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Grundkurs Öffentliches Recht II (Allgemeines Verwaltungsrecht), Skripte von Verwaltungsrecht

Universität GreifswaldVerwaltungsrecht

Grundkurs Öffentliches Recht II (Allgemeines Verwaltungsrecht) von Prof. Dr. Claus Dieter Classen der Universität Greifswald

Art: Skripte

2019/2020

Hochgeladen am 10.04.2020

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Prof. Dr. Claus Dieter Classen SS 2009
Grundkurs Öffentliches Recht II (Allgemeines Verwaltungsrecht)
Übersicht:
1. Teil: Grundlagen
§ 1 Die öffentliche Verwaltung im demokratischen Rechtsstaat
§ 2 Das Verwaltungsrecht in der deutschen Rechtsordnung
§ 3 Gesetzesbindung des Verwaltungshandelns
§ 4 Quellen des Verwaltungsrechts
§ 5 Das subjektive Recht als Grundkategorie des Verwaltungsrechts
2. Teil: Der Verwaltungsakt als zentrales Handlungsinstrument der Verwaltung
§ 6 Begriff und Arten des Verwaltungsakts
§ 7 Erlass und Wirkungen eines Verwaltungsakts
§ 8 Anforderungen an die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts
§ 9 Die Folgen der Fehlerhaftigkeit eines Verwaltungsakts
§ 10 Rechtsschutz im Zusammenhang mit einem Verwaltungsakt
§ 11 Aufhebung und Änderung eines Verwaltungsakts durch die Verwaltung
§ 12 Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt
§ 13 Vollzug/Vollstreckung eines Verwaltungsakts
3. Teil: Weitere Formen des Verwaltungshandelns
§ 14 Der Realakt
§ 15 Der öffentlichrechtlicher Vertrag
§ 16 Die Planung
§ 17 Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung
§ 18 Öffentliche Einrichtungen und ihre Nutzung.
4. Teil: Sonstige verwaltungsrechtliche Probleme
§ 19 Staatliche Ersatzleistungen
§ 20 Verwaltungsorganisation
Literatur:
a) (neuere) Lehrbücher:
Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2008
Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2007
Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006
Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2007
Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009
Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2008
b) Kommentare
zu VwVfG und VwGO:
Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht: VwVfG – VwGO, 2006
Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 2. Aufl. 2007
zum VwVfG:
Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2004
Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2008
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008
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Prof. Dr. Claus Dieter Classen SS 200 9 Grundkurs Öffentliches Recht II (Allgemeines Verwaltungsrecht) Übersicht:

1. Teil: Grundlagen § 1 Die öffentliche Verwaltung im demokratischen Rechtsstaat § 2 Das Verwaltungsrecht in der deutschen Rechtsordnung § 3 Gesetzesbindung des Verwaltungshandelns § 4 Quellen des Verwaltungsrechts § 5 Das subjektive Recht als Grundkategorie des Verwaltungsrechts 2. Teil: Der Verwaltungsakt als zentrales Handlungsinstrument der Verwaltung § 6 Begriff und Arten des Verwaltungsakts § 7 Erlass und Wirkungen eines Verwaltungsakts § 8 Anforderungen an die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts § 9 Die Folgen der Fehlerhaftigkeit eines Verwaltungsakts § 10 Rechtsschutz im Zusammenhang mit einem Verwaltungsakt § 11 Aufhebung und Änderung eines Verwaltungsakts durch die Verwaltung § 12 Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt § 13 Vollzug/Vollstreckung eines Verwaltungsakts 3. Teil: Weitere Formen des Verwaltungshandelns § 14 Der Realakt § 15 Der öffentlichrechtlicher Vertrag § 16 Die Planung § 17 Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung § 18 Öffentliche Einrichtungen und ihre Nutzung. 4. Teil: Sonstige verwaltungsrechtliche Probleme § 19 Staatliche Ersatzleistungen § 20 Verwaltungsorganisation Literatur: a) (neuere) Lehrbücher: Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2008 Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2007 Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006 Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2007 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009 Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2008 b) Kommentare zu VwVfG und VwGO: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht: VwVfG – VwGO, 2006 Wolff/Decker, Studienkommentar VwGO/VwVfG, 2. Aufl. 2007 zum VwVfG: Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2004 Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2008 Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008

zur VwGO: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2 007 Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl. 2004 Sodan/Ziekow (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Aufl. 2006

Beides geschieht häufig in Kombination:

