddziaływania państwa za pomocą narzędzi fiskalnych.

Analizując okres transformacji gospodarki polskiej można dojść do wniosku,

że w okresie tym nie uprawiano klasycznej polityki fiskalnej, w rozumieniu

keynesowskim. Polityka ta ograniczała się do polityki budżetowej. Zastosowanie

narzędzi fiskalnych nawet w tak wąskim zakresie było ograniczone zdecydowanie

niekorzystną dla gospodarki strukturą wydatków budżetu. Wydatki te miały w

przeważającej części charakter socjalno - administracyjny, co uniemożliwiło

kierowanie środków publicznych do tych dziedzin gospodarki, w których mógłby

wystąpić klasyczny proinwestycyjny efekt mnożnikowy.

Z przedstawionych rozważań wynika, że zakres stosowanych narzędzi

bezpośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę nie ogranicza się do

wyznaczania stopy redystrybucji PKB przez budżet państwa czy przez cały system

finansów publicznych. Najlepszym tego przykładem są ulgi, zwolnienia i wakacje

podatkowe oraz udzielane gwarancje i poręczenia kredytowe.

Zasadniczym problemem nie jest więc, czy używać instrumentów fiskalnych

do kształtowania procesów gospodarczych, lecz jak je używać. Możliwości w tym

zakresie są uzależnione od radykalnej zmiany struktury wydatków publicznych

(budżetowych), bez tego nie będzie możliwe pobudzenie gospodarki za pomocą

pieniężnych środków publicznych.

Nierównowaga w budżecie państwa

1. Zmiany w podejściu do równowagi budżetowej

Analizując problem skutków transformacji systemu finansów publicznych

napotykamy istotną kwestię równoważenia budżetu państwa w okresie transformacji.

Z perspektywy roku 1996 zauważalne są następujące zmiany w podejściu do deficytu

budżetowego.

1. Zarzucenie dogmatu o zrównoważeniu budżetu. Nastąpiło to jednak dopiero

pod wpływem kryzysu finansów publicznych, który w najostrzejszej formie w

Polsce ujawnił się w 1991 r.

2. Wysiłki w celu zrównoważenia budżetu zastąpiono staraniem o utrzymanie

tzw. bezpiecznego deficytu budżetowego. Chodzi zwłaszcza o zachowanie

docsity.com

granicy 3% PKB, która jest wyznaczona przez międzynarodowe instytucje

finansowe (standardy z Maastricht).

3. Niezwykle sugestywnie przedstawiana groźba inflacji jako skutek

niezrównoważenia budżetu. Finansowanie deficytu budżetowego wiązane jest

- zwłaszcza przez niektórych polityków - z drukowaniem pustego pieniądza.

4. Coraz wyraźniej stawiane pytania o źródła finansowania deficytu

budżetowego, związki z inflacją, istnienie lub nie efektu wypychania zasobów

poza obieg gospodarczy.

5. Wykreowanie narzędzi operacji otwartego rynku; najpierw były to bony

pieniężne NBP, a obecnie weksle skarbowe, co pozwala w sposób racjonalny

kształtować stosunki finansowe między NBP a rządem.

6. Z coraz większą siłą ujawniający się problem obsługi długu publicznego i jego

wpływ na bieżący deficyt budżetowy i w tym kontekście kwestia ponoszenia

ciężarów przez obecne i przyszłe pokolenia.

