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Allgemeines Verwaltungsrecht
1. Teil: Begriff, Geschichte und Rechtsquellen
1. Kapitel: Begriffliches
I. Zum Begriff „Verwaltung“ Allgemeines Verwaltungsrecht = Beschäftigung mit den rechtlichen Grundlagen und Fragen, die für die Verwaltung als Ganzes oder größere Teilbereiche von Bedeutung sind. Zur Beantwortung von Fragen des Allgemeinen Verwaltungsrechts gibt es eine Vielzahl von Vorschriften, wobei man Regelungen des materielle, des formellen und des organisatorischen Verwaltungsrechts unterscheiden muss:
- Materielles/Besonderes Verwaltungsrecht oder Funktionenrecht = Bundes- und Landesgesetze, die einzelne Materien des Verwaltungsrechts regeln (GewO, BauO, ForstG etc.)
- Formelles Verwaltungsrecht = Gesetze, die das Verfahren vor den Vw-Behörden regeln (AVG, VStG, VVG)
- Organisatorisches Verwaltungsrecht = Regelung der Einrichtung von Organen, Feststellung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten (findet sich zT in der Bundesverfassung, meist aber in den einzelnen Materiengesetzen)
Verwaltung im rechtswissenschaftlichen Sinn bedeutet staatliche Verwaltung. Es fallen die Tätigkeit der Bundes- und Landesverwaltung und auch die Selbstverwaltung und die Tätigkeit ausgegliederter und beliehener Rechtsträger darunter. Der Verwaltungsbegriff muss erst mithilfe einer rechtswissenschaftlichen Begriffsbildung bestimmt werden: Es handelt sich um eine Staatsfunktion. ==> Im B-VG findet sich die Einteilung der Staatsfunktionen in Gesetzgebung und Vollziehung. Die Vollziehung wird noch in Justiz und Verwaltung unterteilt (Art 94 Abs 1 B-VG).
- Es besteht die Möglichkeit, Staatsfunktionen (also auch die Verwaltung) als Tätigkeiten (aufgabenbezogen) oder in organisatorischer Hinsicht zu verstehen.
- Man versucht schon seit dem 19. Jahrhundert den Begriff der Verwaltung zu definieren/bestimmt. Es wurde immer schon danach getrachtet, den Begriff inhaltlich zu bestimmen und daher die Tätigkeit der Verwaltungsorgane in den Mittelpunkt zu stellen. Man kann aber den Verwaltungsbegriff als Tätigkeit nicht definieren. Man kann in allenfalls beschreiben/skizzieren.
- Neuere österreichische Verwaltungslehre (Adamovich sen/Merkl) – Orientierung an organisatorischen Kriterien: Unterschiedliche Ergebnisse o Negative Definition: Verwaltung = Tätigkeit von Staatsorganen, die weder Organe der Gesetzgebung noch Organe der Gerichtsbarkeit sind ==> Die Verwaltung umfasst alle außerhalb der Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit gelegenen Staatstätigkeiten → Gesetzgebung im organisatorischen Sinn = Tätigkeit der gesetzgebenden Organe (NR, BR, LT) ==> Erlassung von Bundes- und Landesgesetzen,
Mitwirkungsbefugnisse an der Verwaltung (politische, finanzielle und rechtliche Kontrollbefugnisse; personelle Vorschlagsrechte) → Gerichtsbarkeit im organisatorischen Sinn = Tätigkeit richterlicher Organe, die unabhängig, weisungsfrei, unabsetzbar und unversetzbar sind (Berufsrichter, Laienrichter). Auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit zählt dazu: Die Mitglieder der VwG und des VwGH sind Richter → Verwaltung = Alle Vollzugsakte außerhalb von Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit (durch Subtraktionsmethode gewonnener Verwaltungsbegriff) o Formell-organisatorische Verwaltungsdefinition: Rechtsprechung und Verwaltung sind nach der Verfassung Vollzug von Gesetzen (Art 18 B-VG), wobei die Rechtsprechungsorgane unabhängig agieren und die Verwaltungsorgane weisungsgebunden sind (Art 20 B-VG) ==> Verwaltung ist die Tätigkeit von weisungsgebundenen Staatsorganen. Lässt sich spätestens seit der B-VG Novelle 2008 nicht mehr aufrecht erhalten (Seite 37)
II. Einteilung der Verwaltungstätigkeiten
Materielle Staatstätigkeit: Die Verwaltung als materielle Staatstätigkeit umfasst sehr viele Lebensbereiche und es kann keine allgemeine Definition einer Verwaltung im materiellen Sinn, die alle diese Aspekte erfasst, erarbeitet werden. Es kann aber eine grobe Systematisierung und gewisse Ordnung geschaffen werden: Verwaltungstätigkeiten lassen sich nach ihrer Beziehung zum Einzelnen und zur Wirtschaft klassifizieren: Einteilung in Eingriffsverwaltung, Leistungsverwaltung, bedarfsdeckende und erwerbswirtschaftliche Verwaltung
- Eingriffsverwaltung: Statuierung von Geboten und Verboten für den Einzelnen und allenfalls Durchsetzung mit Zwang. o Die Eingriffsverwaltung ist vor allem auf Gefahrenabwehr gerichtet (Adamovich/Frank: Ordnungs- und Überwachungsverwaltung) – es sind Sicherheits- und Verwaltungspolizei erfasst: → Sicherheitspolizei = Abwehr allgemeiner Gefahren, die zu keine speziellen Verwaltungsmaterie gehören → Verwaltungspolizei = Abwehr von Gefahren, die im Zusammenhang mit einer bestimmten Rechtsmaterie stehen o Instrumente der Eingriffsverwaltung finden sich auch auf dem Gebiet des Wirtschaftsverwaltungsrechts, wobei es auch auf die Sicherung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft ankommt. → Wirtschaftsaufsicht: Beobachtende und eingreifende Maßnahmen, die bestimmte Branchen oder Unternehmen vor Fehlentwicklungen schützen und indirekt die Konsumenten vor Nachteilen schützen. → Wirtschaftslenkung: im Gebiet der indirekten Lenkung versucht der Staat den Wirtschaftsablauf zu beeinflussen. Bei der direkten Lenkung steuert der Staat die zentralen Entscheidungen der Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar durch Beeinflussung des Angebots, der Nachfrage oder der Preise.