  • Leistung wird mit Eingriffen verknüpft (zB Schule)
  • Leistung (etwa: Schutz) an den einen beeinträchtigt Rechte des anderen (zB Subventionen) III. Ausübung von Hoheitsgewalt als Spezifikum des Staates und der Verwaltung Als Träger hoheitlicher Gewalt muss der Staat (vgl. auch Art. 20 Abs. 3 GG)
    • die Rechtsordnung bereitstellen (= Gesetzgebung),
    • diese ausführen (= Verwaltung),
    • und Streitigkeiten an deren Maßstab verbindlich entscheiden (= Rechtsprechung). Da die Anwendung von Gewalt zur verbindlichen Festlegung und zur Durchsetzung von Normen erforderlich ist, bestehen
    • ein Gewaltverbot für Private,
    • ein Gewaltmonopol zugunsten des Staates,
    • eine besondere Verantwortung des Staates. Dementsprechend ist die Verwaltung zu einseitiger Entscheidung über Rechtsverhältnisse befugt; unmittelbar physische Zwangsgewalt wird allein von der Verwaltung als handelnder Arm des Staates ausgeübt. Unterschied zwischen einzelnem und Staat (Verwaltung): Einzelner Staat (Verwaltung) Entscheidungen Frei auf Gemeinwohl festgelegt Legitimation nicht erforderlich vom Volk Gesetz Schranke (alles erlaubt, was nicht verboten) Grundlage (Ermächtigungsgrundlage, Gesetzesvorbehalt) Gewalt (grundsätzlich) verboten (im Rahmen der Gesetze) vorgesehen IV. Praktische Konsequenzen für die Verwaltung und ihr Handeln
  1. Es besteht ein eigenständiges Verwaltungsrecht (näher: § 2 I), denn die rechtlichen Regeln
    • für das grundsätzlich freie Handeln der Bürger sind andere als für das grundsätzlich legitimierungsbedürftige Handeln der Verwaltung,
    • für einseitige Entscheidungen mit Blick auch auf Rechte andere sind andere als für konsensbedürftiges Handeln.
  2. Dieses Verwaltungsrecht kennt insbesondere mit dem Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG) ein Instrument zur einseitigen Anordnung von Rechtsfolgen (näher: §§ 6 ff. des Skriptes).
  3. Diese Verwaltungsakte können als solche auch (zwangsweise) vollstreckt werden (näher: § 13 des Skriptes).
  4. Zur Sicherung demokratischer Legitimation und rechtsstaatlicher Qualität ist für wichtige Bereiche des Verwaltungshandelns, insbesondere für Eingriffe in die Rechte des Bürgers, eine
  • hinreichend präzise – gesetzliche Ermächtigung erforderlich (Gesetzesvorbehalt; näher: § 3 des Skripts).
  1. Zur Sicherung der Rechte des Bürgers gegenüber der einseitig entscheidenden Verwaltung ist das Verwaltungsrecht stark verfahrens-, insbesondere auch rechtsschutzabhängig ausgestaltet.

§ 2 Stellung des Verwaltungsrechts in der deutschen Rechtsordnung

I. Öffentliches und Privates Recht

  1. Theoretische Abgrenzung: Heute im Grundsatz als maßgeblicher Ausgangspunkt anerkannt: (modifizierte) Subjektstheorie : öff. Recht: Rechtssätze, die sich an den Staat in seiner spez. Eigenschaft als Hoheitsträger richten; Privatrecht: sonstige Rechtssätze. daneben stehen Interessentheorie : öff. Recht: Rechtssätze, die dem öffentlichen Interesse dienen; Privatrecht: Rechtssätze, die den privaten Interessen dienen. S ubjektionstheori e: öff. Recht: Rechtssätze, die Über-/Unterordnungsverhältnis regeln; Privatrecht: Rechtssätze, die Gleichordnungsverhältnisse regeln.
  2. Konkrete Zuordnung:
  • Öffrtl. Handeln setzt einen Träger öffentlicher Gewalt voraus;
  • Rechtsakte richten sich nach der Rechtsgrundlage;
  • Realakte: öffrtl., soweit sie Zusammenhang mit öffrtl. Tätigkeit stehen (BVerwGE 81, 197: Immissionen; BVerwGE 82, 76: Warnungen)
  • Nutzung staatlicher Leistungen (Einrichtungen): Zugang („ob“): öffrtl.; Nutzung („wie“): kann öffrtl. oder privatrtl. sein („Zweistufentheorie; näher § 18 des Skripts). II. Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht „Verwaltungsrecht ist konkretisiertes Verfassungsrecht“
  1. Inhaltliche Bezüge: a) Staatstrukturprinzipien: Demokratie : – demokratische Legitimation der Verwaltung Rechtsstaat : – Gesetzmäßigkeit der Verwaltung: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes
    • Rechtssicherheit/Vertrauensschutz
    • Einzelfallgerechtigkeit
    • Verhältnismäßigkeit Bundesstaat : – Aufteilung der Kompetenzen (Verwaltung: VIII. Abschnitt des GG)) Sozialstaat : – Daseinsvorsorge b) Grundrechte: – materielle Konkretisierung
    • verfahrensmäßige Sicherungen
  2. Konsequenzen für den Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte Verfassungsrechtliche Streitigkeiten
    • zwischen Verfassungsorganen
    • um verfassungsrechtliche Rechtspositionen gehören nicht zum Zuständigkeitsbereich der VGe. III. Struktur des Verwaltungsrechts Allgemeines Verwaltungsrecht (VwVfGe; VwZGe, VwVGe u.a.): allgemeine Regeln für die verschiedenen Teile des Bes. VR Besonderes Verwaltungsrecht: Polizeirecht, Baurecht, Umweltrecht, Kommunalrecht, usw. Konsequenzen für das VerwaltungsprozessR: § 40 VwGO steht unter dem Vorbehalt von Sonderregeln:
  • „ aufdrängende“ Sonderzuweisungen (zB: § 54 BAföG; § 54 BeamtenstatusG) weisen bestimmte verwaltungsrechtliche Streitigkeiten den VG zu;

