La evolución de la pac, Teses de Ciência Ambiental. Universidade Independente de Angola
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La evolución de la pac, Teses de Ciência Ambiental. Universidade Independente de Angola

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HISTORIA

El origen de la Política Agrícola Común (PAC) se remonta a los comienzos de la integración europea, cuando los Estados miembros acometían la reestructuración e incremento de su producción alimentaria, dañada por la Segunda Guerra Mundial. En la actualidad, la PAC sigue desempeñando un papel crucial en la Unión Europea no solo porque más del 90 % de los territorios de la Unión está cubierto por superficies agrícolas o bosques, sino sobre todo porque la PAC se ha convertido en un instrumento fundamental para hacer frente a los nuevos retos de la calidad de la alimentación, el respeto del medio ambiente y los intercambios comerciales.

La reforma de 2003 constituyó un momento clave de la evolución de la PAC al adaptarla a las nuevas exigencias de los agricultores, de los consumidores y del planeta. Este planteamiento seguirá sirviendo de base a la evolución futura de la PAC en una Unión ampliada en un contexto mundial.

La historia de la PAC hasta la fecha puede segmentarse en varias etapas marcadamente diferentes:

I. Desde el origen en los años 50 hasta los años 80 del siglo XX. En su origen, la PAC surge en una Europa occidental marcada por la postguerra. La producción agrícola y ganadera había quedado seriamente mermada y peligraba la producción y el abastecimiento de productos básicos de alimentación. Así pues el objetivo central en estos primeros años de la PAC era asegurar que los ciudadanos, como consumidores dispusieran de un suministro estable y suficiente de alimentos a precios asequibles, para ello se debía garantizar que el conjunto de países de la UE dispusieran de un sector agrícola viable fomentando la mejora de la productividad agrícola.

La PAC funcionaba mediante subvenciones y sistemas que garantizaban precios elevados a los agricultores, sin elevar el precio final para los consumidores, incentivando el aumento de la producción. Con este objetivo, se daba asistencia financiera para la reestructuración de la agricultura, por ejemplo con subsidios a las inversiones agrícolas para favorecer el crecimiento de las explotaciones, para aumentar la formación de los agricultores (formación específica y capacitación profesional), para adaptarse a las condiciones económico-sociales (jubilaciones anticipadas, ayudas a fondo perdido a las regiones más desfavorecidas), etc. El coste económico de estas medidas era elevadísimo, alcanzando hasta el 50% del presupuesto de la UE.

II. A partir de los años 80, una vez alcanzado el objetivo de hacer llegar a la UE a

la autosuficiencia agrícola y ganadera, debido al importante aumento de las explotaciones y de la productividad de estas surgió el problema casi permanente de la sobreproducción. Se generaban excedentes de los principales productos agrícolas, los cuales debieron exportarse (con ayuda de subvenciones) en el mejor de los casos, donados a países en vías de desarrollo y otras veces

almacenados o destruidos dentro de la UE. El coste presupuestario de estas medidas seguía siendo muy elevado, además provocaron distorsiones en algunos mercados mundiales, y sus consecuencias no siempre redundaron en interés de los agricultores, ni de los consumidores, llegando a ser criticadas y hacerse impopulares entre los ciudadanos comunitarios, a la vez consumidores y contribuyentes.

El mundo está en los inicios de la llamada globalización y la sensibilidad y preocupación de la sociedad sobre temas como el desarrollo sostenible, el medio ambiente y los derechos humanos va en aumento. La Cumbre de la Tierra, celebrada a principios de los años 90 en Río de Janeiro (1992) supuso un hito crucial. En los años 80 la PAC ya había experimentado muchos cambios importantes, pero la mayoría se produjeron a principio de los 90. Los límites en la producción contribuyeron a reducir excedentes (cuotas lecheras en 1983). Por primera vez se hizo hincapié en una agricultura respetuosa del medio ambiente.

Los agricultores tuvieron que prestar más atención al mercado, al tiempo que recibían ayudas directas a la renta, y responder a las nuevas prioridades del público (reforma MacSharry de 1992).

III. A partir de 1999, con la Agenda 2000, se produce otro cambio de orientación de la PAC. Se continúa fomentando la competitividad de la agricultura europea, pensando tanto en el abastecimiento interno como en las exportaciones, pero se añade un elemento nuevo y esencial: una política de desarrollo rural, fomentando iniciativas rurales de cara a ayudar a los agricultores a reestructurar sus explotaciones, diversificar su producción y mejorar la comercialización de sus productos. Esto es mantener la producción agrícola y complementarla con actividades paralelas. Económicamente es de destacar la imposición de un límite máximo al presupuesto, evitando el aumento de los costes de la PAC. En 2003 se acordó otra nueva reforma fundamental que incluía dos conceptos novedosos: la disociación y la condicionalidad. La disociación supone la ruptura de la relación entre ayudas y producción y permite/obliga a los agricultores a orientar la producción por las reglas del mercado.

Las explotaciones, para ser rentables deberán optar por producir en función de las demandas del mercado. No obstante se mantiene una cierta estabilidad de ingresos mediante ayudas a la renta.

