Apuntes derecho UNED: Instituciones de derecho comunitario, Apuntes de Derecho de la Unión Europea. Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
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Apuntes derecho UNED: Instituciones de derecho comunitario, Apuntes de Derecho de la Unión Europea. Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)

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Apuntes de derecho de la UNED (Universidad nacional de educación a distancia) para material de estudio de instituciones de derecho comunitario: integración europea, unión europea, estados miembros, sistema competencial, ...
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Instituciones de Derecho Comunitario

MATERIALES PARA EL ESTUDIO Instituciones de Derecho Comunitario

UNED - Curso 2006/2007

Jorge Alguacil González-Aurioles Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

Jorge Alguacil González-Aurioles – Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

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MATERIALES PARA EL ESTUDIO Instituciones de Derecho Comunitario -- UNED (curso 2006/2007)

1. Las siguientes lecciones están concebidas para ser utilizadas como material de estudio por aquellos alumnos de la asignatura cuatrimestral Instituciones de Derecho Comunitario, troncal en el nuevo Plan de Estudios de la Licenciatura en Derecho en la UNED, que estén matriculados durante el curso 2006/2007 en los Centros Asociados bajo la responsabilidad docente del Departamento de Derecho Político; esto es, los situados en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Murcia, Valencia e Islas Canarias, así como en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Su contenido se ajusta, por ello, al programa de esta asignatura, adoptado de común acuerdo por los equipos docentes responsables de impartirla en los Departamentos de Derecho Internacional Público, Derecho Administrativo y Derecho Político de la UNED. Incluso se ha hecho coincidir el sumario con el citado programa.

2. Con carácter complementario, los alumnos disponen igualmente de unas indicaciones para el estudio, que pretenden facilitarles el aprendizaje en el contexto de la enseñanza a distancia.

3. Buena parte de la información que aquí se contiene resulta accesible en la red, especialmente a partir de la página institucional de la propia Unión Europea. En determinadas ocasiones citamos, incluso por extenso, documentos elaborados en el contexto de la Convención sobre el Futuro de Europa1, que abordó en una primera fase la elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TcpE o Tratado constitucional2). En otros casos (especialmente en la lección primera), las lecciones citan igualmente textos doctrinales de P. Fontaine y K.-D. Borchardt, puestos a disposición general en dicha página web. Dada la finalidad de la obra, nos ha parecido innecesario añadir aquí ulteriores referencias bibliográficas, aunque alguna se hace en las mencionadas indicaciones para el estudio

4. Hemos procurado atender en estos materiales a las innovaciones que propone el mencionado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. El texto no está en vigor, y bien puede no llegar a estarlo nunca; el recurso al Tratado tiene por ello, fundamentalmente, un carácter complementario respecto de las explicaciones del Derecho

1 Una recopilación sistematizada de los documentos más significativos puede consultarse en J. Alguacil González-Aurioles (ed. y presentación), La elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Madrid: CEPC, 2005. También se accede a los más importantes desde la página web del Departamento de Derecho Político de la UNED: http://www.uned.es/dpto-derecho-politico/conseur.htm. 2 Lo denominaremos a veces, en efecto, Tratado Constitucional, ateniéndonos a sus deliberadas ambigüedades y dejando a un lado, sólo en este extremo, la valoración que nos merece; que coincide con la propuesta por A. López Pina, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitución para Europa desde la teoría constitucional, Madrid: Dykinson, 2004. Cfr. también J. A. Carrillo Salcedo, L. Mª. Díez-Picazo, A. López Pina, G. C. Carlos Rodríguez Iglesias, “Encuesta: el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, Teoría y Realidad Constitucional nº 15, págs. 11 ss.

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vigente. Pero tal Tratado también pone de manifiesto algunos de los problemas que el vigente Derecho comunitario plantea (justamente por eso se propone modificarlo), e indica asimismo la orientación que los Jefes de Estado y de Gobierno consideraban adecuada para abordarlos. Todo ello tiene una indudable relevancia en un ámbito, como el de la Unión Europea, en el que a veces importan tanto los desarrollos y las orientaciones como la realidad estática del Derecho en vigor.

5. Aunque estos materiales están concebidos como una obra autónoma, sus fundamentos metodológicos se encuentran en el libro Elementos de Derecho público, del que son autores Antonio López Pina e Ignacio Gutiérrez Gutiérrez (Madrid: Marcial Pons, 2002). Entroncan, en definitiva, con el interés por la determinación constitucional del Derecho europeo que desde hace más de una década viene mostrando el prof. López Pina, nuestro maestro.

