Einführung in das Verwaltungsrecht: Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Slides von Öffentliches Recht

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Univ.-Prof. Dr. Ulrich Stelkens Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht

Einführung in das Verwaltungsrecht

§ 4 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung  Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz  Ableitung aus grundgesetzlichem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 3 GG  Anbindung der Verwaltung an das demokratisch legitimierte Parlament  (theoretische) Vorhersehbarkeit des Verwaltungshandelns  Rechtssicherheit  Der Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit umfasst:

• Grundsatz des Gesetzesvorrangs
• Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes

§ 4 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Gesetze i.S.d. Gesetzesvorrangs sind:

• Unionsrecht (soweit unmittelbar anwendbar)
• Verfassung (soweit unmittelbar anwendbar)
• formelle Gesetze (Parlamentsgesetze)
• Rechtsverordnungen
• Satzungen
• Gewohnheitsrecht und Allgemeine Rechtsgrundsätze Rechtsfolgen bei Verstoß gegen Gesetzesvorrang: nicht immer Nichtigkeit der Maßnahme, aber fast immer Sanktionen (zumindest Schadenersatzansprüche)

Aus Gesetzesvorrang folgt auch:

• Maßnahmen der Verwaltung haben keinen Gesetzesrang  Gebot der Gewaltenteilung; Normsetzung durch Verwaltung ist Ausnahme (ebenso Einzelfallregelung durch Gesetzgeber, Art. 19 Abs. 1 S. 1 HS 2 GG)
• Gesetzesvorrang bezieht sich dogmatisch nur auf Verhältnis abstrakt-generelle Norm – Einzelfallentscheidung (Verhältnis zwischen höher- und niederrangiger Norm ist ein Problem der Normenhierarchie)

§ 63 BBG/ § 36 BeamtStG: Verantwortung für die Rechtmäßigkeit (1) Beamtinnen und Beamte tragen für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung. (2) Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrechterhalten, haben sie sich, wenn die Bedenken fortbestehen, an die nächst höhere Vorgesetzte oder den nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Wird die Anordnung bestätigt, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit. Dies gilt nicht, wenn das aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt oder strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für die Beamtinnen oder Beamten erkennbar ist. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen. (3) Wird von den Beamtinnen oder Beamten die sofortige Ausführung der Anordnung verlangt, weil Gefahr im Verzug besteht und die Entscheidung der oder des höheren Vorgesetzten nicht rechtzeitig herbeigeführt werden kann, gilt Absatz 2 Satz 3 bis 5 entsprechend. Verantwortung für rechtmäßiges Verwaltungshandeln

VGH Kassel, 2 A 57/15.Z v. 17.12.2015 = NVwZ-RR 2016. 541 ff. „Es entspricht einhelliger Auffassung in der staatsrechtlichen Literatur […], dass eine Petition, die ein rechtlich nicht erlaubtes Ziel verfolgt, zwar nicht unzulässig sein muss, das rechtlich unzulässige Petitum jedoch nicht befürwortet werden darf in dem Sinne, dass eine Umsetzung gegen geltendes Recht empfohlen wird. Vielmehr ist der Petent in solchen Fällen über die Rechtslage aufzuklären […]. Es kann somit durchaus empfohlen werden, aus Anlass einer Petition die Rechtslage mit allgemeiner Gültigkeit für die Zukunft zu verändern (hier etwa: die normativen Voraussetzungen für Geschwindigkeitsbeschränkungen des fließenden Verkehrs herabzusetzen), jedoch darf nicht dem Begehren eines einzelnen Petenten wider geltendes Recht zur Durchsetzung verholfen werden. Das bedeutet, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 StVO eindeutig nicht feststellbar sind, darf nicht dem Petitum entsprochen werden, an der betroffenen Stelle dennoch eine Geschwindigkeitsbeschränkung anzuordnen. Wenn die Umsetzung des Begehrens des Petenten nicht dem geltenden Recht entspricht, kann die Exekutive deshalb auch gegenüber dem Petitionsausschuss und dem Hessischen Landtag nicht verpflichtet sein, eine dem geltenden Recht widersprechende Anordnung zu erlassen. […].“

