Sent Frontini sui controlimiti, Schemes and Mind Maps for Human Rights
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SENTENZA FRONTINI 183/73 - CONTROLIMITI (la relativa teoria prevede che la Corte cost possa sindacare la legittimità della legge di autorizzazione alla ratifica qualora vi sia una disposizione comunitaria contrastante con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana -quindi la Corte accetta il primato del diritto dell’Unione con il limite del rispetto dei principi fondamentali della Cost)

oggetto: tribunale di Torino solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia l'art. 189 del TCEE, stipulato a Roma il 25 marzo 1957, in riferimento agli artt. 70, 71, 72, 73, 74, 75 e 23 Cost; con le tre ordinanze, di identico contenuto, del tribunale di Genova, viene sollevata la stessa questione, in riferimento agli artt. 70, 76 e 77 Cost.

Art. 189: "per l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal Trattato, il Consiglio e la Commissione della Comunità stabiliscono regolamenti e direttive,prendono decisioni e formulano raccomandazioni e pareri”; Co 2: "Il regolamento ha portata generale. Esso é obbligatorio in tutti i suoi elementi, e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”.

Art. 11 Cost: "l'Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni", e quindi "promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo"

Fatto: Nel corso di un procedimento civile promosso da Frontini Franco e dalla s.r.l. Commercio Prodotti Alimentari contro il Ministero delle finanze nonché contro Duplicato Vincenzo, Tommasoni Guido e Manganello Angelo, avente ad oggetto la misura, fissata in alcuni regolamenti della CEE, dei prelievi agricoli relativi a determinate operazioni di importazione, il tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge di esecuzione del TCEE, in particolare l'art 189 TCEE 1957, in riferimento agli artt. 70, 71, 72, 73, 74, 75 e 23 Cost.

2. - Nei giudizi promossi dalle tre ordinanze del tribunale di Genova si sono costituite le parti private, tutte deducendo la infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

3. - In tutti e quattro i giudizi di legittimità costituzionale é intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri sostenendo l'infondatezza delle prospettate questioni di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

3. - Di questa disposizione del Trattato, mediante denuncia della legge di esecuzione che ad essa ha adattato il nostro ordinamento interno, viene posta in dubbio la legittimità costituzionale sotto diversi profili: 1. Pur riconoscendo ai regolamenti CEE (atti aventi forza e valore di legge ordinaria - tuttavia,

non essendo leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni non possono essere oggetto di sindacato di costituzionalità) efficacia obbligatoria ed immediata applicabilità nei confronti dello Stato e dei cittadini italiani, si lamenta che, con ciò, è stata

introdotta nel nostro ordinamento una nuova fonte di normazione primaria, con la conseguente sottrazione di competenza legislativa ai normali organi costituzionali dello Stato;

2. nei confronti dei regolamenti comunitari mancano le guarentigie previste dalla Costituzione per le leggi ordinarie dello Stato (forme di promulgazione e pubblicazione; possibilità di promuovere il referendum abrogativo; ammissibilità del controllo di questa Corte, a tutela dei diritti fondamentali dei cittadini); di conseguenza ci si chiede se la limitazione della sovranità, che introduce uno strumento di produzione normativa sopranazionale, idoneo ad incidere direttamente in ogni campo e senza precisi limiti sui diritti dei cittadini, intaccando eventualmente anche i diritti fondamentali dei cittadini e i principi fondamentali di struttura dello Stato, possa ritenersi consentita dall'art. 11 della Costituzione.

3. Con tali regolamenti possono essere imposte ai cittadini italiani prestazioni patrimoniali, in contrasto con la riserva di legge stabilita dall'art. 23 Cost.

L'art. 189 del Trattato di Roma comporterebbe non tanto limitazioni di sovranità quanto "una inammissibile rinuncia alla sovranità, ovvero una modifica della struttura costituzionale fondamentale del nostro Stato”.