o Christlich-Soziale: Sie wollten eine echte föderalistische Verwaltungsorganisation nach Schweizer Vorbild. Das Schwergewicht der Verwaltung sollte bei den Ländern liegen und die Bundesverwaltung sollte auf bundesstaatliche Kernaufgaben beschränkt werden. o Kompromiss: Schaffung der mittelbaren Bundesverwaltung: → LH ist für die Führung zahlreiche Verwaltungsgeschäfte des Bundes in den Ländern zuständig, unterliegt aber den Weisungen der BReg/der einzelnen BM. → Allgemeine staatliche Verwaltung in den Ländern: LH, LReg, BezVwBeh bilden die Behörden der allgemeinen Staatlichen Verwaltung in den Ländern (außer Wien) ==> dieses System ist iW noch heute erhalten.
- Fortentwicklung der Grundrechte, Bildung des Unionsrechts ==> organisationsrechtliche Neuerungen für die Verwaltung: Schaffung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit und Abschaffung zahlreicher unabhängiger Sonderbehörden.
II. Vom Wandel der Verwaltungsaufgaben Seit den theresianischen/josephinischen Reformen entwickelte sich Österreich immer mehr zu einem Verwaltungsstaat (= Staat, in dem die zunehmende Anzahl der Staatsaufgaben überwiegend von der Verwaltung wahrgenommen wir). Joseph II. (Verkörperung des aufgeklärten Absolutismus) verstand sich als Diener des Staates. Er sorgte stets für das materielle und ideelle Wohlergehen seiner Untertanen (älterer Wohlfahrtsstaat). Folge des josephinischen Regierungsverständnisses war, dass die Verwaltung in fast alle gesellschaftlichen Lebensbereiche eingriff und versuchte, die Ziele einer idealen Gesellschaft durchzusetzen (Prinzip der Zwangsbeglückung): Der Einzelne musste sich an den Vorstellungen der Obrigkeit über eine vernünftige Lebensgestaltung orientieren – zur Durchsetzung stützte sich Joseph II. auf polizeiliche Gewalt und Verwaltungsherrschaft. Das Regelwerk von Joseph II. bestand in internen Dienstanweisungen und allerhöchsten Entschließungen („Alles für das Volk, nichts durch das Volk.“) Joseph II. bediente sich auch des Privatrechts: er gründete Unternehmen, gewährte Förderungen und beteiligte den Staat sonst am Privatrechtsverkehr.
Metternich’sche Ära/Vormärz: Es trat die Ordnungsfunktion des Staates in den Vordergrund, die auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit gerichtet war. Dazu wurde verstärkt polizeilicher Zwang ausgeübt (Pergen’sche Polizeireformen ==> straff organisierter zentralistischer Polizeiapparat)
1848 – Revolutionen in Europa: Es entstanden immer wieder revidierte Verfassungsentwürfe und Verfassungen. In den 1860ern (Liberalismus) kam es zur Verrechtlichung des Verwaltungsrechts und zur Einführung von Rechtsschutzinstanzen.
- 1867 – Schaffung des Reichsgerichts (Vorläufer des VfGH), 1875 – Schaffung des VwGH ==> Aufwertung der Stellung des Einzelnen
- Bindung des Staates an das Gesetz
- Ausprägung des subjektiv-öffentlichen Rechts
- Zahlreiche Kodifikationen im Verwaltungsrecht: GewO 1859, Sozialgesetzgebung ab 1887, BergG 1854/1889, Forstrecht, Wasserrecht, Eisenbahnrecht, Straßenrecht, Agrarrecht
Nach Zusammenbruch der Habsburgermonarchie war die Verwaltung zunächst damit beschäftigt, Kriegsschäden zu beheben und die Kriegsnot zu lindern ==> Erlassung vieler wirtschaftslenkender Gesetze (Preisregelung, Bewirtschaftung). Die Leistungsverwaltung erfuhr in der Daseinsvorsorge eine erhebliche Aufwertung ==> moderne Wiederkehr der wohlfahrtsstaatlichen Aktivitäten.
Frühe Zweite Republik – Wirtschaftsstaat Österreich: Vordringen wirtschaftslenkender Maßnahmen, eigene Wirtschaftstätigkeit des Staates. Verstaatlichungsgesetze (1946, 1947) ==> Verstaatlichung der gesamten Elektrizitätswirtschaft, der Bank- und Kreditwirtschaft und wesentlicher Teile der Schwerindustrie. Damit waren eine Ausweitung der Verwaltungstätigkeit und eine steigende Zahl von Gesetzen (Legalitätsprinzip) verbunden.
