Análisis de Políticas Públicas: Dimensiones, Procesos y Evaluación, Study notes of Fashion Business Basics

Download Análisis de Políticas Públicas: Dimensiones, Procesos y Evaluación and more Study notes Fashion Business Basics in PDF only on Docsity!

APUNTES APP

TEMA 1: Instrumentos conceptuales para el análisis de las políticas públicas Una política pública es un programa desarrollado por una autoridad pública. Toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Dimensiones:  Contenido (la PP tiene que versar sobre un tema)  Calendario(las PP pueden ser finalistas, es decir, para un conflicto concreto que se puede resolver en un tiempo o pueden no tener un punto final y ser reiteradas)  Teoría del cambio (las PP modifican el comportamiento humano)  El campo de acción (siempre existe y puede o no afectar a todos)  La coerción (alguien debe obligar a acatar la PP) Tipos:  Redistributivas: costes concentrados y beneficios concentrados. Se trata de políticas fiscales o de carácter social que facilitan la redistribución de la riqueza  Distributivas: costes difusos y beneficios concentrados. Son aquellas en las que el Estado decide asumir los costes por ejemplo de instalar un centro polideportivo o una biblioteca  Regulativas: costes concentrados y beneficios difusos. Un ejemplo sería la regulación de la emisión de CO2 de un industria  Institucionales o constitucionales: costes difusos y beneficios difusos. Se trata de políticas del tipo reforma de la ley electoral, donde la ciudadanía no esta muy presente, pues de ello se encargan sobretodo aquellos que forman parte del sistema político TEMA 2: Identificación del problema Dimensiones del problemas social (Harindeguy, J.B. (2013): Análisis de Políticas Públicas. Mardid: Tecnos. Cap. 2):

 Grado de especificidad: las fronteras del asunto social no tienen porque estar claramente marcadas, pues un cierto margen de ambigüedad puede ayudar a que un público amplio se fije en ello  Grado de relevancia social: el asunto tiene que afectar al máximo número de ciudadanos  Relevancia temporal: si un asunto desaparece demasiado rápido, no puede cuajar en la opinión pública porque otros asuntos lo tapan  Nivel de complejidad: cuanto más complicado sea el asunto para los ciudadanos, menos se suelen involucrar en ello  Existencia de precedentes históricos: los asuntos totalmente nuevos son más impactantes, ya que la atención del público se suele saturar con asuntos ya "clásicos" y que parecen sin solución. No obstante, dichos asuntos son difíciles de manejar en un discurso porque no siempre existen posturas definitivas sobre ellos. Los políticos suelen simplificar la realidad manipulando los aspectos de un problema social a través de historias en las que nos explican de forma sencilla cuál es el problema, quién es el culpable y cuál es la solución. Las historias causales que nos cuentan los políticos pueden ser clasificadas en cuatro grupos en función de si la acción y su consecuencia son presentadas como intencionadas o no(Harindeguy, J.B. (2013): Análisis de Políticas Públicas. Mardid: Tecnos. Cap. 2):  HC Mecánica: se refiere a una situación en la que el agente principal controla el resultado final mediante oros agentes o máquinas. Cuando no se consigue el resultado se culpa al intermediario, es decir, al "mecanismo"  HC Accidental: se produce cuando el desarrollo de la historia escapa del control humano, sobretodo por razón de la naturaleza  HC intencionada: cuando la historia es un éxito, los gobernantes subrayan los efectos positivos de sus decisiones, mientras que cuando resulta ser un fracaso, acusan a la oposición de una conspiración  HC inadvertida: se fundamentan en un decisión racional pero de consecuencias no deseadas

TEMA 3: La puesta en agenda La puesta en agenda constituye el segundo paso esencial del ciclo de políticas públicas. Se trata de una fase importante porque la entrad en agenda determina que problemas serán tratados y cuáles recibirán una respuesta bajo el formato de política pública. Encontramos tres tipos de agendas paralelas(Harindeguy, J.B. (2013): Análisis de Políticas Públicas. Mardid: Tecnos. Cap. 3): Agenda pública: el elemento básico para que un tema acabe entrando en la agenda pública es la atención del público. En este sentido, los temas importantes se determinan a través de la OP. Cinco fases de la agenda pública:  Fase pre-problemática: es el momento en el que solo están interesados unos pocos actores pioneros  Descubrimiento de la alarma y entusiasmo eufórico: se da cuando aparecen una serie de acontecimientos aislados que de repente se relacionan, el gran público se asusta y los medios de comunicación no dan a basto  Realización del coste: es el punto de inflexión el que, mientras se piensa que el problema es grave, también se generan soluciones (o intentos de soluciones al respecto) al respecto. En cuanto el público se da cuenta de todos los esfuerzos que implica solucionar el problema, empieza a decaer su atención.