Jorge Alguacil González-Aurioles Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

Profesores del Departamento de Derecho Político Universidad Nacional de Educación a Distancia

Madrid, 24 de Diciembre de 2006

Jorge Alguacil González-Aurioles – Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

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SUMARIO

Lección 1. El proceso de integración europea

1. Antecedentes

2. El proceso de construcción de la Unión Europea 2.1. Introducción 2.2. Las ampliaciones 2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados 2.4. El mercado interior 2.5. La Unión Económica y Monetaria 2.6. Las políticas comunes 2.7. El espacio de seguridad interior 2.8. La política exterior y de defensa

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa 3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa 3.2. Las Conferencias Intergubernamentales 3.3. El proceso de ratificación 3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado

Lección 2. La Unión Europea

1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica A) Naturaleza jurídica 1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica 1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión 1.3. Las categorías tradicionales 1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho” 1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional” B) Personalidad jurídica

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea 2.1. Los principios de la Unión Europea 2.2. Los objetivos de la Unión Europea

3. La estructura de la Unión Europea 3.1. Los tres pilares 3.2. Las cooperaciones reforzadas 3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado constitucional

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Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

2. El estatuto de los Estados miembros 2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión. 2.2. La preservación de los Estados miembros 2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.

Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea

1. El principio de atribución 1.1. El sentido del principio 1.2. Tipos de competencias. 1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias

2. El principio de subsidiariedad

3. El principio de proporcionalidad

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto

Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la Unión Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica 1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario. 1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados 1.3. La adopción de una tabla de derechos 1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional

2. La ciudadanía de la Unión 2.1. Sentido de la ciudadanía europea 2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión 2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad 2.4. La ciudadanía en el nuevo Tratado constitucional

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea 3.1. Contenido 3.2. Fuerza normativa

4. La garantía de los derechos 4.1. Garantías jurisdiccionales 4.2. Las garantías no jurisdiccionales

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Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión

1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales 1.1. Las instituciones 1.2. Características del sistema institucional 1.3. El nuevo Tratado constitucional

2. El Consejo Europeo

3. El Consejo de la Unión Europea 3.1. Naturaleza 3.2. Composición 3.3. Organización 3.4. Funcionamiento 3.5. Competencias 3.6. El nuevo Tratado constitucional

Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea

1. El Parlamento Europeo 1.1. Naturaleza y composición 1.2. Organización y funcionamiento 1.3. Competencias 1.4. El nuevo Tratado constitucional

2. La Comisión Europea 2.1. Posición 2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros 2.3. Funcionamiento 2.4. Competencias 2.5. El nuevo Tratado constitucional

Lección 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unión Europea 1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo 1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo 1.3. La jurisdicción comunitaria 1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo 1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 2.1. Naturaleza 2.2. Composición y organización 2.3. Procedimiento

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3. El Tribunal de Primera Instancia

4. Las salas jurisdiccionales

Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

9.1. El Tribunal de Cuentas

9.2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

Lección 10. Otros órganos auxiliares

1. El Comité de las Regiones

2. El Comité Económico y Social

Lección 11. Los procesos de decisión

1. Los procedimientos legislativos 1.1. Base jurídica 1.2. Diálogo entre las instituciones 1.3. Los procedimientos legislativos 1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario 1.5. El nuevo Tratado constitucional

2. La celebración de Tratados internacionales

Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario 1.1. Naturaleza 1.2. Contenido 1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

2. El Derecho derivado 2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario 2.2. Actos atípicos 2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión 2.4. El nuevo Tratado constitucional

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional 3.1. Los Tratados internacionales

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3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unión

Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho Comunitario 1.1 Autonomía 1.2 Efecto directo 1.3 Primacía 1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario

2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario 1. Competencia 2. La ejecución por los Estados y el principio de autonomía institucional

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario

1. El sistema de control de legalidad 1.1. Recurso de anulación 1.2. Recurso por omisión 1.3. Excepción de ilegalidad

2. El recurso por incumplimiento estatal

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

4. La cuestión prejudicial 4.1. Sentido 4.2. El art. 234 TCE 4.3. Objeto de la cuestión prejudicial 4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales 4.5. Procedimiento y sentencia 4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

5. El recurso de casación

6. La competencia consultiva

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Lección 1. El proceso de integración europea

La Declaración de Robert Schumann del 9 de mayo de 1950 puede considerarse el certificado de nacimiento de la Europa comunitaria. Porque, en efecto juristas, economistas y políticos emprenden tras la catástrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial la tarea de proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los pueblos europeos.