4. - La questione non é fondata perché: >La legge di esecuzione del TCEE trova sicuro fondamento di legittimità nell'art. 11 Cost., collocato tra i "principi fondamentali" della Cost, segna un chiaro e preciso indirizzo politico: il costituente si riferiva, nel porla, all'adesione dell'Italia alla ONU ma si ispirava a principi di valore generale, di cui la CE e le altre Organizzazioni regionali europee costituiscono concreta attuazione -> è evidente la rispondenza del Trattato di Roma alle finalità indicate dall'art. 11 Cost.

5. - La formula"limitazioni di sovranità” legittima le limitazioni dei poteri dello Stato in ordine all'esercizio delle funzioni legislativa, esecutiva e giurisdizionale, quali si rendevano necessarie per la istituzione di una Comunità tra gli Stati europei, ossia di una nuova organizzazione interstatuale, di tipo sovranazionale, a carattere permanente, con personalità giuridica e capacità di rappresentanza internazionale. Alla CE, aperta a tutti gli altri Stati europei e concepita come strumento di integrazione tra gli Stati partecipanti, per fini comuni di sviluppo economico e sociale, per fini di difesa della pace e della libertà, l'Italia e gli altri Stati promotori hanno conferito e riconosciuto determinati poteri sovrani, costituendola come istituzione caratterizzata da ordinamento giuridico autonomo e indipendente. In particolare, ogni Stato ha attribuito una parte della propria potestà normativa agli organi della C.E.E., in base ad un preciso criterio di ripartizione di competenze per le materie indicate dal Trattato, in correlazione necessaria con le finalità di interesse generale stabilite dal Trattato stesso per la politica economica e sociale della Comunità. Stipulando il TCEE, però, l’Italia ha acquistato il diritto di nominare propri rappresentanti nell’Assemblea e nel Consiglio, e di concorrere alla formazione della Commissione e della Corte di giustizia.

6. - il ordine al dubbio se fosse necessario il procedimento di revisione costituzionale per l'approvare la legge di ratifica e di esecuzione: il Parlamento lo aveva già risolto in ordine al TCECA decidendo che la ratifica ed esecuzione di quel Trattato potesse essere effettuata mediante legge ordinaria.

Lo stesso art 11 Cost afferma che, quando ne ricorrano i presupposti, é possibile stipulare trattati i quali comportino limitazione della sovranità, ed é consentito darvi esecuzione con legge ordinaria. La disposizione risulterebbe svuotata del suo specifico contenuto normativo, se si ritenesse che per ogni limitazione di sovranità dovesse farsi luogo ad una legge costituzionale.

8. - Per risolvere la questione concernente la mancanza delle guarentigie offerte dalla nostra Costituzione nei confronti dei regolamenti della C.E.E. rispetto alla legislazione dello Stato va analizzato il rapporto tra ordinamento comunitario e ordinamento interno: >la corte ha già avuto modo di affermare che il diritto comunitario e il diritto interno dei singoli Stati membri possono configurarsi come sistemi giuridici autonomi e distinti, ancorché coordinatisecondo la ripartizione di competenze stabilita dal Trattato. Esigenze fondamentali di eguaglianza e di certezza giuridica sono alla base dell’efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di recezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità, (sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione uguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari) dei regolamenti CEE Risponde altresì alla logica del sistema comunitario che i regolamenti della C.E.E., - semprechè abbiano completezza di contenuto dispositivo, come fonte immediata di diritti ed obblighi sia per gli Stati sia per i loro cittadini in quanto soggetti della Comunità, non debbano essere oggetto di provvedimenti statali a carattere riproduttivo, integrativo o esecutivo, che possano comunque differirne o condizionarne l'entrata in vigore, e tanto meno sostituirsi ad essi, derogarvi o abrogarli, anche parzialmente.

