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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS-UFAL

FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL-FSSO

GISLAINE ELIZABETH NICÁCIO DE LIMA

NIEDJA TAVARES CORREIA

A ATUAL CONJUNTURA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM MACEIÓ E ARAPIRACA-AL: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

MACEIÓ-AL

2012

GISLAINE ELIZABETH NICÁCIO DE LIMA

NIEDJA TAVARES CORREIA

1

A ATUAL CONJUNTURA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM MACEIÓ E ARAPIRACA-AL: PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

Banca Examinadora

Maceió-AL

2012

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus pela coragem, força proporcionada nos momentos de desamino e dificuldade.

À minha mãe Marinêz Tavares correia, pelo incentivo e ajuda durante todos os momentos da minha vida.

Às minhas irmãs e irmãos, pelo apoio e carinho dados ao longo da vida.

Ao meu filho Benício, por ter me mostrado a beleza e grandeza que existe a vida.

2

Aos meus amigos que sempre me apoiaram nas minhas decisões, sobretudo a minha parceira Gislayne, durante quatro anos de faculdade e também parceira na produção desse trabalho.

À orientadora Profª. Dra. Margarete Pereira Cavalcante, o nosso reconhecimento e gratidão pelas sugestões e observações propiciando a realização deste trabalho.

A todos professores do Curso de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas- UFAL, pelos conhecimentos passados durante toda a faculdade ampliando meus conhecimentos.

Niedja Tavares

Sou grata a Deus, por proporcionar capacidade de seguir em frente, a coragem para vencer os desafios da vida.

À minha mãe Risia Nicacio de Lima, pelo apoio e incentivo, nas minhas escolhas e ficar ao meu lado em todos os momentos.

Aos colegas e amigos, pela torcida.

A minha amiga Niedja Tavares por compartilhar comigo momentos importantes durante a faculdade e companheirismo de sempre.

Aos professores, que são exemplos de compromisso e que mostraram a beleza do Serviço Social e sua importância para a sociedade.

A minha orientadora Profª. Dra. Margarete Pereira Cavalcante, o nosso reconhecimento e gratidão pelas sugestões e observações durante todo processo que resultou nesse trabalho.

3

Gislaine Elizabeth

4

Epígrafe

"Todos os homens do mundo, na medida em que se unem entre si, em sociedade, trabalham, lutam e melhoram a si mesmos."

Antonio Gramsci

RESUMO

Este estudo tem, como objeto de pesquisa, a atual conjuntura dos Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió- AL, com destaque para a efetivação da participação e o controle social. Inicialmente, foi realizado um estudo sobre a relação entre Estado e sociedade civil, através das teorias Marxista e Gramsciana, tomando também como enfoque a hegemonia, para assim abordar o controle social das classes subalternas. Logo em seguida, contextualizamos os instrumentos de controle social, usando os conselhos de saúde como nosso enfoque, traçando a sua trajetória de criação, implantação e implementação na política brasileira. Também tratamos da questão da participação social e sua importância para a efetivação do controle social. Através de uma pesquisa documental, das atas e de outros documentos dos Conselhos de Saúde de Arapiraca e Maceió, foi elaborado um histórico desses conselhos e, por fim, uma análise comparativa sobre a atuação dos conselheiros para a efetividade dos conselhos.

PALAVRAS-CHAVE: relação Estado/sociedade civil, controle social, hegemonia, participação social, conselhos municipais de saúde de Arapiraca e Maceió-AL.

5

ABSTRACT

This study has as object of research the present situation of the Municipal Health Councils of Arapiraca and Maceió-AL. Here will be highlighted the realization of the participation and the social control. At the beginning, a study was conducted about the relationship between the State and civil society, through the Gramscian and Marxist theories and highlighting the hegemony as well in order to report the social control of the subaltern classes. Shortly afterwards, we contextualize the instruments of social control by using the health councils as our focus and tracing its trajectory of creation, insertion and implementation in Brazilian politics. We also deal with the matter of social participation and its importance for the realization of social control. Through documentary research, records and other documents of the Health Council of Maceió and Arapiraca, a history of these councils was prepared and, eventually, a comparative analysis on the performance of the councilors for the effectiveness of the councils

KEYWORDS: the state / civil society, social control, hegemony, social participation,

6

SUMÁRIO

Introdução ................................................................................................. 9

Seção 1. Mecanismos de controle Social na Politica de saúde e a participação

social ................................................................................ 12

1.- As relações de Estado, Sociedade civil e o controle

social .........................................................................................................

...13

2.- Uma abordagem sócio-histórica dos conselhos de saúde e da

participação social no Brasil .............................................................20

3.- A Efetivação da participação social na saúde ..................................26

Seção 2. A Participação nos Conselhos de Saúde: Efetivando o controle

social nos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e Arapiraca, AL..............................................................................................................32

2.1- A Participação Social nos conselhos municipais: Um instrumento de

efetivação do Controle Social........................................................................32

2.2- Um resgate histórico dos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e

Arapiraca, AL.................................................................................................36

2.2.1. Conselho Municipal de Saúde de Maceió............................................36

2.2.2. Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca........................................40

2.3- O atual nível de participação dos Conselhos Municipais de Saúde de

Maceió e Arapiraca, AL: análise comparativa ...............................................44

Considerações Finais..................................................................................49

7

Referências Bibliográficas..........................................................................51

Anexos

Introdução

A questão do controle social e participação social nas políticas vêm sendo

muito discutida em nosso país, sobretudo no que se refere ao setor saúde, uma vez

que esse se registra como parte fundamental, no período de democratização das

relações entre o Estado e a sociedade.

A essência da participação, segundo Jacobi (1993), reside na possibilidade

de os usuários não só opinarem, mas participarem efetivamente na implantação,

acompanhamento e gestão dos serviços públicos. Nesse sentido, a participação da

sociedade torna-se o fundamento das relações sociais, configurando-se mais direta

e democraticamente, assim construindo os direitos de cidadania.

Como instrumentos de participação, controle social e construção de alianças

surgem, no rol do cenário nacional brasileiro, os conselhos de saúde, nas três

esferas de governo (Nacional, Estadual e Municipal), num processo de

descentralização em conformidade com a lei nº 8.142/90, que garante a participação

no controle da política de saúde nos diversos níveis de gestão.

A partir das concepções sobre controle social e a participação, demostra-se o

objeto de estudo do presente trabalho, que tem como foco a participação social nos

conselhos locais, partindo de uma compreensão sobre participação coletiva no

âmbito do controle social para legitimação e garantia de direitos sociais a todos. Esta

pesquisa se deu quanto à apreensão da efetivação de verdadeiro controle social.

Ao tomar como objeto de estudo os Conselhos Municipais de Saúde de

Arapiraca e Maceió, buscou-se particularizar a intervenção dos trabalhadores e

usuários dentro dos conselhos municipais, para analisar a efetivação do controle e

da participação social na esfera pública de saúde.

8

Para melhor compreensão do objeto deste estudo, buscou-se

fundamentação teórica, partindo da perspectiva da relação Estado/sociedade civil e

hegemonia das classes subalternas nas teorias de Marx e Gramsci, no sentido de

que os espaços de intervenção social, como os conselhos, sejam ampliados, para

que as classes subalternas, progressivamente, tornem-se os principais atores da

realidade social.

Partindo também dos estudos de Correia (2005), sobre o controle social

inerente à relação entre Estado/Sociedade civil, pode-se constatar que o controle

social não é do Estado ou da sociedade civil e, sim, das classes sociais.

Assim, esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a efetivação da

participação social nos Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió- AL.

Tem como objetivos específicos: identificar o grau de participação dos conselheiros

dentro dos conselhos Municipais; conhecer o nível de motivação dos conselheiros de

saúde; conhecer os objetivos e a prática desenvolvida pelos Conselhos Municipais

de Saúde em Arapiraca e Maceió – AL; avaliar a participação popular dentro dos

conselhos municipais de saúde.

Para o desenvolvimento desse trabalho, foi utilizada a pesquisa bibliográfica

e documental. Na pesquisa bibliográfica, estudou-se a relação entre Estado e a

Sociedade Civil e hegemonia, nas concepções de teóricos como Marx, Hegel e

Gramsci, para compreender as relações sociais existentes e o controle social dentre

dessas relações. Conceituou-se a participação social e o controle social, como

também seus instrumentos de participação a partir de autores brasileiros, como

também foi contextualizada a criação dos conselhos de saúde, a partir da política de

saúde brasileira logo após a constituição de 1988 e das leis orgânicas

posteriormente criadas.

Para a realização da pesquisa documental, valemo-nos de documentos

como atas, pautas de reuniões, referentes ao ano corrente dos Conselhos

Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió-AL, leis, decretos e regimentos internos.

O trabalho foi desenvolvido em duas seções. Na primeira seção, apresenta-

se a fundamentação teórica do estudo realizado, a partir de autores como Marx e

Gramsci, para compreensão das relações sociais, considerando o controle social

dentro dessas relações, como também autores contemporâneos brasileiros, para a

9

concepção da participação social e controle social, com seus canais participatórios

(conselhos municipais de saúde).

Já na segunda e última seção, destaca-se a importância dos conselhos de

saúde para a efetivação do controle e da participação social e também para uma real

democracia. Nessa seção, retrata-se a história dos Conselhos Municipais de Saúde

em Arapiraca e Maceió-AL. Também se aborda como está se dando o processo de

participação dos conselheiros junto aos conselhos municipais de saúde.

As considerações finais resultam do término da análise do estudo realizado

sobre os Conselhos Municipais de Saúde de Arapiraca e Maceió –AL.

10

Seção 1. Mecanismos de Controle Social na Politica de Saúde e a Participação Social

Para se compreender os mecanismos de controle social, devemos fazer um

resgate histórico de todo processo de democratização do país. Com a Constituição

Federal do Brasil de 1988, o processo de redemocratização ganha força, e é

promulgada, no artigo 196, a saúde como direito de todos e dever do Estado, como

também a institucionalização dos mecanismos de controle social. Junto com a

reforma do Estado, entra em vigor o processo de descentralização e municipalização

da saúde, no qual o governo começa a se aproximar do cidadão, visando torná-la

mais democrática e eficiente, pois, agora o Estado e o Município passam a ser

responsáveis pela política de saúde.

