Omówienie dochodów i zadań - Notatki - Finanse publiczne, Notatki'z Finanse publiczne. University of Lódz
stokrotka80
stokrotka8018 March 2013

Omówienie dochodów i zadań - Notatki - Finanse publiczne, Notatki'z Finanse publiczne. University of Lódz

DOCX (39.9 KB)
8 strona
352Liczba odwiedzin
Opis
Notatki przedstawiające zagadnienia z zakresu finansów publicznych: omówienie dochodów i zadań.
20punkty
Punkty pobierania niezbędne do pobrania
tego dokumentu
Pobierz dokument
Podgląd3 strony / 8
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.

W klasyfikacji dochodów samorządu terytorialnego na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie „władztwa dochodowego”, zapewniającego możliwość prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Samodzielność ta może wynikać albo z poczucia pewności uzyskiwania dochodów z określonych źródeł, albo z posiadania instrumentów kształtowania wpływów z poszczególnych źródeł dochodów. Dość powszechnie np. Subwencje ogólne z budżetu państwa uważa się za dochody pewne i zagwarantowane, chociaż ich kształtowanie się jest niezależne od jednostki samorządu terytorialnego, będącej biernym odbiorcą tych środków. Natomiast dochody z podatków i opłat lokalnych, nie dając komfortu pewności wpływów, stanowią instrument samorządowej polityki podatkowej, z którego jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze potrafią korzystać. Pomiędzy obiema skrajnymi opcjami- pewnością wpływów i możliwością ich kształtowania – oscyluje większość europejskich systemów dochodów lokalnych.

W literaturze stosuje się wiele kryteriów klasyfikacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego1. Najpowszechniej wyodrębnia się dochody własne, jako dochody tworzone przez wpływy trwale związane z budżetami samorządowymi, oddane wspólnotom terytorialnym bezterminowo i w całości.

W teorii finansów źródła dochodów JST podzieli się zwykle na trzy kategorie:

1. dochody własne,

2. transfery z budżetu państwa, od innych JST lub z innych źródeł,

3. udziały JST we wpływach stanowiących dochód budżetu państwa. Dochody własne

W sprawie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego najważniejsze są normy konstytucyjne2 – wprowadzające tylko trzy kategorie tych jednostek (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP), gwarantujące im udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań (art. 167 ust. 1.) oraz nakazujące określenie w ustawie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3).Najbardziej nawet pobieżna analiza powołanych norm konstytucyjnych prowadzi do wniosku o kluczowym znaczeniu dochodów własnych w systemie dochodów samorządu terytorialnego. Jedną z konsekwencji powinno być ustawowe rozwinięcie kategorii „dochody własne”, czego jednak w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie ma nawet wówczas, gdy wynika to z innych przepisów3. Swego rodzaju wskazówką jest fakt występowania słowa „własne” zarówno w kontekście dochodów (art. 167 ust. 2 Konstytucji), jak i w kontekście zadań (art. 166 ust. 1 Konstytucji), co może uzasadniać

„Omówienie dochodów i zadań JST”

1

1 Por. A. Komar: Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Oficyna wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1996; St. Owsiak: Finanse Publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II, Warszawa 2000.yo

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 3 Art. 67 ustawy o samorządzie województwa zawiera sygnalny rejestr dochodów własnych województwa, definiując je jako „zasadnicze źródło finansowania zadań województwa”.

próby odnoszenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego do ciążących na nich zadań własnych.