Le disposizioni costituzionali disciplinano unicamente l'attività normativa degli organi dello Stato italiano, e per la loro natura non sono riferibili o applicabili all'attività degli organi comunitari. A questo riguardo si impongono alcune ulteriori considerazioni. Occorre anzitutto tener presente che l'ordinamento comunitario risulta caratterizzato da un complesso di garanzie statutarie e da un proprio sistema di tutela giuridica, in particolare, per quanto concerne i regolamenti previsti dall'art. 189: > oltre ai limiti di competenza settoriale ratione materiae alla potestà normativa del Consiglio e della Commissione dalle disposizioni del Trattato, deve ricordarsi che l'operato di questi organi é soggetto al controllo dell'Assemblea, composta di rappresentanti delegati dagli Stati membri; e che, d'altra parte, la loro azione si svolge con la costante e diretta partecipazione del nostro Governo, e quindi anche sotto il controllo indiretto del Parlamento italiano; devono essere motivati, e fare riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del Trattato; e sono oggetto di regolare pubblicazione nella GU della Comunità, dopo la quale soltanto entrano in vigore, alla data da essi stabilita, o in mancanza, nel ventesimo giorno successivo.

Nella medesima prospettiva si deve valutare anche la questione di legittimità costituzionale dell'art. 189 del Trattato C.E.E., in quanto permette l'emanazione di regolamenti contenenti imposizione di prestazioni patrimoniali. Ciò non importa deroga alla riserva di legge sancita dall'art. 23 della Costituzione, poiché questa disposizione non é formalmente applicabile alle norme comunitarie, emanazione di una fonte di produzione autonoma, propria di un ordinamento distinto da quello interno.

9. - Appaiono egualmente infondati i dubbi relativi alla carenza di controllo giurisdizionale da parte di questa Corte, a salvaguardia dei diritti fondamentali garantiti dalla nostra Costituzione ai cittadini. Si deve anzitutto considerare che l'ordinamento della CEE contiene uno speciale sistema di tutela giurisdizionale, caratterizzato dalla pienezza delle funzioni attribuite alla Corte di giustizia (assicurare "il rispetto del diritto nella interpretazione e nella applicazione del trattato”; esercita il controllo di legittimità sugli atti normativi del Consiglio e della Commissione, con competenza a conoscere dei ricorsi "per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del trattato o di qualsiasi norma giuridica relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere", proposti da uno Stato membro o da qualsiasi persona fisica o giuridica; ha potere di annullamento degli atti impugnati riconosciuti illegittimi, salva la facoltà di stabilire gli effetti dei regolamenti annullati che debbano essere considerati come definitivi; é competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione del Trattato, sulla validità ed interpretazione degli atti emanati dalle istituzioni della Comunità, e sull'interpretazione degli statuti degli organismi creati con atto del Consiglio, quando questioni del genere siano sollevate "davanti a una giurisdizione di uno degli Stati membri”).

Occorre, d'altro canto, ricordare che la competenza normativa degli organi della C.E.E. é prevista dall'art. 189 del Trattato di Roma limitatamente a materie concernenti i rapporti economici, ossia a materie in ordine alle quali la nostra Costituzione stabilisce bensì la riserva di legge o il rinvio alla legge, ma le precise e puntuali disposizioni del Trattato forniscono sicura garanzia, talché appare difficile configurare anche in astratto l'ipotesi che un regolamento comunitario possa incidere in materia di rapporti civili, etico-sociali, politici, con disposizioni contrastanti con la Costituzione italiana. É appena il caso di aggiungere che in base all'art. 11 della Costituzione sono state consentite limitazioni di sovranità unicamente per il conseguimento delle finalità ivi indicate —-> quindi tali limitazioni non possono legittimare gli organi della C.E.E. a violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Qualora dovesse mai darsi all'art. 189 una sì aberrante interpretazione, in tale ipotesi sarebbe sempre assicurata la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilità del Trattato con i predetti principi fondamentali. Deve invece escludersi che questa Corte possa sindacare singoli regolamenti, atteso che l'art. 134 della Costituzione riguarda soltanto il controllo di costituzionalità nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni, e tali, per quanto si é detto, non sono i regolamenti comunitari.

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