1980er – Trendumkehr über die Auffassung der Rolle des Staates in der Wirtschaft: Sukzessive Privatisierung der Staatsbetriebe, gesteigertes Umweltbewusstsein der öffentlichen Hand ==> Umweltgesetzgebung (Umweltgestaltungsstaat)
III. Neuere Tendenzen (Funktions- und Organisationswandel der öffentlichen Vw) EU-Beitritt = Normenflut für die nationale Verwaltung: viele Lebensbereiche durch europäische Rechtsentwicklungen geprägt. Es erfordert eine Umsetzung der EU-rechtlichen Vorgaben in nationales Recht, außerdem müssen bestimmte Rechtsvorschriften der EU unmittelbar angewendet werden. Heute ist das Verwaltungsrecht in materieller und organisatorischer Hinsicht durch Rechtsreformen und Strukturveränderungen geprägt. Es kam mit der Zeit ein schleichender Umbau der Verwaltung von der streng weisungsgebundenen hierarchischen Struktur zu einer vermehrt justizähnlichen Verwaltungsorganisation. Diese Veränderung erreichte mit der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012 seinen Höhepunkt: das gesamte Verwaltungsrechtliche Rechtsschutzsystem Teil der Gerichtsbarkeit und der politische Einfluss auf die Hoheitsverwaltung wurde reduziert ==> Zurückdrängung der parlamentarischen Kontrollbefugnisse im Bereich der individuellen hoheitlichen Verwaltungsrechtsgestaltung.
In der Daseinsvorsorge (=Einbringung von Leistungen, die für die Allgemeinheit von zentraler Bedeutung sind, um ihr Leben angemessen gestalten zu können) ist die Verwaltungstätigkeit einem nachhaltigen Wandel unterworfen: Wesentliche Bereiche werden nicht mehr in der Form des Wirtschaftsverwaltungsrechts direkt von der öffentlichen Hand und unter Ausschluss von Wettbewerb geführt; Private Leistungserbringer dringen vermehrt in diese Bereiche vor.
Es kommt seit den 1970ern vermehrt zur Privatisierung und Deregulierung vor allem in der öffentlichen Verwaltung. Dadurch kommt es zu einem Rückbau des Staates, wodurch eine Übertragung der Staatsaufgaben auf private Dienstleister entsteht.
Auch in der Personalstruktur der öffentlichen Verwaltung gibt es zahlreiche Veränderung: das Berufsbeamtentum verliert an Bedeutung und die Struktur der öffentlichen Verwaltung (die früher stark vom Legalitätsverständnis geprägt war) nähert sich immer mehr einer
Verwaltungsdelikten und – strafen, Ausstattung von Organen mit hoheitlichen Personen, Beleihung von Privatpersonen). → Die Aufhebung eines Gesetzes steht ausschließlich dem zuständigen Gesetzgeber und dem VfGH zu.
Aufgrund der bundesstaatlichen Struktur Österreichs bestehen Bundes- und Landesgesetze, die gleichwertig sind. Wenn ein Bundes- und ein Landesgesetz denselben Sachverhalt regeln, dann steht eines dieser Gesetze idR im Widerspruch zu den Kompetenzbestimmungen des B-VG und kann vom VfGH aufgehoben werden.
C. Verordnungen = Von Verwaltungsbehörden einseitig erlassene generelle Normen mit Außenwirkung. Sie können Grundlage für Bescheide sein. Die anderen Verwaltungsbehörden müssen ordnungsgemäß kundgemachte Verordnungen (ohne sie selbständig prüfen zu können) anwenden. Aufgrund der allgemeinen Ermächtigung des Art 18 Abs 2 B-VG ist jede Verwaltungsbehörde berechtigt, aufgrund der Gesetze Verordnungen zu erlassen (Durchführungsverordnungen). Bei den Durchführungsverordnungen ist zwischen zwei Kategorien zu unterscheiden: (1) „Bloße“ Durchführungsverordnungen: Sie dienen nur der Präzisierung von bestehenden Gesetzen (2) Durchführungsverordnungen, die aufgrund spezieller gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden: Sie enthalten idR über die gesetzliche Regelung hinausgehende Bestimmungen
Manche Verwaltungsbehörden sind auch zur Erlassung von verfassungsunmittelbaren Verordnungen berufen. Damit werden keine einfachen Gesetze durchgeführt – sie sind selbständig und beruhen auf speziellen verfassungsgesetzlichen Ermächtigungen (Art 118 Abs 5 B-VG: Ermächtigung der Gemeinden zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr bestimmter Missstände)
D. Gliedstaatsverträge Bund und Länder können untereinander Vereinbarungen über Angelegenheiten ihres jeweiligen Wirkungsbereichs treffen (Art 15a B-VG). Es kommen in Frage (1) Vertikale Abkommen: Zwischen Bund und einem Land/mehreren Ländern (Der Bund steht den Ländern aber gleichrangig gegenüber) (2) Horizontale Abkommen: Verträge zwischen Ländern Durch solche Abkommen werden nur die vertragsschließenden Parteien gebunden (keine unmittelbare Anwendung). Sie entfalten nur Rechtswirkungen gegenüber Normunterworfenen, wenn sie mittels Gesetz/Verordnung transformiert werden.
E. Rechtsquellen des Völkerrechts Es gibt verschiedene innerstaatlich verbindliche Normen völkerrechtlicher Herkunft, die auch Rechtsquelle für die Verwaltung sein können. Völkerrechtliche Normen sind innerstaatlich nur
verbindlich, wenn sie durch einen Rechtsakt in die nationale Rechtsordnung übernommen werden (Transformation = Umwandlung von Völkerrecht in staatliches Recht).
- Generelle Transformation: Es wird eine völkerrechtliche Bestimmung durch Ratifikationsbeschluss des NR und Kundmachung, aber ohne eigenen innerstaatlichen Durchführungsakt zu einem Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung.