Los agricultores dejan de obtener ayudas simplemente por producir alimentos, se eliminan las ayudas directas y proporcionales a la producción. Estas se otorgan en función de la demanda. De esta forma se priman las inquietudes y necesidades de los consumidores, que son los que configuran el

mercado y a la vez los contribuyentes, y se deja libertad a los agricultores para producir lo que necesita el mercado. Antes, cuanto más producían los agricultores, más subvenciones recibían. Se introduce además el concepto de "condicionalidad": los agricultores tienen que respetar una serie de normas medioambientales, de inocuidad de los alimentos, de sanidad vegetal y de bienestar de los animales y el incumplimiento de las mismas reducirá las ayudas directas. La inclusión de estos requisitos en las políticas sectoriales agrarias (también ganaderas y pesqueras) suponen una importante contribución a las políticas en materia de conservación del medio ambiente en la UE y crean un sistema de feedback entre la diversificación de las explotaciones en el medio rural, orientando gran parte del sector primario hacía un sector terciario basado

en el medio ambiente, y el mantenimiento y uso/explotación sostenible del entorno.

La PAC ha contribuido al crecimiento económico, garantizando el suministro de una amplia gama de productos alimenticios de calidad intentando que los precios sean razonables. La UE se convirtió en el primer importador y el segundo exportador de productos agrícolas a nivel mundial.

La PAC acapara cerca de 50.000 millones de euros anuales, el 50% del presupuesto comunitario, aunque está descendiendo su peso en el PIB de la UE (43% en 2004) y se espera que disminuya más en los próximos años (33% en 2013).

REFORMA DE 2003: EN QUÉ CONSISTE Y SU APLICACIÓN EN ESPAÑA

La reforma acordada en 2003, cambió la forma en que la UE apoya al sector agrícola a partir de 2005, ya que establece un pago desvinculado de la producción, es decir, una ayuda que se abona independientemente de que el agricultor produzca o no y que se denomina régimen de pago único. Este pago está sujeto al cumplimiento de la condicionalidad: buenas prácticas agrícolas y medioambientales y requisitos legales y de gestión.

Los aspectos más relevantes y novedosos son: Desacoplamiento

Es en la reforma de 2003 en la que definitivamente las ayudas se desacoplan (desvinculan) de la producción. Los agricultores percibirán ayudas, no por producir o por retirar tierras de cultivo de ese fin, sino simplemente por contar con una explotación agraria. Éstas serán al productor y no a la producción, y se calcularán a través del Régimen de Pago Único (RPU) sobre las obtenidas en los últimos tres años (campañas 2000-2002).

Si bien en 2003 se establecía éste para los cultivos herbáceos, vacuno de carne, leche, ovino y caprino, en el 2004 se amplía a producciones mediterráneas como el aceite de oliva. En 2006 y 2007 le ha tocado el turno al plátano, al azúcar, a las frutas y hortalizas, al vino y se ha propuesto por parte de la Comisión la del algodón una vez que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anulara, por deficiencias en la evaluación de impacto realizada por la Comisión, el anterior régimen de ayuda propuesto en 2004.

La resultante de este cambio es que el agricultor orientará su producción sólo pensando en el mercado y no en la subvención, como hasta entonces ocurría. Se autoriza la transferencia de derechos, el cobro por separado de derechos por retirada de tierras así como la creación de una reserva nacional.

Con el propósito de que en determinadas zonas, con rendimientos bajos, no se abandone la actividad agraria, se permite que los Estados miembro conserven una cierta vinculación de las ayudas a la producción, vinculación que en algunos casos (vacuno) puede llegar al 100 por ciento de determinadas primas.

Existe una enorme flexibilidad para que los Estados miembro fijen las fechas de entrada en vigor -en España se aplica a partir de 2006-, los niveles de disociación y de regionalización de las nuevas ayudas. Condicionalidad

Para beneficiarse del RPU o de otros pagos directos no es obligatorio que los agricultores produzcan, pero sí lo es que respeten las normas de condicionalidad en una doble vertiente:

• Buenas condiciones agrarias y medioambientales. Todos los agricultores que deseen beneficiarse de los pagos directos, tanto si dedican realmente sus tierras a la producción como si no lo hacen, deben ajustarse a las normas que establezcan los Estados miembro en este sentido a fin de evitar el abandono de las tierras agrarias y sus consecuencias medioambientales.

• Requisitos legales de gestión. Se han establecido con arreglo a 19 Directivas y Reglamentos de la UE relativos a la protección del medio ambiente, la salud pública y la sanidad animal y vegetal y el bienestar de los animales.

La condicionalidad no es una idea nueva. Los Estados miembro la han aplicado con carácter voluntario y únicamente en lo que respecta a las exigencias medioambientales. Lo novedoso es su obligatoriedad y no debe confundirse con las “buenas prácticas agrarias” de los programas agroambientales de carácter voluntario en los que los agricultores pueden recibir ciertos pagos a cambio de proporcionar servicios medioambientales superiores a los requisitos obligatorios básicos.

Como principales administradores de la PAC, los Estados miembro son quienes lideran la aplicación de la condicionalidad. El control del cumplimiento de los requisitos en materia de condicionalidad se llevará a cabo sobre la base del actual SIGC (Sistema Integrado de Gestión y Control para los pagos directos. Cuando un agricultor no respete los requisitos legales de gestión o las buenas condiciones agrarias y medioambientales, se reducirá o anulará el importe total de los pagos directos que deban abonarse en el año natural en que se produzca el incumplimiento. Para ayudar al agricultor a cumplir estos requisitos se implanta el denominado sistema de asesoramiento a las explotaciones.