Oceniając podejście do równowagi budżetowej, deficytu budżetowego i długu

publicznego w Polsce trzeba wziąć pod uwagę skalę przeobrażeń, które dokonują się

w gospodarce i społeczeństwie. Doświadczenia polskie - podobnie zresztą jak

i innych krajów postsocjalistycznych - wskazują, że szybkie zrównoważenie budżetu

państwa nie jest realne. Przesądza o tym olbrzymi dług publiczny zewnętrzny, który

wprawdzie w przypadku Polski został znacznie zredukowany, ale nadal jest i będzie,

poważnym obciążeniem budżetu. Rośnie też ciężar długu publicznego

wewnętrznego. Jest on o tyle mniej wygodny niż dług zewnętrzny, że trudniej jest

negocjować zmianę warunków. Tak jest np. w przypadku obligacji skarbowych

sprzedawanych głównie ludności. Warunki sprzedaży obligacji Ministerstwa

Finansów w pierwszym okresie emisji były tak określone, zarówno w przypadku

obligacji jednorocznych jak i trzyletnich, że inflacja nie była sprzymierzeńcem rządu,

jak to się działo w przypadku wielu krajów zachodnich w przeszłości.

2. Charakter deficytu budżetowego w Polsce

Rząd, który wszedł na drogę zaciągania pożyczek - w Polsce na szerszą skalę

w roku 1991 - nie będzie mógł szybko z niej zejść. Jest to swoista cena za

transformację gospodarki. Natomiast deficyt budżetowy z roku 1991 i z lat

następnych ma charakter deficytu budżetowego transformacyjnego. Jako taki

inkorporuje czynniki, które wywołują w gospodarce rynkowej zarówno zjawisko

docsity.com

deficytu budżetowego strukturalnego jak i deficytu budżetowego cyklicznego.

Nie ma już większego znaczenia, na ile deficyt budżetowy w latach 1991-1994 był

wynikiem błędnej polityki gospodarczej, wyrażającej się zwłaszcza w nadmiernym

otwarciu granic Polski dla towarów zachodnich, ułomnej polityce wobec

przedsiębiorstw państwowych, błędów w procesie prywatyzacji itd. Istotne jest

wyciągnięcie wniosków z pierwszych doświadczeń.

Teza o nieuchronności występowania deficytu budżetowego w najbliższych

latach w Polsce znajduje teoretyczne uzasadnienie w różnicach i podobieństwach

między podatkiem a pożyczką. Rząd zawsze stoi wobec dylematu, czy przy danych

wydatkach zwiększać podatki, czy zaciągać pożyczki. Presja na rząd ze strony

przedsiębiorców i gospodarstw domowych znacznie ogranicza pole swobody

podatkowej.

Analiza podstawowych danych odnośnie do równowagi budżetowej w Polsce

wzmacnia wątpliwości teoretyczne i praktyczne, z którymi od lat borykają się

ekonomiści i politycy. Jednocześnie doświadczenia polskie obalają wiele mitów

narosłych wokół równowagi budżetowej.

W dyskusjach zbyt często pomija się fakt, że inflacja poza negatywnymi

skutkami dla gospodarki i społeczeństwa może sprzyjać poprawie finansów

publicznych. Sytuacja taka powstaje wówczas, gdy dochody budżetu państwa bazują

na podatkach przychodowych. Ten typ podatków dominuje w dochodach

budżetowych w Polsce od roku 1992 (rozszerzenie podatku obrotowego i

wprowadzenie VAT). W warunkach inflacji stan budżetu zależy od tego, czy wydatki

są indeksowane i jaka jest ich struktura w porównaniu ze zmianą struktury cen. Nie

można więc a priori zakładać, że każdy deficyt budżetowy wywołuje inflację. Jeżeli

rząd pożycza pieniądze od przedsiębiorstw i od gospodarstw domowych, to -

przeciwnie - może powstać przejściowy efekt deflacyjny do momentu, w którym

pieniądze zostaną wydane z budżetu. W każdym razie nie można wykluczyć sytuacji,

w której deficyt budżetowy będzie neutralny względem inflacji. Na skutek pożyczek

zmieniona zostanie jedynie struktura dochodów w przekroju podmiotowym.

Analizując zatem związek deficytu budżetowego z inflacją trzeba uwzględnić

bezwzględną i relatywną wielkość deficytu budżetowego oraz źródła jego pokrycia.