Haushaltsrecht und Gesetzesvorrang

• Wirkungen des Haushaltsplans: § 3 HGrG
• Haushaltsplan ist als Teil des Haushaltsgesetzes „nur“ Gesetz im formellen Sinne, da keine Außenwirkung
• Bei Gemeinden: Rang einer „formellen“ Satzung
• Inhalt des Haushaltsplans: Vorgabe von Zielgrößen für Einnahmen und Ausgaben
• Verbindlichkeit für ausführende Verwaltung als negative Grenze Haushaltsplan ist nur Instrument zur Aufstellung von Zielvorgaben Aber: Keine Verpflichtung der Verwaltung, Mittel für bestimmte Zwecke auszugeben (hierzu Grupp , NVwZ 1994, 238 f.)

Gesetzesvorrang und Bindung an gerichtliche Entscheidungen: Ist die Verwaltung an die Gesetze in der Auslegung gebunden, die die Gerichte ihnen gegeben haben?

• Hierzu: BFH, IX R 70/7 v. 7.12.2010, Abs. 44 ff. = NJW 2011, 1164 (Vertrauen in die Rechtsprechung des BFH ist selbst dann schützenswert, wenn sie von der Verwaltung nicht respektiert wird)
• Ferner Pieroth/Hartmann , Die Verwaltung 41 (2008), 463 ff.; zum Problem der Nichtanwendungserlasse: Spindler , DStR 2007, 1061 ff.; monographisch Desens , Bindung der Finanzverwaltung an die Rechtsprechung, 2011 (m. Bespr. Gärditz, BayVBl 2013, 31 f.)

Was hat zu geschehen, wenn ein Beamter / Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Überzeugung ist, dass eine „entscheidungsrelevante“ Norm mit höherrangigem Recht unvereinbar ist? Fall 1: Ein deutsches Gericht hält Europäisches Sekundärrecht (z. B. eine Richtlinie oder Verordnung) für unvereinbar mit europäischem Primärrecht (EUV, AEUV oder der Charta der Grundrechte der Europäischen Union  Prüfungskompetenz nationaler Gerichte, aber keine Verwerfungskompetenz (Überprüfung der „Gültigkeit von Handlungen der Organe“ im Vorabentscheidungsverfahren, Art. 267 Abs. 1 lit. b Alt. 1 AEUV)

Was hat zu geschehen, wenn ein Beamter / Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Überzeugung ist, dass eine „entscheidungsrelevante“ Norm mit höherrangigem Recht unvereinbar ist? Fall 2: Ein deutsches Gericht hält deutsches Recht für unvereinbar mit höherrangigem deutschen Recht  Bei nachkonstitutionellen formellen Gesetzen : Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zum BVerfG oder LVerfG (nur Prüfungskompetenz, keine Verwerfungskompetenz [anders früher: RGZ 111, 320, 322])  Bei sonstigen Rechtsnormen (RechtsVO, Satzung, Gewohnheitsrecht): Verwerfungskompetenz der Gerichte (Problem der Rechtssicherheit): BGH, VIII ZR 217/14 v. 4.11.2015, Abs. 21 ff. = NJW 2016, 476 Abs. 21 ff.; VGH Mannheim, 5 S 1044/15 v. 22.2.2017, Abs. 25 = DVBl. 2017, 847

Was hat zu geschehen, wenn ein Beamter / Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Überzeugung ist, dass eine „entscheidungsrelevante“ Norm mit höherrangigem Recht unvereinbar ist? Fall 4: Eine deutsche Behörde hält deutsches Recht für unvereinbar mit höherrangigem deutschen Recht  Bei formellen Gesetzen: Keine Verwerfungskompetenz nach Art. 100 Abs. 1 GG  Bei untergesetzlichen Normen: Bedenken aus Zuständigkeitsordnung  Aber: Möglichkeit der Feststellung durch Verwaltungsbehörde, ob gesetzliche Regelung überhaupt gültig.  Lösung in Praxis: § 63 Abs. 2 und 3 BBG; § 36 BeamtStG BVerwG, 2 C 11/15 v. 11.10.2016, Abs. 39 = BVerwGE 156, 180, Abs. 39: „Zu einer Nichtanwendung ohne entsprechende gerichtliche Entscheidung ist eine Verwaltungsbehörde jedenfalls nur im Fall positiver Kenntnis der Nichtigkeit verpflichtet “.