Como bien señala Massot, con la condicionalidad se refrenda la pérdida del monopolio regulador que sobre la agricultura ostentaba la PAC, y, de refilón, la cada vez mayor imbricación del conjunto de políticas comunes con la actividad primaria y el mundo rural mediante la progresiva aparición en el Tratado de objetivos genéricos de carácter horizontal que se superponen a los objetivos específicos de la PAC. Modulación

La nueva regulación establece que aquellas explotaciones que perciban un montante de ayudas directas superior a 5.000 € anuales verán reducidas sus subvenciones en un 3 por ciento en 2005, un 4 por ciento en 2006 y un 5 por ciento en 2007. Las regiones ultra periféricas de la UE estarán exentas de la modulación. Las reducciones de la modulación en los pagos directos no se aplicarán a los países candidatos a la adhesión hasta que los pagos directos alcancen los niveles comunitarios (circunstancia prevista para 2013).

Los recursos detraídos como consecuencia de la modulación se destinarán a cubrir el desarrollo rural y en un 80 por ciento los fondos irán destinados al país en el que se hayan obtenido mientras que el resto se distribuirá entre todos los países en función de criterios como la superficie agraria, el empleo y la renta per cápita.

A diferencia de las propuestas de 1992 y 1999, estamos ante una medida obligatoria que conlleva una redistribución de los recursos del primer pilar al segundo de la PAC a la vez que introduce un matiz de cierta equidad en el reparto social de las transferencias públicas procedentes de la PAC; bien es cierto que la penalización establecida es mínima y su efecto será despreciable ante la evidencia de las desigualdades socio-territoriales de dicho reparto. Este aspecto será abordado con detenimiento posteriormente.

Desarrollo rural El desarrollo rural constituye desde la aprobación de la Agenda 2000 el segundo

pilar de la PAC. La apuesta que por él viene haciendo la Comisión ha sido, hasta la fecha más verbal que real, pues ni se han diseñado unas líneas directrices claras, ni se han aportado los recursos suficientes para que éste deje de ser la cenicienta de la PAC.

La nueva regulación de la Política de Desarrollo Rural europea se concretó en 2005 a través del Reglamento (CE) 1698/2005 y de la Decisión del Consejo 144/2006; bien es cierto que sus pautas ya fueron establecidas en la II Conferencia Europea de Desarrollo Rural (Comisión Europea, 2004a), celebrada en Salzburgo entre los días 12-14 de noviembre de 2003.

En la nueva normativa algunas de las medidas ya existentes referidas a este pilar se han reforzado y se han incorporado otras como la concesión de ayudas a las explotaciones que se encuentran en zonas comprendidas dentro de la Red Natura 2000, más recursos para la instalación de jóvenes agricultores, mayor apoyo a la aplicación de medidas agroambientales sin olvidar aspectos novedosos como la mejora del bienestar de los animales, la calidad de los productos alimentarios y el cumplimiento de las normas de condicionalidad (Cejudo y Maroto, 2007).

El modelo adoptado se basa en tres “Ejes” temáticos: competitividad agraria, medio ambiente y gestión de tierras y calidad de vida y diversificación económica; a los que se añade uno metodológico: Leader. Dicha estructura refleja la lucha de poder y de intereses contrapuestos entre la corriente más agrarista ligada a la PAC tradicional, defendida esencialmente por las organizaciones agrarias, y la territorialita proveniente de la política regional en la que se han implantado actuaciones de desarrollo rural – Leader es el ejemplo más emblemático-, siendo los Grupos de Acción Local (GAL) sus máximos valedores.

Estas tensiones se resolvieron sin la victoria completa de ninguna de las partes por lo que ni continuación ni revolución; se ha optado por lo que ha sido denominado por algún autor como desarrollo rural “agro-territorial” (Compés, 2005). Ahora bien, está por ver si estos Grupos son “capaces de ir más allá de una simple estructura de gestión de fondos públicos como ha sido Leader y Proder; sobre todo tienen que superar la concepción y/o visión entre la comunidad local como un conjunto de actores más interesados en utilizar el GAL como instrumento de poder, de influencia en las comunidades locales o de proyección personal en el ámbito de las organizaciones de carácter político, económico o social”.

LA PAC EN LA ACTUALIDAD Y LAS PERSPECTIVAS DE REFORMA

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa determina un nuevo marco institucional en el que el Parlamento adquiere mayores poderes a través de la co- decisión; a su vez, el marco presupuestario acordado por los Estados Miembros finaliza en 2013 y la posición de la PAC en los nuevos presupuestos deberá ser redefinida para el período 2014-2020; finalmente, resulta necesaria una realineación de la política agrícola común con la nueva estrategia Europa 2020 destinada a favorecer el crecimiento económico de la UE en la próxima década.

Además del contexto institucional, nuevos retos que se plantean en el previsible medio plazo han impulsado a la Comisión Europea a iniciar el proceso de reforma. La reciente crisis económica ha golpeado de lleno al sector agrícola, afectado por una excesiva variabilidad de los precios y una constante disminución de su renta en términos reales. Como consecuencia, los agricultores europeos deben asegurar la seguridad alimentaria bajo una creciente presión competitiva y debiendo cumplir con elevados estándares. Los retos medioambientales y climáticos son también evidentes. Si bien los gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura han sido reducidos en más de un 20% en los últimos 20 años y la eco-condicionalidad liga desde 2003 los pagos únicos al cumplimiento de determinados estándares medioambientales, las perspectivas del inminente cambio climático plantean nuevos y diversos retos en las diferentes zonas de Europa.