 Declive gradual: aparecen nuevos problemas (quizás más fáciles de resolver) y sus posibles soluciones, por lo que la atención del público empieza a bajar gradualmente  Fase post-problemática: se abre cuando la atención ha decaído significativamente, lo cuál no ocurre necesariamente porque se haya encontrado una solución, sino que suele darse porque otro asunto novedoso, por aburrimiento o bien por saturación Agenda política: es la que determina en gran medida qué políticas públicas genera un gobierno y es el campo en el que se libran luchas entre fracciones. Existen dos tipos de agendas políticas en función de la naturaleza de los problemas que llegan:  Institucional: aterrizan problemas que estructuralmente forman parte de las competencias de un gobierno y no suele generar ningún debate al respecto.  Coyuntural o sistémica: llegan problemas que no son competencia exclusiva del gobierno pero que, por alguna razón, han crecido hasta requerir una respuesta gubernamental. Ejemplo= la violencia de género o la obesidad infantil Los actores en este proceso son todos aquellos que actúan de forma intencionada, o no, para obligar al gobierno a que trate un problema público. Podemos reconocer los siguientes:  Burócratas: su poder de presión dentro del sistema político puede conseguir imponer un tema en la agenda (asuntos financieros)  Científicos: sus descubrimientos también pueden hacer entrar un problema en la agenda (asuntos de salud)  Grupos de presión: si tienen suficiente dinero pueden pagar a campaña de promoción de un asunto hasta que el gobierno lo tome en cuenta (asuntos de armas)  Movimientos sociales: aunque no dispongan siempre de un acceso abierto a las instituciones representativas, cuentan con la fuerza de un colectivo numeroso (asuntos de seguridad)  Periodistas: en un mundo tan mediatizado como el actual, los medios actúan como intermediarios de las noticias que ocurren y ejercen una presión decisiva sobre la agenda (asuntos políticos). No

obstante, este papel de los medios esta evolucionando bajo la presión de los mercados y de las nuevas tecnologías Además nos encontramos con tres formas de acceso a la agenda política:  Iniciativa interna: se produce cuando el problema aterriza en la agenda gubernamental porque el gobierno lo ha decidido así, o bajo la presión de un lobby que mantiene contactos directos con el poder político. En esta situación, el problema no tiene porque pasar por la agenda pública previamente  Movilización: se da cuando el poder político crea un problema y lo trasmite al público para ganar apoyos. En tales casos se pasa de la agenda política a la agenda pública a través de una lógica expansiva  Iniciativa externa: ocurre cuando un problema se inscribe en la agenda gubernamental después de varias semanas de movilización social liderada por un grupo extremo de las instituciones políticas. En este caso, es la presión organizada de la sociedad civil la que favorece la entrad de un asunto en la agenda Agenda mediática: aquí intervienen consideraciones como la línea editorial de los medios y la tendencia política de su propietario, el espacio editorial (en verano se recurre a los llamados "reportajes de nevera" para paliar la falta de informaciones) o la presión del mercado (se tiende a priorizar las noticias que vienen con imágenes impactantes). El análisis de la agenda mediática se suele realizar haciendo un recuento de las noticas que aparecen en los medios TEMA 4: Toma de decisiones y elaboración de políticas públicas. Existen tres grandes modelos teóricos de las políticas públicas: Elección racional (Olson): tiene su base en la economía y significa minimizar los costes para alcanzar un objetivo, es decir, según esta teoría el actor racional trata de ser un egoísta que se guía únicamente por el interés propio realizando un análisis de costes y beneficios