W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach samorządu terytorialnego w latach 1999-20014 sformułowanie „dochody własne” nie jest obecne. Zresztą precyzyjne podanie źródeł tych dochodów w obecnym stanie prawnym musiałoby doprowadzić do wskazania budżetu państwa jako głównego ich źródła5. Bez wątpienia nie taki jest cel konstytucyjnej normy ustawowego określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Tylko w odniesieniu do gmin ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wskazuje obszerny rejestr ich dochodów, które mogą być traktowane - z braku definicji prawnej – jako ich dochody własne. Gminy dysponują też władztwem podatkowym w odniesieniu do kilku źródeł (w tym podatkach i opłatach lokalnych). Trzeba przyznać, że władztwo to nie zawsze jest traktowane jako prawo do kształtowania racjonalnej polityki podatkowej, o większej precyzji i celowości niż polityka centralna. Ten stan ulega stopniowej poprawie, ponieważ polityka maksymalnego obniżania lokalnych obciążeń fiskalnych nie jest korzystna dla samorządu terytorialnego. Możliwość tworzenia lokalnej świadomości podatkowej jest istotnym założeniem sensowności decentralizacji finansów publicznych i decentralizacji polskiego systemu podatkowego.

W konstytucyjnej klasyfikacji, dochody gmin z tytułu udziałów we wpływach z państwowych podatków dochodowych wchodzą w skład kategorii „dochody własne”. Rozliczanie należnych poszczególnym gminom kwot z tytułu tych udziałów okazało się zajęciem dość skomplikowanym , zwłaszcza w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych. Problem była najpierw w tym, że kwoty wynikającej z owego udziału nie dawało się ustalić w pierwszych latach po wprowadzeniu podatku dochodowego od osób fizycznych.

W przeciwieństwie do gmin, powiaty i województwa mają mniej niż skromne rejestry dochodów własnych.

Powiaty otrzymały jedynie 1% udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu. Województwa są w podobnej sytuacji, chociaż otrzymały aż dwa udziały – 1,5% udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie województwa oraz 0,5% udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie województwa.

„Omówienie dochodów i zadań JST”

2

4 Dz. U. nr 150, poz. 983 z późn. zm. 5 Z. Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego. Przesłanki i bariery, „Samorząd Terytorialny” nr 1-2/2001, s. 45 i nast.

W obecnym stanie prawnym władztwo podatkowe samorządu powiatowego i samorządu wojewódzkiego nie istnieje, co oznacza, że podmioty te nie mogą korzystać z gwarantowanego w art. 168 Konstytucji prawa do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawą.

Jeżeli nawet przyjąć założenie adekwatności instytucji udziałów we wpływach z podatków państwowych do kategorii „dochody własne”6, to podatkowe dochody własne powiatów tworzyłby tylko jeden tytuł prawny, a dochody własne województw składałyby się z dwóch takich tytułów. W klasycznym ujęciu, ani powiat, ani województwo nie dysponują żadnym podatkowym dochodem własnym.

Ułomne rejestry dochodów własnych powiatów i województw świadczą o rażącym niedostosowaniu finansów publicznych do poziomu decentralizacji zadań państwowych. Względna obfitość gminnego wykazu podatkowych dochodów własnych jest dowodem zablokowania – po utworzeniu tego wykazu pod koniec 1990 r. – procesu decentralizacji polskiego systemu podatkowego. Zmiany w obrębie tego systemu dotyczą głównie podatków pośrednich , które stanowią bardzo wygodne źródło wpływów ogólnopaństwowych (koncentrowanych centralnie), lecz nie są wygodnym instrumentem finansowania jednostek samorządu terytorialnego.

Do transferów należy zaliczyć przede wszystkim subwencje i dotacje z budżetu państwa oraz dotacje od innych JST.

Subwencja to transfer o charakterze ogólnym, który nie jest przeznaczony na realizację określonego celu. O sposobie wykorzystania środków z subwencji decydują władze JST. Wskazuje na to użyte w ustawie o dochodach JST termin „subwencja ogólna”.

Dotacja natomiast jest przekazywana samorządowi na realizację konkretnego celu, którego nie można zmienić bez zgody przekazującego. W przepisach mówi się zatem o „dotacji celowej”. JST może otrzymać dotację celową zarówno z

budżetu państwa, jak i od innych JST – np. gdy klika gmin wspólnie realizuje inwestycję infrastrukturalną służącą wszystkim tym gminom – np. budowa ujęcia wody. Niezrealizowanie zadania, na które przekazano dotację skutkuje koniecznością jej zwrotu.