Finalmente, en una Unión Europea de 27 países, las zonas rurales y las explotaciones agrícolas son extremamente variadas: la PAC debe promover la cohesión y tener en cuenta las diversas necesidades territoriales. Teniendo en cuenta estos elementos, la Comisión Europea ha comenzado un proceso de reforma que incluye diversas fases. En abril de 2010 el Comisario Europeo de Agricultura y Desarrollo Rural lanzó un debate público sobre el futuro de la PAC. Se invitaba a ciudadanos y organizaciones a contribuir con su opinión sobre los principios y fundamentos de la PAC, sobre las posibilidades de reforma y los instrumentos para mejorar la política agrícola en el futuro. La iniciativa generó un debate con más de 5.500 contribuciones, convirtiéndose en el mayor organizado por la UE hasta el momento. Los resultados fueron presentados en un informe realizado por expertos independientes en la Conferencia sobre 'La PAC post 2013' organizada en Bruselas en julio.

En el momento actual los Estados Miembros están sometiendo a debates internos y consultas con sus principales organizaciones agrarias las líneas establecidas en el documento de la Comisión Europea : “The CAP towards 2020: meeting the food , natural resource and territorial challenges of the future” presentado el 18 de noviembre de 2010 por el Comisario de Agricultura de la Unión Europea, el rumano Dacian Ciolos, y en función de los resultados de dichos debates, están comenzando a plantear sus posiciones en torno al futuro de la PAC.

La Comisión establece cuales deberían se los objetivos a perseguir por la futura Política Agraria Comunitaria y los desarrolla. Tres son esos "objetivos:"

• Conservar el potencial de producción de alimentos en toda la Unión Europea.

• Apoyar a los agricultores y ganaderos que suministren alimentos de calidad en línea con las exigencias medioambientales y de bienestar animal de la UE.

• Mantener las comunidades rurales viables, en las que la agricultura es una actividad económica central que crea empleo local. Para la consecución de esos objetivos, la Comisión propone un nuevo modelo de

la Política Agraria Comunitaria que continuaría basándose en una estructura de dos pilares (está fue la posición más apoyada en el debate público y apoyada además por el Consejo, el Parlamento europeo y el Comité de las Regiones).

El primer pilar sería el de la política de precios y mercados y el segundo pilar el de la política de desarrollo rural, de manera que cada pilar sería complementario del otro pero sin solapamientos entre ellos. Entre los instrumentos que posibilitarían la consecución de los objetivos planteados se plantean los tres siguientes: Pagos directos, medidas de mercado y desarrollo rural.

En lo que a los pagos directos se refiere, la cuestión fundamental para la Comisión es como alcanzar una distribución más equitativa que responda de una forma concreta y en condiciones económica y políticamente viables a los objetivos declarados en este apoyo y ello vinculando esos pagos directos a la figura del agricultor activo.

La Comisión no precisa que entiende por agricultores activos, siendo este punto uno de los que más controversia ha generado entre los Estados Miembros. En el caso de España, se ha asimilado al concepto de ATP (agricultor a título principal) recogido por la ley 19/1995 de Modernización de explotaciones, que lo define como aquel cuyas rentas proceden en su mayor parte de la actividad agraria.

La posición manifestada al respecto ante la Comisión, por la Ministra de Medio Ambiente, Rural y Marino de España, Rosa Aguilar, es contraria a que los pagos directos se concedan a los agricultores activos, proponiendo que se sustituya dicho concepto por el más amplio de agricultura activa. Por otro lado y en lo que a los pagos directos se refiere la Comisión plantea cinco principios:

I. Un pago directo básico desacoplado basado en derechos transferibles que tendrán que activarse vinculándolos a unas superficies agrarias elegibles además de cumplir con las normas de la condicionalidad e introduciendo un límite máximo a recibir por las grandes explotaciones individuales de manera que se consiga mejorar la distribución de los pagos entre los agricultores. En el caso

español, algunas comunidades autónomas entre las que destaca Castilla y León han manifestado su oposición a un tipo de pago como este de carácter lineal, que no tiene en cuenta las diferencias de costes de producción entre sectores agrícola-ganaderos y que permitiría la inclusión como perceptores de ayudas PAC a sectores que hasta ahora no estaban dentro de este sistema.

II. Un pago vinculado al cumplimiento de acciones agroambientales (pastos permanentes, cubierta vegetal, rotación de cultivos y barbecho ecológico, etc.) para de esta manera reforzar la función medioambiental de la PAC. Respecto a este punto, son varios los estados miembros y organizaciones agrarias de la Unión, así como algunas Comunidades Autónomas de España que muestran su disconformidad con el hecho de que se introduzcan más exigencias medioambientales a la concesión de los pagos, porque dificultan la necesaria competitividad, en cambio el Ministerio español ha manifestado ser favorable a potenciar la función ambiental de la PAC. Por otro lado, algunas comunidades autónomas españolas, caso de Castilla y León, además alegan que este componente ambiental no debe incluirse en los pagos del primer pilar sino que los retos ambientales deben ser perseguidos a través de los instrumentos del segundo pilar.

III. Pagos por superficie que suponga un apoyo adicional para todos los agricultores que estén en zonas con dificultades naturales específicas. Con ello la Comisión según sus propias afirmaciones buscaría fomentar el desarrollo sostenible de la agricultura en dichas zonas.

