1, Ejercicios de Derecho. Universidad Complutense de Madrid (UCM)
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LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Dogmática del acto administrativo: construcción histórica

El primer problema de la teoría de los actos administrativos es el de su significado y alcance.

Inicialmente el concepto surge en Francia al filo, y como expresión pr áctica, del principio de separación entre Administraci ón y Justicia: se tratar ía de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa y, por ello, sometido sólo al control de ésta.

Otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo por las notas de autotutela que en sí contiene. Dos tendencias se encuentran aquí: por una parte, la que arranca de Otto Mayer en Alemania y hoy aún dominante en este pa ís, que formula la teoría del acto administrativo sobre el modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situación jur ídica del súbdito en un caso individual; por otro, la teorizaci ón de una «decisión ejecutoria » como el acto administrativo prototípico, que parte de Hauriou y que se mantiene aún en la doctrina francesa.

En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una institución m ás del Derecho Administrativo, no «la» institución por excelencia, que tenga que resumir todas las peculiaridades de este Derecho. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y s ometido al Derecho Administrativo. Se distinguiría, por tanto: de la actuación no jurídica (actos materiales); de los actos jurídicos producidos por los administrados (actos del administrado); de los actos jurídicos dictados por la Administración que no est án sometidos al Derecho Administrativo (actos de Derecho privado, o procesal, o laboral, etc.).

Pero ese concepto amplio es desestimado en la doctrina y en la legislación en favor de un concepto más estricto. Por una parte se excluyen los Reglamentos, en segundo lugar se excluyen los actos contractuales y en tercer lugar a los actos que incorporan una coacción adm inistrativa.

Los Reglamentos se excluyen para integrarlos en las fuentes de Derecho, los actos contractuales para hacer una teoría propia de los contratos de la Administración, y la coacci ón administrativa de m odo que el acto administrativo se concrete en lo que son declaraciones y no ejecuciones.

¿Puede continuar la exclusión de supuestos, para adelgazar a ún m ás la teoría del acto administrativo? No lo creemos justificado. No faltan posiciones que lo intentan: la reducción, dentro de los actos jurídicos de la Administración, a los que tienen precisamente la condici ón de negocios jur ídicos,(es la tesis de Kormann) o a las que tienen por destinatarios a particulares y contienen una regulación u ordenación (Regelung: Wolff) de su der echo.

La exclusión estar á justificada en la medida en que los supuestos excluidos puedan ser objeto de una teorización independiente, lo cual dista de ser el caso, a nuestro juicio, al menos para nuestro Derecho.

Con todas estas exclusiones y en sentido estricto cabe describrir al acto administrativo como aquel acto jurídico unilateral, dictado por la Administración, distinto del Reglamento y consistente en una declaración.

Concepto

La definición que vamos a adoptar como v álida es la expuesta por Zanobini corregida parcialmente:

Acto administrativo sería así la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

De este concepto se deducen algunas notas de especial importancia:

Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales, sin embargo, no hemos de entender declaración en el sentido necesario de una declaraci ón expresa y escrita, como veremos con posterioridad, la Administración puede declarar su voluntad, su juicio, su conocimiento, de modo no necesariamente escrito, aunque generalmente será escrito, y de modo no expreso como en el caso de los denominados actos presuntos (silencio administrativo).

La declaración puede ser de voluntad, que ser á lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento, como es hoy admitido en la teoría general del acto jurídico.

La declaración debe proceder de una Administraci ón, lo que excluye los actos jur ídicos de los administrados, los supuestos actos materialmente administrativos dictados por órganos p úblicos no encuadrados en la Administración, as í como los contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administr ación.

La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una pote stad administrativa. En la medida en que los actos administrativos son expresión de una potestad, pr oducen los efectos jurídicos que tal potestad tiene como propios (esencialmente, innovar o conservar situaciones jurídicas, siendo el primero el efecto más enérgico, para intentar concretarlo como el efecto jurídico–administrativo prototípico). No existe potestad sin norma previa y todas las potestades son tasadas y específicas, no existen potestades indeterminadas, en consecuencia no hay acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea.

La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria. El Reglamento crea o innova derecho objetivo, el acto lo aplica.

Elementos

Los elementos que integran la figura del acto administrativo y que se derivan de la regulación legal, (arts. 53 y ss LPC), son: subjetivos (Administración, órganos, competencia, investidura leg ítima del titular del órgano), objetivos (presupuestos de hecho, objeto, causa, fin) y formales (procedimiento, forma de la declaración).

Los elementos subjetivos

El acto administrativo sólo puede producirse por una Administraci ón p ública en sentido formal y no por ningún órgano p úblico que no est é integrado en una Administración como persona, sea cual sea la materia de tales actos, ni por ningún particular. La Administraci ón en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.

La Administración, como persona jur ídica, se compone de órganos, a trav és de los cuales se manifiesta y obra. Una concreción ulterior ha de precisar que s ólo podr á dictar el acto considerado aquel órgano de la Administraci ón que tenga atribuida la competencia para ello.

La competencia se determina por las normas, siendo irrenunciable su ejercicio por el órgano «que la tenga atribuida como propia», aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación competencial (delegación, sustituci ón, avocaci ón, que suponen traslados de competencia de unos órganos a otros).

En un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial y temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice.

Finalmente, no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a trav és del órgano competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares del órgano ostenten la investidura leg ítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situaci ón de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso), no tengan relaci ón personal directa o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstenci ón y recusación y procedan en las condiciones legales prescrita para poder actuar como tales titulares del órg ano.