Desde entonces, el desarrollo de este proyecto ha sobrepasado cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integración alcanzado ha transformado sustancialmente el carácter de las originarias Comunidades Europeas. Al principio, éstas se configuraron como una alianza de conveniencia para unos objetivos económicos muy concretos, a los que sin duda se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines últimos quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en día la Unión Europea no es un Estado, “sí ejerce poderes soberanos como los que tradicionalmente sólo ostentaban los Estados” (D. Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez más “a la emisión de regulaciones de transformación, ejecución y desarrollo, mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el Derecho Comunitario” (K. Hesse).

La integración europea resulta, así, un proceso histórico. Naturalmente, ello supone una sucesión cronológica de hechos relevantes; pero sólo se comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulación de fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fácil: el camino de la integración europea no ha resultado lineal, en ocasiones ni siquiera se ha tenido claro su destino. El sentido de la integración europea se ha ido configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.

1. Antecedentes

Los proyectos y procesos de unificación de Europa son desde antiguo elemento constitutivo no sólo de la historia de las ideas políticas, sino también de la propia historia política europea. Aunque, como es natural, no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histórico que posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros políticos, jurídicos y económicos concretos.

Así, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a través del Sacro Imperio Romano Germánico, durante más de siete siglos, al menos hasta la abdicación de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de modo sustancial. La idea mecánica del equilibrio, por ejemplo, determina los Tratados de Westfalia (1648); sin

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embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados están ligados más bien al desarrollo económico y al incremento del tráfico mercantil. Pero igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas federalistas que han estimulado la construcción europea, los proyectos de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre (1713) y de Kant (1795).

3 “La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, según la fórmula de Victor Hugo, correspondía a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los trágicos conflictos que destrozaron al continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificación política; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en absoluto suponían una base firme para tal proyecto, que fracasa con la crisis económica, social y política que asola Europa en los años treinta. El nuevo desastre bélico constituye un acicate para reconsiderar las estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organización del continente capaz de superar los antagonismos nacionales.

“Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integración comunitaria: el proyecto federalista, basado en el diálogo y en una relación de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegación de parcelas de soberanía desde el ámbito nacional al ámbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la convicción de que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en unas instituciones democráticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los que la acción común resulta más eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la moneda, la cohesión económica y social, la política de empleo, la política exterior y de defensa y la creación de un espacio de libertad y de seguridad. A la postre, la Unión Europea se ha terminado gestando cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visión federalista, propuso como método de integración precisamente la construcción progresiva de solidaridades de hecho”.

4 “En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente transparentes. Así coexisten, sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y la Unión Europea; esta última, basada a su vez en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:

3 Los dos párrafos siguientes, entrecomillados, proceden de Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa. 4 Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final de este epígrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.

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Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas

“Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Así, no es casualidad que la primera organización europea de la posguerra, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica), fundada en el año 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores de la época, George Marshall, llamó en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstrucción económica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., que se concretó en el Plan Marshall y constituyó el fundamento de la rápida reconstrucción de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE consistió primero en la liberalización del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año del ingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento a la economía del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirtió entonces en la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico).

“Tras la OECE, ya en 1949, se creó la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación en materia de política de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Bélgica, Luxemburgo y Holanda (1948) a raíz de la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia. La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperación en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso político de Europa dentro de la Alianza Atlántica y, por otra, se crea una identidad europea en la política de seguridad y defensa.

Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE

“El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su estructura permite la cooperación entre el mayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estas organizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperación interestatal.

“A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organización política fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intención de formar una federación o unión, ni se prevé la transferencia o fusión de partes de la soberanía nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Según dicho principio, cada Estado puede vetar la adopción de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economía, cultura, política social y derecho.

“El más importante y también más conocido es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio no sólo se estableció un criterio mínimo, de gran importancia práctica, para la protección de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino también un sistema de protección

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jurídica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones de los derechos humanos cometidos en los Estados miembros a través de los órganos establecidos por el Convenio de Estrasburgo: la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

“A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creación de una red de seguridad que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos. Como han demostrado las experiencias de los últimos años, en este ámbito aún queda mucho por hacer en Europa.

Tercer grupo: la Unión Europea

“El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, especialmente, de la Comunidad Económica Europea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto a las relaciones interestatales tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberanía a favor de una Comunidad a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la Comunidad está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.