Os mecanismos de controle social entram em cena para assegurar, desde a

criação, fiscalização, até a real efetivação das políticas públicas. Dentre os

mecanismos de controle social estão expressos os conselhos e conferências, nos

11

três níveis de governo (municipal, estadual e federal). No âmbito da saúde, esses

mecanismos, apesar de serem conquistas de diversas lutas, principalmente do

Movimento da Reforma Sanitária, organizado nos anos de 1970, por sanitaristas,

partidos políticos, movimentos populares, ainda se apresentam como legitimação do

poder dominante e da agregação de movimentos sociais.

Os conselhos e conferências são instrumentos do controle social, que foram

formalizados na lei 8.142/1990, em seu artigo 1º, parágrafos 1 e 2. Essa lei trata

sobre o financiamento do SUS e as formas de participação da população nas

decisões da Política de Saúde. Cabe ressaltar que o texto legal trata do controle

social na Política de saúde, numa perspectiva de participação social, voltado para

uma efetiva implementação das políticas públicas, com isso formalizando a política

de saúde.

Art. 1° - O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas: I - a Conferência de Saúde; II - o Conselho de Saúde. (Lei 8.142/1990, art.1º)

Com a Constituição de 1988, a participação social passou a ser uma diretriz

seguida nas ações e serviços públicos, por meio de conselhos e fóruns, ocorrendo

um grande aumento em nível de institucionalização e expansão no país. A questão

da participação social no âmbito da saúde, deve ser pensada sob diversos olhares,

em uma base de cidadania e de universalização dos direitos do indivíduo. A

institucionalização da participação social se deu num processo de democratização

do país, com vistas a uma superação do regime politicamente autoritário e

excludente; com um caráter clientelista e privatista, que o país atravessou durante o

regime ditatorial.

No próximo item será tratada a forma de relação do Estado com a sociedade

civil e o controle social na política de saúde brasileira, levando-se em conta todo o

processo de correlação de força e hegemonia por parte do Estado, e as lutas de

movimentos sociais para garantir sua efetiva participação.

12

1.- As relações de Estado, Sociedade Civil e o Controle Social.

Durante muito tempo, vem se utilizando na sociedade o conceito da

sociedade civil e do Estado no pensamento político, e esse tema é bastante

discutido por autores como Hegel, Marx e Gramsci, que são alguns dos filósofos que

mais discutiram o tema, resultando em teorias que até hoje são referências para

vários estudos.

Para alguns filósofos, como Hegel, um idealista que concebe o Estado como

um ordenamento racional, segundo Restrepo:

O Estado é a realização histórica desta comunidade humana. Desse ponto de vista não é apenas aparelho exterior e instrumento de interesses particulares ou de classe, mas também, e, sobretudo, a forma de ação imanente aos indivíduos, classes e organizações que conformam a sociedade civil. É a forma ética definitiva da ação humana (RESTREPO, 1990).

Já para Engels e Marx, materialistas, o Estado funciona como um

administrador de conflitos trazidos pelas relações sociais de produção. O conceito

hegeliano tem, no entanto, a sociedade civil distinta do Estado. Para Hegel (1990), a

sociedade civil é uma etapa anterior a este, ao se colocar entre a forma primitiva do

espírito objetivo - a família - e sua forma desenvolvida - o Estado. Através da

satisfação de suas necessidades, os indivíduos constituem relações econômicas

antagônicas, que fazem configurar as classes sociais, gerando assim a dissolução

da unidade familiar

Na teoria desenvolvida por Marx, o conceito de sociedade civil passa a

significar “sociedade burguesa” (BOBBIO, 2002).

Marx (apud Bobbio, 2002) afirma que “O Estado tem sua raiz no

antagonismo das classes sociais que compõem a sociedade civil”. O Estado fica

supostamente entre o capital e o trabalho, buscando simbolicamente minimizar os

conflitos entre essas duas classes, criando, para isso, políticas sociais públicas que

tentam esconder as desigualdades existentes. Já Gramsci (1982), entende o Estado

como um aparelho privado de hegemonia e como sociedade política. Gramsci, em

seus textos, discute o Estado num sentido de “Ampliado”, Estado-coerção.

13

Analisando os Cadernos do Cárcere, em Gramsci, o Estado é concebido

como “Educador”, na medida em que tende precisamente a criar um novo tipo ou

nível de civilização. O Estado, também neste campo, é um instrumento de

“racionalização”, de aceleração e de taylorização: atua segundo um plano,

pressiona, incita, solicita e “pune”, já que, criadas as condições nas quais um

determinado modo de vida é “possível”, a “ação ou a omissão criminosa” devem

receber uma sanção punitiva, de alcance moral, e não apenas um juízo de

periculosidade genérica (Gramsci, 1932-1934, pág. 28).

Ao analisar o pensamento de Hegel e Marx, dentro da sociedade capitalista,

Gramsci (2002) vai mais além, fazendo uma diferenciação entre Sociedade civil e

Estado, elaborando um novo significado para este, que tem diferenças do

desenvolvido por Marx. Segundo o autor:

Podem-se por enquanto fixar dois grandes planos superestruturais, o que se pode chamar da Sociedade civil, ou seja, do conjunto de organismos vulgarmente denominados privados, e o da sociedade política ou Estado, que correspondem à função de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade, e ao domínio direto ou de comando que se expressa no Estado ou no Governo Jurídico. (GRAMSCI apud BOBBIO, 2002, p. 1209)

Com isso, enquanto Marx discute a concepção de sociedade civil tomando

como base as relações econômicas, isto é, que pertence à estrutura, Gramsci

amplia, conceituando a sociedade civil, não somente como aquela envolvida nessas

relações, mas nas relações ideológicas e culturais, pertencente a uma

superestrutura, momento este que se descreve como hegemonia. Gramsci explicita

que nenhum domínio se sustenta apenas com um aparato coercitivo, mas é

necessário transmitir valores, através dos quais a classe dominante executa sua

hegemonia.

Dessa forma, hegemonia não é a incorporação passiva das massas ao

Estado, sancionada só pelo sistema parlamentar, mas é, acima de tudo, a

permanente motivação de iniciativas, que elevam a capacidade objetiva e a

participação dos indivíduos (SEMERARO, 1999).

14

A nova hegemonia, sobre o consenso e a participação ativa das massas, passa a ser entendida como gestão democrática e popular do poder, uma concepção profundamente diferente do poder conduzido – como sempre foi até agora - de forma separada, autoritária, elitista e demagógica (SEMERARO, 1999, p.91).

Na sociedade civil, os enfrentamentos ideológicos, políticos e culturais se

travam, onde a hegemonia de um grupo é determinada sobre a sociedade, mas,

para se chegar a essa nova hegemonia, deverão estabelecer profundas mudanças

no âmbito estrutural e superestrutural, de forma que o poder não se concentre numa

determinada classe.

Gramsci (apud Fontana 2003) usa a hegemonia para indicar um sistema de

alianças entre vários grupos, em que o grupo dominante exerce o poder graças à

sua capacidade de transformar os interesses particulares em gerais, ou universais.

A direção no Estado e na sociedade depende da manutenção de tal sistema de

aliados e associados, o que, por sua vez, depende da generalização e

universalização de interesses comuns e bens públicos. Nesse sentido, hegemonia

significa supremacia de um grupo ou classe sobre outras classes ou grupos; ela se

estabelece com meios diferentes do recurso à violência ou à coerção.

A noção de hegemonia está eminentemente vinculada à questão da

democracia e, para a construção da hegemonia, numa ótica emancipatória das

classes subalternas, “conduz à ocupação dos espaços da sociedade civil e da

sociedade política, levando à radicalização da democracia e à extinção do Estado

capitalista” (SEMERARO, 1999, p.91).

Gramsci (2000) em seus estudos identifica o significado da necessária

democracia entre os grupos dirigentes e grupos dirigidos, para a efetivação da

hegemonia da classe revolucionária, sobre os diversos segmentos da sociedade:

Entre os muitos significados de democracia, parece-me que o mais realista

e concreto se possa deduzir em conexão com o conceito de hegemonia.

No sistema hegemônico, existe democracia entre o grupo dirigente e os

grupos dirigidos na medida em que o desenvolvimento da economia e, por

conseguinte, a legislação que expressa este desenvolvimento favorecem a

15

passagem molecular dos grupos dirigidos para o grupo dirigente.

(GRAMSCI, 2000, p.287).

De acordo com Coutinho (2006), com a expressão “sociedade civil”, descrito

nos Cadernos, Gramsci trata de novos fatos no conceito, numa nova determinação

do Estado, apontando um complexo mais rico, mas não eliminando as

determinações que foram apontadas por Marx, complexo esse onde, ao lado dos

aparelhos da “sociedade política”, também aparecem agora àqueles próprios da

“sociedade civil”.

A sociedade civil é um espaço decisivo, onde as classes subalternas podem

aprender a travar lutas em diversas frentes, para neutralizar as raízes do poder da

classe dominante e promover a emancipação sociopolítica das massas populares,

a universalização concreta dos valores da liberdade, da responsabilidade e da

participação, a tal ponto de tornar obsoleta a função do Estado (Cf. SEMERARO,

1999).

Diferentemente do conceito hegeliano, em que a essência do individuo

estaria depositada no Estado, Gramsci (2002) vê a extinção do Estado a partir do

desenvolvimento de uma capacidade política dos indivíduos organizados, e com

isso desenvolvendo a liberdade individual.

Deve-se levar em consideração que todo pensamento Gramsciano tem

como linha teórica a problematização da liberdade da classe subalterna, numa

perspectiva de emancipação humana e de um novo projeto societário, uma nova

hegemonia. De acordo com alguns de seus escritos, a classe subalterna deve se

apropriar de sua própria história para com isso conseguir, enfim, dirigir suas vidas.

A partir disso, para ter uma compreensão sobre o conceito de controle

social, é necessário um amplo entendimento da relação Estado e sociedade civil.

Para Correia (2007), é a partir da análise da relação Estado/Sociedade civil em

Gramsci, que se pode afirmar que o controle social não é do Estado ou da

sociedade civil, mas das classes sociais.

A partir do conceito gramsciano de Estado com sua função de manutenção de consenso de uma classe sobre a outra, através dos aparelhos privados

16

da sociedade civil, o controle social ocorre na disputa entre as classes e seria movido pela contrariedade presente na sociedade civil, ora pendendo para a classe dominante, ora para as classes subalternas, a depender da correlação de forças entre essas. (CORREIA, 2005, p.46)

Nesse sentido, analisando o pensamento da autora, Correia (2005), pôde

ver que o Estado compreende tanto a sociedade civil, quanto a política, para que,

com isso, mantenha a hegemonia de uma classe sobre a outra. Logo o Estado, em

Gramsci, reúne, não apenas a sociedade política, mas também a sociedade civil

com seus instrumentos de hegemonia, que conservam o consenso.