Decisional (Lasswell): tiene su base en la psicología y entiende que las decisiones políticas se suelen en tomar en función de valores y normas y no sólo de criterios objetivos, por lo que este modelo pone el acento en la personalidad del individuo y clasifica a los líderes políticos en función del trauma vivido en su infancia:  Agitador: se centra en la emoción del público y busca remover conciencias ajenas. Además se trata de un individuo narcisista y con dificultades para relacionarse con los demás  Administrador: se concentra en los procesos políticos y busca la eficacia burocrática, evitando las controversias y separando claramente la tarea profesional de su vida privada  Teórico: tiende a centrarse en los grandes problemas ideológicos abstractos y no se involucra en la lucha política Racionalidad limitada (Simon): es la que impera en la actualidad y se basa en la limitación del ser humano tanto para disponer de una información completa como respecto a su capacidad de tratamiento cognitivo, por lo que este modelo se opone a la forma de pensar perfectamente racional en el caso de situaciones completamente nuevas para el individuo Por otra parte, también nos encontramos con una serie de modelos explicativos de los procesos decisorios que se salen de la norma: El incrementalismo o arte de ir tirando (Lindom): se trata de un modelo conservador y realista, según el cuál las decisiones suelen consistir en pequeños ajustes, determinados por ensayo y error y por compromiso entre actores. El modelo incrementalista describe bien situaciones de estabilidad pero pierde valor cuando cambios de gobierno derivan en cambios radicales en las PP. Entre sus características podemos destacar las siguientes:  Las decisiones públicas son pequeños ajustes incrementales respecto de decisiones anteriores  La experimentación y la interacción entre actores en juego pesan más que el análisis  La aparición de nueva información sobre el problema y el cambio de relaciones de poder entre actores son determinantes

El modelo de cubo de basura o garbage can (March): este modelo añade aún más complejidad al proceso de decisiones públicas y parte de la base de que los objetivos son ambiguos, los medios para satisfacerlos no están claros y existen distintos actores que entran y salen de escena de nuevas decisiones, por lo que las decisiones públicas serían el resultado de una coincidencia entre problemas y soluciones El modelo de corrientes o policy streams (Kingdon): se deriva del modelo de cubo de basura y nos habla de tres corrientes independientes pero que pueden coincidir en un momento dado abriendo una ventana de oportunidad, lo cuál pude derivar en que un determinado actor político (el emprendedor) aproveche la situación para proponer proyectos y soluciones que él siempre había venido defendiendo. Las tres corrientes serían las siguientes:  La corriente de los problemas: tiene vida propia y puede tomar un curso inesperado como en el caso de epidemias o catástrofes  La corriente de la política: también tiene vida propia y depende de factores como por ejemplo un cambio en la legislatura o la elección de un nuevo presidente  La corriente de las soluciones (de las políticas): depende de la aparición, por ejemplo, de programas energéticos Según la teoría de la toma de decisiones de Subirats, la mejor política sería aquella que combinará la viabilidad técnica con la viabilidad social, aunque para un político suele predominar está última. En este sentido, Giandomenico Majone, en su libro "Evidencia, Argumento, Persuasión" establece un pirámide entre estos tres elementos respectivamente de abajo a arriba, considerando que desde el punto de vista técnico lo importante son las evidencias mientras que desde el punto de vista político y social lo importante es la capacidad de persuasión, encontrándose en el medio los argumentos que los actores pueden construir sobre las mismas evidencias TEMA 5: El proceso de implementación de las políticas públicas El proceso de implementación de una política pública consiste en poner en práctica las decisiones políticas, es decir, en plasmar las ideas en hechos

reales teniendo en cuenta que el objetivo es que los recursos se inviertan de la mejor manera posible. En este momento acaba la fase política y empieza la fase administrativa, siendo este enfoque bastante novedoso. En este sentido nos encontramos con dos tipos de análisis (Harindeguy, J.B. (2013): Análisis de Políticas Públicas. Mardid: Tecnos. Cap. 5): Análisis descendente: los que defienden esta visión estiman que hace falta seguir la cadena de mando burocrática e identificar los fallos que aparecen, entendiendo que si una política pública no genera los efectos esperados es por un fallo de trasmisión de autoridad entre actores centrales y actores locales. Además, según este análisis el objetivo tiene que estar claro y no deben haber ambigüedades, pues la falta de objetivos compartidos puede suponer retrasos y desconfianza entre las administraciones. De hecho, cuando más actores haya, habrá más riesgo de fracaso de la política pública. En este punto podemos encontrar una serie de elementos para reducir los efectos adversos:  Reducir el número de puntos de inflexión, es decir, el número de decisiones críticas que pueden cambiar el curso de un programa gubernamental. Cuantos menos movimientos estratégicos se den, menos posibilidades de fallo aparecen  Reducir el número y la variedad de los participantes en cada punto de inflexión, pues cuanto más centralizada sea la decisión, mejor  Limitar el núcleo duro de los participantes y no involucrar a los actores periféricos poco interesados en el programa  Considerar la intensidad de las preferencias de cada participante, pues los actores poco motivados pueden frena el proceso de implementación Además, para la construcción del sistema se deben cumplir dos condiciones: por una parte, un elevado nivel de consenso entre los actores involucrados en torno a los objetivos de la política; y por otra parte, pocos cambios a realizar y que sean marginales. Para conseguir estas condiciones se deben tener en cuenta seis dimensiones:  Los objetivos deben ser claros y precisos  Los recursos e incentivos tienen que estar disponibles cuando se les necesite