Dotacje i subwencje stanowią źródło dochodu będące instrumentem zmniejszającym rozpiętość dochodową pomiędzy najbogatszymi i najbiedniejszymi JST. Źródłem dochodów JST są również udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa. W Polsce JST mają swój udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych. Ustawa o dochodach JST zalicza te udziały do

„Omówienie dochodów i zadań JST”

3

6 Tym mianem w doktrynie i teorii określane są dochody oddane samorządowi terytorialnemu w całości, bezwarunkowo, niejako na własność.

dochodów własnych, choć w świetle tego, co napisano powyżej w definicji dochodów własnych jest to podejście błędne7 (choć nie ma to praktycznego znaczenia).

W tej części pracy przedstawię najważniejsze zadania jakimi obciążone są jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 163 konstytucji, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Art. 164 ust. 3 konstytucji stwierdza, że gmina – będąca podstawową jednostką samorządu terytorialnego i jedyną jednostką samorządu terytorialnego, której istnienie przewidziane jest wprost w konstytucji - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Art. 166 ust. 1 konstytucji definiuje zadania własne JST jako zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Inne zadania JST to zadania zlecone, których wykonywanie może zostać powierzone poszczególnym rodzajom JST na mocy ustawy, określającej tryb przekazywania i wykonywania konkretnych zadań .

Więc do najważniejszych zadań JST zgodnie z Art. 7.1.8 Jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminy . W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

a. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

b. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

c. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

d. lokalnego transportu zbiorowego,

e. ochrony zdrowia, edukacji

Najważniejsze zadania własne powiatu przedstawia Ustawa o samorządzie powiatowym, art. 4, ust.1. 9: Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym w zakresie:

a. edukacji publicznej,

b. promocji i ochrony zdrowia,

c. pomocy społecznej,

„Omówienie dochodów i zadań JST”

4

7 Swianiewicz P., Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium Warszawa 2004 8 Art.7 ust. 1 pkt 9 w brzmieniu ustawy o samorządzie gminnym z dnia 23.07.2003 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1568),która wchodzi w życie 17.11.2003 r.; pkt 14 zmieniony ustawą z dnia 18.04.2002 r.(Dz.U. Nr 62, poz. 558), która wchodzi w życie 22.06.2002 r.

9 Ustawa o samorządziepowiatowym, art. 4, ust.1

d. polityki prorodzinnej,

e. wspierania osób niepełnosprawnych,

f. transportu zbiorowego i dróg publicznych

Najważniejsze zadania własne samorządu województwa opisuje Ustawa o samorządzie województwa, art. 14.1.: Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie:

a. edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

b. promocji i ochrony zdrowia,

c. kultury i ochrony jej dóbr,

d. pomocy społecznej,

e. polityki prorodzinnej,

f. modernizacji terenów wiejskich,

g. zagospodarowania przestrzennego

Ogólnie mówiąc gmina ma zajmować się zaspokajaniem zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Jest ona najbliższa człowiekowi. Natomiast ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa mówią, że powiat oraz samorząd województwa wykonują określone ustawami zadania publiczne. W przypadku powiatu mowa jest o zadaniach ponad gminnych, zaś w przypadku samorządu wojewódzkiego o zadaniach wojewódzkich. Innymi słowy, samorząd powiatowy i samorząd wojewódzki wykonują jedynie te zadania publiczne, które zostały im powierzone na mocy ustawy. Jednak w praktyce podział ten się komplikuje. Niektórzy uważają , że jest on obciążony licznymi wadami. Można wprowadzić zmiany w zakresie kompetencji, struktury organów i sposobu ich funkcjonowania aby JST funkcjonowały jeszcze sprawniej. Powszechnie wiadomo, że reforma samorządowa z 1990 roku przyniosła lepsze zarządzanie wszystkimi zadaniami publicznymi, większą efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, wzrost racjonalności wydatków publicznych oraz przede wszystkim przystosowanie organizacji terytorialnej kraju do standardów Unii Europejskiej. Warunkiem koniecznym jest kontynuowanie dalszych reform społecznych i gospodarczych w Polsce. Istota tych zmian polegać może na przekazaniu JST zadań, obowiązków i uprawnień, z których w całości i jak najlepiej będą w stanie się wywiązać, biorąc pod uwagę oczywiście posiadane przez nie środki finansowe. Wiele jednostek boryka się z problemem braku środków finansowych w swoich terenowych budżetach. Nie są w stanie więc wykonać wszystkich zaplanowanych zadań w ciągu roku. Każdy samorząd terytorialny powołany jest do wykonywania zadań publicznych w sposób samodzielny. Przy rozłożeniu zadań przez organ administracji Rządowej lub organ wyższego szczebla ustawa narzuca sumienne ich wykonanie, biorąc pod uwagę