Na compreensão de Gramsci (apud Carnoy, 2000), as instituições que

formam o aparelho hegemônico somente têm sentido quando estão estabelecidas

no contexto da luta de classes e, especificamente, da classe dominante, que

estende seu poder e controle à sociedade civil através dessas mesmas instituições.

Assim, pode-se ver que essas sociedades, tanto a civil, como a política,

compõem a estrutura econômica e a superestrutura, representam a totalidade social

e estão articuladas dialeticamente.

Desse modo, Gramsci vê o Estado em sentido amplo, comportando duas

esferas principais: a sociedade política (Estado-coerção), que é formada pelo

conjunto dos mecanismos através dos quais a classe dominante detém o controle

legal da repressão, e a sociedade civil, formada pelo conjunto de organizações

responsáveis pela “elaboração e/ou difusão das ideologias”.

Segundo Semeraro (1999), “a sociedade civil é o lugar onde se decide a

hegemonia, onde se confrontam diversos projetos de sociedade, até prevalecer um

que estabeleça a direção geral na economia, na política e na cultura” (p.76). Ela

ocupa uma função importante dentro do Estado e se constitui num espaço onde se

travam conflitos e contradições, de luta de classes, de onde decorrem interesses

divergentes. É o espaço onde se congrega a conquista de lutas pela hegemonia,

pois nele são decididos os caminhos da economia, e onde se formulam táticas

ideológicas, união e forças reais da sociedade. Com isso, segundo Semeraro:

A sociedade civil para Gramsci, não é só o território que a burguesia reservou para as suas iniciativas econômicas e para a estruturação da sua hegemonia no mundo moderno. Nela, também as classes subalternas

17

podem encontrar um espaço privilegiado para organizarem suas associações, articularem suas alianças, confrontarem seus projetos sociopolíticos e disputarem o predomínio da hegemonia. (1999, p.159)

Segundo Dias, “a sociedade civil é o lugar onde se processa a articulação

institucional das ideologias e dos projetos classistas”. Ela expressa a luta, os

conflitos e articula, contraditoriamente, interesses estruturalmente desiguais. Por

isso, concebê-la sem o corte classista, como não contraditória, homogênea e

articuladora de instituições indiferenciadas, “tende a minimizar a percepção dos

conflitos sociais e do seu papel na transformação social” (1996, p.114-115). Ainda

segundo o autor, essa visão só é correta do ponto de vista liberal e pensá-la na

perspectiva dos trabalhadores, requer sua articulação com os movimentos sociais

organizados, apreendendo toda a sua contradição. E, ao colocá-los no centro da luta

social, percebe-se o alcance real da sociedade civil.

De acordo com Dias (2006), para o pensamento liberal, “a sociedade civil é

expressão dos interesses particulares, da iniciativa privada. O conceito de sociedade

civil refere-se, nessa perspectiva, às instituições privadas e expressa as regras do

jogo” (p.84).

A concepção de inspiração liberal corta os nexos estruturais que interligam

estrutura econômica e superestrutura política, como se o Estado fosse um árbitro

imparcial da sociedade civil, constituindo-se num espaço homogêneo, sem

contradições de classe (Cf. CORREIA, 2005). Nesse sentido, no pensamento do

liberalismo há um disfarce da realidade, onde sociedade civil é tratada por um meio,

cujo predomínio tem um caráter político, sem quaisquer articulações com uma base

econômica.

A partir das análises das concepções sobre Estado e Sociedade civil

gramscianas, pode-se afirmar que o controle social não é do Estado ou da sociedade

civil, mas das classes sociais.

É a partir de uma concepção de Estado – com a função de manter o

consenso além da sua função coercitiva –, quando incorpora as demandas das

classes subalternas, que se abre a possibilidade de o Estado ser controlado por

essas classes, a depender da correlação de forças existente entre os segmentos

sociais organizados na sociedade civil.

18

Assim:

Esses novos espaços fazem surgir entre o Estado e a sociedade civil um novo tipo de relação, que não mais se caracteriza apenas pela oposição, mas pela colaboração e atuação conjunta, gerando profundas mudanças em ambas as esferas. O Estado tem agora a necessidade de estabelecer diálogo com a sociedade civil nas decisões estatais, e esta deixa de ter o protesto como sua principal forma de ação. No entanto, mesmo nesse novo processo - onde a lógica colaborativa é mais evidente - as relações entre Estado e sociedade não deixam de ser permeadas por conflitos. Esses espaços de cogestão participativa, onde o Estado e a sociedade civil discutem e deliberam conjuntamente sobre políticas públicas e questões relativas ao interesse coletivo, constituem-se como uma inovação institucional em direção à democratização (LÜCHMANN apud VASCONCELOS, 2006, p. 62).

Com a análise de Gramsci, pode-se constatar que o controle social está

entrelaçado na contradição de classes antagônicas, o que o torna de certa forma

contraditório, resultante de uma correlação de força entre os segmentos organizados

na sociedade. A partir disso, pode-se verificar que o controle social não pertence ao

Estado ou à sociedade civil, mas a classes sociais, considerando a correlação de

forças existente num dado momento histórico. Com isso, Carvalho aborda que

“Controle social é expressão de uso recente e corresponde a uma Moderna

compreensão de relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas

de vigilância e controle sobre aquele” (1995, p. 8).

É importante enfatizar que as lutas que perpassam a sociedade civil, não

são desta contra o Estado, mas de setores que representam os interesses do capital

e do trabalho na sociedade civil e no Estado, em busca da hegemonia (Cf.

CORREIA, 2005). Isso mostra que o controle social estará nas mãos de quem deter

o poder da hegemonia frente às demais classes.

Partindo do pensamento gramsciano, tem-se o Estado como um instrumento

não apenas de coerção, mas também de consenso, através de mecanismos que

alimentam sua dominação sobre as demais classes.

Como já pontuado anteriormente, a sociedade civil é o lugar que ocorre a

combinação de projetos classistas, espaço onde ocorrem as lutas, os conflitos,

articulando nela interesses antagônicos. Nessa lógica, pode-se visualizar que não

existe um conflito entre Estado e sociedade civil, pois a real oposição se encontra

19

com as classes sociais, na disputa pela hegemonia no Estado e na sociedade civil.

É nessa relação que está intrínseco o controle social, que vai depender da

correlação de forças imanente nessa disputa.

A partir dessa abordagem, na relação Estado, sociedade civil e controle

social, no próximo item tratar-se-á da questão do controle social, a partir do

mecanismo dos conselhos na saúde, fazendo uma abordagem sócio-histórica dessa

construção no Brasil, enfatizando nessa temática a questão da participação social.

2.- Uma abordagem sócio-historica dos conselhos de saúde e da participação social no Brasil

Para se ter uma ideia clara e compreender como se deu todo o processo de

construção da participação social No âmbito dos conselhos de saúde no país, faz-se

necessário uma breve retrospectiva de como esse processo com enfoque nas

relações que se estabeleceram entre Estado-sociedade, pois são estas relações

Estado-sociedade “o pano de fundo da constituição do controle social”. (CORREIA,

2000, p.57)

O período ditatorial, a partir de 1964, foi um período marcado pela

efervescência dos movimentos populares, que se colocavam em contraposição à

forma de governo posta, em que todos os poderes se reuniam nas mãos de uma

classe. A agitação dos movimentos populares tomava grande proporção e ocupava

a sociedade na época, reivindicando melhorias em diversos setores sociais, em

destaque para o setor saúde. Nas palavras de Correia (2000), “o golpe de 1964

mudou a forma de relação com as pressões adotada pelos governos anteriores, que

as manipulavam de forma corporativa e populista até o limite de seu interesse, para

manter a ordem instituída”. (CORREIA, 2000, p.57)

Para reprimir as formas de insatisfação que os movimentos populares

demonstram, o Estado, que tem sua essência burguesa, e como representante desta

classe dominante, cria formas e estratégias para que nada abale seu poder

20

autoritário, hegemônico. Essas estratégias colocam o Estado no controle da

sociedade e aplicam a repressão sobre os movimentos populares.

A autora supracitada destaca que:

O país passou a ser governado por meios de atos institucionais, leis de segurança nacional e decretos secretos, o que caracteriza a forte repressão e controle sobre a população, propensa a manifestações de insatisfação. Assim o controle passou a ser exercido exclusivamente pelo Estado sobre a sociedade. (CORREIA, p.57)

No final da década de 1970, inicia-se um período em que os movimentos

populares ganham força, com o apoio dos sindicatos e o surgimento de partidos,

como o dos trabalhadores. Com as manifestações e pressões feitas por esses

movimentos, o Estado acaba assumindo compromissos com estes e passa a admitir

os movimentos populares como mediadores da relação do Estado com a sociedade.

A década de 1980 é marcada pela transição na forma de governo, que vai

deixar de ser um regime ditatorial militar para a construção de um governo

democrático. Segundo Bidara (2006): “Na Constituição Federal de 1988, encontram-

se os aparatos que garantem a disseminação da demanda participativa. Nela, foram

confirmados alguns anseios e projetos das forças sociais, que puseram em pauta e

inauguraram uma intensa disputa pela inadiável participação e socialização da

política, compartilhamento do poder estatal com as organizações da sociedade civil”.

Foi esse o cenário, período de democratização do país, em que a

participação popular na gestão de políticas públicas, por meio de conselhos e fóruns

populares se institucionalizou. Os conselhos foram criados como parte da estratégia

de democratização e essas tomadas de decisão de participação irão acarretar

mudanças na relação Estado-sociedade.