III. Verwaltungsrechtliche Konsequenzen II: Zur Intensität der gesetzlichen Bindung (Ermessen und Beurteilungsspielraum)

  1. Problem Verwaltung handelt zunächst auf eigene Verantwortung; aber soweit rechtliche Bindungen bestehen, unterliegt sie der Kontrolle durch die Gerichte : ! bei der Feststellung der relevanten Tatsachen, ! bei der Interpretation der relevanten Normen, ! bei der Subsumtion (Zuordnung von Sachverhalt und Norm). Soweit danach eine rechtliche Bindung besteht, kommt den Gerichten die Letztentscheidung zu (! Entscheidung über die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme). Soweit eine solche Bindung nicht besteht, weil das Gesetz der Verwaltung Spielräume gewährt, kommt hingegen der Verwaltung die Letztentscheidung zu (Entscheidung über die Zweckmäßigkeit einer Maßnahme). ! Reichweite der Bindung der Verwaltung an die Gesetze stellt zugleich eine Frage der Kompetenzverteilung zwischen Verwaltung und Gericht dar.
  2. Ermessen (vom Gesetz der Verwaltung eingeräumter Spielraum auf der Rechtsfolgenseite einer Norm) Sinn: Realisierung von Einzelfallgerechtigkeit, indem die Behörde unter Berücksichtigung der Ziele des Gesetzes einerseits und der konkreten Umstände andererseits eine angemessene Lösung finden kann (§ 40 VwVfG). Arten: – Entschließungsermessen („Ob“). - Auswahlermessen („Wie“). Gerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf die Grenzen des Ermessens (§ 114 VwGO). Ermessensfehler: ! Ermessensunterschreitung (die Verwaltung hat ihren Spielraum nicht ausgeschöpft). ! Ermessensüberschreitung (die Verwaltung hat ihren Spielraum überschritten). ! Ermessensfehlgebrauch (die Verwaltung hat ihren Spielraum zu anderen Zwecken genutzt als vorgesehen; vgl. etwa BVerwGE 65, 167; 67, 177). Zu beachten sind dabei: Gesetzeszwecke, sonstige Rahmenbedingungen, insbesondere Verhältnismäßigkeit und Grundrechte (vgl. etwa BVerwGE 42, 133; 48, 299); ! ggf. Ermessensreduzierung, evtl. auch auf Null. Das Ermessen kann individuell, ggf. auch (durch Verwaltungsvorschriften etc.) generell ausgeübt werden.
  3. Beurteilungsspielräume Beurteilungsspielräume auf der Tatbestandsseite werden in Deutschland grundsätzlich nicht akzeptiert ; insbesondere wird auch die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe von den Gerichten voll überprüft, ggf. unter Zuhilfenahme von Sachverständigen. Aber: wegen der Funktionsgrenzen der Rechtsprechung (Komplexität, Dynamik eines Sachverhaltes) sind Grenzen der richterlichen Kontrollmöglichkeit (und damit Beurteilungsspielräume) der Verwaltung (nur) für bestimmte Bereiche anerkannt:
    • Prüfungen: BVerfGE 84, 34 ff. ; 84, 59 ff.; BVerwGE 70, 143;
    • Beurteilungen von Beamten: BVerwGE 61, 325, 330;
    • Pluralistisch zusammengesetzte Ausschüsse: BVerfGE 83, 130;
    • Prognosen: BVerwGE 72, 300, 316.

Eine Überprüfung von entsprechenden Entscheidungen ist aber dennoch möglich auf:

  • Zugrundlegung falscher Tatsachen,
  • Verfahrensfehler,
  • sachfremde Erwägungen,
  • Einhaltung allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe.