„Omówienie dochodów i zadań JST”

5

oczywiście zasady przy wykonywaniu każdego budżetu. Jedną z kardynalnych zasad jest zasada równowagi budżetowej . Jest ona przestrzegana, ale tylko w zakresie wydatków bieżących. Przy przyznawaniu środków pieniężnych należy zachować ostrożność, ponieważ koszty realizacji zadań muszą pokrywać się z przychodami JST. Powszechnie wiadomo , że dochody te są znacznie niższe. Każda JST musi samodzielnie wywiązać się z planu zadań narzuconego przez ustawę czy organ wyższy. W tym celu pomocną instytucją jest Regionalna Izba Obrachunkowa, która raz na cztery lata kontroluje gospodarkę finansową danej jednostki. Organ wykonawczy musi przygotować sprawozdanie do zatwierdzenia przez RIO. Kontrola ta jest bardzo cenna przy wykonywaniu budżetu, gdyż pomaga racjonalnie i optymalnie wykorzystać środki na realizację powierzonych zadań. Dzięki niej samorządy mają szansę na pokrycie się poniesionych kosztów z nakładami oraz na poprawę swojej pozycji finansowej. Opinia RIO o budżecie musi zostać upubliczniona.

W praktyce zasada równowagi budżetowej nie jest przestrzegana. Ujemną różnicę między dochodami i wydatkami budżetu nazywamy deficytem. W przypadku wystąpienia deficytu

część wydatków musi być pokryta z przychodów JST. Zadłużenie nie może przekroczyć 60%

wykonanych dochodów. JST muszą postarać się o dodatkowe wpływy do swoich budżetów. Jak

władze gminy, powiatu czy województwa mogą zwiększyć swoje dochody aby w wystarczającym

stopniu zrealizować wszystkie plany i zadania? Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w sposób szczegółowy wyznaczają ustawy ustrojowe. Ponadto w tym celu można zwiększyć ściągalność podatków. Jest to niezwykle skuteczna metoda, aczkolwiek niewygodna

dla podatników. Niektóre jednostki decydują się również na wprowadzenie dodatkowych opłat na

przykład za mieszkania lub za przedszkola. Można postarać się też o dotacje i subwencje z Budżetu

Państwa lub z Unii Europejskiej. Jest to rzecz jasna trudne do wykonania, ale nie jest niemożliwe.

Podstawowym warunkiem właściwego wykonywania przez samorząd terytorialny jego zadań jest wyposażenie go w odpowiednie środki finansowe. W Polsce uchwalona 13 listopada 2003 roku ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zastąpiła obowiązującą do końca 2003 roku ustawę o dochodach Jednostek Samorządu Terytorialnego w latach 1999-2003. Była to tzw. ustawa epizodyczna, która początkowo miała obowiązywać przez dwa lata, ale w kolejnych latach przedłużano każdorazowo jej obowiązywanie. Stwarzało to sytuację niepewności co do systemu dochodów samorządu w kolejnych latach, gdyż obowiązywanie ustawy przedłużano pod koniec kolejnego roku jej obowiązywania, prowadząc jednocześnie prace nad nową ustawą, tworząc stan niepewności, jakie rozstrzygnięcia ustawowe ostatecznie zapadną10. Zaplanowanie i zrealizowanie budżetu nie jest więc rzeczą łatwą do wykonania.