- Spezielle Transformation: Der NR oder das zum Vertragsschluss befugte Organ bestimmt, dass der Staatsvertrag durch die Erlassung nationaler Gesetze oder Verordnungen zu erfüllen ist (Erfüllungsvorbehalt)
- Art 9 Abs 1 B – VG: die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts werden zum Bestandteil des Bundesrechts erklärt (völkerrechtliches Gewohnheitsrecht, allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts: pacta sunt servanda, Verbot der entschädigungslosen Enteignung von Ausländern, Recht auf Gewährung von Asyl)
- Art 9 Abs 2 B – VG: Durch Gesetz können einzelne Hoheitsrechte auf andere Staatenoder zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden. Dabei können unmittelbare Wirkungen für rechtsunterworfene in Österreich entfaltet werden.
- Art 66 Abs 2 B – VG: der BPräs kann die BReg zum Abschluss bestimmter Kategorien von Staatsverträgen ermächtigen.
F. Rechtsnormen des Unionsrechts Das EU-Recht ist eine eigenständige Rechtsordnung im Verhältnis zum nationalen Recht. Von Bedeutung für das nationale Verwaltungsrecht sind vor allem das Primärrecht und Richtlinien und europäische Verordnungen. Das Unionsrecht wird überwiegend von Behörden der Mitgliedstaaten vollzogen und kennt für die nationalen Organe unmittelbar anwendbare Rechtsakte.
G. Gewohnheitsrecht = Recht, das durch lang andauernde Übung der Rechtsgenossen entsteht. Das Verhalten muss von der Rechtsüberzeugung getragen sein. Im Verwaltungsrecht ist es von untergeordneter Bedeutung, weil das strenge Legalitätsprinzip der Verwaltung verbietet, Rechtshandlungen ohne gesetzliche Grundlage zu setzen. Es gibt aber den Verwaltungsbrauch: Das ist eine langjährige Übung durch Verwaltungsorgane, die sich im Rahmen des Legalitätsprinzips entwickelt hat.
III. Der Stufenbau der Rechtsordnung Wenn sich Regelungen verschiedener Rechtsquellen widersprechen, stellt sich oft die Frage, welche Regelung nun anzuwenden ist. Dies soll der Stufenbau der Rechtsordnung (Kelsen und Merkl) lösen, der die Rechtsquellen in eine hierarchische Ordnung bringt. Man unterscheidet zwischen dem Stufenbau nach der rechtlichen Bedingtheit und dem Stufenbau nach der derogatorischen Kraft.
gesetzlichen Regelung nicht auf eine Lücke geschlossen werden. Da das Legalitätsprinzip es vorschreibt, möglichst lückenlose Regelungen zu schaffen, muss man Rechtslücken meist als bewusste Entscheidungen des Gesetzgebers deuten. Im Verwaltungsstrafrecht besteht ein gänzliches Analogieverbot.
Grundsatz der rechtskonformen Interpretation: Er Fordert, dass Rechtsnormen so ausgelegt werden, dass sie mit höherrangigem Recht im Einklang stehen. Einem Gesetz darf keine Bedeutung beigemessen werden, die es als verfassungswidrig erscheinen ließe. Dieser Grundsatz wird nur in Zweifelsfällen angewendet.
4. Verwaltungswissenschaften Verwaltungsrechtswissenschaft
Kennzeichnend für die Wissenschaft der Verwaltung ist die methodische Diversifikation ==> es existiert keine methodisch einheitliche und umfassende Verwaltungswissenschaft. Die zunehmende Verrechtlichung der Verwaltung in der Vergangenheit führte dazu, dass die juristische Betrachtung immer bedeutender wurde. Die Verwaltung war bis in die 1970er so gut wie ausschließlich Gegenstand rechtswissenschaftlicher Untersuchungen (reine Rechtslehre). Erst später etablierten sich auch andere wissenschaftliche Methoden zur Betrachtung der Verwaltung.
Verwaltungswissenschaften heute – Disziplinen:
- Verwaltungslehre = Untersuchung, wie die Verwaltung als gesellschaftliches Subsystem funktioniert
- Verwaltungsrechtswissenschaften = Befassung mit dem positiven Verwaltungsrecht und Untersuchung, was positiv-rechtens verbindlich ist.
- Verwaltungspolitik = Lehre von den notwendigen Reformen und Veränderungen zur Optimierung der Verwaltung
2. Teil: Europarechtliche und verfassungsrechtliche Vorgaben
1. Europarechtliche Vorgaben für die österreichische Verwaltung
I. Europarechtliche Vorgaben für die österreichische Verwaltungsorganisation
Begriff der „Organisation der öffentlichen Verwaltung“: Geordnetes System aller Einrichtungen, die Verwaltungsaufgaben besorgen.
- Aufbauorganisation = äußere und innere Organisation ==> statische Organisation
- Ablauforganisation = geordnete Arbeitsprozesses ==> dynamische Organisation
Wir ist die europäische Verwaltungsorganisation für den Vollzug von Unionsrecht gestaltet? Wie wirken sich die europarechtlichen Vorgaben auf die österreichischen Einrichtungen aus, die Unionsrecht vollziehen? Ausgangspunkt = Grundsatz der Institutionellen Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten: Es ist zunächst Angelegenheit der Mitgliedstaaten, Behörden einzurichten und deren Zuständigkeit festzulegen.
A. Primärrecht Die Allgemeine europarechtliche Vorgabe für die nationale Verwaltungsorganisation ist der Grundsatz der Unionstreue (Art 4 Abs 3 EUV und Art 291 Abs 1 AEUV): Die Mitgliedstaaten müssen für einen geordneten Verwaltungsvollzug sorgen (Sicherstellung eines effektiven Vollzugs von Unionsrecht) ==> Beispiele für primärrechtliche Determinierung nationaler Verwaltungsstrukturen:
- Institutionelle Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB): ihnen ist es unionsrechtlich verwehrt, bei der Wahrnehmung ihrer durch den AEUV eingeräumten Befugnisse und Aufgaben Weisungen von Organen oder Einrichtungen der EU, der Regierungen der MS oder anderen Stellen einzuholen oder entgegenzunehmen (Art 130 AEUV).