“La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero. La partición de Alemania reflejaba la división de Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos y por la Unión Soviética y enfrentados en la denominada guerra fría. Jean Monnet pretendía estabilizar la República Federal Alemana vinculándola al desarrollo de Francia, evitando así las tensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industrias del carbón y del acero que se concentran a lo largo de la frontera de ambos países fundamentales no sólo para sus economías, sino también en sus respectivas opciones estratégicas, su sometimiento a una administración supranacional permitiría sentar las bases de una cooperación más intensa, como “primera etapa de una federación” que desterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en favor de una “Europa organizada y viva”, “indispensable para la civilización” y sin la cual “la paz en el mundo no puede ser salvaguardada”.

“El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidente de la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos años más tarde, los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía

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Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958”.

2. El proceso de construcción de la Unión Europea: profundización y ampliación

Una exposición exclusivamente cronológica, que atienda simultáneamente a los diferentes elementos que convergen en los más de cincuenta años transcurridos desde la creación de la primera Comunidad, permite apreciar sincronías y desfases en el proceso de la integración europea; pero obliga a atender simultáneamente a múltiples procesos. Para facilitar un acercamiento más sistemático, este epígrafe partirá de una primera visión general, ciertamente muy elemental, para abordar a continuación, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente significativos, de modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en el sentido que le corresponde.

2.1. Introducción

5 “Limitada en su primera realización a la apertura del mercado común del carbón y del acero entre los seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto que consiguió asociar en un conjunto institucional regido por el principio de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la última guerra intraeuropea. A partir de 1957, después de que el proyecto de ejército europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificación de la Asamblea Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una comunidad económica sobre la base de la libre circulación de las mercancías, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las políticas comunes, principalmente la política agrícola y la política comercial, se crearon durante esa década.

“El éxito de los Seis decidió al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas difíciles negociaciones en las que la Francia del general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967. La primera ampliación, que hizo que la Comunidad pasara de seis a nueve miembros en 1973, se efectuó al mismo tiempo que profundizaba en sus tareas a través de la puesta en práctica de nuevas políticas (social, regional y de medio ambiente).

“Desde comienzos de la década de los setenta se impuso la necesidad de la convergencia de las economías y de la unión monetaria, cuando la suspensión de la convertibilidad del dólar en oro daba paso a una era de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las consecuencias de las crisis petrolíferas de 1973 y 1979. La creación en 1979 del sistema monetario europeo contribuyó a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una política de rigor que les permitiera mantener entre sí los vínculos de solidaridad y la disciplina de un espacio económico abierto.

5 De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, a quien sigue esta introducción hasta donde temporalmente resulta posible.

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“El europesimismo reinante al inicio de los años ochenta, alimentado tanto por los efectos de la crisis económica mundial como por la difícil discusión interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinámica europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la Comisión presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construcción del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron posible la concreción de un objetivo tan ambicioso quedaron consagradas en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 y que entró en vigor el 1 de julio de 1987.

“Entretanto, las adhesiones de Grecia, España y Portugal en 1981 y 1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo más necesaria la puesta en práctica de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo económico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano internacional, al reforzar los vínculos contractuales establecidos con los países del sur del Mediterráneo y con los de Africa, el Caribe y el Pacífico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lomé (1975/1989: Lomé I, II, III y IV) y al Acuerdo de Cotonú, firmado en junio de 2000.

“La caída del muro de Berlín, a la que siguió la reunificación alemana el 3 de octubre de 1990, y la democratización de los países de Europa central y oriental liberados de la tutela de la Unión Soviética, también enfrentada a su propia disolución en diciembre de 1991, han transformado profundamente la estructura política del continente. Y el acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva fase de desarrollo.

“Los Estados miembros inician un proceso de profundización de su unión mediante la negociación de un nuevo Tratado cuyas líneas directrices fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los días 9 y 10 de diciembre de 1991. El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa ambicioso: Unión monetaria de aquí a 1999, nuevas políticas comunes, ciudadanía europea, política exterior y de seguridad común, y seguridad interior. Una cláusula de revisión fijada en el Tratado de Mastrique condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las políticas y los medios de la Unión, en particular en los ámbitos de la cooperación judicial, de la libre circulación de personas, de la Política Exterior y de la salud pública; al Parlamento Europeo, expresión democrática directa de la Unión, se le asignan nuevas competencias que confirman su función de colegislador. La Comisión Europea, presidida por Jacques Santer, presentó en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia revisión de las políticas estructurales y de la política agrícola común.

“El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos países a la Unión Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidió iniciar negociaciones de adhesión a partir de la primavera de 1998 con diez países de Europa Central y Oriental y con Chipre”. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de 2004 ingresan en la Unión diez nuevos Estados, quedando diferida hasta el 1 de Enero de 2007 la adhesión de Rumanía y Bulgaria. Una vez formulada la correspondiente recomendación por

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parte de la Comisión, también han comenzado, no sin reservas y dificultades, las negociaciones para la eventual adhesión de Turquía.