Nas palavras de Correia:

Os movimentos sociais admitem negociar com o Estado em torno de políticas públicas e abandonam a posição ‘de costas para o Estado’. [...] Tais mudanças na relação entre Estado- sociedade vai implicar a mudança de caráter do controle social. Abre- se a possibilidade de a sociedade, por meio dos movimentos populares e sindicatos, interferirem nas ações do Estado. (CORREIA, 2000, p. 60)

21

Nessa direção, o controle social passa a ter um papel fundamental dentro da

sociedade, pois é através desse mecanismo que a sociedade civil passa a interferir

na gestão pública. Esta perspectiva é democrática, e para Correia é justificada da

seguinte forma:

Quem paga indiretamente, por meio de impostos, os serviços públicos é a própria população; portanto, ela deve decidir onde e como os recursos públicos devem ser gastos, para que tais serviços tenham maior qualidade, sejam eficientes e atendam aos interesses da maioria da população, não ficando a mercê dos grupos clientelistas e privatistas. (CORREIA, 2000,p. 53)

Diante desse contexto, a população através do controle social, pode cada

vez mais se organizar para que o dinheiro que chega ao Estado, através de impostos

que a sociedade paga, seja assim revertido em bens e serviços públicos destinados

a toda sociedade pelo Estado. Com a intervenção da população sobre as finalidades

para as quais o Estado emprega o fundo público, a população passa a acompanhar

e opinar sobre os gastos do Estado.

Esse controle da sociedade civil sobre as ações do Estado, no Brasil,

ocorreu no final dos anos de 1970, durante o período grave da ditadura militar com a

agitação dos movimentos sociais. Segundo Correia:

O controle social sobre ações e recursos do Estado tem como um dos requisitos essenciais o estabelecimento de relações entre o Estado e sociedade por meio de canais democráticos de participação social. Uma das expressões do restabelecimento dessa relação foi à institucionalização dos canais de participação em conselhos setoriais. (CORREIA, 2000, p.53)

Os mecanismos institucionais para a participação da sociedade civil na

gestão pública da política de saúde ocorrem por meio de conselhos e conferências

de saúde. Os conselhos e conferências de saúde foram conquistas do movimento

sanitário.

O movimento sanitário formado por acadêmicos, pesquisadores, sindicatos

e trabalhadores da área da saúde faziam uma forte crítica ao modelo do sistema de

saúde vigente no país. Exigiam uma reforma do modelo e suas propostas para um

22

novo modelo no sistema de saúde eram inspiradas nos modelos do sistema de

saúde inglês e cubano de atenção integral à saúde.

Segundo Côrtes (2000) “Defendiam a construção de um sistema de saúde

único, que oferece acesso universal à atenção à saúde, organizado de forma

descentralizada, hierarquizada, com participações de usuários, trabalhadores de

saúde e prestadores de serviços”.

O projeto do movimento sanitário propõe uma profunda reformulação nos

sistema nacional de saúde com implementação de alguns princípios do Sistema

Único de Saúde (SUS). Esse projeto se contrapõe ao projeto neoliberal, que propõe

um modelo médico assistencial.

O SUS traz um conceito amplo de saúde, que passa a ser entendida como

resultante das condições sociais de vida, relacionada a aspectos econômicos

também. No artigo 196 da Constituição Federal: “Saúde é direito de todos e dever do

Estado”. Isto garante o acesso da população aos serviços de saúde sob a

responsabilidade do Estado. O Sistema Único de Saúde foi regulamentado na

década de 90, através da Lei Orgânica da Saúde (LOS), composta pelas leis n°

8.080, de19/09/1990, e da Lei n° 8.142, de 28/12/1990. A lei federal nº 8.142, no

artigo 33°, cria o Fundo Nacional de Saúde (FNS), e a lei federal 8.142, no artigo 4°,

estabelece que, para receber recursos do Governo Federal, estados e municípios

devem ter fundo de saúde. (Correia 2000/ pág. 65)

Com base na Lei nº 8.080/90, no artigo 5º que regulamentou o SUS,

constituem-se objetos e atribuições do Sistema Único de Saúde:

Participação da formulação da política e na execução de ações de saneamento básico;

Participação do controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;

Fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano;

Participação do controle;

Incremento do desenvolvimento cientifico e tecnológico na área da saúde;

Formulação e execução da política de sangue e de seus derivados.

23

Uma das lutas do movimento sanitário foi para que a participação social

fosse incluída na regulamentação do SUS. A lei nº 8.142/90 está relacionada à

participação e ao financiamento. A participação popular é garantida por meio dessa

instância, através dos conselhos e conferências que são regulamentas. Para Targina

Rodrigues (2006), no período pós-Constituição, os conselhos foram amparados por

um amplo aparato de formalização legislativa, sustentados no âmbito social,

reconhecido pelo conjunto dos cidadãos e pelas instituições responsáveis pelo seu

funcionamento.

Os conselhos e conferências são órgãos de participação social em saúde,

mas existem diferenças entre estes dois fóruns: os conselhos de saúde são de

caráter deliberativo e tem instâncias de participação permanente, enquanto as

conferências são de natureza consultiva, sendo realizadas a cada quatro anos.

Conselhos e conferências estão regulamentados na mesma lei que dispõe sobre a

participação permanente da comunidade no SUS.

Para Escorel e Moreira (2009)

Os Conselhos são instâncias de participação permanente e têm caráter deliberativo, enquanto as Conferências são espaços de debate quadrienais de natureza consultiva –, ambos integram o mesmo sistema, estão regulamentados na mesma lei que dispõe sobre a participação da comunidade do SUS e são regidos por uma mesma ‘lógica participativa’. Essa ‘lógica’, construída historicamente pelos movimentos sociais em saúde, tem como principais características a paridade na representação do segmento dos usuários e a ideia-força do controle social. (p.230)

Segundo Cortês (2006), os conselhos de saúde existentes nos três níveis

de governo – municipal, estadual e federal, exercem funções deliberativas e de

fiscalização. O papel fiscalizador dos conselhos está associado às ações de

fiscalização propriamente ditas, ao destino de verbas, ao financiamento em saúde,

mas também à qualidade do atendimento prestado e às ações do gestor público.

Cabem aos conselhos de saúde, como órgãos de defesa dos direitos

humanos e de promoção e controle das políticas sociais, assegurar direitos. Os

conselhos precisam ter atribuições claramente definidas para exercerem suas

funções, estando investidos de autonomia e independência, como representantes do

Estado e da Sociedade. Os seus membros têm como dever buscar informações

24

sobre os poderes de que são investidos e as atribuições a serem desempenhadas

no exercício de suas funções.

Uma das perspectivas adotadas pelos conselhos é a de reforma do Estado e a

institucionalização da participação. A participação proporcionada pelos conselhos se

realiza no modelo da democratização representativa. Os conselhos são

considerados por muitos autores como um espaço de participação direta, por não

terem partidos políticos envolvidos no processo, com o aumento dos conselhos em

todo o país, nas palavras de Targina Rodrigues (2006):

Na medida em que se multiplicaram, passaram a ocupar um espaço formal do aparato de Estado e exigir de outras entidades da sociedade civil a ocupação destes espaços. Os conselhos parecem ser simultaneamente, privados de sua capacidade de decisão e de interferência na produção de políticas. Tem se manifestado por meio da inexistência de recursos necessários ao seu funcionamento e o resultado tem sido o esvaziamento da instância, físico.

Os conselhos são de suma importância para a sociedade civil, pois, como

espaço público e democrático, é por seu intermédio que os sujeitos “disputam o

controle sobre os instrumentos que dão direção política para os materiais

construtivos”. Nessa mesma direção, Bidara (2011) assegura que os “espaços

públicos são canais privilegiados para os encontros, a explicitação, as disputas e as

negociações entre aqueles que defendem posições diferenciadas quanto ao nível de

partilha de riqueza social transferida pelas políticas públicas”. (p. 233)

Os conselhos de saúde como mecanismo de controle social por terem uma

parcela do poder dentro das ações do Estado e por serem espaços democráticos,

suas intervenções e propostas são usadas para que se tenha uma ampliação no

próprio espaço. Para Carvalho, os conselhos, por se portarem desta forma,

caracterizam-se como “espaços contra hegemônicos” e sua proposta, como um

“projeto de reforma democrática do Estado”. (CARVALHO, 1995, p.111).

Os conselhos têm perspectiva de ampliação da democracia, mas o espaço

de participação apresenta contradições, podendo servir tanto para assegurar ou

mudar o que está posto. Correia (1996) assegura que:

“Mesmo com o espaço de participação popular nos conselhos é contraditório: pode servir para legitimar ou reverter o

25

que está posto. Porém, não deixa de ser um espaço democrático, em que vence a proposta do mais articulado, informado e que tenha maior poder de barganha; é uma arena de lutas em torno de destino da política de saúde nas três esferas de governo. Nos conselhos estão presentes diversos interesses: públicos, privados, corporativistas, coletivos e individuais.” (p.86)

Na atual conjuntura, os conselhos de saúde atuam como um mecanismo do

controle social no campo da saúde. A partir deste, a participação da sociedade civil

sobre as ações do Estado passa a ser uma organização legitimada de representação

dos interesses de vários segmentos, espaço de disputa política, que tem em suas

atribuições:

Fiscalizar a movimentação de recursos repassados à Secretaria de Saúde e/ou ao Fundo de Saúde.

Propor critérios para a programação e para as execuções financeira e orçamentária dos Fundos de Saúde, acompanhando a movimentação e destinação de recursos. RES nº33 do CNS, em31/12/92).

É de suma importância a existência desse mecanismo, pois, com ele, a

sociedade pode acompanhar e opinar nas tomadas de decisão de como vão ser

empregados os recursos públicos, que, em sua maior parte vão para o setor privado,

que gera lucro e contribui para a reprodução do capital. A participação do setor

privado está prevista na Constituição Federal, mas desde que seja de forma

complementar, o que significa que a rede pública tem prioridade, mas o que vem

acontecendo é o crescimento do setor privado dentro da saúde pública.

As propostas do Sistema Único de Saúde, após vinte anos de sua

construção, não se efetivaram, o que vem contribuindo para seu desmonte. Os

conselhos podem contribuir para que não ocorra tal desmonte de forma acelerada,

resistindo à mercantilização da saúde. Passando a exigir que os recursos da rede

pública sejam investidos na própria rede pública.

A partir do que foi exposto, tratar-se-á, a seguir, do processo de

efetivação da participação social na saúde brasileira, levando em consideração toda

a construção dos mecanismos participativos na sociedade contemporânea, e

26

destacando os conselhos de saúde como um instrumento democrático de

participação da sociedade em todos os níveis de governo.

3.- A Efetivação da participação social na saúde

Analisando toda a conjuntura atual, constata-se o longo processo de

efetivação da participação social na saúde brasileira até os dias atuais, considera-

se, pois, todo o processo da política de saúde, suas lutas e conquistas até sua

institucionalização na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e

também sua descentralização, com a divisão de tarefas e poderes nos três níveis

de governo.