Los elementos objetivos: presupuesto de hecho, fin, causa, motivo

En cuanto a su significado general, resulta indispensable, no obstante, para comprender el instrumento técnico que es el acto administrativo, establecer unas cuantas precisiones en relación con los problemas prácticos que la teoría de la causa intenta resolver.

En primer término, deben aislarse lo que son presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. Como el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en funci ón del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese presupuesto puede ser una situación material perfectamente objetivable (existencia de la vacante para poder dictar el acto de nombramiento), pero puede ser también, como ya conocemos, una situación m ás compleja, o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia, o incluso otras calificaciones jurídicas previas, según la t écnica de los conceptos jurídicos indeterminados (p ej., urgencia, peligro, ruina)).

El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez; si el presupuesto de hecho legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoraci ón política del supuesto de hecho podrá eventualmente ser objeto de una apreciación discrecional, si la Ley lo autoriza, pero no la realidad misma del supuesto.

Distinto del presupuesto de hecho es el fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a conseguir. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico, que por de pronto es siempre un fin público, pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un fin específico. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pú blica.

El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita; a la efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse, justamente, el concepto y el nombre de causa en sentido técnico. El párrafo 2 del art. 53 LPC autoriza esa conclusión: «el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos». El art. 6 RSCL corrobora este principio: «el contenido de los actos de intervención ser á congruente con los motivos y fines que los justifiquen». Esa adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos.

El fin de la potestad de policía es la defensa del orden público; la causa de un acto policial concreto será su funcionalidad específica para el servicio de ese fin en las circunstancias particulares del hecho de que se trate.

Y una última precisi ón es la de los motivos. En la dogmática civil la distinción entre causa y mot ivos suele hacerse para desvalorizar éstos y subrayar la única relevancia de aqu élla, sin perjuicio de

que la consideración de la «causa concreta» obligue a investigar «los motivos incorporados a la causa». Muy distinto es el tema en el Derecho Administrativo. La Administración no tiene otra actuación ni otra vida psicol ógica que la estrictamente legal, de modo que no puede haber para ella motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho. Por otra parte, la Ley impone en un número importante de supue stos la obligación de «motivar» sus actos (incluidos los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales: art. 54 LPC), esto es, de hacer públicos mediante una declaración formal, los mot ivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos. En este sentido, puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente incorporados a la causa.

Es justamente a través de los motivos que mueven a la Administración a dictar sus actos donde se viene a concretar todo el esquema conceptual: en ellos ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto.

Los elementos objetivos: la declaración y su contenido y objeto

Ya hemos expuesto que el acto administrativo consiste en una declaración y que lo declarado puede ser tanto una voluntad (decisión), como otros estados psicol ógicos (juicio, conocimiento, d eseo). Igualmente hemos indicado que la declaración puede ser expl ícita o deducirse de una conducta expresiva (actos tácitos), aunque esto últ imo con ciertas reservas.

Cuestión de alguna trascendencia es la relativa a los vicios de la voluntad expresados en la declaración: situaci ón de capacidad personal del agente, error, violencia, intimidaci ón, dolo. Ha de tenerse en cuenta que la Administración, como persona jur ídica, actúa a trav és de personas físicas, las personas titulares o agentes de los órganos que efect úan la declaraci ón; los vicios de la voluntad habrán de referirse, por ello, a la psicología personal de dichos individuos. En segundo término, habrá de tener en cuenta que la actividad jurídico–administrativa es una actividad de ejecución legal, mediante el mecanismo que ya conocemos, lo que quiere decir que si el contenido del acto se acomoda a la Ley será normalmente indiferente investigar sobre los vicios de la voluntad o estado psicológico del agente e xpresado en el acto.

El art. 62.1.d) LPC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos «que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta».

El art. 115.2 LPC establece: «los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos».

El contenido de la declaración debe acomodarse, como precisa el art. 53.2 LPC, a lo dispuesto por el ordenamiento.

En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los m árgenes permitidos por la tipicidad del acto (p ej., no cabría nombrar un funcionario de carrera con plazo resolutorio, o expedir un título con el gravamen de un modo de ejercicio). En cambio, la jurisprudencia admite el condicionamiento de las licencias en cuanto con el mismo se excluya la necesidad de una denegación. En materia de concesiones, el llamado con exceso técnico «pliego de condiciones» se admite por la jurisprudencia que pueda ser libremente configurado por la Administración en virtud del principio de que quien puede lo más, denegar la concesión, puede lo menos, otorgarla con condiciones; pero,

como es obvio, el principio no alcanza a autorizar a la Administración la imposici ón de un r égimen contrario a la Ley.

El objeto de la declaración de la Administraci ón puede ser un comportamiento del s úbdito, de otra Administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho, un bien; una situaci ón jur ídica; su propia organización; o bien mixturas de esos objetos t ípicos, en cuanto sean propuestos por el ordenamiento como término final de la actividad jurídica de la Administración.

El objeto ha de ser lícito, determinado y posible. La licitud excluye no sólo lo no autorizado por la Ley, en virtud del principio de legalidad, sino aún, dentro del ámbito habilitado, la materia, especialmente protegida, de los derechos reconocidos en la Constitución y de la dignidad de la persona. En el mismo sentido un principio general pro libertate obliga a la Administración, cuando los contenidos del acto admitiesen diversas determinaciones, a elegir «el menos restrictivo de la libertad individual».

La exigencia de que el objeto sea posible tiene una sanción especialmente en érgica al establecer el art.

62.1.c) LPC la nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.