Entretanto, la integración económica da nuevos pasos, en particular mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la introducción de una moneda única, el euro, que circula en desde el 1 de enero de 2002. Desde el punto de vista político, y conforme a las propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza (2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma institucional derivadas de la ampliación de las tareas de la Unión y del número de Estados miembros. Pero el propio Tratado de Niza, unánimemente reputado como insuficiente para dar respuesta a tales desafíos, abre la expectativa de una nueva reforma, que se plasma en la Convención sobre el Futuro de Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, adoptado en junio del año 2004; cuyo proceso de ratificación se encuentra, sin embargo, paralizado de momento, tras haber sido rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005.

2.2. Las ampliaciones

Los Estados miembros de la Unión Europea son, en primer lugar, los seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con el territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese núcleo, las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve político y económico muy diverso, en función de la identidad de los Estados que se incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integración europea.

Durante los años sesenta, el general De Gaulle, presidente francés, vetó por dos veces la incorporación del Reino Unido a las Comunidades, entendiendo que ello podría afectar a sus equilibrios internos y, en particular, a la posición de Francia y a su autonomía respecto de los Estados Unidos en política internacional6. Tras el relevo en la Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca7. En Noruega, el referéndum de octubre de 1972 impidió que su adhesión, igualmente prevista, se llevara a cabo.

En 1976 y 1977, Grecia, Portugal y España solicitaron la adhesión a las Comunidades. Esta denominada ampliación hacia el sur, ligada a la desaparición de los regímenes dictatoriales en los tres países, concluyó con la adhesión de Portugal y España el 1 de enero de 1986, mientras que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de

6 Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de integración europea, decisiva una vez ha ingresado en las Comunidades y en la Unión, no ha desmentido plenamente las reservas de De Gaulle: las reticencias británicas hacia la integración política europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relación privilegiada con los Estados Unidos, y la búsqueda de regímenes excepcionales en diversos ámbitos, han dificultado significativamente ciertos progresos. 7 Pese a que la población de Groenlandia, que sigue siendo territorio de la corona danesa, se pronunció contra la permanencia de esta isla en la CE en un referéndum celebrado en febrero de 1982, dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.

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1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa aceleración de los procesos de integración económica, recuperan para Europa la centralidad del Mediterráneo y, en cierto modo, incorporan cierta tensión entre esta región y un norte económica y socialmente más desarrollado.

El polo opuesto es reforzado casi una década después, en la siguiente ampliación, con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unión Europea: el Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organización, había entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesión de Noruega fracasó de nuevo en el referéndum celebrado en ese país.

Entre 1987 (Turquía) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas solicitudes de adhesión, procedentes mayoritariamente del centro y del este de Europa; pues, liberados de la tutela política más o menos directa de la Unión Soviética y desmembrada ésta incluso, muchos Estados buscan en la Unión Europea estabilidad y prosperidad no sólo en el ámbito económico, sino también en el político. Desde tales perspectivas, tal ampliación parece interesar igualmente a la Unión y, por muy diversas razones culturales, históricas y económicas, muy especialmente a Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de estos países, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre8 y Malta participan ya en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporación de Rumanía y Bulgaria, que ya firmaron el Tratado de Adhesión en abril de 2005, se produce el 1 de Enero de 2007.

Debe destacarse que estas últimas son ampliaciones muy significativas, en realidad sin precedentes, tanto en población como en número de Estados; y que desde un principio determinan con pleno derecho el desarrollo de la Unión quizá sin estar imbuidos del espíritu integrador que progresivamente se ha asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente dificultades añadidas para la formación de voluntad común en Europa. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, enfrentado a este reto, ofrece una respuesta muy limitadamente satisfactoria.

En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la Unión Europea: Croacia, la República de Macedonia y Turquía. Como Estados potencialmente candidatos pueden citarse los de los Balcanes: Albania, Bosnia Herzegovina, Macedonia, Montenegro y Serbia, incluyendo Kosovo.

El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidió que “Turquía es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los demás Estados candidatos”. Esos criterios generales exigidos para la adhesión incluían unas instituciones democráticas estables, el respeto a las minorías, la existencia de una economía de mercado capaz de hacer frente a la presión de la competencia en el interior de la Unión, y la capacidad de cumplir los objetivos de la unión política, económica y monetaria. La decisión de abrir las negociaciones, sin

8 La adhesión no comprende la parte de la isla bajo hegemonía turco-chipriota. Estaba previsto que la integración, negociada y lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio; pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo régimen reunificado de la isla, diseñado bajo los auspicios de la ONU y apoyado por la Unión Europea. Sin embargo, sometido a sendos referenda independientes poco antes de la ampliación, fue rechazado en zona la greco-chipriota, cuya incorporación ya estaba garantizada, y que podía así bloquear la integración plena de la isla en la Unión.