Para Silva (1997), a defesa de participação social na reforma da saúde,

está relacionada com esse componente educativo, presente no modelo

democrático, uma vez que os usuários passam a ter espaço de discussão, de

aprendizado e decisão nos conselhos de saúde e, neste sentido somos levados a

pensar que, do conceito histórico de democracia, ficaram alguns princípios que

sofrem adaptações ou mesmo modificações, com relação ao conceito original,

conforme o projeto político em curso (SILVA, 1997, p.158).

A participação social é um instrumento que a população tem em mãos para

fiscalizar e controlar o Estado e a política de saúde brasileira. Com ele, a população

pode, de certa forma, sentir-se parte de uma organização da sociedade civil, pois

assim pode-se lutar por direitos garantidos.

Bravo, igualmente partindo do aspecto legal, coloca que o sentido do

controle social inscrito na Constituição de 1988 “é o da participação da população

na elaboração, implementação e fiscalização das políticas sociais”. Considera os

conselhos de saúde “como inovações ao nível da gestão das políticas sociais que

procuram estabelecer novas bases de relação Estado-Sociedade com a introdução

de novos sujeitos políticos na construção da esfera pública democrática” (BRAVO,

2002, p. 45).

27

Isso mostra que a partir da implementação, na Constituição Federal, da

saúde como direito de todos e dever do Estado, o controle social na saúde ganha

intensidade, pois com ele poderá garantir um efetivo controle das politicas públicas

brasileiras. No contexto brasileiro, o controle social foi criado por parte de setores

progressistas e da sociedade civil, como uma forma de controle sobre as ações do

Estado.

Segundo Correia (2006), a participação social nas políticas públicas foi

concebida na perspectiva do controle social no sentido dos setores organizados na

sociedade participarem desde as suas formulações - planos, programas e projetos –

e acompanhamento de suas execuções, até a definição da alocação de recursos

para que estas atendessem aos interesses da coletividade

Pode se constatar que, para a construção da participação social na saúde

pública brasileira, foram longos anos de lutas, entraves e controvérsias. Segundo

Sousa, (2003) “no Brasil, a participação social se institucionalizou, portanto, na

esteira do processo de democratização do país, situando-se no rumo da

transformação do Estado, pela tentativa de superação de seu caráter politicamente

autoritário e socialmente excludente” (p.76).

Isso mostra a realidade do Estado no Brasil, marcado por um sistema

político totalmente desarticulado, em que as políticas se tornam focalistas e

excludentes, e a população usuária se torna a única prejudicada.

Na saúde, a participação social é entendida. por Machado (1986), como “o

conjunto de intervenções que as diferentes forças sociais realizam para influenciar a

formulação, a execução e a avaliação das políticas públicas para o setor saúde”,

sendo esse processo uma responsabilidade repartida entre Estado e Sociedade civil

(p.299). Vê-se, então, que a participação social na saúde, ao longo dos anos, vem

passando por um decurso para sua efetivação na sociedade contemporânea.

Para Sousa (2003), no entanto, “na prática, essa ideia de participação

materializou-se pela instituição de conselhos e conferências, instâncias colegiadas

formadas pelos diversos segmentos sociais que buscam implementar políticas mais

28

consentâneas às necessidades do conjunto social e não apenas aos interesses dos

setores privilegiados” (p.78).

Nas palavras de Correia (2006):

vale destacar o aspecto contraditório desses mecanismos de participação institucionalizados na área da Saúde, pois, apesar de terem sido conquistados sob pressão, podem se constituir em mecanismos de legitimação do poder dominante e cooptação dos movimentos sociais. Mas, também podem ser espaços de participação e controle social dos segmentos populares, na perspectiva de ampliação da democracia e de construção de uma nova hegemonia (2006, p.15).

Com isso, pode-se perceber que, apesar do duplo viés dos mecanismos de

participação, eles ainda são espaços que, de toda forma, possibilitam o controle das

políticas públicas, dentre elas, a saúde, onde a sociedade civil detém nas mãos o

poder decisório do fundo público.

Com relação aos entraves relacionados à efetividade do controle social

sobre a política de saúde, veem-se em níveis econômicos, relacionados

principalmente aos orçamentos públicos, com gastos de caráter social.

Consequência de negociações entre organizações financeiras internacionais, em

torno das negociações do refinanciamento da dívida externa e da busca de novas

contratações de empréstimos.

A questão da participação no que tange ao agir humano, na esfera política,

revela-se em cenas paradoxais, admitindo, conflitivamente, possibilidades

sedimentadoras e alterantes de uma ordem vigorante.

Segundo Souza:

A participação não é uma questão do pobre, do miserável ou do marginal; é a questão a ser refletida e enfrentada por todos os grupos sociais que não chegam a penetrar nas condições que dizem respeito às suas condições básicas de existência. Por este ângulo, a participação, longe de ser política de reproduções da ordem, é, sobretudo, questão social. (SOUZA, 1993, p.81)

Segundo Campos e Maciel (1997), esta formulação, que compreende a

participação como um processo histórico não vocacionado para a reprodução da

29

ordem, associa-se a expectativas transformadoras, portanto como possibilidade

interventiva, como mecanismo mobilizador e dinamizador de recursos e situações

(1997, p.150).

Para Souza (1996, p.81), a participação é o “próprio processo de criação do

homem, ao pensar e agir sobre os desafios sociais, nos quais ele próprio está

situado. Como tal, é um processo dinâmico e contraditório”, ou seja, a participação

deve ser compreendida como um processo histórico, a qual se realiza em um

contexto sócio–econômico, político e cultural complexo, constituído de subjetividades

e estruturas solidificadas, construídas a partir da correlação de forças que atuam na

sociedade.

Com isso, pode-se entender que a construção de um pensamento sobre as

questões sociais, e seus desafios e conquistas estão na possibilidade de uma efetiva

participação da sociedade. Apesar de se mostrar como um processo contraditório e

dinamizado, ela se apresenta, no contexto, como um rol de abertura, com

possibilidade de discussão em torno do controle social, pois, somente com a

participação, este se efetiva na prática.

A efetivação da participação social, dentro da política de saúde ao longo do

tempo tem passado por diversos avanços e retrocessos, na conjuntura brasileira,

fato que se verifica com vasta trajetória da saúde no Brasil. Desde a sua formulação

até sua implementação, na Constituição de 1988.

No decorrer do tempo, os instrumentos de participação social se tornaram

mais eficazes na efetivação de um real controle social, mas apesar dessa eficácia,

ainda hoje se visualiza uma fragilidade nesses instrumentos, devido à sociedade

encarar o direito às diversas políticas existentes como benesse, e não como

conquista de profundas lutas sociais.

Segundo Asensi, embora haja instrumentos eficazes que garantam esta

participação, na prática a saúde ainda é vista como um favor, ou como um serviço

prestado pelo Estado. Esta atitude historicamente passiva em relação às políticas de

saúde aponta para o fato de que a cultura participativa não é o elemento central da

sociedade brasileira, haja vista o conformismo por parte de muitos, que ainda não

conseguem ver a saúde como um direito a ser exigido e conquistado no cotidiano, a

das práticas sociais reivindicatórias de direitos. Essa situação se intensifica ainda

30

mais com os usuários de baixa renda e de reduzida instrução e educação cívica

(http://br.monografias.com/trabalhos915/biodireito-saude-participacao/biodireito-

saude-participacao.shtml).

A participação nesse caso, dentro de um efetivo controle social, é de suma

importância para que possa desconstruir um pensamento clientelista e de benesse

dentro da cultura brasileira, que desde os primórdios tratou as politicas sociais como

um favor do Estado para com a sociedade.

Compreender a participação como um instrumento de efetivação, é ter em

mente seu amplo sentido com duplo viés e que, apesar disso, ele implica nas

múltiplas ações que diferentes forças sociais desenvolvem, com o objetivo de

“influenciar a formação, execução, fiscalização e avaliação de políticas públicas na

área social em especial a saúde, já que, como promulgada na Constituição de 1988,

se trata de um direito de todos, sem exclusão de qual nível social, raça/etnia, dentre

quaisquer outras formas que impliquem uma exclusão, sobre o direito à saúde.”

Com isso, pode-se ver que ainda é necessário um fortalecimento, para que

ocorra a real efetivação da participação social. Os movimentos sociais que lutaram

e ainda lutam para que os instrumentos de participação na saúde tenha efetivação,

têm uma vasta importância na realidade brasileira, pois foi a partir desses

movimentos que hoje a participação social é legitimada e garantida, e através da

qual a sociedade civil atua junto ao Estado desde a formulação até a fiscalização das

políticas públicas, para que essas, na prática ocorram como está escrito no papel.

Decerto sabemos que ainda há muito que ser feito para que assim aconteça, e os

instrumentos de participação são as ferramentas necessárias para esse

acontecimento, dependendo apenas da politização da sociedade civil.

A partir disso, será tratado, na seção a seguir, o objeto desta pesquisa, que

traz à discussão, a Participação nos conselhos de saúde: Efetivando o controle

social nos conselhos locais em Maceió-AL, onde abordaremos desde o recorte

sócio-histórico dos conselhos locais de saúde em Maceió-AL, até como está se

dando a participação da população dentro desses conselhos.

31

Seção 2. A Participação nos Conselhos de Saúde: Efetivando o controle social nos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e

Arapiraca, AL.

32

2.1- A Participação Social nos Conselhos Municipais de Saúde: Um instrumento de efetivação do Controle Social

Para se compreender como se dá a efetivação da participação social nos

conselhos municipais de saúde, deve-se atentar sobre a questão da

institucionalização dos conselhos municipais, através do processo de

descentralização da saúde e de municipalização, que ocorreu na década de1990

onde os municípios passaram a ter o poder de administrar seus serviços de saúde,

com organização eficaz na aplicação dos recursos para assistência à população.

Segundo Escorel e Moreira (2009), “a institucionalização dos conselhos é

importante para a democratização da política municipal de saúde, pois amplia e diversifica o

número de atores que participam de seu processo decisório”.

Com isso, pode-se constatar a importância dessa descentralização para a

efetivação do controle social e da participação da sociedade na gestão pública

brasileira, através de conselhos que discutem, criam e fiscalizam a política de saúde

no Brasil.