§ 4 Quellen des Verwaltungsrechts

I. Grundlagen

  1. Außenrecht (= Rechtsnormen = Gesetze im materiellen Sinne): Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen (Unterschied liegt im Normsetzer).
  2. Innenrecht (insbesondere innerhalb der staatlichen Verwaltung): Verwaltungsvorschriften, Geschäftsordnungen. II. (formelle) Gesetze Werden vom Parlament erlassen und beinhalten die entscheidenden Vorgaben bzw. sind Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Verwaltung (vgl. § 3 II des Skripts). Besonders wichtig: (sachlich weitestgehend identische) VwVfGe des Bundes und der Länder, wenn diese auch immer subsidiär sind zum jeweiligen (speziellem) Fachgesetz (Bes. VerwR). Anwendungsbereich: BVwVfG:
    • Bundesverwaltung (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BVwVfG).
    • Landesverwaltung nur in praktisch bedeutungslosen Ausnahmefällen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 BVwVfG). LVwVfG MV:
    • Landesverwaltung einschl. der dem Land nachgeordneten Behörden (§ 1 Abs. 1 LVwVfG MV; vgl. auch § 1 Abs. 3 BVwVfG). Sachliche Ausnahmen: § 2 VwVfG. III. Rechtsverordnungen Rechtsnormen, die erlassen wurden von einem Exekutivorgan (Minister, Verwaltungsbehörde); siehe Art. 80 GG, Art. 57 LV MV. Voraussetzung: Gesetzliche Ermächtigung (Bestimmtheit! Gesetzesvorbehalt). Zustandekommen: Zustimmung des BRat nach Art. 80 II GG; ggf. sonstige Zustimmungsvorbehalte. Inhalt: Angaben zur Ermächtigungsgrundlage; inhaltliche Bestimmtheit; Achtung des höherrangigen Rechts. Publikation: Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 58 Abs. 2 LV MV. IV. Satzungen Rechtsnormen, die erlassen wurden von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Regelung ihrer Angelegenheiten aufgrund von und im Rahmen einer staatlichen Ermächtigung. Inhalt: Die Satzungsautonomie ist gerechtfertigt durch die (demokratische) Legitimation innerhalb einer körperschaftlichen Struktur (! Art. 80 GG/57 LV MV gelten nicht). Ihre Reichweite ist beschränkt durch den Aufgabenkreis der Selbstverwaltungskörperschaft. Vielfach besteht ein Genehmigungs-/Kontrollvorbehalt des Staates. Publikation: Verkündung / Bekanntmachung. V. Sonstiges Außenrecht
  • Europarecht
  • Verfassungsrecht

III. Maßstäbe im Einzelnen

  1. Allgemeines Normen bringen selten ausdrücklich zum Ausdruck, ob/wem sie subjektive Rechte verleihen. Aber: wegen der Ausrichtung der Tätigkeit der Verwaltung auf das Allgemeininteresse verleihen nicht alle Normen des öffentlichen Rechts subjektive Rechte. Ansatz: „Schutznormtheorie“: es ist zu prüfen, ob und inwieweit eine Norm nicht nur die Allgemeinheit schützen soll, sondern nach ihrer Zwecksetzung zumindest auch individuelle Interessen wahren bestimmt ist (und zwar unmittelbar, nicht nur indirekt-reflexhaft). ! Kreis der Adressaten/Begünstigten muss sich hinreichend klar von der Allgemeinheit unterscheiden. Konkret bestehen folgende Möglichkeiten (! entsprechende Fragen bei einer Prüfung):
  • Gesetz schützt nur Allgemeinheit (wenn Kreis der potentiellen Kläger nicht mehr abgrenzbar ist).
  • Gesetz will Individualschutz nicht bezwecken; dieser ist vielmehr nur Nebenfolge (Reflex).
  • Gesetz schützt abgegrenzten Kreis von Personen, aber Kläger gehört nicht dazu.
  1. Konkrete Konstellationen Der Adressat einer belastenden Entscheidung, insbesondere eines belastenden VA: ist immer klagebefugt (Art. 2 I GG)! ein Satz reicht (im Rahmen einer Falllösung)! Auch sonst sind Normen mit nur einem Adressaten unproblematisch (z.B. BAföG). Schwierig: mehrere „Beteiligte“: erlassener VA hat Breitenwirkung (Drittklagen), Begünstigung von X und Benachteiligung von Y (Schutz durch Eingriff), zB:
  • Nachbarn (Baurecht, Immissionsschutzrecht),
  • Konkurrenten (Wirtschaftsverwaltungsrecht),
  • sonstige indirekte Betroffenheit (Ausländerausweisung: Ehefrau: BVerwGE 42, 141). Noch schwerer: der einzelne macht einen Anspruch gegen den Staat geltend. Ermessensentscheidungen: grds. kein Anspruch auf bestimmte konkrete Entscheidung, aber: Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung. IV. Normative Grundlagen Sämtliches unmittelbar anwendbares Recht:
  • Grundrechte,
  • Gesetze,
  • Verordnungen,
  • Satzungen,
  • Europarecht.

2. Teil: Der Verwaltungsakt als zentrales Handlungsinstrument

der Verwaltung

§ 6 Begriff des Verwaltungsakts

I. Einführung

  1. Sinn eines VA: Verbindliche Einzelfallregelung, die unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit wirkt.
  2. Definition: § 35 VwVfG Ein Verwaltungsakt ist eine

a) hoheitliche (= einseitige; vgl. noch unten) b) Maßnahme: zweckgerichtetes, der Verwaltung zurechenbares Verhalten; ggf. auch konkludent (vgl. § 37 II VwVfG); zu EDV-Bescheiden siehe §§ 37 II, 39 II Nr. 3 VwVfG; c) einer Behörde:! § 1 IV VwVfG: Stelle, die Aufgaben der öff. Verwaltung wahrnimmt, ! materielle Definition der Verwaltung (§ 1 I 2 des Skripts), Achtung: weder jur. Personen des öffR als solche noch Behördenteile sind Behörden; d) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (§ 2 I 1 des Skripts): entscheidend: wird der Form nach von öffrtl. Befugnissen Gebrauch gemacht, nicht, ob diese tatsächlich vorhanden sind; e) zur Regelung: = (einseitige, s.o.) Setzung einer Rechtsfolge: Rechte oder Pflichten werden begründet, geändert, aufgehoben, verbindlich festgestellt bzw. nicht begründet etc.; f) eines Einzelfalls:

  • individuell/konkret (ein Adressat, ein Sachverhalt), aber auch
  • individuell/abstrakt (ein Adressat muss unter bestimmten Voraussetzungen etwas tun) und
  • generell/konkret (allgemeine Regeln für einen bestimmen Sachverhalt); ! Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG):
  1. Alt.: Personenkreis muss bestimmt/bestimmbar sein, 2./3. Alt. Sache! mittelbar Personen, weil eine öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache (Status, 2. Alt.) oder konkrete Nutzungsregelungen (3. Alt.) Rechte und Pflichten von Personen begründet; g) und auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet: kein bloßes Verwaltungsinternum, „Besonderes Gewaltverhältnis“: Grund-/Betriebsverhältnis. II. Arten des VA
  2. Bürgerperspektive:
  • Begünstigende VA } häufig beides zugleich (begünstigender wie belastender VA),
  • Belastende VA } regeln zugleich Grenze von Begünstigung bzw. Belastung.
  1. Regelungsinhalt (! Vollzug):
  • Befehlende VA: ordnen ein Tun oder Unterlassen an.
  • Rechtsgestaltende VA: ändern das Recht.
  • Feststellende VA: stellen ein Recht (oder sein Fehlen) verbindlich fest.
  1. Zeitliche Perspektive:
  • Einmalige VA
  • Dauer - VA
  1. Funktion von Genehmigungen:
  • Kontrollerlaubnis: präventive Kontrolle bei Verbot mit Erlaubnisvorbehalt
  • Repressives Verbot: Verhalten an sich verboten, Genehmigung echte Ausnahme
  1. Teilregelungen u.ä.:
  • Vorbescheid: Teilentscheidung über bestimmte rechtliche Fragen.
  • Teilgenehmigung: Teilentscheidung über bestimmte tatsächliche Teile.
  • Mehrstufiger VA: eine Behörde kann nicht ohne (interne) Mitwirkung (Zustimmung, Einvernehmen etc.) anderer Behörde handeln.
  • nur bei VA, die in Rechte eingreifen (= nicht bei Verweigerung von Begünstigungen, str.) Akteneinsicht der Beteiligten: § 29 VwVfG Geheimhaltung von Geheimnissen: § 30 VwVfG Beratung und Auskunft: § 25 VwVfG d) Mitwirkungspflichten nach § 26 II VwVfG
  1. Befangenheit (nur von Personen, nicht von Behörden) § 20 VwVfG: ausgeschlossene Personen (aber: § 20 I 2 VwVfG ist nicht auf Gruppenvorteile anwendbar). § 21 VwVfG ausschließbare Personen: berechtigte Sorge, dass neutrale Amtsführung nicht gewährleistet wird (äußerer Eindruck reicht).
  2. Fristen: § 31 VwVfG Bei Versäumung: Wiedereinsetzung in den vorigen Stand: § 32 VwVfG. III. Form eines VA § 37 II 1 VwVfG
  3. Grundsätzlich keine Formerfordernisse Aber: bei schriftlichem VA/schriftlicher Betätigung müssen Formvorschriften beachtet werden.
  4. Erkennbarkeit der den VA ausstellenden Behörde und einer verantwortlichen Person (§ 37 III VwVfG)
  5. grundsätzliche Begründungspflicht (§ 39 VwVfG mit Ausnahmen in II), so dass der Einzelnen die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels abschätzen kann und die Gerichte eine Grundlage für ihre Kontrolle haben! wichtig vor allem bei Ermessensentscheidungen.
  6. Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 I VwGO) ist nicht verpflichtend (außer bei VA des Bundes, § 59 VwGO), aber: ihr Fehlen verlängert ggf. die Klagefrist (§ 58 II VwGO). IV. Existenz: eines VA mit Bekanntgabe (dazu sogleich bei V.) an eine Person (§ 41 VwVfG; im übrigen Frage der Wirkung; siehe nachfolgend). V. Eintritt und Ende der Wirkungen eines VA
  7. Äußere Wirksamkeit (Fristbeginn bzgl. Rechtsbehelf) mit Bekanntgabe (Zeitpunkt: § 43 VwVfG): Durchführung der Bekanntgabe: § 41 II VwVfG; zur Zustellung siehe VwZG (auf Bundesebene) und § 94 ff. LVwVfG (auf Landesebene).
  8. Innere Wirksamkeit: Beginn der inhaltlichen Regelungswirkung.
  9. Rechtsnachfolge: setzt voraus: – Nachfolgefähigkeit der Rechtsposition,
    • Nachfolgetatbestand.
  10. Ende der Wirkungen Aufhebung (durch neuen Rechtsakt) oder Erledigung.