- Vorabentscheidungsverfahren: Bannung der Gefahr der uneinheitlichen Auslegung von Europarecht und Sicherung der Homogenität des Europarechts dadurch, dass in Zweifelsfällen eine Interpretation einzig und allein durch den EuGH vorgenommen werden darf (Auslegungsmonopol).
- Art 106 AEUV: Den MS ist es untersagt, bezüglich öffentlicher oder durch besondere oder ausschließliche Rechte privilegierte Unternehmen Maßnahmen zu treffen, die dem AEUV widersprechen ==> Beschränkung der Möglichkeit der Übertragung von Hoheitsrechten auf Unternehmen-.
B. Sekundärrecht Das Unionsrecht nimmt heute in verschiedensten Bereichen Einfluss auf die Nationale Verwaltungsorganisation.
- Agrarrecht: Es wurde schon i 1992 die Agrarmarkt Austria (AMA) ins Leben gerufen, die die zuständige Marktordnungs-, Interventions- und Zahlstelle in Österreich ist und für die Vollziehung der EU-Verordnungen auf dem Gebiet des Agrarrechts berufen ist.
- Flugkoordinator: Dies ist eine unabhängige Verwaltungsstelle für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen (Slots).
- Produktsicherheit: Verpflichtung zur Schaffung von Kontrollbehörden und Einräumung von Befugnissen für die Sicherstellung der unionsrechtlichen Vorgaben
- Umweltrecht: Neutralitäts- und Unabhängigkeitsvoraussetzungen für Umweltgutachter
- Nationale Verwaltungsorganisation (Dienstleistungsrichtlinie): Einrichtung eines Einheitlichen Ansprechpartners (EAP) = Anlaufstelle für grenzüberschreitend tätige
anbelangt, nicht im Einklang mit den Leitlinien steht, kann sich die Regulierungsbehörde direkt an die Kommission wenden. Die Kommission kann die Beaufsichtigung der Regulierungsbehörden beschließen oder einen bindenden Widerruf erlassen.
- Autoinitiativverfahren: Die Kommission hat die Möglichkeit, eine nationale Regulierungsentscheidung aufzugreifen und einem Kontrollverfahren zu unterziehen. Dieses kann auch mit einem bindenden Widerruf enden.
II. Europarechtliche Vorgaben für den Vollzug von Unionsrecht durch Österreichische Stellen
A. Direkter Vollzug = Unionsrecht wird direkt von Unionsorganen vollzogen. Ausnahmefall; Kommt aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung immer nur dann in Frage, wen er primärrechtlich vorgesehen ist.
- Arten o Unionsinterner Vollzug: Organisationsakte, Personalangelegenheiten, Haushaltsvollzug der Union. o Unionsexterner Vollzug: Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch Unionsorgane mit Wirkung gegenüber außenstehenden Einzelnen ==> Agrar-, Verkehrs- und Sozialpolitik.
- Verfahren: Es richtet sich nach Unionsrecht. Es existiert zwar kein kodifiziertes europäisches Verfahrensrecht, es finden sich aber an manchen Stellen doch positivierte Verfahrensbestimmungen, die meist nur spezifische Aspekte regeln. Die dadurch auftretenden Lücken werden durch allgemeine Rechtsgrundsätze geschlossen, die der EuGH auf Grundlage eines wertenden Vergleichs der Rechtslage in den verschiedenen MS geschaffen hat. Diese allgemeinen Rechtsgrundsätze zählen zum Primärrecht und machen einen wesentlichen Teil des europäischen Verwaltungsrechts aus. (zB Gesetzmäßigkeit des Verwaltung, Rechtssicherheit, Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit, rechtliches Gehör, gerichtlicher Rechtsschutz, Recht auf Akteneinsicht, ne bis in idem)
B. Indirekter Vollzug = Vollzugsorgane sind Einrichtungen der MS. Dazu zählen: (1) Der normative Vollzug des Unionsrechts durch generelle nationale Normen (=Umsetzung) (2) Die Anwendung des Unionsrechts in zivil- und strafgerichtlichen Verfahren (3) Der Vollzug iSd Anwendung des Unionsrechts in konkreten Einzelfällen durch Verwaltungsorgane. (dieser Bereich steht im Folgenden im Mittelpunkt)
Der indirekte Vollzug ist der Regelfall. Es wird die nationale Vollzugsorganisation als funktioneller Unterbau der EU instrumentalisiert. Die Rechtshandlungen sind allein den staatlichen Stellen zuzurechnen.