A proposta dos conselhos municipais de saúde se constitui em um grande

avanço para a política pública, pois incorpora uma nova concepção da relação e

negociação entre os sujeitos políticos. É através dos conselhos que se permite uma

alteração nas relações de poder em nível local, estabelecendo assim uma nova

relação entre Estado e Sociedade civil, pois esses são os meios que facilitam a

participação social, por serem veículos de decisão e controle das politicas públicas

de defesa dos direitos da população, na medida em que participação supõe

conquista e defesa de direitos sociais.

Para Cavalcante (1998), “a efetivação da participação da sociedade na

gestão pública requer a transformação da administração municipal em um espaço de

representação dos diversos interesses, estabelecendo novas regras de convivência

política” (p.17).

Sendo assim, é preciso ter uma grande adesão a uma participação direta na

gestão, abrindo-se espaços de participação, criando instrumentos que gerem

33

processos participativos, onde as diferenças existentes entre demandas

institucionais e movimentos sociais sejam reconhecidas.

Segundo Cavalcante (1998), o desafio da democratização da gestão

municipal, tomando como elemento central a participação social, implica em uma

mudança nas práticas clientelistas, autoritárias ou populistas, que ainda marcam a

máquina administrativa e exige, dessa forma, a criação de diferentes canais de

interlocução entre a administração e a população.

Nesse sentido, deve-se estabelecer uma ponte de interlocução entre Estado

e sociedade civil, onde seja reconhecida, por um lado, a capacidade de intervenção

da população na formulação, implementação e efetivação das políticas públicas

sociais, e, por outro, a administração pública como responsável por estimular, dar

condições e possibilitar o efetivo exercício dessa participação.

Visto isso, os conselhos municipais de saúde são instrumentos de

participação e interlocução entre representantes da sociedade civil e o Estado, sob

forma de administração pública. Os conselhos constituem-se em arenas, que

viabilizam encontros entre a representação da sociedade, onde serão realizadas

discussões e negociações entre os defensores de posições diferenciadas em relação

ao nível da partilha da riqueza social, transferidas às politicas públicas sociais.

Dentro desse contexto, Correia (2003), coloca que os conselhos de saúde,

apesar de terem sido conquistados sob pressão, podem, por um lado, constituirem-

se em mecanismos de legitimação do poder dominante e de cooptação dos

movimentos sociais. Por outro lado, podem ser espaços de participação e controle

social, na perspectiva de ampliação da democracia.

Dentro do contexto da efetivação da participação social nos conselhos

municipais, levemos em consideração a composição dentro dos conselhos,

assegurada em bases legais, segundo a lei nº 8.142/1990, que assegura a

participação da sociedade na administração e fiscalização das políticas públicas,

através de conselhos e conferências, promulgando uma composição paritária, sendo

50% destinada à sociedade civil, os chamados usuários dos serviços e os outros

50% divididos entre trabalhadores, prestadores dos serviços públicos e privados e

gestores da política de saúde, sendo cada segmento responsável pela eleição/

indicação de seus representantes.

34

Para Gerschman (2004):

Os conselheiros podem representar uma entidade ou um segmento específico da comunidade, religioso ou de outro tipo, mas o exercício da representação requer organizações políticas com capacidade de vocalização e potencialidade de gerar espaços de poder. (2004, p.1676.).

Para Correia (2003), “essa participação institucionalizada gera, por vezes,

confusão de papéis entre os conselheiros usuários e gestores, com o risco de os

primeiros se tornarem burocratas da máquina estatal e serem cooptados no

processo, fragilizando, assim, a função de controle social do conselho”.

Nesse sentido, os conselheiros que tiverem maior habilidade de articulação,

informação e conhecimento, resultarão em maiores deliberações aprovadas nas

reuniões dos conselhos. Esse poder de negociar em disputa permite o exercício do

controle social, e também a conquista de direitos sociais.

Deve-se aqui enfatizar a importância dos segmentos representados pela

sociedade civil, principais atores no processo democrático, uma vez que eles

possuem papel fundamental no desempenho dentro dos conselhos. Pois,

independentemente do comprometimento e das posições dos representantes do

governo para com as politicas públicas sociais, os que representam a sociedade civil

devem desempenhar suas funções dentro de uma visão crítica junto ao espaço de

decisão que venham a ocupar, para assim garantir os interesses das classes

subalternas.

Sobre os espaços de discussões dentro dos conselhos, cabe uma reflexão

sobre o exposto, que Teixeira faz em relação aos procedimentos que devem ser

feitos, para evitar limitações e riscos da participação dentro dos conselhos.

Segundo Teixeira:

Ao refletir sobre as limitações e riscos da participação dos movimentos sociais nesses espaços, indica dois procedimentos já utilizados por outros movimentos para evitá-los: “o primeiro é a combinação da atuação institucional nesses espaços com ações coletivas de pressão e mobilização”, ou seja, uma representação precisa ter ancoragem na organização e mobilização social. “o outro procedimento seria certa cautela para evitar o envolvimento na febre conselhista, pelo desejo de ocupar

35

todos os espaços”, podendo levar à reprodução de práticas clientelistas e burocráticas (1996, p.15).

Sob esse ângulo, não se deve considerar apenas os conselhos como únicos

meios para que aconteça a participação social, pois ele é apenas umas das várias

alternativas que os movimentos sociais conquistaram ao longo de várias décadas,

através de fortes lutas e pressões populares, sendo necessário ao conselho seu

acompanhamento e avaliação, em conjunto com outras modalidades organizacionais

e intervenções políticas.

Contudo, existem alguns entraves que dificultam o processo de efetivação

do controle social com a participação da sociedade dentro dos conselhos. Como

entraves, pode-se citar, entre outros, a diluição do interesse da população em

participar e conhecer o trabalho dos conselhos; a falta de uma articulação interna,

que pode ser vista como um motivo para a dispersão da população e da falta de

interesse pelos instrumentos de efetivação do controle social.

Segundo resultados da pesquisa realizada por Gerschman (2004), foi

exposto o seguinte:

A representação dos usuários dos serviços de saúde é difícil por conta de sua dispersão e falta de articulação interna. As associações de moradores foram historicamente um espaço de aglutinação das comunidades populares, mas nos últimos anos sofreram um esvaziamento importante do seu papel político de representação e articulação de demandas. A ausência de organização dos setores excluídos obviamente reforça essa dificuldade (2004, p.1670).

Contudo, é de suma importância que a sociedade civil se veja como

protagonista do processo de controle social, pois tendo dentro dos conselhos uma

representação da sociedade civil com uma visão crítica quanto à sua incumbência e

importância, passaremos a ter um efetivo controle social, possibilitando com isso

uma verdadeira democracia. E, considerando o histórico da política brasileira, as

conquistas através da mobilização popular, mesmo que, às vezes, pontual significam

um enorme avanço e crescimento na efetivação da participação da sociedade nas

políticas públicas sociais brasileiras.

36

2.2- Um resgate histórico dos Conselhos Municipais de Saúde de Maceió e Arapiraca- AL

2.2.1. Conselho Municipal de Saúde de Maceió

A cidade de Maceió, capital de Alagoas, conta com aproximadamente

932.608 habitantes, o equivalente a 29,88% da população alagoana, sendo. 99,93%

da população maceioense urbana (IBGE 2011). Maceió é a principal cidade do

Estado, considerada capital regional A. Existem cerca de 50 bairros em Maceió,

definidos pela lei municipal nº 4.952, de 2000.

Com 196 anos de Emancipação Política (2012), Maceió tem uma cultura

tradicional marcante, representada pelo seu rico folclore. Tem um sistema de ensino

primário e secundário, público e privado.

Atualmente, Maceió apresenta um intenso crescimento econômico, de

infraestrutura de água, esgoto, eletricidade, drenagem, comunicação e transporte,

que são indispensáveis para a melhoria na qualidade de vida da população de um

município.

A cidade vem em um ritmo intenso de crescimento e distribuir recursos a

toda população é um grande desafio, mas vem conseguindo grandes avanços,

aumentando a área de cobertura de seus esgotos e fornecimento de água, mas uma

parte da população não conta com recursos básicos, especificamente na área

periférica da cidade.

Segundo dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica) e

Wiquipédia, Maceió é servida em 90,7% com água encanada, pela rede de

abastecimento de água potável. A coleta de lixo cobre todas as regiões do município,

mas não atingindo a toda população, apenas a 93,6% da demanda.

Maceió é o principal centro médico do Estado. Existem, na capital, 124

estabelecimentos de saúde, destes 37 são públicos e 87 são privados; dos 37 públicos, 9 têm internação, e dos 87 privados, 29 têm internação. São,

37

aproximadamente 3.698 leitos, dos quais 3.117 estão disponíveis ao Sistema Único

de Saúde.

A cidade conta com 72 equipes de Saúde da Família, e se inserem também equipes

de saúde bucal dentro do programa.

Já os conselhos de saúde, nos marcos do arcabouço jurídico-institucional,

foram estabelecidos por diplomas legais, como a lei nº 8.142/90, de 28 de outubro de

1990. Os conselhos municipais de saúde são órgãos colegiados do Sistema Único

de Saúde (SUS), no âmbito da administração municipal, instituídos pela lei n° 3.997,

de 07 de agosto de 1990. Os conselhos são de caráter permanente e deliberativo,

com função de atuar na formulação de estratégias e também no controle e

fiscalização da execução da política de saúde, nas três instâncias, inclusive nos

aspectos econômicos e financeiros. Suas deliberações seguem as diretrizes da

Conferência Municipal de Saúde. O conselho tem sua função considerada como de

relevância pública, sendo assim, a atuação dos conselhos não é um trabalho

remunerado.

A criação dos conselhos de saúde com papel ativo de fiscalizar e controlar

os gastos públicos resultou em um grande avanço, pois com isso os conselhos

estreitam a relação entre sociedade/Estado fazendo com que seja permitida

alternância de poder. Os conselhos passam a ser um canal de tomadas de decisões

em defesa das políticas públicas e direitos da população.

Diante do exposto, para se ter uma ideia do processo de construção do

Conselho Municipal de Saúde de Maceió, é necessária uma abordagem histórica a

partir do estudo de Cavalcante (1998). No primeiro ano da administração municipal

de Ronaldo Lessa (PSB), “Maceió para todos”, a autora supracitada destaca que o

primeiro ano foi marcado pelo esforço em definir um divisor de águas entre duas

formas de governar: uma fundada numa tradição política conservadora de

permanência das elites no poder público municipal, e outra, que se colocava como

uma proposta de ruptura a partir da criação de estruturas participativas, capazes de

absorver cidadãos participativos. A direção de seu governo propunha uma

descentralização da gestão, com participação social, em que os conselhos

passavam a ter uma configuração mais relevante no cenário municipal, nas diversas

áreas: educação, criança e adolescente, transporte, saúde, etc.