Los elementos formales: el procedimiento y la forma de manifestación. La motivación.

La declaración en que el acto consiste ha de producirse, primero siguiendo un iter concreto, y, en segundo, a través de determinadas formas de manifestación.

Lo primero alude al procedimiento administrativo. La sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento ha pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional, lo cual implica otra notable diferencia entre el acto administrativo y el negocio jurídico privado.

Tal procedimiento regula simultáneamente:

Primero, una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir;

en segundo término, la participación de una pluralidad de sujetos o de órganos , cada uno con la función de iluminar un aspecto determinado, o todos ellos, de la cuesti ón a d ecidir;

tercero, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación ;

cuarto, y con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la cond ición formal de «partes» en el procedimiento distintas de la Administración actuante.

El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas; asegura también entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolución final.

De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenación unitaria de una plur idad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que se articulan en orden a la producci ón de un acto decisorio final. Aparece en el procedimiento una distinción fundamental entre decisi ón final o resoluci ón y actos procedimentales, los cuales adoptan una posición instrumental respecto de aqu élla. Unos y otros

son actos administrativos, aunque con función y r égimen diversos, y los actos procedimentales o de trámite gozan, no obstante estar ordenados a la producción final de la resoluci ón, de singularidad y de la relativa autonomía.

El procedimiento es un cauce necesario para la producción de actos administrativos, elev ándose así a condición de validez de éstos (art. 53.2 LPC).

El acto administrativo, como toda declaración de un estado psicol ógico que ha de superar su f ase de gestación o de prop ósito internos, necesita una forma externa de manifestación para acceder al mundo del Derecho.

La forma del acto administrativo es normalmente escrita, no obstante, conviene hacer algunas salvedades:

Por lo pronto no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de consta ncia (normalmente los órganos colegiados producen sus acuerdos de forma verbal, s ólo que dichos acuerdos han de hacerse constar con un acta).

En el orden de las relaciones de supremacía especial, y dentro de ellas de manera especial en las relaciones orgánicas y funcionariales de jerarquía, la orden verbal es normalmente admitida y permite ser acreditada por cualquier medio de prueba.

Finalmente, en el orden de las relaciones de policía, las órdenes verbales, incluso mediante signos acústicos o visuales, no expresados en palabras, admiten una aplicaci ón ordinaria.

Se notará, de todos modos, que estos tres supuestos constituyen propiamente verdaderas y simples excepciones al principio general de la forma escrita, supuestos genéricamente aludidos por el art. 55.1 LPC «Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permitan otra forma más adecuada de expresión y con stancia».

¿Cuál ha de ser el contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos? La LPC no tiene sobre esta cuestión una norma general, sin embargo, un uso muy extendido suele imponer para los actos finales o resolutorios el siguiente contenido: encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto; preámbulo, que suele referir los actos preparatorios y las normas legales de competencia y en su caso de fondo, en que el mismo se funda; la Ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al Consejo de Estado y si la resolución sigue o no su dictamen; motivaci ón; parte dispositiva o resolución propiamente dicha, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente; lugar, fecha y firma; en fin, indicaciones propias de la notificación.

De este contenido alcanza un relieve particular el requisito de la motivación . La Ley obliga a la Administración a motivar la mayor ía de sus decisiones, lo que quiere decir, a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las mismas se apoyan.

Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicaci ón surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a concluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jur ídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.

La motivación es un requisito t ípico no de todos los actos administrativos, pero sí de la mayoría. La LPC expresa esta regla en su art. 54, cuando dice:

Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamento de derecho:

Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictámen de órganos consultivos.

Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el mot ivo de ésta.

Los acuerdos de aplicación de la tramitaci ón de urgencia o de ampliaci ón de plazos.

Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Clases de actos administrativos. Los actos políticos o de gobierno

El carácter nominado de los actos administrativos hace difícil formular una clasificación de los mismos, que para ser completa no tendría necesariamente que ser sistemática, sino remitida a la inagotable y cambiante casuística legal.

No obstante, es posible fijar unos cuantos tipos, bien porque la propia legislación los configure c omo tales en las escasas regulaciones abstractas que sobre el tema pueden encontrarse, bien porque resultan identificables a través de comportamientos homogéneos de sus respectivos regímenes. Hay que notar que no resulta fácil categorizar demasiadas especies generales de actos administrativos.

Actos decisorios y no decisorios

El acto decisorio se caracteriza por se una declaración administrativa de voluntad, expresar ía el más característico modo de la actuación jur ídica de la Administración. Normalmente son este tipo de decisiones las que son objeto de los recursos administrativos y jurisdiccionales.

Actos resolutorios y de trámite

Esta distinción est á formulada desde un principium divisionis claro, la recurribilidad de los actos (art.

107 LPC), aunque resulta ser más bien la consecuencia que la causa de la distinción.

La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución final, que es la que decide el fondo del asunto (art. 89 LPC) y para llegar a ella ha de seguirse un iter especial, con fases distintas y con actos también diferentes. Estos actos previos a la resolución son los que la Ley llama «acto de trámite», que incluyen los actos de ordenación del procedimiento y los actos materiales distintos de los de la simple ordenación que preparan la resol ución final.

Expediente: Conjunto ordenado de trámites que sirven para fundamentar la resolución

Actos favorables y actos de gravamen

Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndole (otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, etc.), produciendo un resultado ventajoso para el destinatario, o todo lo contrario (imponiéndole una obligación o una carga, reduciendo, privando o extinguiendo alg ún derecho, etc.), los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades, los segundos actos de gravamen o limitativos.