Jeżeli przyjrzymy się wskaźnikom dla lat 1990 -1995, to zauważymy ujemny

związek między rozmiarami deficytu budżetowego a stopą inflacji; ilustruje to tablica

1. Dane te nie mogą służyć do jakichkolwiek uogólnień, chociażby ze względu na

docsity.com

krótki okres, ale pokazują np. zjawisko premii inflacyjnej rządu zrealizowanej w roku

1990.

Tablica 1. Saldo budżetu państwa a stopa inflacji w latach 1990 -1995

Lata

Saldo budżetu państwa jako % PKB

Stopa wzrostu cen

1990

+ 0,4

480,1

1991

-3,9

50,9

1992

-6,0

36,6

1993

- 3,4

35,0

1994

-2,7

32,2

1995

- 2,7

27,3

Źródło: tłocznik Statystyczny 1992. s. 118, 138, 162; Rocznik Statystyczny 1993. s 130, 145. 167; dla

lat 1994-1995 dane CUP.

W kwestii deficytu budżetowego i inflacji fundamentalne pytanie brzmi: w jaki

sposób finansowany jest deficyt budżetowy. Udzielając odpowiedzi na to pytanie

trzeba uwzględnić bank centralny i szczególny charakter jego stosunków z rządem

(budżetem państwa), przy czym najistotniejszy jest stopień autonomii banku

centralnego względem rządu. Zrozumiałe jest, że rząd stara się podporządkować

działalność banku centralnego, równie naturalne jest, że bank centralny dąży do

ochrony wartości realnej pieniądza. Z tego właśnie względu ważny jest sposób

finansowania przez bank centralny deficytu budżetowego.

3. Zmiany w metodzie i źródłach finansowania deficytu budżetowego

Oceniając skutki funkcjonowania nowego systemu finansów publicznych w

Polsce trzeba wyraźnie wyeksponować zmianę w metodzie finansowania deficytu

budżetowego. W okresie transformacji zmieniły się zwłaszcza: rola i formy

finansowania deficytu budżetowego przez NBP. W latach osiemdziesiątych NBP

docsity.com

w sposób automatyczny pokrywał deficyt budżetowy, podczas gdy w latach 1991 -

1995 wysokość deficytu finansowanego przez NBP była przedmiotem negocjacji, a

czasami ostrych kontrowersji. Zmieniała się także forma finansowania deficytu

budżetowego, gdyż kredyt bankowy był sukcesywnie zastępowany zakupem przez

NBP bonów skarbowych.

Tablica 2 przedstawia podmiotową strukturę źródeł finansowania deficytu

budżetowego.

Tablica 2. Źródło finansowania deficytu budżetowego w latach 1989 - 1994 (w bln zł) Wyszczególnienie

1989

1990

1991

1992

1993

1994

NBP

3,6

-

19,4

46,6

24,6

30,6

Banki komercyjne

-

-

2,2

17,8

27,0

22,2

Sektor pozabankowy

-

-

5,8

7,5

7,7

4,6

Nadwyżki z lat ubiegłych

-

-

1,3

-

-

-

Inne

-

-

3,9

-2,8

-

-

Ogółem

3,6

-

32,6

69,1

59,3

57,4

Źródło: Rocznik Statystyczny 1992, s. 138; Rocznik Statystyczny 1993, s. 145; dla roku 1994 dane

CUP.

Z przedstawionych w tablicy 2 danych wynika, że zmniejsza się rola NBP w

finansowaniu deficytu budżetowego. Fakt ten jest związany ze zmianami

instytucjonalnymi: powstanie rynku kredytowego stworzonego przez banki

komercyjne, na którym pojawił się także rząd jako pożyczkobiorca. W związku z

rozpoczęciem emisji przez rząd różnych papierów wartościowych państwo zaczęło

zaciągać pożyczki w systemie pozabankowym, głównie u gospodarstw domowych,

ale także u innych podmiotów gospodarczych.