38

Nesse momento, segundo Cavalcante (1998) o conselho de saúde teve

como linha de atuação fundamental, o esforço coletivo junto ao gestor em organizar

uma estrutura capaz de atender às exigências legais para que o município pudesse

assumir a gestão do Sistema Único de Saúde, através do processo de

municipalização dos serviços e ações de saúde no âmbito de sua competência.

Entre o período de 1993-1995 o conselho municipal de saúde deliberou e

aprovou muitas questões para a efetivação do processo de municipalização: a

organização da Secretaria Municipal de Saúde, através de distritos sanitários; co-

gestão com o Estado do PAM-Salgadinho (unidade de alta complexidade de

referência estadual); criação do fundo municipal de saúde (Lei n° 4.245, de

17/11/93); o Plano Municipal de Saúde; o Relatório de Gestão do Município;

ampliação de sua rede, assumindo em 1993, a gestão parcial dos serviços de saúde.

(Cavalcante, 1998, p.53).

Do ano de 1996-1997, o município de Maceió passa para a gestão da

prefeita Kátia Born. A autora identifica dois pontos, um positivo e outro negativo na

gestão. Como positivo, a continuação do projeto político administrativo do Partido

Socialista Brasileiro (PSB) e negativo, pelo fato de não ter mantido a aliança com o

Partido dos Trabalhadores (PT).

Após seis meses da II Conferência Municipal de Saúde, que definiu sua composição,

em junho de 1996, é instalada a gestão de 1996-1997 do Conselho Municipal de

Saúde de Maceió, composto por representantes do Sindicato dos Hospitais de

Alagoas (SINDHOSP), Conselho Regional de Medicina de Alagoas (CREMAL),

Conselho Regional de Enfermagem (COREN), Conselho Regional de Serviço Social

(CRESS), movimento estudantil e movimentos comunitários.

A presidência do Conselho Municipal de Saúde, entre o período de 1997 a

2005, ficou sob a posse dos gestores da Secretaria Municipal de Saúde de Maceió,

de acordo com o regimento interno. No ano de 2004, esse regimento interno sofreu

alterações e passou a cumprir o que solicitava o Conselho Nacional de Saúde, com

alternância na presidência do Conselho. Nos anos seguintes, foram eleitos

representantes da Secretaria Municipal de Maceió, do segmento dos trabalhadores

em saúde e do segmento dos usuários.

39

No período de 2007 a 2009, o Conselho Municipal de Saúde, a gestão foi

presidida por Gerônimo Ferreira da Silva, representante da Associação Força Jovem

do Vergel. Sua gestão foi marcada pelo grande avanço no processo de

democratização e também pelos ganhos dentro do quadro de funcionários. Foram

adquiridos aparelhos eletrônicos, bancadas, armários para a organização de

documentos e um veículo com a logomarca do Conselho para serem realizadas

visitas, além de ter sido criado um jornal informativo.

No final de 2009, foi realizada a eleição de composição do Conselho

Municipal de Saúde de Maceió, para a gestão do biênio 2009-2011, e a gestão foi

prorrogada até 2012.

Os dados apresentados sobre o Conselho Nacional de Saúde de Maceió até

aqui foram obtidos através do estudo de Cavalcante, 1998; e através de entrevista

feita com a secretária executiva do CMS/Maceió realizada com 12 conselheiros,

representando 25% do total de representação de cada segmento, por Eduarda

Vasconcelos, 2010.

Quanto à atual gestão, o Conselho Municipal de Saúde de Maceió é

presidido por Flávia de Macedo Cintônio, representante do segmento dos usuários,

da Associação dos Moradores do Residencial Casa Forte, do bairro da Serraria. O

conselho é composto por 24 membros titulares e 24 suplentes, sendo 12

representantes dos usuários, 6 dos trabalhadores, 3 representantes de prestadores

de serviços do SUS, 3 gestores e seus respectivos suplentes.

A Mesa Diretora tem mandato de um ano e os componentes são eleitos

entre os membros do Conselho, conforme recomendação da 10° Conferência

Nacional de Saúde. São eles, além do Presidente, o Vice-Presidente, Adeilson

Loreiro Cavalcante, representante dos gestores; Tibério Guimarães (Primeiro

Secretário), representante dos usuários e Rita de Cássia Barbosa (Segunda

Secretária), representante do segmento dos trabalhadores.

O Conselho Municipal de Maceió é composto pela Mesa Diretora, Secretaria

Executiva, Plenária e Comissões. A Secretaria Executiva é formada por uma equipe

técnica de funcionários cedidos pela Secretária Municipal de Saúde: Secretária

Executiva, a Assistente Social Ana Flávia Melro; assessoras técnicas, as Assistentes

40

Sociais Márcia de Carvalho e Nilda Teles; os técnicos administrativos, Cláudia Maia,

Elânia Gomes e Iara Lamenha; e o apoio administrativo, José Oliveira.

A plenária ordinária do Conselho é realizada toda última terça-feira de cada

mês, com pontos de pauta previamente escolhidos por votação na plenária do mês

anterior. Quando necessário, existem plenárias extraordinárias, para tratar de

assuntos de mais urgência. Na plenária ordinária, só os Conselheiros têm direito a

voto, mas a população tem direito a voz.

2.2.2. Conselho Municipal de Arapiraca

O município de Arapiraca é o principal do interior do estado de Alagoas, que

conta com aproximadamente 216.108 habitantes (est. IBGE, 2011), tornando-se

assim, a segunda cidade mais populosa do estado, posicionando-se logo depois de

sua capital, Maceió, da qual se distancia 123 quilômetros. Cerca de 84,82% da

população é urbanizada, configurando um grande êxodo rural, distribuída em 38

bairros. O município conta hoje com 122.423 eleitores (TSE/março 2010).

Arapiraca, vista como uma cidade jovem, com 87 anos de Emancipação

Politica, não tem uma cultura tradicional e sim heterogênea, em decorrência da

migração de pessoas de outros lugares, envolvidos pelo plantio do fumo, hoje pouco

cultivado, mas que contribuiu para a formação sociocultural do município. A força do

arapiraquense fez com que o município chegasse a ser visto como a maior área de

plantação de fumo do país.

Hoje, em relação à economia, o município apresenta destaque na prestação

de serviços, com cerca de 80%, seguida da agricultura e do setor da indústria, que

ao longo dos anos vem se desenvolvendo no município.

No setor educacional, Arapiraca vem tendo grande destaque, com a

implantação de Escolas de Tempo Integral. O incremento quantitativo e qualitativo

vem ocorrendo em todos os níveis da educação, sejam eles resultantes de

investimentos públicos (municipais, estaduais, federais) ou privados. Na educação

de nível superior, o município já contava com a presença da - Universidade Estadual

41

de Alagoas (UNEAL), e ficou mais fortalecida com a recente implantação do Campus

Arapiraca da Universidade Federal de Alagoas (UFAL).

Já no que tange ao aspecto sanitário e de saneamento básico, o município

de Arapiraca conta com uma coleta de lixo em 100% na zona urbana e em mais de

70% na zona rural, tendo como destino final o aterro sanitário. A cidade está

abastecida com água tratada, atingindo em torno de 95% da zona urbana e cerca de

30% da zona rural.

No que se refere ao setor saúde do município, com a municipalização da

saúde, de acordo com a Norma Operacional Básica - NOB 96, Arapiraca, em 1997,

habilitou-se na gestão plena do sistema de saúde, ampliando suas

responsabilidades.

O setor de saúde conta com uma ampliação de rede de serviços passando

a dispor de:

Estabelecimentos Públicos de Saúde 46

Estabelecimentos Públicos Municipais 43

Unidades Conveniadas 17

Unidades Públicas 37

Módulos Odontológicos 06

Unidades Básicas / ESF 17

Unidades Simplificadas 08

Centros de Saúde 05

Unidade Especializada 01

Laboratório de análise clínica 01

Centros de atendimentos específicos 05

Clínicas particulares e consultórios médicos 156

O município conta atualmente com 37 equipes de Saúde da Família e 31

equipes de saúde bucal.

42

Em Arapiraca, existe um número considerável de organizações associativas,

dentre elas: associações de moradores, pastoral da criança, sindicatos de

trabalhadores e sindicatos de portadores de deficiência, organizações que compõem

o Conselho de Saúde do município.

Os conselhos municipais emergiram no cenário político brasileiro

recentemente e se constituem numa das principais e mais interessantes inovações

da organização sanitária brasileira.

A proposta de municipalização dos serviços de saúde foi apresentada pelo

município de Arapiraca, após a 8ª Conferência Nacional de Saúde, que foi

consolidado através de um documento chamado “Projeto Arapiraca”, tendo sido a

primeira cidade a ter unificado seus serviços de saúde sob gestão municipal, em 04

de julho de 1987 (LIMA,1997).

No início, de forma inaugural, e hoje, vem tomando proporções maiores.

O controle social no SUS vem mostrando que, a respeito do cumprimento

das normas legais por parte dos Estados e Municípios, quanto à constituição dos

conselhos de saúde, aspectos relevantes como a representatividade e a participação

da comunidade, vem tomando proporções maiores.

A participação da sociedade civil organizada se deu através de comissões:

Comissão Interinstitucional Municipal de Saúde – CIMS e Comissões

Interinstitucionais Locais de Saúde – CLIS, com reuniões periódicas para discussões

de problemas do setor saúde e também para implementação de novas medidas, com

vistas à melhoria dos serviços prestados, entretanto sem aparo de leis e sem

carácter deliberativo. Nesse contexto, o cenário politico estava favorável às

mudanças, o que oportunizou essa participação.