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embargo, no necesariamente había de limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que podía tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como un estímulo a su cumplimiento. Siguiendo así la recomendación formulada por la Comisión en octubre del año 2004, el Consejo Europeo definió en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones para la apertura de negociaciones orientadas a una eventual incorporación; desde Turquía se consideraron tan exigentes que afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la madrugada del 3 de octubre de 2005, después de que el Consejo adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el último momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociación será largo; no se prevé que la adhesión pueda tener lugar antes de 2014. El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del día 11 de diciembre de 2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma temporal de las negociaciones de adhesión sobre ocho de un total de treinta y cinco capítulos a causa del incumplimiento por parte de Turquía de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara reiteradas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y aeronaves chipriotas.

No es difícil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la adhesión de Turquía resultará especialmente complicada, y no sólo por las reservas que puedan plantearse desde países, como Alemania o Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente percibidos como una minoría muy significativa y difícil de integrar. Lo cierto es que una población ya hoy muy numerosa con alta tasa de crecimiento convertirá a Turquía, quizá ya en el momento mismo de la adhesión, en el país más poblado de la Unión, dotado de una tradición cultural y política significativamente distinta de la que atesoran el resto de los Estados miembros (por lo demás no poco diversos entre sí). Pero, sobre todo, su situación geoestratégica, especialmente complicada, pondrá en primer plano conflictos y tensiones que la Unión Europea hasta el presente se ha permitido eludir.

La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, también un país candidato a la adhesión, estaba fijada para el mes de marzo de 2005, pero fue aplazada hasta que se acreditara que el país prestaba la debida colaboración al Tribunal Penal Internacional que persigue los crímenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. En octubre de este mismo año, sin embargo, se consideró que las negociaciones podían ya abrirse; el Consejo Europeo decidió, siguiendo las recomendaciones de la Comisión, garantizar su status de Estado candidato. La Antigua República Yugoslava de Macedonia ha presentado igualmente su candidatura a la adhesión en 2004, y la Comisión se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005 sobre un eventual inicio de las negociaciones. El menor peso económico y político de ambos Estados permite suponer que una decisión sobre su integración pudiera resultar a la postre menos problemática que la de Turquía.

La Unión Europea está negociando un Acuerdo de estabilización y asociación con Montenegro y con Bosnia Herzegovina. Las negociaciones con Serbia se han interrumpido por negarse a prestar plena colaboración con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia. Albania ha firmado el Tratado de estabilización y asociación con la Unión Europea en junio de 2006, y los Estados miembros de la UE deben ratificar este tratado para que entre en vigor.

2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados

a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro francés de Asuntos Exteriores, propone poner en común los recursos de carbón y de acero de Francia y de la República Federal de Alemania en una organización abierta a los demás países de Europa. El 18 de abril de 1951 se firma en París el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que entró en vigor al año siguiente9. Con el Tratado se

9 Dado que su duración estaba prevista para un periodo de cincuenta años, ya expiró el 23 de julio del año 2002.

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pone en pie una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, que servirán como modelo institucional a las sucesivas comunidades.

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), firmado también en París el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la orientación exclusivamente económica de la integración en esa primera fase.

Así, en junio de 1955, los ministros de Asuntos Exteriores de los seis miembros de la CECA deciden ampliar la integración europea a toda la economía; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), específicamente orientada a la promoción del uso pacífico de la energía nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.

En 1965 se firma el Tratado de fusión de los ejecutivos de las tres Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisión únicos (entró en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, así como los comités económicos y sociales, estaban unificados ab origine. Con él se puede considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales, esta primera fase de la integración.

En ella compiten más o menos abiertamente los dos proyectos en presencia, el que aspira a una federación europea y el que desea reducir Europa a un régimen de cooperación intergubernamental. Estos primeros años de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisión, Walter Halstein, un convencido europeísta, así como las sentencias del Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que afirman el efecto directo y la primacía del Derecho comunitario y, de ese modo, consolidan la posición autónoma de las Comunidades frente a los Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a los ciudadanos incluso por encima de las normas contrarias que pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por éste. Pero igualmente deben señalarse las reticencias hacia el desarrollo comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la política de silla vacía, que impide el paso a una fase definitiva en la que la adopción de decisiones en el Consejo se debería producir por mayoría, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado “compromiso de Luxemburgo” asegura el mantenimiento de la regla de la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estén en juego intereses vitales o muy importantes de los Estados, que éstos definen con libertad.

b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La Haya, de 1969), los avances se producirán mediante pequeños pasos aceptables por todos.