Was hat zu geschehen, wenn ein Beamter / Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes der Überzeugung ist, dass eine „entscheidungsrelevante“ Norm mit höherrangigem Recht unvereinbar ist? Fall 5: Eine deutsche Behörde hält deutsches Recht für unvereinbar mit Unionsrecht  Keine Vorlagemöglichkeit der Verwaltung nach Art. 267 AEUV  Dennoch: Pflicht der Verwaltung zur Nichtanwendung unionsrechtswidrigen nationalen Rechts hierzu: OVG Saarlouis, 3 W 14/06 v. 22.1.2007 = NVwZ-RR 2008, 95 ff.; Burger , DVBl 2011, 985 ff.; Demleitner , NVwZ 2009, 1525 ff.

Gesetze im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes:  unmittelbar anwendbares Unionsrecht (insb. Primärrecht, EU-Verordnungen)  formelle Gesetze  auf Grundlage formeller Gesetze erlassene Rechtsverordnungen  nicht: (gemeindliche) Satzungen Zum fehlenden „Gesetzescharakter“ von Satzungen im vorliegenden Zusammenhang: BVerwG, 6 C 39/11 v. 11.7.2012, Abs. 25 ff. = NVwZ-RR 2012, 808 ff. (für Satzung einer Medienanstalt); BVerwG, 8 CN 1.12 v. 16.10.2013, Abs. 26 f. = NVwZ 2014, 527 ff. (für Friedhofsatzung); unklar Funke/Rapp , JuS 2010, 395, 397 f.  auch allgemeine Rechtsgrundsätze und Rechtfortbildung (z.B. Analogie), sofern methodengerecht „gefunden“ BVerfG, 1 BvR 238/01 v. 3.7.2003, Abs. 37 = BVerfGE 108, 150, 159 f.; BVerfG, 1 BvR 3571/13 u.a. v. 7.5.2014, Abs. 28 = NJW 2014, 2340 Abs. 28; BVerwG, 6 A 4/02 v. 27.11.2002 = NVwZ 2003, 986, 988  Gewohnheitsrecht? Zum (vorkonstitutionellen) Gewohnheitsrecht als „Gesetz“ i.S.d. Vorbehalts des Gesetzes vgl. etwa BVerfGE 22, 114, 121; BVerfGE 28, 21, 28; BVerfGE 34, 293, 303; BVerfGE 60, 215, 223; ferner Klose , Rechtswissenschaft 2017, 370, 394 ff. B) Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes

• Grundsatz des Art. 2 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung durch das BVerfG: „ Alles was nicht durch oder auf Grund eines (formellen) Gesetzes verboten ist, ist auch erlaubt.“
• Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für jedes Verwaltungshandeln, das in Rechte des Bürgers eingreift.
• Alle Grundrechtseingriffe müssen auf eine formell-gesetzliche Grundlage zurückgeführt und damit (auch) vom Parlament verantwortet werden.
• Es gibt keine de-minimis-Ausnahme“ : VG Braunschweig, 1 A 217/99 v. 7.2.2000 = NVwZ 2000, 962 f. (Mahngebühr in Bibliothek)
• Grundsatz gilt auch in sog. „ Besonderen Gewaltverhältnissen “ (Sonder- statusverhältnissen) - vgl. hierzu Graf v. Kielsmannsegg , JA 2012, 881 ff.)  BVerfGE 33, 1 ff. (für Eingriffe in Rechte von Strafgefangenen)  BVerwG, 2 C 25/17 v. 17.11.2017, Abs. 33 ff. = NJW 2018, 1185 Abs. 33 ff. (für Verbot des Tragens von Tätowierungen durch Polizeibeamte) I. Geltung des Vorbehalts des Gesetzes für Eingriffsverwaltung