IV. Ayuda voluntaria acoplada dentro de ciertos límites en ciertas regiones donde existen tipos de agricultura particulares que se consideren especialmente importantes por razones económicas y/o sociales.

V. Un régimen de apoyo simple para pequeños agricultores. En cuanto a las medidas de mercado, los posibles cambios que baraja la

Comisión parecen incluir la ampliación del período de intervención, el uso de la cláusula de perturbación y el almacenamiento privado en otro productos así como otras revisiones dirigidas a reforzar la eficacia y mejorar los controles.

Además se hace referencia a la necesidad de mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria para conseguir el empoderamiento de los agricultores en la misma ya que sino las perspectivas de la agricultura a largo plazo no mejoraran. Ante esto parece existir un cierto consenso con la Comisión por parte de la mayor parte de Estados Miembros.

Respecto al segundo pilar, el desarrollo rural considera la Comisión que el medio ambiente, el cambio climático y la innovación deberían ser, los principios que orienten estas políticas, y para ser más eficaces debería establecerse objetivos cuantificables en un enfoque más hacia resultados, junto con la idea de reforzar la coherencia entre la política de desarrollo rural y las otras políticas de la UE.

Y yendo más allá, se considera, sería conveniente incluir un conjunto de herramientas para la gestión de los riesgos con el fin de luchar contra la volatilidad de las rentas y los mercados que afectan a la competitividad del sector agrario. También se considera como esencial aprovechar la configuración de este segundo pilar para reforzar y simplificar las políticas de calidad y de promoción.

La Comisión además se hace eco de principales orientaciones del debate público sobre la PAC y que principalmente son tres. Así la opción uno, sería mejorar el status actual según se recoge en el citado documento “garantizaría la PAC que existe en este momento y que facilitaría la planificación a largo plazo pero se perdería la oportunidad de hacerla más efectiva según se indica en el propio documento de la Comisión”.

Otra opción posible es la de un apoyo más equilibrado, mejor orientado y más sostenible de manera que se introduzcan cambios importantes en la política con el fin de garantizar que esta sea más sostenible, considerando la Comisión que esta opción presenta como ventajas “ser la más adecuada para hacer frente a los retos económicos, medioambientales y sociales así como un mejor uso de los recursos presupuestarios por la mejor orientación de la política” y por ello es por la que se decanta la UE.

Y por último la opción basada en la eliminación del apoyo a los mercados y a la renta, que supone una reforma radical centrándose en los objetivos medioambientales y del cambio climático, siendo la ventaja recogida en el documento sobre la futura PAC “ la de centrar la política en objetivos más claros” pero viendo como inconveniente “la reducción de los niveles de producción, renta agraria, número de agricultores además de provocar el abandono de la tierra en algunas zonas y al intensificación de la producción en otras, con serias consecuencias potenciales de tipo medioambiental y social”.

DESAFIOS Y OBJETIVOS

Su objetivo es apoyar la renta de los agricultores, al tiempo que los anima a conseguir los productos de alta calidad que exige el mercado y a buscar nuevas oportunidades de desarrollo, como son las fuentes de energía renovables, en armonía con el medio ambiente

A lo largo de toda su historia, la PAC se ha sometido a profundos cambios para poder hacer frente a los nuevos desafíos que se le iban planteando.

En un primer momento, se trató de alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado (incrementar la productividad, asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola y garantizar la seguridad de los abastecimientos a precios razonables), debiéndose después corregir los desequilibrios cuantitativos que habían ido surgiendo.

Más adelante, la PAC emprendió una nueva dirección basada en la disminución de los precios y la concesión de ayudas compensatorias. Por último, la reforma actual de la PAC tiene por objeto profundizar y ampliar la de 1992, sustituyendo las medidas de apoyo a los precios por ayudas directas y acompañando este proceso con una política rural de estructura coherente.

Nuevos desafíos

En los últimos tiempos, han surgido nuevos desafíos, tanto internos como externos:

• El mercado agrícola mundial presenta hoy unas perspectivas de fuerte crecimiento, con precios remuneradores. Los precios de la PAC rozan unos niveles demasiado elevados para poder respetar los compromisos internacionales y extraer provecho de la expansión del mercado mundial, planteándose así el riesgo de que reaparezcan excedentes, con costes presupuestarios insoportables, y de que se pierdan posiciones en el mercado mundial y comunitario.

• El apoyo a la agricultura se reparte de forma desigual entre los distintos productores y regiones y, como consecuencia, se asiste a una mala gestión del espacio rural: declive de la actividad agrícola en algunas zonas, prácticas agrarias que, por excesivamente intensivas, son fuente de contaminación, enfermedades de animales, disminución de la seguridad alimentaria, etc.

• Resulta hoy indispensable conseguir que el ciudadano, el consumidor europeo, se reconcilie con la PAC.

• La fuerza de la agricultura europea descansa en su diversidad: recursos naturales, métodos de explotación, competitividad, ingresos y tradición. Con las sucesivas ampliaciones de la Unión, la gestión de la PAC se ha hecho demasiado compleja, burocrática y a veces, incluso, difícilmente abordable. Es necesario, pues, crear un nuevo modelo descentralizado, con criterios comunes claros y mecanismos de control rigurosos, que conceda un mayor grado de libertad a los Estados miembros sin, con ello, distorsionar la competencia ni abrir un proceso de nacionalización de la PAC.