Otras distinciones funcionales

Los criterios clasificatorios pueden ser muy varios:

Unilaterales o plurilaterales. En función del n úmero de interv inientes.

Impugnables o inimpugnables. En función de s í lo son o no.

Discrecionales o reglados. En función del tipo de facultad.

Simples y complejos. En función del n úmero de actos.

Constitutivos y declarativos. Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas; o acreditan un hecho o situación sin incidir sobre su cont enido.

Singulares o generales. Según que el c írculo de destinatarios sea concreto (si son una pluralidad determinada se habla de acto plúrimo ) o que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas.

Actos de administración activa, consultiva y de control. Expresión de las funciones respectivas de ese carácter.

Colegiales o monocráticos. Según el car ácter de los órganos de quienes procedan.

Actos de tracto instantáneo o sucesivo.

Actos positivos o de otorgamiento y denegaciones. En relación con la suerte que dispensan a las pretensiones ejercitadas ante la Administración.

Actos personales o reales. Según su ámbito objetivo de eficacia.

Actos independientes o dependientes de otros. Distinción importante a efectos de las nulidades parciales (art. 64 LPC).

Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no agotan dicha vía. Distinción cap ital a los efectos de abrir el acceso a la vía jurisdiccional.

Actos originarios o confirmatorios. Distinción b ásica a los efectos de la disponibilidad de los medios impugnatorios.

Los actos políticos o de gobierno

Al exponer la teoría del acto administrativo y sus distintas clases no hemos aludido a la vieja teoría de los llamados «actos políticos» o «de gobierno». Sin embargo, esta teoría luce aún como un l ímite a la extensión objetiva de la jurisdicci ón contencioso –administrativa.

El art. 2.b) de la LJ de 1956 dispone:

«No corresponderán a la Jurisdicción contencioso –administrativa…

b) Las cuestiones que se susciten en relación con los actos pol íticos del Gobierno, como son los que afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado, mando y organización militar, sin perjuicio de las i ndemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación s í corresponde a la Jurisdicción contencioso –administrativa».

¿Están los actos políticos excluidos de la jurisdicción contencioso –administrativa? Mientras se dudaba al respecto de si los actos discrecionales eran o no sometidos al control jurisdiccional, se consideró al acto político como un ejemplo máximo de acto discrecional y se entendió y as í lo recogió la ley del 56 que eran actos no justiciables.

En su primera interpretación del art. 2 de la LJ, el TS sigui ó por inercia la doctrina del «móvil político». A comienzos de los años sesenta el TS rectifica la doctrina del m óvil pol ítico. La Administración como tal es universalmente justiciable y, por ende, todos y cada uno de sus actos, ninguno de los cuales puede entrar en la excepción del art. 2.b).

La cuestión es hoy mucho m ás clara. El art. 106.1 CE atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y el control de la legalidad de la actuación administrativa, sin excepci ón alguna, excepción a la que el art. 24.1 del propio texto constitucional cierra el paso expresamente

al configurar: «…sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensi ón », y el art. 103.1 declara el «sometimiento pleno a la Ley y al Derecho» de la Administración, lo que excluye cualquier espacio para la razón de Estado.

El art. 2.b) LJ debe considerarse derogado a partir de la entrada en vigor de la Constitución y ser eliminado, en consecuencia, de la LJ.

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato

Los actos administrativos son eficaces desde el mismo momento en que se dictan, creando en el destinatario de los mismos una obligación de cumplimiento inmediato que tiene, incluso, un respaldo penal, todo ello con independencia de su posible validez intrínseca.

El art. 57.1 LPC afirma al respecto que «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». El precepto incorpora, pues, una presunción de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez, trasladando al particular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso– administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su ef icacia.

Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto re úna unas condiciones e xternas mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificación. El acto administrativo se presume leg ítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo

al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello insusceptible de producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la LPC, cuyo art. 111.2.b) autoriza a suspender los actos nulos de pleno derecho, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata.

Notificación, publicación y motivación

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones, según la Ley. El propio art. 57.1 así lo prevé al decir en su inciso final «salvo que en ellos se disponga otra cosa».

Con independencia de ello, el comienzo de la eficacia está sometido, en ocasiones, con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. El art. 57.2 establece al respecto lo siguiente: «La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publ icación o aprobaci ón sup erior».

La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida en la norma. Baste decir al respecto que la aprobación es una manifestaci ón t ípica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en

sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

La notificación

La notificación , en cambio, sí requiere algunas precisiones, ya que, aunque técnica instrumental, tiene una gran importancia práctica.

El art. 58.1 LPC dispone con carácter general que «se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses». La obligación de notificar se refiere primariamente a las resoluciones, esto es, a los actos que ponen fin al procedimiento, que son los que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. La LPC sujeta también a esta obligación a los actos de tr ámite cuando afecten a derechos o intereses propios del interesado en el procedimiento.

Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administraci ón, sino s ólo a aquellos que tengan la condici ón de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.

El concepto de interesados viene determinado en el art. 31 LPC, según el cual se consideran tales los que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido o bien por haber comparecido en él antes de la resolución definitiva y, adem ás, aquellos que «tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte ».

La obligación de notificar es una obligaci ón estrictamente formal, de modo que s ólo se entender á producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley. Este carácter de forma habilitante consiste en:

La notificación debe contener el texto integro del acto, incluida la motivaci ón en su caso.

Debe contener, además, la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la v ía administrativa.

Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo de interposición.

La notificación debe hacerse por escrito y personalmente al interesado en su propio domicilio, mediante oficio, carta, telegrama o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción, de la fecha y de la identidad y del contenido del acto notificado.