- Arten: o Unmittelbarer Vollzug: dem Vollzug liegt unmittelbar (ohne jede weitere Konkretisierung) anwendbares Unionsrecht zugrunde (EU-Verordnungen, unmittelbar anwendbares Primärrecht) o Mittelbarer Vollzug: es beruht auf national erlassenem Ausführungsrecht (österreichisches Gesetz, das eine EU-RL umsetzt)
- Verfahren: o Grundsatz der mitgliedsstaatlichen Verfahrensautonomie: Der MS agiert beim indirekten Vollzug nach seinem nationalen Recht (Österreich: AVG, VStG, VVG, VwGVG, BAO). → Ausnahmen: beim unmittelbaren Vollzug in den stark europäisierten Bereichen des Agrar- und Zollrechts. Zum Teil enthalten europäische VO detaillierte Bestimmungen über das Verfahren – diese treten dann an die Stelle der entsprechenden nationalen Bestimmungen. → Soweit-Formel: Die nationalen Stellen gehen beim Vollzug des Unionsrechts nach den Bestimmungen ihres eigenen Rechts vor, soweit das Unionsrecht und die unionsrechtlichen Grundsätze keine gemeinsamen Vorschriften enthalten. o Schranken für die mitgliedsstaatliche Verfahrensautonomie: Der Grundsatz der mitgliedsstaatlichen Verfahrensautonomie muss mit den Erfordernissen der einheitlichen Anwendung des EU-Rechts in Einklang gebracht werden. Die folgenden Gebote entstammen aus der Rechtsprechung des EuGH. Sie sind wesentliche Pfeiler für den Vollzug des Unionsrechts und gewährleisten, dass die volle Wirkung des Unionsrechts nicht geschmälert wird. → Effektivitätsgebot: Die Anwendung des mitgliedsstaatlichen Rechts darf nicht dazu führen, dass die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Es muss sichergestellt werden, dass sich die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Norm entfalten kann. → Äquivalenzprinzip: Das beim Vollzug des Unionsrechts herangezogene nationale Recht muss ohne Diskriminierung angewendet werden. Es ist derselbe Rechtsschutz zu gewähren, die in Verfahren, in denen über gleichartige mitgliedsstaatliche Angelegenheiten entschieden wird. Zur Feststellung der Äquivalenz kommt nur ein Verfahren zur Durchsetzung innerstaatlicher Ansprüche in Frage. Es ist auf die Stellung dieser Vorschriften im gesamten Verfahren, den Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens Rücksicht zu nehmen und eine Äquivalenz zu Verfahren mit einem ähnlichen Gegenstand oder Rechtsgrund herzustellen (größte Sachnähe). o Allgemeine Rechtsgrundsätze: Der EuGH leitet diese unter Berücksichtigung der in Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung der MS anerkannten Regeln ab. Es zählen auch die europäischen Grundrechts dazu (GRC). Zum Teil finden auf EU-Ebene gewisse Modifikationen der innerstaatlichen Grundsätze statt.
- In Organisatorischer Hinsicht ist er ein Gebilde aus mitgliedsstaatlichen und europäischen Behörden, Ämtern, Dienststellen, Körperschaften und anderen jurP, die die gemeinsame Aufgabe haben, das Unionsrecht und das innerstaatliche Recht zu vollziehen
- Aufgabenbereiche: Abgabenverwaltung, (Sicherheits)Polizeiverwaltung, Ordnungsverwaltung, Leistungsverwaltung
- Kooperationsformen: o Informelle Kooperation: Datenaustausch o Prozedurale Kooperation: Zusammenarbeit in Verwaltungsverfahren ==> gegenseitige Unterrichtung, Abstimmung und gemeinsame Verfahrensführung. o Institutionelle Kooperation: zwischenstaatliche Zusammenarbeit in eigens gebildeten Gremien.
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltung
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltungsorganisation A. Gewaltenteilung Dieses Gesetzgebung System (Legislative)ist auf Montesquieu, Rechtsprechung zurückzuführen (Gerichtsbarkeit, und gliedertJudikative) die undStaatsgewalt Vollziehung in (Verwaltung, Exekutive). Die Vollziehung wird heute als Oberbegriff für Gerichtsbarkeit und Verwaltung iSd Konkretisierung genereller Normen gesehen. Die Gewaltentrennung dient dem Schutz der Freiheit des Individuums.
- Funktionale Gewaltentrennung: Das ist die aufgabenbezogene Gewaltentrennung und hat in
- Ö an Bedeutung verlorenOrganisatorische Gewaltentrennung: Selbständigkeit von Justiz, Gesetzgebung, Verwaltung.
- Personelle Gewaltentrennung: Keine Konzentration verschiedener Gewalten in einer Person.
- Trennung von Justiz und Verwaltung (Art 94 B-VG) ==> Einzige Verfassungsbestimmung, Die Gesetzgebung soll durch unabhängige, die explizit Gewaltentrennung anordnet. weisungsfreie, unabsetzbare und unversetzbare Organe ausgeübt werden und dadurch dem Einfluss der Verwaltung entzogen werden. Die Verwaltung wird typischerweise von weisungs- und aufsichtsunterworfenen Organen ausgeübt und die Verantwortlichkeit für jedes Verwaltungshandeln beim jeweils zuständigen obersten Verwaltungsorgane s Verwaltungsorganind den Repräsentanten des Bundesvolks (LT, NR) gegenüber verantwortlich konzentriert (BReg, BM, LReg, LR). Diese obersten und von diesen abhängig (Art 74 Abs 1 B-VG) Aus Art 94 B-VG abgeleitete Verbote:
- Verbot organisatorischer Mischformen (Mischbehörden) Gericht oder Verwaltungsbehörde sein, niemand darf zugleich Richter und Verwaltungsorgan: Eine Einrichtung muss entweder sein
- Verbot wechselseitiger Instanzenzüge: die die gerichtliche Kontrolle von Verwaltungshandeln betreffen Von diesem Grundsatz bestehen wichtige Ausnahmen, o o Überprüfung von Verwaltungshandeln durch die VwGArt 94 Abs 2 B-VG: es ist zulässig, in einzelnen Angelegenheiten einen Instanzenzug von einer VwBeh an ein ordentliches Gericht vorzusehen ==> dadurch sollen die bestehenden Verwaltungsgerichtsbarkeits sukzessiven (^) - Novelle 2012 kann sofort ein echter Instanzenzug vonZuständigkeiten^1 abgesichert werden. Seit der der Verwaltungsbehörde zum ordentlichen Gericht vorgesehen werden.
- Verbot Weisungsbeziehungen zwischen Gerichten und Verwaltungsbehörden und umgekehrt. ==> wechselseitiger Weisungen: Verfassungsrechtliche Unzulässigkeit von Durchbrechung: Wenn Polizeiorgane im Dienste der Strafjustiz tätig den Anweisungen der zuständigen StA und des zuständigen Gerichts. In diesem Fall sind sie werden, unterlügen sie funktionell als Organe der Justiz tätig.