• La Unión debe preparar su agricultura para el reto de las negociaciones internacionales y ha de concretar los límites de lo que se halle dispuesta a aceptar.

• La ampliación de la Unión al Este hace aún más necesarias las medidas de mercado y la simplificación, dado que las economías de los países candidatos se apoyan principalmente en el sector agrario. Respuestas El acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de Berlín responde a los objetivos

esenciales propuestos en la Agenda 2000, dando un contenido concreto a lo que ha de ser en los próximos años el modelo agrícola europeo.

El Consejo Europeo de Berlín confirmó que el contenido de la reforma garantizará una agricultura multifuncional, sostenible, competitiva y presente en todo el territorio europeo, incluyendo las regiones con problemas particulares. Además, ha de ser una agricultura capaz de conservar el paisaje, mantener el espacio natural, contribuir de forma esencial a la vitalidad del mundo rural y responder a las preocupaciones y exigencias de los consumidores en materia de calidad y seguridad de los alimentos y de protección del medio ambiente y del bienestar de los animales.

Las propuestas de la Comisión adoptadas por el Consejo Europeo partían de las reformas de 1992 que habían conseguido reducir los excedentes y contener los gastos,

sin impedir un aumento medio de la renta de un 4,5%. Esta orientación general la recogió el Consejo Europeo en las líneas directrices siguientes:

• La competitividad debe garantizarse mediante un descenso de los precios que impulse el crecimiento de las salidas interiores y una mayor participación en el mercado mundial. Dicho descenso se compensará con un aumento de las ayudas directas que permita mantener el nivel de renta.

• El reparto de tareas entre la Comisión y los Estados miembros debe revisarse en lo relativo a la compensación con ayudas directas y a las medidas de desarrollo rural enmarcadas en una programación global.

• Lógicamente, este movimiento de descentralización debe ir acompañado de un gran esfuerzo de simplificación de la normativa. Esto rige tanto para el nuevo reglamento de desarrollo rural, que posibilita la desaparición de gran número de reglamentos, como para los reglamentos del mercado, especialmente el de los grandes cultivos. Con la reforma actual, la normativa es más clara, más transparente y más accesible, y la carga administrativa que se impone a los agricultores se reduce al estricto mínimo.

• El desarrollo rural debe convertirse en el segundo pilar de la PAC. Por primera vez se establecen las bases de una política de desarrollo rural, global y coherente, que tiene que completar las políticas de mercado y garantizar que el gasto agrícola contribuya más que en el pasado a necesidades tales como la gestión del espacio, la protección de la naturaleza o la instalación de jóvenes agricultores. Los Estados miembros tendrán la posibilidad de modular, es decir, de reducir las ayudas directas concedidas a las explotaciones. A tal fin, se aplicarán criterios relacionados con el empleo de la mano de obra en la explotación, y el producto de tal modulación, en poder del Estado miembro, deberá destinarse a medidas de carácter agroambiental. Carne de vacuno Los efectos de la crisis de 1996 en el consumo de carne de vacuno irán

atenuándose. Si no cambia la política de mercado, pasado el año 2001 la producción alcanzará de nuevo su potencial máximo, mientras que el consumo continuará disminuyendo a largo plazo. Este problema de superproducción no podrá resolverse sacrificando terneros ni imponiendo cuotas de producción o de otro tipo que limiten el número de animales.

El nuevo reglamento prevé una disminución de la ayuda real al mercado. Tiene que ser posible estabilizar los precios de mercado imponiendo medidas en las fronteras, aplicando disposiciones que afecten a las exportaciones y estableciendo un régimen de almacenamiento privado similar al que existe ya hoy para la carne de porcino.

Es cierto que los agricultores podrán sufrir pérdidas de ingresos que deberán poder compensar adaptando sus métodos de producción y sus inversiones. Pero, como

contrapartida, se les concederán ayudas directas a la renta (por cabeza de ganado), cuyo importe se irá aumentando gradualmente.

Por lo demás, en este sector se han adoptado varias medidas de simplificación, como la supresión del sistema de comercialización y de la prima de transformación de terneros o como la limitación del régimen de intervención a los casos de crisis graves. A esto se añade la sustitución de varios reglamentos por el nuevo.

Productos lácteos El Reglamento establece una nueva organización común de mercados en el

sector de los productos lácteos. Esta organización sigue basándose en la intervención y el almacenamiento público de mantequilla y leche desnatada en polvo, así como en algunos regímenes de ayuda y en ciertas medidas especiales de comercialización. Los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en polvo se reducirán a partir de la campaña 2005-2006 con objeto de aumentar la competitividad en los mercados interior y exterior. En cuanto a las medidas de ayuda al mercado interior, son varios los reglamentos que se derogan, simplificándose así notablemente la normativa aplicable al sector.

Con vistas a la reducción progresiva de los precios de consumo interior y exterior, el nuevo sistema prevé prolongar el régimen de cuotas hasta la campaña 2007-2008. La cantidad total de referencia aumenta y la cantidad suplementaria se repartirá en dotaciones especiales para Grecia, Italia, España, Irlanda e Irlanda del Norte.

Tabaco, aceite de oliva y vino En diciembre de 1996 la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo

un informe sobre el régimen del tabaco que valora positivamente la reforma de 1992 y propone su prórroga en las mismas condiciones.