La regla de la notificación formal s ólo cede cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien cuando, intentada la notificaci ón, no hubiese podido practicarse, supuestos todos ellos en los que la Ley permite que se realice por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Bolet ín oficial correspondiente, dependiendo de cual sea la Administración y el ámbito territorial del que proviene el acto administrativo.

En caso de no hallarse el interesado en su domicilio «podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad». Si el interesado o su representante rechazase la notificación se har á constar así en el expediente (art. 59.3 LPC), especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendr á por realizado el trámite, pudiendo desde ese momento acudirse a la notificación edictal antes aludida. La consecuencia capital es que una notificación no realizada en forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada ta mpoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora la eficacia del acto.

Esta regla sólo admite una excepci ón, la del art. 58.3, que establece que «las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o del acto objeto de notificaci ón o interpongan el recurso procedente». La notificación defectuosa hace nacer para el interesado una doble posibilidad, o bien se da por enterado del acto administrativo e interpone el recurso pertinente o bien pide a la Administración que se le practique nuevamente la notificaci ón con arr eglo a la Ley.

La publicación

La publicación de los actos administrativos no tiene nada en com ún con la publicaci ón de las disposiciones generales. Es un puro sucedáneo de la notificación, con igual trascendencia que ésta, respecto del «acto administrativo que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas» (art. 59.5 LPC).

El art. 59.5.b), establece que la publicación sustituir á a la notificación «cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo», en cuyo caso, dice, «la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuar án las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos».

El órgano competente puede, en fin, ordenar la publicaci ón «cuando lo aconsejen razones de interés público » por él apreciadas (art. 60.1) o cuando «estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos (art. 59.5.a). En estos casos la publicaci ón no sustituye a la notificación, sino que la complementa.

La falta de notificación (o de publicaci ón, en su caso) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste es susceptible de producir un perjuicio a su destinatario, pero no en caso contrario.

La motivación

El art. 54.1 LPC establece «serán motivados, con sucinta referencia de hechos y de fundamentos de derecho:…a)….f)», y en su apartado 2 hace referencia a la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos.

La motivación ya ha sido tratada en el Tema 1, punto 3, apartado D.

Ejecución forzosa de los actos administrativos

Significa que los actos que la Administración lleva a cabo obligan al administrado, pese a la resistencia que éste pueda interponer a la obligación derivada del acto administrativo. La ejecuci ón forzosa es una de las formas de coacción administrativa y es expresi ón del principio de autotutela de la Administración.

El principio de autotutela queda claramente recogido en el art. 95 LPC, según el cual «las Administraciones públicas, a trav és de sus órganos competentes en cada caso, podr án proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constituci ón o la ley exija la intervenci ón de los Tribunales».

La ejecución forzosa necesita de un t ítulo de ejecución, y este t ítulo de ejecución es el acto administrativo, que incorpora la decisión que sirve de fundamento a la ejecuci ón. La necesidad de este título ejecutivo está recogida en el art. 93.1 LPC que establece que «Las Administraciones Públicas no inici arán ninguna actuación material de ejecuci ón de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico».

La ejecución forzosa supone la realizaci ón, el cumplimiento, del acto administrativo; de la obligaci ón u obligaciones que éste incorpora, y ello en sus propios términos. La ejecución forzosa no produce modificación, no produce una novaci ón del acto administrativo que se ejec uta.

La ejecución forzosa se realiza mediante los medios contemplados en el art. 96.1 LPC:

Apremio sobre el patrimonio.

Ejecución subsidiaria.

Multa coercitiva.

Compulsión sobre las personas.

Estos medios de ejecución se someten, en su aplicaci ón, siempre al principio de proporcionalidad, acompañados, en los casos en que fueran varios los medios o formas de ejecuci ón, de aquel principio por el que se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual (apartado 2). Siempre que para la utilización de estos medios fuera necesario entrar en el domicilio del afectado, se deber á obtener su consentimiento y en su defecto la oportuna autorización judicial (apa rtado 3).

El apremio sobre el patrimonio

El art. 97 LPC regula este procedimiento, estableciendo, en su apartado 1, que «Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva» (ver art. 91 y ss del R G de Recaudación, RD. 1684/1990 de 20 de diciembre). Es el medio m ás general y el de más frecuente utilización, y ello es debido a que normalmente la obligaci ón que incorpora un acto administrativo se concreta en una obligación de tipo pecuniario. Cuando la deuda consiste en una cantidad l íquida de dinero y el administrado deudor se resiste a pagarla la Administración puede hacerla efectiva por el procedimiento previsto en el R G de Recaudación, que tiene e stos trámites:

Se practica la notificación y se le otorga un plazo voluntario de pago, si en ese plazo no se produce el

pago, se extiende, por los servicios correspondientes, la certificación de descubierto que constituye

el título para iniciar la vía de apremio. A partir de este momento el procedimiento no se detiene salvo

por dos causas, o bien porque se realice el pago voluntariamente o bien porque se otorgue un aval, (p

ej. bancario) suficiente para cubrir la deuda.

Si esto no se ha producido, el siguiente trámite es el embargo de los bienes del deudor, en cantidad suficiente para pagar la deuda. Producido el embargo, se procede al trámite de la subasta de los bienes.

La ejecución subsidiaria

Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personal ísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (art. 98.1 LPC). En este caso la Administración los realizará por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado (apartado 2). El importe de los gastos, incluso los daños y perjuicios que se hubieran podido ocasionar corren a cargo del obligado por el acto (apartado 3). El importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidaci ón definitiva (apa rtado 4).