 Las relaciones intergubernamentales deben ser fluidas, independientemente del federalismo  Los órganos de implementación tienen que ejercer un cierto control sobre la política y estar en contacto constante con los decisores políticos  El contexto no debe afectar a la PP  Los implementadores deben estar disponibles para optimizar el uso de los recursos Dentro de los juegos políticos, también encontramos una serie de elementos informales que intervienen en el procedimiento. El primero de estos juegos sería la desviación de recursos , cuyas variantes son el dinero fácil, inflar el presupuesto, la vida relajada de los funcionarios y el comedero de cerdos o clientelismo. En el segundo juego nos encontramos con la modificación de objetivos , cuyas variantes serían el apilamiento, la disponibilidad y el mantenimiento de la paz o ineptitud de algunos agentes públicos Además podemos señalar cuatro determinantes a la hora de planificar la implementación desde una perspectiva institucional:  La disponibilidad d la tecnología necesaria, pues las políticas públicas todavía no pueden resolver todos los problemas  La diversidad en el comportamiento de la población objetivo, ya que una diversidad alta supone un incremento del coste  El peso relativo de la población objetivo respecto al conjunto de la población global, pues una población reducida supone un gasto menor  El alcance del cambio comportamental necesario. Cuando mayor sea el cambio necesario, más alto será el coste de la política 10 recomendaciones a tener en cuenta en el mundo real (ver foto o manual): Análisis ascendente: consiste en examinar la fase de implementación desde las últimas consecuencias y remontar la cadena de mando hasta los actores que tomaron la decisión de dicha implementación. Este análisis suele centrarse en la noción de "intercambio" en actores para entender porque un programa funciona o no

Por otro lado, la principal dificultad para analizar la implementación es saber cuando empieza y cuando acaba. Si hacemos esta pregunta alguien podría pensar, bien la implementación empieza justo cuando hemos aprobado una decisión y acaba justo cuando hemos obtenido los resultados esperados. Pero no es tan sencillo, porque otras personas podrían pensar que más vale buscar un indicador de conclusión del proceso como podría ser la finalización de la ejecución del presupuesto. En este sentido, podemos señalar 5 pasos en la implementación de una PP: en primer lugar, podríamos pensar en que la propia intervención pública se origina por la identificación de unas necesidades, equivalentes a lo que sería un problema definido como una situación insatisfactoria que nos ayuda a justificar la intervención pública. Entonces tomamos algunas decisiones al respecto que para poder ser desplegadas necesitan de una serie de recursos , es decir unos inputs, que es aquello que el programa requiere para poderse poner en marcha. Estos recursos pueden ser económicos, humanos, organizativos, de conocimiento, información, etc., y nos permiten desarrollar una serie de actividades para obtener los llamados resultados o outputs pretendidos. En el supuesto de una campaña de vacunación infantil estos resultados serían el número de niños o niñas vacunados. Por tanto se trata de indicadores relativamente fáciles de obtener para poder hacer un seguimiento de hasta qué punto estamos consiguiendo o no los objetivos previstos. Finalmente deberíamos esperar un cierto tiempo para poder observar hasta qué punto hemos obtenido el impacto , es decir, el outcome esperado, que en este caso sería el descenso en la tasa de mortalidad infantil Los fallos o brechas en la implementación de una PP son las divergencias entre aquellos objetivos que se plantean el diseño y los resultados que finalmente acabamos observando o incluso los impactos que a largo plazo acabamos obteniendo. Podemos destacar tres tipos de brechas en función de su naturaleza, es decir, de los motivos por las que se producen:  Desplazamiento de PP: se produce cuando dijimos que haríamos una cosa y hacemos otra completamente diferente  Déficit de implementación: en este caso comenzamos a desplegar aquello que habíamos planificado pero no lo acabamos de completar del todo