Más tarde, en febrero de 1997, la Comisión presentó otro informe sobre el régimen del aceite de oliva. Este informe propone sustituir el régimen de apoyo a los precios con ayudas directas y simplificar estas ayudas radicalmente.

Los nuevos regímenes establecidos tienen en cuenta las propuestas de esos dos informes.

En lo que atañe al vino, existía desde 1994 una propuesta de reforma que estuvo sometida todo ese tiempo al examen del Consejo. La evolución del sector se ha visto fuertemente influenciada por el Acuerdo de la Ronda Uruguay. El nuevo reglamento sigue las orientaciones que se fijaron en el Documento de estrategia agrícola de 1995 y, con él, se sustituyen los 23 reglamentos del Consejo que estaban en vigor, lo que clarifica extraordinariamente el sistema y hace más accesible la normativa.

La prohibición de plantar vides se mantiene, pero se aplicará con flexibilidad para permitir el desarrollo de la producción de tipos de vino que gozan de una fuerte demanda. También se mantienen las medidas de arranque, si bien haciendo especial hincapié en las regiones donde se dan excedentes estructurales graves. Asimismo, se elimina la intervención y se establece un mecanismo de destilación de crisis para hacer frente a los casos excepcionales de perturbación del mercado.

En fin, el nuevo reglamento oficializa el papel potencial de las agrupaciones de productores y organizaciones interprofesionales, al tiempo que prevé en materia de

designación y presentación de los productos del sector una serie de adaptaciones importantes que permitirán informar mejor a los consumidores.

Cultivos herbáceos En el sector de los cultivos herbáceos se reduce el precio de intervención. El

reglamento prevé que la ayuda directa a los cereales y el maíz para ensilaje aumenten, en dos etapas, de 54 a 63 euros. En cambio, las ayudas directas a las semillas oleaginosas y a las de lino no textil se irán reduciendo progresivamente, hasta situarlas, en tres etapas, al mismo nivel que la de los cereales. Para los cultivos de proteaginosas, se prevé una ayuda directa más elevada (72,5 euros por tonelada) a fin de garantizar su rentabilidad con relación a los otros cultivos herbáceos. En cuanto al trigo duro, se mantiene su régimen especial.

También se mantiene la puesta en barbecho obligatoria y se sigue autorizando la voluntaria, si bien, en este segundo caso, se mejoran la eficacia del sistema y su incidencia en el medio ambiente. Por lo demás, el nivel de ayuda fijado para la retirada de tierras de la producción, tanto obligatoria como voluntaria, es el mismo que el de los cereales.

Por último, una novedad de importancia es la profunda simplificación que se ha introducido en la normativa, pese al hecho de que se hayan mantenido los elementos esenciales del régimen hasta ahora en vigor (especialmente, las superficies de base, el sistema de regionalización, el nexo con los rendimientos históricos o las disposiciones en materia de barbecho).

Política rural Las medidas complementarias o de acompañamiento antes financiadas por la

Sección de Garantía del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola) se completan con ayudas para las regiones desfavorecidas y las zonas retrasadas. Todas estas medidas se aplican horizontalmente y de forma descentralizada. Para las zonas rurales que puedan acogerse al objetivo nº 1 de los Fondos Estructurales, se mantiene el sistema actual. En cuanto a las zonas rurales encuadradas en el nuevo objetivo nº 2 (antiguos objetivos 5a y 5b), las medidas adoptadas serán financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA. La financiación general del objetivo nº 2 correrá a cargo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el

Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). En fin, todas las medidas adoptadas en favor de las regiones rurales que no puedan acogerse a los Fondos Estructurales serán cofinanciadas por la Sección de Garantía del FEOGA.

Por otra parte, con el fin de integrar mejor la dimensión ambiental en el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados, la nueva reforma autoriza a los Estados miembros para que condicionen los pagos directos al cumplimiento de la normativa medioambiental.

Más concretamente, son varios los objetivos que persiguen las medidas previstas:

• Reforzar el sector agrícola y forestal fomentando unos productos agrícolas de calidad. A tal efecto, se incluyen disposiciones que regulan el establecimiento de los jóvenes agricultores y las condiciones de la jubilación anticipada.

• Aumentar la competitividad del campo con el fin primordial de mejorar la calidad de vida de la comunidad rural y de abrir nuevas fuentes de ingresos para los agricultores y sus familias.

• Proteger el medio ambiente y el patrimonio rural europeo con medidas agroambientales tales como la agricultura ecológica. Además, para impulsar la integración en la PAC de las exigencias medioambientales, se prevé también ampliar los pagos compensatorios (reservados tradicionalmente a las regiones menos favorecidas) a las zonas donde la agricultura se vea limitada por obstáculos naturales específicos. No obstante, los Estados miembros deben velar por que los agricultores puedan

probar que no ejercen de sus actividades únicamente para beneficiarse de las ayudas concedidas por los regímenes de apoyo.

Marco financiero Es preciso que, dentro de límites presupuestarios razonables, el nuevo marco

financiero cubra durante un período suficientemente largo la evolución de la PAC y las incidencias de la ampliación de la Unión. Al mismo tiempo, ese nuevo marco debe financiar necesidades esenciales y garantizar una gestión sana y eficaz de las finanzas públicas. A partir de ahora, la nueva política agrícola simplificada ha de poder justificar sus gastos garantizando las funciones que la sociedad espera de los agricultores.