Así, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un año y medio de antelación respecto de la fecha inicialmente prevista, los últimos derechos de aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el arancel aduanero común. En diciembre del año siguiente los jefes de Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrícolas definitivos, y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de recursos financieros propios.

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El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 amplía igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de 1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales de los años sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo Europeo, tres veces por año. También proponen la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en 1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977).

c) Tras una década de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el Tratado de Roma y relanzar la integración europea mediante la redacción de un Acta Única Europea. Con ella se abre una nueva etapa, jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez más ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de competencia a las instituciones comunitarias y, en medida significativamente menor, en la adaptación estructural de éstas a los nuevos retos.

El Acta Única, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el 28 de Febrero del año 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un único texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo, institucionaliza la cooperación política europea, incrementa los poderes del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta Única Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del mercado interior, al que más adelante nos referiremos.

d) La caída del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 da lugar no sólo a la descomposición definitiva de la hegemonía soviética en el Este de Europa o, afectando ya directamente al ámbito territorial de las Comunidades, a la reunificación alemana que culmina el 3 de octubre del año siguiente. También acelera los procesos políticos de integración europea.

En diciembre del año 1990 se abren las conferencias intergubernamentales sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre la Unión Política. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado allí en Diciembre). Rechazado en el referéndum celebrado en Dinamarca (junio de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten obtener antes de un año una decisión contraria en un nuevo referendum (mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra así en vigor el Tratado de Mastrique.

Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unión Europea. Ésta no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sitúa bajo un mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las nuevas “políticas y formas de cooperación” (art. 47 del TUE). Así surgen los tres pilares sobre los que reposa la Unión Europea: las Comunidades Europeas (primer pilar), la colaboración en el ámbito de la política exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperación en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). Estos dos últimos pilares permanecen, sin embargo, en régimen de cooperación intergubernamental.

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El primer pilar está formado por las tres Comunidades Europeas, que subsisten como tales; los actos jurídicos adoptados por cada una de las instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La más significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de Económica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea; algunos órganos cambian también de nombre: el Consejo de las Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993 Consejo de la Unión Europea; la Comisión de las Comunidades Europeas se ha convertido en Comisión Europea. En el ámbito de la Comunidad Europea, las modificaciones más importantes introducidas por el Tratado de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadanía europea, el reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento de codecisión, la creación del Comité de las Regiones y, muy especialmente, la unión económica y monetaria. Pero el Tratado de Mastrique queda identificado especialmente con la determinación de una serie de criterios de política económica y monetaria vinculantes para los Estados miembros que desearan acceder a una moneda única. El contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones económicas, sociales y políticas, determinará en adelante, en buena medida, el desarrollo y los conflictos políticos, sociales y económicos en los Estados y en la Unión.

e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras la conclusión del procedimiento de ratificación en los Estados miembros. A partir de él se prevé un control sobre el respeto de los Estados miembros a los principios fundamentales de la Unión, y se producen avances en materia de derechos sociales y políticas europeas, en términos que parecían compensar el unilateralismo economicista de Mastrique.

El Tratado de Amsterdam también procura una nada banal simplificación formal, mediante la nueva numeración de los Tratados. Pueden destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el establecimiento de un alto representante de la política exterior y de seguridad común (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento Europeo, no sólo insertándolo en el procedimiento de reforma de los Tratados, sino también ampliando sus competencias y el ámbito de los procedimientos de codecisión.

En este mismo ámbito debe destacarse la conexión institucional que el Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior) a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio fundamentalmente económico de las viejas Comunidades se establece un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el tercer pilar queda reducido a la cooperación policial y judicial.

Igualmente supone una aportación del Tratado de Amsterdam en este terreno la disposición sobre flexibilidad y cooperación reforzada: aquellos Estados miembros que tengan intención de intensificar la cooperación podrán hacerlo dentro del respeto de determinadas condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los órganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta manera se abre una vía hacia una Europa de varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre parecen dispuestos algunos Estados.

f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unión: la composición de la Comisión, que, con sus miembros

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propuestos por los diferentes Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en órgano colegiado con autonomía para dirigir la política de la Unión; la ponderación de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la formación de minorías capaces de impedir la adopción de decisiones y, de este modo, dificulta la acción precisamente ante los retos más complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no sólo por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino también porque incluso éstos, en su compleja relación con las facultades concedidas a la Comisión y el Parlamento, corren el riesgo de parálisis. Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el 26 de febrero de 2001, pero que no entró en vigor hasta el 1 de febrero de 2003. En este caso el retraso se debió al resultado negativo de un primer referéndum en Irlanda; ciertos cambios políticos internos y determinadas concesiones de la Unión permitieron obtener la ulterior ratificación.