Multa coercitiva

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la Administración puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado (art. 99.1 LPC). Consiste en imponer el pago de una cantidad, no con pretensión recaudadora sino con pretensi ón de forzar el cumplimiento de la obligación. Es posible la imposici ón de estas multas tanto en el caso de actos personal ísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (apartado a); e incluso cuando procediendo la compulsión, la Administraci ón no la estimara conveniente (apartado b). La multa

coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Compulsión sobre las personas

Es el menos utilizado de los medios de ejecución forzosa y el m ás radical, se podrán ejecutar por compulsión directa sobre las personas los actos administrativos que impongan una obligaci ón personalísima de no hacer o soportar, en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100.1 LPC). Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidaci ón y cobro se proceder á en vía administrativa.

Retroactividad de los actos administrativos

Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a una última exce pción a la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos; es decir, a los casos de eficacia anticipada o retroactiva.

El art. 57.3 LPC prevé que: «…excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y asimismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas».

Aunque parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto, supondría reconocer a la Administración un poder sobre el pasado que destruye la necesaria certeza y estabilidad de las relaciones jurídicas establecidas. La nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro si al declararse la nulidad del acto el reconocimiento del derecho del particular no surtiera efectos sino a partir de esta declaración. Por eso, precisamente, admite el art. 57 la retroactividad de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables y ello por las razones que acaban de exponerse. Se entiende que es más valioso el resultado de la retroactividad porque en cualquier caso no puede perjudicar sino favorecer.

El cese de la eficacia de los actos administrativos

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener l ugar por varias razones:

Por el total cumplimiento del acto administrativo.

Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella.

Cuando se produce la anulación o revocaci ón del acto.

La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto, cuyas d iversas modalidades vamos a analizar.

La suspensión es, por tanto, una medida de car ácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en v ía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensi ón como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.

Cuando esta situación se produce la situaci ón de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta v álido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia temporalmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa definitivamente.

La interposición de cualquier recuso (recursos administrativos y contencioso –administrativos), excepto en los caos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenden la ejecuci ón de los actos impugnados (art. 111.1 LPC).

La aplicación r ígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin embargo, el propio derecho de recursos que reconocen las Leyes a todo ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso interpuesto no permitiría reconstruir la situación alterada por el acto recurrido.

Sin embargo, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios encontrados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa del particular) la Ley ha previsto una excepción a la regla general facultando a la Administraci ón y a los Tribunales de la jurisdicci ón contencioso–administrativa, según los casos, para suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto recurrido, «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación » (art. 111 LPC y 122 LJ).

La LJ, en su Exposición de Motivos, dice, refiri éndose a la suspensión, que «al juzgar sobre su procedencia se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecuci ón, para otorgar, la suspensión, con mayor o menor amplitud, seg ún el grado en que el inter és público est é en juego. Respecto de la dificultad de la reparación, no cabe excluirla sin m ás por la circunstancia de que el daño o perjuicio que podr ía derivar de la ejecución sea valorable econ ómicame nte».

El art. 111.2 LPC, establece que «el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponder ación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros al su spensión y el perjuicio que causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto recurrido, cua ndo concurra alguna de las siguientes circunstancias:

Que la ejecución pudiera causar perjuicio de imposible o dif ícil reparación.

Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del pleno derecho previ stas en el art. 62.1 de esta Ley».

La suspensión del acto administrativo puede ir acompa ñada de la adopci ón de medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del inter és público y la eficacia de la resoluci ón impugnada (art. 111.3).

El número 4 del art. 111 prev é —y ésta es una innovación tan importante como plausible — la aplicación al caso del silencio positivo, de forma que si transcurren treinta d ías desde la solicitud de suspensión sin que el órgano competente dicte resoluci ón al respecto, el acto impugnado se entender á automáticamente suspendido sin más requisitos, es decir, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habr á de ser publicada en el periódico oficial en que aqu él se insertó (art. 111.5).

Del esquema general que acaba de analizarse se exceptúan aquellos actos que inciden sobre los derechos fundamentales de la persona que, dada su naturaleza, cuentan con una protección jurisdiccional específica.

La suspensión de los acuerdos de los entes locales tiene ahora car ácter jurisdiccional en todo caso. Solamente de forma excepcional, «si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España », podrá la Administración del Estado (el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, concretamente), previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido, proceder a la suspensi ón del acuerdo local y «adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho inter és, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días desde la suspensión ante la jurisdicci ón contencioso –administrativa (art. 67 LBRL).

El silencio administrativo

El sentido general de la regulación

En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Esta primera explicación de la técnica del silencio administrativo —presunción legal — requiere no pocas precisiones, cuya concreta comprensión exige no s ólo distinguir de entrada las dos modalidades se ñ aladas.

El silencio administrativo se regula, por primera vez; en los art. 94 y 95 LPA. La legislación actual, la Ley 30/92, proclama enfáticamente en su Exposición de Motivos «un nuevo concepto sobre la relación de la Administraci ón con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo»; «El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particul ares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garant ía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido».

De acuerdo con estos ambiciosos propósitos la LPC elude, incluso, cuidadosamente el empleo de la expresión «silencio administrativo», utilizando en su lugar la de «actos presuntos», regulándolos en sus art. 42, 43 y 44.

La Administración est á obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resoluci ón afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado (art. 42.1 LPC).