El Consejo Europeo de Berlín estimó que la reforma actual ha de poder llevarse a buen fin con un volumen medio de recursos financieros de 40.500 millones de euros, más otros 14.000 millones para el desarrollo rural y las medidas veterinarias y fitosanitarias. La reforma pretende estabilizar los gastos a lo largo del período considerado, teniendo más en cuenta, al mismo tiempo, el nivel real de los costes.

Con estos objetivos y partiendo de la base de que el acuerdo interinstitucional habrá de garantizar que todas las partes respeten el protocolo, el Consejo Europeo calculó que los importes que deben consignarse en la rúbrica 1 de las perspectivas financieras son los siguientes:

La línea directriz agrícola se mantiene sin cambios, si bien, sobre la base de un informe que habrá de presentar la Comisión al Consejo antes de la próxima ampliación de la Unión, se procederá a su revisión para efectuar cualquier adaptación que se juzgue necesaria. La suma prevista en las perspectivas financieras para el instrumento agrícola de preadhesión (250 millones de euros a precios de 1999) se sitúa dentro del importe máximo establecido por la línea directriz.

El Consejo Europeo reconoció la amplitud del esfuerzo de control presupuestario que exigirá la aplicación de la política agrícola común decidida en el marco de la Agenda 2000: la disminución de los precios de apoyo se verá, en efecto, en gran medida contrarrestada por los gastos destinados al desarrollo rural y a las medidas de acompañamiento (ayudas directas a la renta, jubilación anticipada, ayudas a los jóvenes agricultores, etc.).

Por otra parte, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo, la preparación del ingreso de los países candidatos habrá de tener lugar dentro del marco horizontal de preadhesión establecido por un reglamento de coordinación general. No en vano esos países se ven enfrentados hoy a grandes dificultades para adaptarse a un acervo comunitario complejo y finalizar el proceso

institucional de privatización y de transformación de las estructuras agrarias iniciado hace años.

Por ello, las medidas de preadhesión se centran en las necesidades prioritarias de una agricultura que sigue constituyendo una importante fuente de empleo y que requiere un apoyo decisivo a objetivos y campos tan diversos como la eficacia de las explotaciones y de las agrupaciones de productores, la transformación y distribución, la promoción de productos de calidad, los controles veterinarios y fitosanitarios, la concentración parcelaria, la gestión del agua, la formación profesional, la protección del medio ambiente o la conservación del patrimonio rural.

Responder correctamente al desafío de la ampliación será dar un nuevo impulso al desarrollo y a la integración de la economía europea en su conjunto.

Los compromisos contraídos por la Unión (especialmente en lo que se refiere a la reducción de los precios de apoyo) constituyen una contribución esencial de ésta a la estabilización de los mercados agrícolas mundiales. En igual sentido, el Consejo Europeo considera que las decisiones de reforma de la PAC adoptadas dentro de la Agenda 2000 servirán de base fundamental para concretar el mandato de negociación de la Comisión en las negociaciones comerciales multilaterales que se celebren en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

FINANCIACIÓN

La PAC ha recibido críticas porque parte de la producción subvencionada se desecha o se exporta a países pobres. Esto provoca que los productos de origen europeo, que han recibido una subvención que baja el precio del producto por debajo de su coste, sean vendidos a un precio artificialmente bajo, hundiendo las economías de los países pobres.

Sin embargo, sin la PAC, los agricultores europeos no podrían competir con los de otros países cuyas condiciones laborales son pésimas (salarios bajos, explotación laboral, ausencia de seguridad social), y que podrían mejorar en ausencia de la PAC.

Además, en algunos casos, también reciben subvenciones de sus propios países y no lo comunican a la OMC, de manera que hay poca transparencia en las subvenciones que los países pobres dan a sus agricultores, a diferencia de las ayudas europeas, cuyo monto económico siempre se conoce. Sin embargo, los últimos acuerdos sobre comercio de mercancías tratados en la ronda de Uruguay, en el seno del GATT (después OMC), pone sobre la mesa el compromiso de la UE de reducir aquellos mecanismos de la PAC que dan lugar a esta competencia desleal respecto a aquellos países que no conceden subsidios, a saber: a) reducción de las ayudas internas a los agricultores, b) reducción de los aranceles (impuestos en frontera a las importaciones), y c) reducción de las subvenciones a las exportaciones de la UE hasta otro países.

También es criticada por la forma en que se asignan las subvenciones. Algunas veces se ha asignado por superficie poseída y no por producción. Lo que podía provocar que un agricultor que no produjese, recibiera la subvención. O incluso que le resultase más rentable no producir porque el producto lo va a vender por debajo de su coste real.

Otra crítica es que se reparte el 70% de las subvenciones entre el 20% de los agricultores. Para evitar esto, a partir de los 5000 euros de ayuda, se reduce en un 5 %. Este dinero reducido se dedica a proyectos de desarrollo rural, principalmente.

Asimismo, la PAC ha sido tema de debate en el Parlamento Europeo. Debido a la crisis mundial de alimentos y el cambio climático, esta estrategia agrícola europea está siendo objeto de revisión. A principios de noviembre de 2008, eurodiputados y miembros de los Parlamentos nacionales debatieron en la Euro cámara cómo debe afrontar la PAC estos y otros retos.

Bibliografía - Artículo "'Chequeo' de la Política Agrícola Común en el Parlamento Europeo" en la Web del Parlamento Europeo.06/11/2008

- http://ec.europa.eu -

Adrián Ontoso Ortega Cristian Redondo Ballesteros

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