Achtung: Vollzug bedeutet nur Erledigung, wenn Rechtsgrund zukünftig nicht mehr von Bedeutung. VI. Inhaltliche Aspekte eines VA

  1. Anforderungen an Inhalt (hinreichende) Bestimmtheit.
  2. Bestimmung des Inhalts Inhalt (verfügender Teil, nicht Begründung): Auslegung nach Empfängerhorizont; Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde; zur Korrektur von Schreibfehlern etc.: Berichtigung (§ 42; siehe § 9 II 4 des Skripts).
  3. Wirkungen Wirksamkeit: VA regelt konkreten Sachverhalt verbindlich, unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit; geographische Reichweite: Geltungsbereich des Gesetzes; BVerfGE 11, 6 ff.; personelle Reichweite (jeweils grds. ab Bekanntgabe): Adressat (unmittelbare Verwirklichung eines Tatbestandes), Betroffener (soweit seine materiellen Rechte betroffen).
  4. Verbindlichkeit Formelle Bestandskraft: Unanfechtbarkeit mit Rechtsmitteln! Rechtsfrieden. Materielle Bestandskraft: endgültige Verbindlichkeit der inhaltlichen Regelung für alle Beteiligten im Verwaltungsrechtsverhältnis. Tatbestandswirkung: alle Staatsorgane müssen Existenz des VA beachten.

§ 8 Anforderungen an die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes

Zugleich: Prüfungsschema; I.–III.: Anforderungen an die Rechtmäßigkeit eines VA (! Klausuraufbau) IV: Anspruch auf Erlass eines VA I. Ausgangspunkt: Ermächtigungsgrundlage Ist VA im Lichte einer Ermächtigungsgrundlage (§ 3 II des Skripts) formell und materiell rechtmäßig? Wenn vorhanden, ist sie (wegen des Gesetzesvorrangs) immer zu beachten; die Frage nach der Notwendigkeit muss eigentlich nur gestellt werden, wenn es keine gibt. ErmGl führt zu formellen und materiellen Erfordernissen. Vorfrage: Vereinbarkeit der Ermächtigungsgrundlage mit höherrangigem Recht? Bei materiellen Zweifeln: vielfach durch Auslegung zu beseitigen! Prüfung am Ende Bei formellen Zweifeln:

  • ErmGl ist Gesetz: wegen Art. 100 GG (Entscheidungserheblichkeit) trotzdem am Ende zu prüfen
  • nur bei untergesetzlichen ErmGl können formelle Mängel sofort geprüft werden II. Formelle Rechtmäßigkeit (vgl. auch § 7 I–III des Skripts)
  1. Zuständigkeit: – sachlich,
  • örtlich,
  • funktionell.
  1. Ermächtigung zur Handlungsform VA grds. immer gegeben (Ausnahme: Ansprüche aus Vertrag, vgl. § 15 IV des Skripts).
  • Gegenständliche Grenzen: Abs. 1 Nr. 1–5. Dabei muss Behörde prüfen, ob sich in Folge der nachgeholten Handlung ggf. die Notwendigkeit einer Änderung des VA ergibt (nach § 48 VwVfG; dazu § 11 II des Skripts). Achtung: Nr. 3 (Nachholung der Begründung) bezieht sich nur auf deren (vollständiges) Fehlen; sachliche Ergänzungen oder Änderungen fallen nicht hierunter.
  1. Kein Recht auf Aufhebung ( Unerheblichkeit des Mangels, § 46 VwVfG): VA bleibt rechtswidrig, aber die Aufhebung kann nicht gerichtlich durchgesetzt werden (vgl. § 113 VwGO: VA verletzt kein subjektives Recht). Gedankliche Prämisse: Gerichtsverfahren ist ohnehin besser als Verwaltungsverfahren:
    • bei gebundenen VA: Gericht muss ohnehin die materielle Rechtslage durchprüfen;
    • bei ErmessensE: ist VA wirklich rechtlich oder tatsächlich „alternativlos“? (Nachträglich leicht zu behaupten.)
  2. Berichtigun g offenbarer Mängel (§ 42 VwVfG)
  3. Inhaltliche Fehler: Umdeutung (§ 47 VwVfG) III. Nichtigkeit: VA entfaltet keine rechtlichen Wirkungen: §§ 43 III, 44 VwVfG:
    • § 44 II VwVfG: VA ist immer nichtig,
    • § 44 III VwVfG: VA ist nie nichtig,
    • § 44 I VwVfG: VA ist nichtig, wenn er einen (kumulativ) schweren und offenkundigen Mangel aufweist.

§ 10 Rechtsschutz im Zusammenhang mit einem Verwaltungsakt

I. Grundlagen

  1. Sachentscheidungen und Sachentscheidungsvoraussetzungen Jeder gerichtlichen Entscheidung eines Streites – der Sachentscheidung – ist vorgelagert die Prüfung der Frage, ob ein Gericht überhaupt befugt ist, diesen Streit zu entscheiden. ! Allgemein: vielfach als „Zulässigkeitsvoraussetzungen“ bezeichnet. ! Bei Fragen nach Erfolgsaussichten eines gerichtlichen Rechtsbehelfs ist eine Prüfung zu teilen in: I. Zulässigkeit, II. Begründetheit. Im Rahmen der Zulässigkeit sind typischerweise Fragen zu beantworten nach:
    • Beteiligten (wer kann überhaupt an einem Prozess beteiligt sein?),
    • Streitgegenstand (was kann Streitgegenstand sein?),
    • zum Teil auch (aber zum Teil auch erst in Begründetheit) Bezug zwischen Beteiligten und Streitgegenstand (auf Klägerseite: Betroffenheit, auf Beklagtenseite: Verantwortlichkeit),
    • Verfahren (Form, Frist, Vorverfahren etc.).