Debe hacerlo en el plazo máximo que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de resolución ser á de tres meses (art. 42.2). Los plazos previstos en el procedimiento podrán ser ampliados en el caso de que el nú mero de solicitudes formuladas impidan razonablemente su cumplimiento.

Los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resoluci ón expresa se haga efectiva en los plazos establecidos. Su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo (art. 42.3).

Si la Administración no dicta resoluci ón expresa en el plazo en cada caso aplicable «se producirán —dice el art. 43, rotulado “actos presuntos”— los efectos jurídicos que se establecen en este artículo».

Los efectos son los de entender estimadas las solicitudes en unos supuestos (art. 43.2),

Art. 42.2 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas porlos interesados no haya recaído resolución en plazo, se podr án entender estimadas aquéllas en los siguientes supuestos:

Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalaci ón, traslado o ampliaci ón de empresas o centros de trabajo.

Solicitudes cuya estimación habilitar ía al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio p úblico, en cuyo c aso se entenderán desestimadas.

En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedar án desestimadas si no recae resolución expr esa».

o desestimadas en otros (art. 43.3).

Art. 42.3 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas porlos interesados no haya recaído resolución en plazo, se p odrán entender estimada la solicitud en los siguientes supuestos:

Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.

Resolución de recursos administrativos. Ello no obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender á estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste el órgano admini strativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo ».

La certificación de los actos presuntos y sus problemas

Los actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada (art. 44.1 LPC).

Certificar es asegurar, afirmar, dar por cierta una cosa, fijar o señalar con certeza un hecho, haciéndolo cierto por medio de un instrumento público. La certificaci ón no crea el hecho sino que asegura simplemente la verdad del mismo frente a todos. Éste es el significado que a la certificación de los a ctos presuntos da el art. 44.2, según el cual «Para su eficacia, los interesados o la propia Administración deber án acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que d ebió resolver expresamente el procedimiento, que deber á extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fue solicitada, salvo que en dicho plazo haya dictado resolución e xpresa, sin que pueda delegar esta competencia específica».

Como la certificación es un mero instrumento, carente como tal de todo contenido sustantivo, su falta de expedición, en el plazo de veinte d ías que la Ley concede al efecto, no puede, lógicamente, perjudicar al interesado, ni menguar, en consecuencia, la eficacia del acto presunto que es su objeto. Así lo precisa el propio art. 44.3, en su párrafo segundo «…los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petici ón de la certificaci ón sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto».

La certificación que se emita deber á ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resoluci ón y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa (art. 44.3).

El administrado no tiene un plazo establecido para solicitar la certificación de acto presunto, puede hacerlo desde el día siguiente al de vencimiento del plazo para resolver expresamente o demorar cuanto desee la solicitud de certificación, a partir de la cual empiezan a correr aqu éllos veinte días. En este plazo la Administración no s ólo puede, sino que, incluso, debe dictar resoluci ón expresa.

El art. 43.1 en su párrafo segundo estable que «El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligaci ón de resolver, pero deber án de abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44 ».

Existiendo ya desde el momento del vencimiento del plazo legal para resolver un acto presunto de un contenido predeterminado por la Ley, es obvio que la Administración no puede producir libremente en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación una resoluci ón de sentido contrario a aquél, sino en los límites que para la revisión de oficio de los actos administrativos se establecen en los art. 102 y ss LPC.

Sólo podr ía admitirse como lícito que en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación se dictara una resoluci ón contraria al efecto estimatorio que, en principio, establece el

art. 43.2 LPC. cuando la solicitud formulada en su día por el particular careciera de «los requisitos esenciales» exigidos por las normas aplicables para la adquisición de las facultades o derechos correspondientes y ello sobre la base de que el art. 62.1.f LPC considera que esa carencia de los requisitos esenciales en cuestión determina en todo caso, esto es, tanto si se trata de actos presuntos, como de actos expresos, la nulidad de pleno derecho del acto al que afecta.

Validez e invalidez de los actos administrativos

Antes de entrar en el análisis de la invalidez de los actos administrativos, es imprescindible referirse, en términos de teoría general, al problema de la invalidez de los actos jurídicos en sentido amplio, a los tipos básicos de la misma y a las características y consecuencias de cada uno de ellos.

Los dos tipos de categorías básicas a analizar aquí son la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.

Se dice de un acto que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto, carácter general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripci ón.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de intervención del juez, a quien, en todo caso puede pedirse una declaraci ón de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero.

El carácter general o erga omnes de la nulidad absoluta significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie petición de parte puede y debe apreciarla ex officio por su propia iniciativa, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por caducidad, ni por prescripción.

La nulidad absoluta, en fin, no puede sanarse por confirmación. La trascendencia general de la misma supone, por último, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.

La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho más limitados. Su régimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida.

A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera, la inexistencia del acto. El acto inexistente puede ser pura y simplemente desconocido, sin que sea necesario acudir al juez, como puede serlo en ciertos casos cuando se trata de actos nulos de pleno derecho, ya que en estos últimos hay, al menos, una apariencia de acto que puede ser conveniente destruir.

La primera diferencia a resaltar dentro del campo del Derecho Administrativo es la del respectivo ámbito reservado a las dos categorías básicas de invalidez: nulidad absoluta y anulabilidad. En el Derecho común la regla general delimitadora de ambos tipos part ía del principio establecido tradicionalmente en el antiguo texto del art. 4 CC (hoy art. 6.3), según el cual se consideraban nulos los actos contrarios a la Ley. La sanción general aplicable al acto contrario a la Ley era, pues, la de nulidad absoluta y, a partir de esta base, el legislador depuraba caso por caso los supuestos de

invalidez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en supuestos concretos, atendidas las circunstancias de los mismos. En el Derecho Administrativo, por el contrario, las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecuci ón de un resultado conforme al interés público, impone, c omo sabemos, la regla opuesta, esto es, la presunción de validez de las actuaciones administrativas.