Para atender às exigências do Ministério da Saúde, foi criado o Conselho

Municipal de Saúde de Arapiraca, através da lei nº 1.691, de 25 de Abril de 1991e

reformulado de acordo com a lei nº 2.282/2002 e, novamente, reformulado pela lei nº

2.766/2011. Antes, o Conselho era composto por 16 membros titulares e 16

membros suplentes, representando as seguintes instituições: Secretaria Municipal de

Saúde, Secretaria Municipal de Educação, Poder Legislativo, Hospitais prestadores

de serviços, laboratórios credenciados, 6ª Coordenadoria Regional de Saúde e

43

trabalhadores de saúde, com representatividade do governo. Na representação dos

usuários, conta com o Sindicato dos Trabalhadores Rurais, Sindicato Rural de

Arapiraca, Pastoral da Criança, além de representantes das Associações de

Moradores da área das 05 Unidades Intermediárias de Saúde, que servem de

referência para as Unidades Básicas e Simplificadas de suas áreas de abrangência.

Pouco se registrou de atas, do início de sua criação até o ano de 1993,

quando apenas 05 atas de reuniões foram registradas. Assim, dados da sua história

foram perdidos, sem nenhum registro.

Ao longo da história, muitos avanços ocorreram, dentre seminários,

congressos e conferências de saúde, além de outras mudanças que possibilitaram

uma maior participação da sociedade civil, através das temáticas tratadas nas

reuniões do Conselho.

Hoje, o Conselho Municipal de Saúde é composto por 20 membros titulares

e 20 membros suplentes, sendo 10, na categoria dos usuários, representados pelas

seguintes instituições: associações de moradores, Pastoral da Criança, sindicato

patronal, sindicatos dos trabalhadores, associação de portadores de deficiência; 05

de trabalhadores da saúde, representados pelo Sindicato dos Trabalhadores de

Saúde de Arapiraca, e 05 contemplando 03 prestadores de serviço e 02 gestores.

Dentre os temas abordados nas reuniões mensais do Conselho, tem-se os

Planos Estaduais ou Municipais de Saúde; orçamentos, financiamento e prestação

de contas; relatórios de gestão; capacitação de conselheiros; avaliação de políticas

e programas de saúde e de atendimento à população; denúncias; fiscalização; etc.,

com isso mostrando uma transparência e envolvimento com a sociedade civil, e

uma capacidade plena de exercício do controle social.

O Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca possui sede própria e com

relação à estrutura de funcionamento, possui suporte material favorável às

atividades do Conselho, como mostra a pesquisa realizada em 2007/2008 com os

Conselhos de Saúde, tanto no âmbito Estadual, como Municipal.

O Conselho realiza capacitação de conselheiros, com vistas ao exercício do

controle social na saúde.

44

Agora, em 2012, o Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca está em

processo de nova composição, já que a cada dois anos realiza-se uma nova eleição

para a escolha de novos conselheiros. Seu regimento interno também está em fase

de reconstrução, pois uma nova redação é aprovada a cada gestão.

Decerto ainda há muito que ser feito para exercermos de fato um pleno

exercício de participação da sociedade civil e para um efetivo controle social, mas,

mesmo com todas as dificuldades burocráticas inerentes ao processo de gestão

pública, o Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca encaminha-se para a

transparência efetiva de um verdadeiro controle social.

2.3- O atual nível de participação dos Conselhos Municipais de Saúde em Maceió e Arapiraca- AL: análise comparativa

Partindo do pressuposto do que temos como participação social dentro dos

conselhos municipais de saúde e de como analisar a efetivação desse mecanismo,

torna-se necessário voltar a definir o que se tem por conceito de participação.

A participação social em saúde no Brasil pode ser entendida como uma ação

restrita da sociedade no controle das práticas e ações desenvolvidas no Sistema

Único de Saúde – SUS ou, de modo ampliado, em uma intervenção social dirigida na

perspectiva de construção de uma cidadania plena e ativa (BENEVIDES, 1994, p.9).

Nesse sentido, cabe uma reflexão sobre o nível de participação dos

Conselhos Municipais de Saúde de Maceió e Arapiraca, tomando como base para

análise os critérios relacionados à sua criação, composição, segmentação dos

trabalhadores, os pontos discutidos, dentre outros temas relacionados ao assunto.

Numa comparação entre os dois Conselhos de Saúde, no que se refere à

criação, o Conselho Municipal de Saúde de Maceió foi ciado em 07 de agosto de

1990, pela lei municipal nº 3.997. Já o de Arapiraca, foi criado um ano após, em 25

45

de abril de 1991, pela lei municipal de nº 1.691, e reformulado, de acordo com a lei

nº 2.282/2002 e, novamente reformulado, pela lei nº 2.766/2011. Essas leis tratam

da formação dos Conselhos para o cumprimento da Lei Orgânica da Saúde nº 8.142,

de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema

Único de Saúde - SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos

financeiros na área da saúde e dá outras providências. (Conferência de Saúde,

Conselhos de Saúde, Recursos - Fundo Nacional de Saúde).

Em relação à atual composição dos dois Conselhos, o de Maceió conta

com 24 membros titulares e seus suplentes, enquanto Arapiraca conta com 20

membros titulares e seus suplentes.

Veja nos Gráficos 1 e 2, abaixo, como se divide a composição dos dois

Conselhosde Saúde aqui estudados:

Gráfico 1 - Composição do Conselho Municipal de Saúde de Maceió

Gráfico 2 - Composição do Conselho Municipal de Saúde de Arapiraca

A tabela, a seguir, mostra os movimentos sociais existentes, que compõem

os dois Conselhos Municipais de Saúde.

MaceióArapiraca

Núcleo Estadual de Saúde Mental de Associação de moradores

46

Alagoas- NESMAL

Associação Força Jovem do Vergel Pastoral da Criança,

Associação Alagoana de Assistência ao

Hipertenso e Diabético – AAHD.

Sindicato patronal

Grupo Gay de Alagoas – CGAL Sindicato dos trabalhadores

Associação dos Renais Crônicos de

Alagoas – ARCAL

Sindicato dos portadores de deficiência

Associação de Moradores ---------------------------

Associação dos Familiares e Amigos

dos Doentes Mentais – AFDM

----------------------------

Associação de Pais e Amigos do

Autista – ASSISTA

----------------------------

Federação das Associações de

Moradores e Entidades Comunitárias

de Alagoas – FAMECAL

---------------------------

Dentre os pontos de pautas discutidos nas reuniões dos Conselhos

analisados, vários temas são comuns.

Veja abaixo, dentre os vários pontos tratados, no Gráfico 3, quais se tornam

comuns entre os dois Conselhos Municipais de Saúde, de Maceió e de Arapíraca.

Gráfico 3 - Temas discutidos nas reuniões dos Conselhos Municipais de Saúde

de Maceió e Arapiraca, Alagoas.

47

Várias são as discussões de ambos os Conselhos de Saúde, os citados

acima, são alguns dos diversos temas propostos como pautas de reuniões desses

Conselhos.

Fazendo uma análise do exposto acima, para uma comparação entre os dois

Conselhos e acompanhando o trabalho dos mesmos, através de pesquisas de

documentos dos Conselhos, pode-se ver como, atualmente, está se dando a

efetivação da participação dentro desses Conselhos, com a execução do controle

social na política de saúde.

48

Considerações Finais

O controle social, através da participação social vem historicamente

registrando seus marcos, viabilizando um processo de democratização na sociedade

brasileira, aparecendo como precursores, os períodos de 1945 a 1964,

compreendendo nesse período as diversas pressões populares e golpe militar.

O processo que vem redefinindo o sistema de saúde, motivo de luta por parte

da sociedade civil organizada e de diversos profissionais da saúde, desde a década

de 1970 do século XX, com o Movimento da Reforma Sanitária onde foram

apresentadas propostas para um entendimento sobre o conceito ampliado de saúde

com seus fatores condicionantes e determinantes, tendo com principais aliados, em

1988, o segmento advindo dos movimentos sociais na férrea luta pela aprovação de

um novo sistema de saúde, o Sistema Único de Saúde (SUS), pelo Congresso

Nacional, concentrando os princípios que norteiam suas ações, dentre eles a

participação popular.

Numa ruptura da centralização no sistema de saúde, aparece um movimento

de descentralização, favorecendo também a participação popular, onde a população

49

passa a se integrar melhor das propostas dos programas e dos problemas

relacionados à saúde. Isto, é claro, só vem se concretizando através de muita

batalha por parte da sociedade brasileira.

Com a descentralização e municipalização da saúde, os municípios passaram

a ter o poder de administrar e controlar seus serviços de saúde. Sendo assim, a

população passa a contar com um espaço de participação e controle social, com a

criação dos conselhos municipais de saúde.

Nesse sentido, ao tomarmos os Conselhos Municipais de Saúde de Maceió e

de Arapiraca como objeto de nossa análise, buscou-se particularizar o nível de

participação da população dentro desses Conselhos, com vistas à efetivação do

controle social.

A investigação buscou responder ao pressuposto central do estudo proposto,

que consistia em analisar, direta ou indiretamente, o atual nível de participação da

sociedade civil dentro dos Conselhos Municipais de Saúde de Maceió e Arapiraca,

levando em consideração toda a saga histórica da política de saúde e da criação dos

conselhos de saúde no Brasil.

Foram identificados, no estudo realizado, os diversos movimentos sociais que

participam dos Conselhos, favorecendo com isso a efetivação do controle social na

saúde em Arapiraca e Maceió, e também os pontos tratados nas reuniões, que

retratam a preocupação de criação e de fiscalização de propostas que favoreçam

esse controle social, nos quais se sobressai o interesse da coletividade.

O estudo realizado indicou que os Conselhos Municipais de Saúde de Maceió

e Arapiraca têm assumido, em seus fundos políticos, seu real espaço de participação

da sociedade, efetivando com isso a presença popular, representada através dos

movimentos sociais, na instância de definição de gestão da politica de saúde nos

municípios.

O conselho municipal de saúde como instrumento de participação social,

permite o surgimento de novos sujeitos sociais e de espaços para o exercício de

novas práticas políticas. Esses indivíduos além de garantir direitos conquistados,

visam a sua ampliação, através de instituição de novos direitos, de instrumentos e

espaços de poder da sociedade sobre as politicas públicas.

50

Mediante o exposto apresentado, é possível assinalar que os Conselhos Municipais

de Saúde de Arapiraca e de Maceió exercem democraticamente seus papéis.

Decerto ainda há muito a ser feito para que a sociedade possa realmente viver numa

verdadeira democracia, mas, detendo-se na efetivação do controle social e da

participação popular, esses Conselhos mostram que, apesar de todas as dificuldades

e conflitos de interesses antagônicos, tentam da melhor forma efetivar o controle da

sociedade na política de saúde

.

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54

ANEXOS

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