- Verbot von Doppelzuständigkeiten: gleichzeitig der Verwaltung und der Justiz zuweisen. Der Gesetzgeber darf ein und dieselbe Rechtssache nicht
Im (Personalverwaltung, Bedarfsdeckungs Bereich der Justizverwaltung nehmen- und Gebäudeverwaltung, Dienstaufsicht etc.) richterliche Organe Verwaltungsaufgaben Nach Art 87 wahr Abs 2 B Justizverwaltungsorgane gebunden. Richtersenate und-VG sind Einzelrichter bei der Besorgung der Justizverwaltung an Weisungen vorgesetzter – kommissionen sind weisungsfrei.
Nach zivilrechtliche Art 6 EMRKAnsprüche müssen und inVerpflichtungen Verfahren, in zudenen entscheiden über strafrechtliche ist, zumindest Anklagen im RM (^) - oderWeg Tribunale Anforderungen. Sie müssen so organisiert sein, dass ihre umfassende rechtliche und faktische angerufen werden. Die ordentlichen Gerichte und VwG entsprechen diesen Unabhängigkeit sichergestellt ist.
- Trennung der Verwaltung von der Gesetzgebung Diese Trennung ist in Ö nur auf organisatorischer Ebene verwirklicht und spiegelt sich im NR, BR und in den LT wider. Diese beiden Staatsgewalten sind inhaltlich mit einander verschränkt
- Die Gesetzesvorlagen in den NR einbringt und bis zur Beschlussfassung begleitet. Verwaltung wirkt an der Gesetzgebung mit, indem die BReg als Exekutivorgan
- Meist ist auch der Vorsitzende der stärksten Partei im Parlament zugleich Bundeskanzler
- oder LH (= Vorsitzender der Regierung) ==>Die wesentlichsten materiellen Impulse in den Gesetzgebungsprozessen kommen von den^ parteienstaatliche Demokratie zuständigen Ministern, weil diese über eigene legistische Dienste und Fachabteilungen
- verfügenZusammenwirken von Parlament und Regierung zB bei der Besetzung verschiedener Organe
- Der Parlamentsdirektion NR-Präsident (= derenzur LeitungBediensteten der NR - gegenüberSitzungen berufen)die Stellung hat alseines Vorstand obersten der Verwaltungsorgans inne (Art 30 Abs 6 B-VG)
- Trennung der Justiz von der Gesetzgebung Die Justi Besonderheit = Zuständigkeit des VfGH zur Aufhebung von Bundesz ist an die Gesetze gebunden und vollzieht sie. - und Landesgesetzen: der VfGH übt damit eine negative Gesetzgebungsfunktion aus; dies ist verfassungsrechtlich ausdrücklich in Art 140 B-VG vorgesehen. (^1) Entscheidung von Rechtssachen vorsehen, über die davor eine VwB abgesprochen hat. Der verwaltungsbehördliche Bescheid (^) ) Sukzessive Zuständigkeiten : Das sind gesetzliche Regelunge, die eine Zuständigkeit ordentlicher Gerichte zur tritt dadurch außer Kraft und das ordentliche Gericht mus verwaltungsbehördliche Entscheidung gebunden zu sein. s eine völlig neue Entscheidung in der Sache treffen, ohne an die
==> Bundesgesetze werden hier durch Landesbehörden im organisator (Regelfall in Ö). Sie sind den Weisungen des Bundes unterworfen. Nach Ansicht des VfGH ist dieischen Sinn vollzogen mittelbare Bundesverwaltung ein • Nach positivem Verfassungsrecht ist der Bund nur ermächtig Wesenselement des föderalistischen Baugesetzest, in den Angelegenheiten des. Art 102 Abs 2 B-VG Bundesbehörden zur unmittelbaren Besorgung der entsprechenden Angelegenheiten bedarf der Zustimmung einzurichten. der beteiligten Bundesländer. Eine Übertragung anderer Materien an Bundesbehörden
- Durch die mittelbare Bundesverwaltung eröffnet sich für die Länder einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum bei der Vollziehung von Bundesgesetzen. d. Bundesverfassungsrechtliche Festlegung der Gemeindeorganisation Die Kompetenz zur Regelung des kommunalen Organisationsrechts liegt bei den Ländern (Art 115 Abs 2 B-VG). e. Zentralisation der ordentlichen Gerichtsbarkeit beim Bund Da die Gerichtsbarkeit vom Bund ausgeht (Art 82 Abs 1 B-VG) ist es den Ländern verwehrt, selbst ordentliche Gerichte zu schaffen. C. Selbstverwaltung = eine Form dezentralisierter, demokratisch legitimierter und relativ unabhängiger Verwaltung, die von eigenen Rechtsträgern (= Selbstverwaltungskörper) besorgt wird. Sie kann in Ö territoria berufliche, soziale, kulturelle) sein. Es müssen bestimmte strukturelle Merkmale vorliegen, damitle (Gemeindeverwaltung) oder „sonstige“ Selbstverwaltung (wirtschaftlich- ein Organisationstyp als Selbstverwaltungskörper bezeichnet werden kann. (1) Errichtung als jurP mit personalem Substrat (2) Errichtung durch Gesetz oder anderen Hoheitsakt (3) (4) Obligatorische MitgliedschaftBesorgung der im Verbandsinteresse gelegenen eigenen Angelegenheiten in weisungsfreier Eigenverantwortlichkeit und die staatlichen Weisungen unterstellte (5) abhängige AufgabenbesorgungMitbestimmung (Bestellung von Organen aus der Mitte der Verbandsangehörigen durch (6) die Verbandsangehörigen)Befehls- und Zwangsgewalt durch die Verbandsangehörigen (7) Staatsaufsicht (8) Finanzielle Selbständigkeit (Budgethoheit) Bei der Gemeindeverwaltung ist geregelt, dass Bürgermeister, Gemeindevorstand, Gemeinderat und ein Gemeindeamt in jeder Gemeinde existieren müssen. Davon darf der Landesgesetzgeber nicht abweisen. Der Landesgesetzgeber darf zwar die von der Bundesverfassung vorgegebenen organisationsrechtlichen Bestimmungen ergänzen, er muss aber die Freiheit der Gemeinde zur Gestaltung ihrer Inneren Organisation (verfassungsrechtlich geschützter eigener Wirkungsbereich; Art 118 Abs 2 B-VG) beachten. Städte Agenden mit eigenem Statut sind neben der Kommunalverwaltung auch dazu legitimiert, die der Bezirksverwaltung wahrzunehmen. Daher gibt es für diese Städte gewisse Schranken: Nichtgefährdung der Landesinteressen, eigenes Landesgesetz, Zustimmungsrecht der BReg (Art 116 Abs 3 B-VG).