Podkreślić należy, że miały miejsce nie tylko ilościowe zmiany w finansowaniu

deficytu budżetowego, wprowadzono także nowe instrumenty. Na skutek

docsity.com

wprowadzenia tych nowych instrumentów zmniejszyła się rola bezpośredniego

kredytu bankowego udzielanego rządowi przez NBP i banki komercyjne. Zmiany w

tym zakresie przedstawiono w ramach analizy długu publicznego. W tym miejscu

warto zaznaczyć, że „podział ról" między bank centralny, banki komercyjne

i pozabankowy sektor pożyczkowy w zakresie finansowania deficytu budżetowego

sprzyja racjonalizacji polityki budżetowej państwa. Zmniejsza się presja rządu na

NBP w celu finansowania deficytu budżetowego. Należy założyć, że kredyty

udzielane rządowi przez banki komercyjne w znacznie większym stopniu oparte są

na ekonomicznych podstawach, gdyż banki te nie mają prawa do tworzenia

pieniądza „z niczego". Nie występuje więc, tak jak to ma miejsce w przypadku banku

centralnego, niebezpieczeństwo „drukowania pustego pieniądza". Zjawisko

„zdrowego finansowania" deficytu budżetowego występuje również w przypadku

zaciągania pożyczek poza sektorem bankowym. W takich przypadkach rząd sięga do

oszczędności, głównie gospodarstw domowych i jest to działanie anty inflacyjne lub

ściślej, deflacyjne.

W stosunkach rządu z bankami komercyjnymi i przy sprzedaży obligacj

skarbowych poza system bankowy pojawia się ważny element ekonomiczny warunki,

na których rząd chce zaciągać pożyczki. Oznacza to, że rząd może napotkać

trudności w zaciąganiu pożyczek i finansowaniu deficytu budżetowego. Na rynkach

finansowych obowiązuje reguła wymienności między stopć oprocentowania

(dochodu) a ryzykiem. Gra rządu na rynkach finansowycł polega na oferowaniu

niższego oprocentowania pożyczek w zamian za niema stuprocentową pewność

lokat inwestorów oraz za korzyści podatkowe. Nie mniej jednak może wystąpić taka

sytuacja, że inwestorzy preferują większe ryzyko i większe dochody, stąd trudności w

zdobyciu przez rząd potrzebnycł pieniędzy. Sytuacja taka wystąpiła w Polsce w roku

1993, kiedy to zarówno banki komercyjne jak i gospodarstwa domowe nie były

skłonne nabywać bonów skarbowych i obligacji oszczędnościowych Ministerstwa

Finansów, cc było jedną z zasadniczych przyczyn znacznie niższego deficytu

budżetowego niż zakładała ustawa budżetowa. Długotrwała bessa na Giełdzie

Papieróv Wartościowych spowodowała jednak zjawisko ogromnego popytu na

obligacje skarbowe w roku 1994. Popyt na te walory skarbowe utrzymywał się także

w roku 1995, mimo że zmieniono zasady ich oprocentowania na mnie korzystne dla

nabywców.

Zastąpienie kredytu bankowego bonami skarbowymi jako formą finansowania

docsity.com

głównie bieżących potrzeb płatniczych rządu zobiektywizowało także ekonomiczne

warunki zaciągania przez rząd pożyczek w NBP. Cena za pożyczone rządowi

pieniądze zawarta jest w stopie dyskontowej weksli skarbowych. Cena ta jest więc

pośrednio, ale wyraźnie powiązana ze stopą inflacji, co urealnia wartość zaciąganych

przez rząd pożyczek.

docsity.com

komentarze (0)
Brak komentarzy
Bądź autorem pierwszego komentarza!
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
Docsity is not optimized for the browser you're using. In order to have a better experience we suggest you to use Internet Explorer 9+, Chrome, Firefox or Safari! Download Google Chrome