El ilícito administrativo, es cierto, se define con un carácter general —cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, art. 63.1 LPC y 83.2 LJ —, pero la virtud anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes (art. 63.2 y 3 LPC). Del mismo modo, los casos de nulidad absoluta se restringen al máximo y se convierten en supuestos tasados (art. 62).

El principio favor acti, que resulta de esta presunción legal de validez, no se limita, sin embargo, a consagrar la anulabilidad como regla general y reducir, incluso, por abajo su ámbito propio (irregularidades no invalidantes), sino que da lugar a una serie de técnicas de garantía, explícitamente establecidas por el legislador: incomunicación de la invalidez de los actos viciados a los posteriores independientes del mismo (art. 64.1), en contra de lo que constituye la regla general que postula

la interdependencia de los actos procesales, incomunicación de la invalidez de una parte del acto respecto de las restantes que sean independientes de aquélla (art. 64.2); conservación de actos

y trámites cuyo contenido no sea afectado por la declaración de nulidad del acto final (art. 66); posibilidad de convalidación de los actos anulables mediante la subsanaci ón de sus vicios sin limitación de tiempo (art. 67), etc.

Los actos administrativos son además, inmediatamente eficaces y la Administración puede materializar esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto de que ésta haya sido cuestionada. Pues bien, ambos privilegios, aunque independientes de la validez o invalidez de los actos, no dejan de proyectar su influencia en el esquema de conceptos antes avanzado desde una perspectiva general. Por lo pronto, y en lo que se refiere a los actos anulables, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva se traduce en una sustancial agravación de las cargas que pesan sobre el particular, al sustituirse los plazos de prescripci ón de

los derechos propios del Derecho común, contados por a ños, por plazos fugac ísimos de caducidad, contados por días, pasados los cuales sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto potencialmente anulable se entiende convalidado y resulta no ya sólo eficaz, sino perfectamente válido e inatacable.

Desde el punto de vista de su validez los actos administrativos se agrupan en dos grandes categorías:

actos nulos de pleno derecho (art. 62) y actos anulables (art.63.1).

Este esquema dual se complica un poco más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el art. 103 LPC a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos, ya que dicho precepto distingue entre infracción grave de una norma legal o reglamentaria e infracci ón simple del ordenamiento jur ídico en general.

Hay infracciones simples tales como el defecto de forma que no priva al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoca indefensión del interesado (art. 63.2) y la actuaci ón fuera del tiempo establecido, salvo que el término fijado sea esencial (art. 63.3).

A la hora de hablar de los grados de invalidez de los actos administrativos habrá que tener presente la siguiente escala:

Nulidad de pleno derecho.

Anulabilidad.

Infracción grave de una norma legal o reglamentaria.

Infracción simple del ordenamiento jur ídico.

Irregularidades no invalidantes.

Nulidad absoluta o de pleno derecho: antecedentes históricos y supuestos legales

Con las salvedades que han sido hechas más atrás, la nulidad de pleno derecho presenta en el Derecho Administrativo las mismas características que en el Derecho común.

El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación, ya que esta t écnica está exclusivamente referida por la Ley a los actos anulables: «La Administración podr á convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan» (art. 67.1 LPC).

Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo. La falta de impugnación en pl azo del acto nulo no hace a éste inatacable. Es capital en este punto lo dispuesto en el art. 102.1 LPC: «Las Administraciones Públicas podr án, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el art ículo 62.1», es decir, de los actos nulos de pleno derecho.

La nulidad absoluta de pleno derecho puede alegarse en cualquier tiempo aun cuando el acto haya adquirido apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para que sea recurrido.

Hay que afirmar que el art. 102 LPC establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acci ón en sentido propio, constituye a la Administración en la obligaci ón de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma. Si ese pronunciamiento expreso no se produce es de total aplicación lo previsto para el acto presunto (art. 42, 43 y 44 LPC) a los efectos de interponer el recurso contencioso–administrativo.

Los efectos de los actos anulables son efectos ex-nunc, es decir, se producen a partir de que el ó rgano competente lo declara, en cambio los efectos del acto nulo de pleno derecho son efectos producidos ex-tunc, retrotraídos al momento en que se dictó el acto.

El acto nulo de pleno derecho carece desde el inicio de efecto alguno y en consecuencia los actos que extraigan su causa de él también son nulos de pleno derecho.

El acto nulo no admite convalidación ni confirmaci ón, si la admiten los actos anulables en los que el paso del tiempo impide el ejercicio de acciones y en consecuencia el tiempo sana el acto administrativo anulable.

La nueva LPC ha seguido los pasos del antiguo artículo 47 LPA, asumiendo, por tanto, idéntico planteamiento y, consecuentemente, las mismas carencias que de éste resultaban. El nuevo artículo 62.1 LPC recoge, en efecto, los tipos tradicionales [los actuales apartados b), c), d) y e)], añadiendo a éstos simplemente otros tres supuestos nuevos [dos en realidad —apartados a) y f)— ya que el tercero, apartado g), es solamente una norma de remisión], adici ón que en nada afecta a la estructura general de la norma.

Art. 62 LPC.- «1.- Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en loscasos siguientes:

Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

Los dictados por órgano manifiestamente inco mpetente por razón de la materia o del territorio.

Los que tengan un contenido imposible.

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