  • Unterschiedliche Regelungen führen zu unterschiedlichen Klagearten

  1. Klagearten Die VwGO kennt verschiedene Klagearten mit jeweils unterschiedlich ausgestalteten Voraussetzungen:
    • Anfechtungsklage (Klage auf Aufhebung eines VA),
    • Verpflichtungsklage (Klage auf Erlass eines VA),
    • Leistungsklage (nicht ausdrücklich geregelt; Klage auf Realakt/Unterlassen eines Realaktes),
    • Feststellungsklage (§ 43 VwGO: Feststellung eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines VA; § 113 I 4: Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten VA),
  • Normenkontrollantrag (§ 47 VwGO: Kontrolle untergesetzlicher Normen). Da die VG nach § 40 VwGO für alle verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten zuständig sind, die nicht einem anderen Gericht zugewiesen sind, haben die verschiedene Klagearten (anders als im Verfassungsprozessrecht) nicht die Funktion, die Möglichkeit einer Klage vor dem VG überhaupt zu eröffnen (! jeder Streit nach § 40 VwGO muss einer Klageart zugeordnet werden), sondern die Funktion, Regelungen zu konkreten Voraussetzungen (etwa: Vorverfahren, Frist) und Folgen eines gerichtlichen Verfahrens zu bestimmen. II. Zulässigkeit einer Anfechtungsklage
  1. Rechtsweg (siehe § 2 I des Skripts) a) Öffentlichrechtliche Streitigkeit b) nicht verfassungsrechtlicher Art: „doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“
  • materiell Verfassungsrecht
  • Beteiligte: Verfassungsorgane c) keine anderweitige Zuweisung (aufdrängender oder abdrängender Art)
  1. Statthafte Klageart: richtet sich nach dem Gegenstand der Klage (§ 88 VwGO), hier: Anfechtung eines Verwaltungsaktes. a) Begriff des VA (siehe § 6 I des Skripts):
  • Hoheitliche
  • Maßnahme einer Behörde (immer bei Vorgehen gegen Verwaltung)
  • auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts: im Grundsatz schon bei Rechtsweg geprüft; dort: gesamter RStreit, hier; konkrete Maßnahme; aber: Gegenstand idR identisch;
  • zur Regelung: Rechtsakt (Gegensatz: tatsächliches Handeln,! Unterlassungsklage [Fall der allg. Leistungsklage]); Achtung: geht dem tatsächlichen Handeln u.U. ein VA voraus? Dann Anfechtungsklage gg. diesen VA;
  • eines Einzelfalls: individueller Adressatenkreises und/oder konkreter Regelungsgegenstand Einzelfall wenn Regelung konkret-individuell (normaler VA) ggf. VA in Form der Allgemeinverfügung (§ 6 I 1 f) des Skripts); kein Einzelfall wenn Regelung abstrakt-generell (dann Rechtsnorm);
  • mit Außenwirkung. b) wirksamer VA
  • VA muss überhaupt wirksam (= nicht nichtig; sonst: Feststellungsklage § 43 I 2. Alt. VwGO)
  • VA muss schon wirksam sein (Bekanntgabe; § 43 VwVfG; siehe § 7 IV und V 1 des Skripts)
  • VA muss noch wirksam sein (§ 43 II VwVfG, oben § 7 V 4 des Skripts; bei erledigtem VA: Feststellung der Rechtswidrigkeit durch Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 I 4 VwGO möglich).
  1. Klagebefugnis Kläger muss geltend machen, in seinen Rechten verletzt zu sein. Im einzelnen: Frage des materiellen Rechts. Einfach: belastender VA: Adressat ist immer klagebefugt (Art. 2 I GG)! 1 Satz reicht! Schwierig: Klage sonstiger Personen bei VA mit Breitenwirkung (Drittklagen); zu prüfen: (1) Recht (2) des Klägers; h.M. Schutznormtheorie: soll Gesetz nicht nur Allgemeinheit schützen, sondern nach Zwecksetzung auch individuelle Interessen wahren?! § 5 des Skripts.

Erm.-Unterschreitung, Erm.-Fehlgebrauch.