Bei der angeknüpft (Art 120a nichtterritorialen Selbstverwaltung – 120c B-VG) ==> Grundlagen und Schranken sind der eigene übertragene wird an den traditionellen Selbstverwaltungsbegriff Wirkungsbereich, die Staatsaufsicht, die demokratische Bestellung der Organe, die Privatrechtsfähigkeit Aufsichtsrecht auch auf die Zweckmäßigkeit der Verwaltungsführung zu erstrecken. und die Satzungsautonomie. Der Gesetzgeber ist ermächtigt, das
Art 120a Abs 2 B dem System der Sozialpartnerschaft her: Die Republik anerkennt die Rolle der Sozialpartner und-VG stellt den Zusammenhang zwischen der sonstigen Selbstverwaltung und achtet sozialpartnerschaftliche Dialog gefördert ihre Autonomie. Durch Einrichtung werden. von Selbstverwaltungskörpern soll der
Kulturelle Selbstverwaltung Stätten freier wissenschaftlicher Forschung, Lehre und Erschließung der Künste definiert. Sie (Art 81c B-VG; Universitäten): die öffentlichen Universitäten sind als können im Rahmen der Gesetze autonom handeln. Die Satzungen können gesetzesergänzende und gesetzesvertretende Bestimmungen enthalten. Für die Regelung von Studienbeiträgen ist der Gesetzgeber verantwortlich.
D. Demokratie als Grenze für die Verwaltungsorganisation Kelsen • Das Staatsvolk wählt die Organe der Gesetzgebung, welche Gesetze im formellen Sinne-Merkl’sches Demokratiemodell: erlassen, die dann von der Verwaltung zu vollziehen sind.
- Merkl: Volkswillen möglichst rein und Gesetz = in Rechtsform unverfälscht in Einzelentscheidungen umsetzen gekleideter Volkswille ==> die Verwaltung muss diesen
- Dieses Modell geht von einem unpolitischen Gesetzesvollzug aus, der in einer hierarchisch gegliederten Organisation und durch Weisungs-, Aufsicht- und Leitungsbefugnisse oberster Organe gesteuert realisiert wird.
- Nach Merkl ist die beste Verwaltung die autokratische Verwaltung: das Volk wirkt an der Staatwillensbildung durch Wahl der Gesetzgebungsorgane mit; die Ausführungsorgane sind durch eine Weisungshierarchie den obersten Organen unterstellt, die durch die durch den direkt gewählten BPräs demokratisch legitimiert sind. Ernennung
- Jeder Einfluss von gesellschaftlichen Kräften und Individuen auf konkrete Verwaltungsentscheidungen birgt in diesem System die Gefahr, den reinen Volkswillen zu unterlaufen. Die Bundesverfassung hat dieses Modell durch eine Reihe von Vorgaben umgesetzt, die das Organisationsrecht binden. • Das verfassungsrechtliche Demokratiemodell der Verwaltung verlangt eine Regierung, die dem Kontrollrechte auf oberster Ebene gewährleistet Parlament gegenüber verantwortlich ist. Die ist durch die parlamentarischen
- Das Parlament kann eine ihm nicht genehme Regierung aus dem Amt entfernen
- • Regierung wird durch denDie LReg und der LH Wird d BPräsurch den LT gewählt (der direkt gewählt wurde) bestellt und abberufen
- Art 20 Abs 1 B-VG: auf Zeit gewählte, ernannte berufsmäßige oder vertraglich bestellte Organe führen die Verwaltung unter der Leitung der obersten Organe des Bundes. o Vertraglich bestellte Organe = Vertragsbedienstete und Organe, die nach
- Die Organe^ arbeitsrechtlichen Bestimmungen bestellt werden der Selbstverwaltung sind aus dem Kreis der Mitglieder des Selbstverwaltungskörpers demokratisch zu bestellen Voraussetzung für dieses demokratische Prinzip ist Entscheidungsfreiheit (Weisungsfreiheit) der obersten Organe. Die Mitwirkung von Individuen an Verwaltungsentscheidungen in beratender Funktion (Beiräte) ist aber zulässig: Beiräte haben die Aufgabe, die Verwaltung in vielen Sachfragen zu beraten und politische Aspekte in die Verwaltungsführung einzubringen.
- Die Weisungsbindung der Verwaltung, die für Merkl in engem Zusammenhang mit dem demokratischen Prinzip steht, stellt eine Grundlage uns Schranke der Verwaltungsorganisation Organisation müssen darauf achten, dass das hierarchische Weisungssystem funktionsfähig dar. Der Organisationsgesetzgeber und die Träger der inneren