„Omówienie dochodów i zadań JST”

6

10 E. Kornberger - Sokołowska: Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002, s. 30.

Konstytucja RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych na poziomie odpowiednim do przypadających im zadań. Wszelkie zmiany w zakresie kompetencji i zadań samorządu terytorialnego powinny następować ze stosownymi korektami w podziale dochodów publicznych.

Biorąc pod uwagę relację wydatków samorządowych do PKB , Polskę należy zaliczyć do krajów o relatywnie średnim ich poziomie. Punktem wyjścia powinna być rola samorządu terytorialnego, wynikająca z szerszej koncepcji modelu ustrojowego i gospodarczego przyjętego przez władzę polityczną . Niewątpliwie jednak lokalne wydatki publiczne stale rosną zarówno w relacji do PKB, jak i do ogółu wydatków publicznych. Skutkiem decentralizacji finansów publicznych jest również rosnący poziom podatków lokalnych i pojawienie się długu jednostek samorządu jako elementu długu publicznego w państwie.

Dochody jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza powiatów i województw, są w dużym stopniu uzależnione od transferów z budżetu państwa. Jednostki terytorialne posiadają prawo do zaciągania kredytów, zaciągania pożyczek, emisji obligacji komunalnych na finansowanie zadań bieżących i inwestycyjnych, samo opodatkowania (w drodze referendum, świadczenia tylko dla osób fizycznych). W 2001 r. ponad 95% dochodów powiatów i 74% dochodów województw stanowiły transfery z budżetu państwa. Trudno jest więc mówić o samodzielności jednostek terytorialnych w tym układzie. Zakres zadań samorządowych powoduje, że jednostki samorządu terytorialnego dysponują relatywnie małą pulą środków na wydatki majątkowe.

Podsumowując niniejszą pracę możemy śmiało powiedzieć, że dochody Jednostek Samorządu Terytorialnego w stosunku do ich zadań są zbyt niskie. Przy takim stanie rzeczy jaki mamy w chwili obecnej Samorządy nie są w stanie wykonać w całości tego co narzucają im ustawy oraz organy wyższe.

„Omówienie dochodów i zadań JST”

7

Bibliografia:

1. Por. A. Komar: Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Oficyna wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1996; St. Owsiak: Finanse Publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie II, Warszawa 2000.yo

2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

3. Art. 67 ustawy o samorządzie województwa zawiera sygnalny rejestr dochodów własnych województwa, definiując je jako „zasadnicze źródło finansowania zadań województwa”.

4. Dz. U. nr 150, poz. 983 z późn. zm. 5. Z. Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego. Przesłanki i bariery, „Samorząd

Terytorialny” nr 1-2/2001, s. 45 i nast. 6. Swianiewicz P., Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium Warszawa 2004 7. Art.7 ust. 1 pkt 9 w brzmieniu ustawy o samorządzie gminnym z dnia 23.07.2003 r.

(Dz.U. Nr 162, poz. 1568),która wchodzi w życie 17.11.2003 r.; pkt 14 zmieniony ustawą z dnia 18.04.2002 r.(Dz.U. Nr 62, poz. 558), która wchodzi w życie 22.06.2002 r.

8. Ustawa o samorządziepowiatowym, art. 4, ust.1

9. E. Kornberger - Sokołowska: Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002, s. 30.

„Omówienie dochodów i zadań JST”

8

komentarze (0)
Brak komentarzy
Bądź autorem pierwszego komentarza!
To jest jedynie podgląd.
Zobacz i pobierz cały dokument.
Docsity is not optimized for the browser you're using. In order to have a better experience we suggest you to use Internet Explorer 9+, Chrome, Firefox or Safari! Download Google Chrome