  1. Verletzung subjektiver Rechte Rechte des Klägers müssen verletzt sein, Möglichkeit (vgl. § 42 II VwGO) reicht hier nicht. Vorsicht bei GR: keine volle GR-Prüfung mehr, nur Schutzbereich und Eingriff, denn wenn ein VA rechtswidrig ist, kann er nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen; eine Rechtfertigung scheidet damit aus. Keine Rechtsverletzung, wenn VA nur an leichten formellen Mängeln leidet und diese ohne Einfluss auf die inhaltliche Entscheidung geblieben sind (vgl. § 9 II 3 des Skripts).
  2. Streit um Gültigkeit der Ermächtigungsgrundlage: erst am Ende.
    • Bezüglich inhaltlicher Mängel der ErmGl.: Beseitigung durch konforme Auslegung, soweit möglich;
    • ist konforme Auslegung nicht möglich: bei Normen der Verwaltung (RVO, Satzung): Verwerfung der Norm, bei Parlamentsgesetzen Verwerfungsmonopol des BVerfG, Vorlage nach Art. 100 GG ! vorher Prüfung der Entscheidungserheblichkeit.
  3. Entscheidung Erfolg der Klage: VA wird aufgehoben (Änderung der Rechtslage ex tunc). Gilt auch bei Allgemein-Vfg., selbst wenn nur Teil der Adressaten geklagt hat. Misserfolg: Klage wird abgewiesen. IV. Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage
  4. Statthaftigkeit: Geltendmachung eines (behaupteten) Anspruches auf einen VA ist die richtige Klageart, wenn Behörde
  • gar keinen VA erlassen hat (Untätigkeitsklage),
  • oder wenn sie „falschen“ VA erlassen hat, z.B. Ablehnung eines Antrags (Versagungsgegenklage). Entscheidend für die Klageart ist nicht ob der Erlass des begehrten VA zulässig ist (Frage der Begründetheit), sondern ob der Kläger einen VA erlangen will (Klagebegehren).
  1. Klagebefugnis Subj. Recht = (1.) Recht, das (2.) dem Kläger zugeordnet ist, = Anspruch (wie im ZivilR); kann auch Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung sein; Adressatentheorie (bei Versagungsgegenklage) gilt nicht (die Ablehnung von Phantasieanträgen begründet keine Klagebefugnis).
  2. Weitere Voraussetzungen a) Widerspruchsverfahren
  • Auch bei Verpflichtungsklagen: gg. Ablehnung des Antrages – § 68 II VwGO.
  • Nicht nötig, wenn Ausnahme vorliegt (§ 68 I VwGO, §§ 13a, 13b AGGerStrG M-V).
  • Nicht nötig bei Untätigkeit der Beh.! „Untätigkeitsklage“ (keine eigene Klageart, je nach Begehren Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage): § 75 VwGO. b) Frist: nur bei Versagungsgegenklage. c) Klagegegner (vgl. auch bei Anfechtungsklage).

d) Rechtsschutzbedürfnis: vorheriger Antrag auf Erlass des VA erforderlich. V. Begründetheit einer Verpflichtungsklage

  1. Grundlage § 113 Abs. 5 – Voraussetzungen: (1) Ablehnung des VA ist rechtswidrig und (2) Kläger wird dadurch in R verletzt und (3) Sache ist spruchreif. 1., 2. und 3. ist der Fall, wenn Kläger einen Anspruch auf die begehrte Entscheidung hat.
  2. und 2. ist der Fall, wenn Kläger lediglich Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entsch. hat. ! Wie im ZivilR ist nach einer Anspruchsgrundlage zu suchen.
  3. Anspruch auf VA Kann sich ergeben aus Gesetz, Grundrechten (einschl. Selbstbindung der Verwaltung i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG); Zusicherung Formelle Voraussetzungen: Antrag (bei richtiger Behörde): s.o. Materielle Voraussetzungen: Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchsgrundlage. Wichtig: Rechtmäßigkeit einer evtl. AusgangsE ist unerheblich; Ausnahme: bei ErmessensE: Anspruch auf neue Entscheidung nur, wenn erste Entscheidung Ermessensfehler enthielt.
  4. Spruchreife Vor Erlass des VA sind ggf. Fragen offen, die die Behörde noch nicht geklärt hat. Tatbestandliche, rechtliche Fragen: werden durch Gericht geklärt. Ermessensfragen: sind von Behörde zu entscheiden. ! Bei Ermessensnormen: Gericht verpflichtet Behörde, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Ausnahme: Ermessensreduzierung auf Null (= alle Entscheidungen außer der begehrten wären ermessensfehlerhaft).
  5. Wirkungen eines Urteils Aufhebung ggf. rechtswidriger Vorentscheidung sowie Verpflichtung (nicht: „Verurteilung“) der Behörde – zum Erlass des begehrten VA oder
  • zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

§ 11 Aufhebung und Änderung eines Verwaltungsaktes durch die

Verwaltung

I. Grundlagen

  1. Begriff und Rechtsgrundlagen Auch Verwaltung kann einen VA aufheben – und zudem verändern, zur Anpassung an eine veränderte oder eine erst später richtig erkannte Sach- und Rechtslage. Das Gesetz unterscheidet zwischen der Aufhebung …
  • rechtswidriger VA (Rücknahme) nach § 48 VwVfG und
  • begünstigender VA (Widerruf) nach § 49 VwVfG. Beide Normen unterscheiden zwischen belastenden und begünstigenden VA (§ 6 II im Skript).
  1. Entscheidung über Rücknahme und Widerruf ist neuer VA.
  2. § 50 VwVfG: im Rechtsbehelfsverfahren (Widerspruch, Klage) gelten §§ 48 ff. VwVfG grundsätzlich nicht.