 Consecuencias no intencionadas: se trata de una divergencia no buscada entre lo planificado y lo conseguido como resultado de la confluencia entre factores de difícil previsión (contextuales, políticos, económicos) o de la combinación de estos factores con aspectos de déficit de implementación No obstante, el análisis empírico nos permite constatar que durante el proceso de implementación se van mezclando pequeñas decisiones que reformulan aquellos objetivos que habíamos incluido en un discurso inicial difícilmente catalogable de decisión, por lo que en ocasiones se pierde el sentido de hablar de brecha en la implementación TEMA 6: La evaluación de las políticas públicas Para realizar una evaluación exitosa primero debemos identificar correctamente los outcomes, pero esto para nada es un tarea fácil. Sin embargo debemos identificar algún outcome aunque sea de manera ex-post, cuando el programa ya lleve años en funcionamiento, con el objetivo de aportar conocimiento al debate político. También nos debemos preguntar siempre si la PP es efectiva o no. En este sentido, podemos identificar cuatro tipos de evaluación, siendo la última la más comúnmente utilizada:  Evaluación de necesidades o diagnosis: consiste en caracterizar bien las necesidades antes de diseñar el programa que les va a hacer frente. Este tipo de evaluación encaja en un proceso bastante racional, pues implica que hay un periodo en el que nos podemos dedicar a estudiar el problema antes de diseñar la solución  Evaluación de proceso o implementación: en este caso nos preguntamos que ha ocurrido y no sobre el efecto de lo que hemos hecho  Evaluación de impacto: se produce cuando nos preguntamos si el programa ha tenido algún tipo de efecto sobre el problema o las necesidades que le dieron razón de ser  Evaluación económica: es la que pondera los outputs o, aún mejor, los outcomes conseguidos con los recursos o inputs que hemos

dedicado. En este sentido, no es suficiente con que un programa haya tenido impactos para justificar su existencia, sino que debemos preguntarnos si podríamos haber empleado mejor los recursos de los que disponíamos Por otra parte, la comparación entre lo que nos encontramos antes del programa y después del programa no me dice cual es el impacto del programa, pues entonces estaríamos incurriendo en un sesgo de selección, sino cual es el cambio en la magnitud del problema, mientras que el objetivo es saber que parte de este cambio es atribuible a mi programa o política. En este sentido, el impacto es la diferencia entre lo que ha ocurrido con el programa (factual) y lo que hubiera ocurrido si no se hubiese aplicado el programa (contrafactual) en un mundo idéntico. Por lo tanto, es necesario realizar una hipótesis contrafactual, es decir, un hipótesis sobre como sería el mundo en ausencia de nuestro programa. Para ello, se debe seleccionar a un grupo de comparación con sujetos muy parecidos a los participantes en el programa pero que no han tomado parte o no han estado expuestos al mismo y ver si lo que ha ocurrido con ellos es diferente a lo que ha ocurrido con aquellos que sí han estado expuestos. No obstante, no siempre existe un grupo grande del que extraer un grupo de comparación, pues los programas aplicados a todo el mundo desde el primer momento no permiten construir grupos de comparación. Además puede resultar muy difícil encontrar a un grupo de comparación que sea realmente idéntico al de participantes en todas las características relevantes, por lo que las evaluaciones de impacto no se libran de las sospechas de sesgo de selección

Finalmente, el sistema de monitoreo (los otros dos sistemas son el científico y el cuasi científico) es un proceso de seguimiento de un programa o política que genera información de manera continuada, orientada a la gestión cotidiana, y que normalmente se basa en explotaciones que son más o menos automáticas en las bases de datos administrativas. Este sistema nos dice que esta pasando en cada momento y nos sirve, por ejemplo, para detectar tendencias en el tiempo. Finalmente, para que este sistema sea efectivo, es importante que los casos sean aleatorios y centrarse especialmente en los outcomes o impactos del programa