El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulación más detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperación reforzada para los tres pilares, y también reforma profundamente el sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema institucional operativo para una Unión dotada de un arsenal de competencias de alcance más que considerable y con ya quince Estados miembros, que además tenía en perspectiva una nueva e importante ampliación. Se producen ciertas reformas en la Comisión, se amplían de nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos supuestos la unanimidad en el Consejo por mayorías cualificadas, se modifica la ponderación de los votos entre los Estados representados en el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto y de bloqueo en un sistema de adopción de decisiones de complejidad casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, al que se dedica el tercer epígrafe de esta lección, es la respuesta a tal reto.

Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia había acordado en 1999 un procedimiento novedoso para redactar una Carta de Derechos Fundamentales; ésta fue formalmente proclamada, sin carácter normativo, con ocasión del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del año 2000.

2.4. El mercado interior

a) 10 “El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como objetivo ‘promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y unas relaciones más estrechas entre los Estados que la integran’.

“Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis económica a que dieron lugar las dos crisis del petróleo de 1973 y de 1980, recurrieron a medidas de protección para preservar su mercado del aumento de la competencia mundial.

10 De nuevo durante algunos párrafos reproducimos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, parcialmente extractado y reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.

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“Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisión, presidida por Jaques Delors, le dio un vuelco a la situación. Con la firma en febrero de 1986 del Acta Única Europea se establecen las etapas y el calendario de unas 270 medidas necesarias para la realización del mercado interior.

“El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores: -- La apertura de los contratos públicos. -- La supresión de las disparidades fiscales. -- La liberalización de los mercados de capitales y de los servicios financieros. -- El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y, en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de las normas nacionales. -- La supresión de los obstáculos técnicos (libre ejercicio de las actividades profesionales y equivalencia de las formaciones) y físicos (controles en las fronteras) a la libre circulación de las personas. -- La armonización del Derecho de sociedades y la aproximación de las legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial (marcas y patentes). -- La liberalización de los servicios (telecomunicaciones, energía, etc.).

“El mercado único representa una creación continua. Con esta perspectiva la Comisión lanzó su nuevo plan de acción para el mercado único en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el ámbito fiscal, la política de la competencia, etc. También la moneda única surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas y completar la realización del mercado único”.

b) El mercado único ha conducido especialmente a una activa política de competencia gestionada directamente por la Comisión Europea.

Ésta sanciona la colusión entre empresas destinada a fijar los precios o a repartirse los mercados (aunque puede permitir por ejemplo la cooperación entre empresas pequeñas para favorecer su competitividad), así como los abusos de posición dominante; controla las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y cierta envergadura; impide la constitución de monopolios (salvo que se trate de servicios públicos que puedan considerarse anejos a un derecho fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia (aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando ello concuerda con el interés de la Unión Europea en su conjunto; así pueden permitirse ayudas para investigación y desarrollo, el desarrollo regional o las pequeñas y medianas empresas).

c) El mercado único se asienta sobre las denominadas libertades comunitarias: la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren a actividades de alcance económico con al menos algún elemento transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la transferencia de mercancías, servicios o capitales, sea a la circulación y contratación de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales.

Tales libertades, pues, se concretan en la prohibición de adoptar cualesquiera medidas que perjudiquen el tráfico económico en un mercado interior que ha de funcionar en régimen de libre competencia. Están concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminación, de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de establecimiento de las empresas, las mercancías o las personas. Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser

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discriminatorias, resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos Estados.

Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados, eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con los Tratados, en garantía de bienes jurídicos relevantes (desde la seguridad, el orden público o la salud a la garantía de los servicios públicos o, más ampliamente, de los intereses generales). Pero la restricción se somete en tal caso a un control de proporcionalidad formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser legítimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el alcance de la restricción de la libertad y el objetivo que se logra mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.

Por último, debe señalarse que el ámbito de aplicación de estas libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda referirse el tráfico económico haya sido transferida a la Comunidad o no. Cualquier ámbito material en el que se pueda hablar de bienes o mercancías, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las políticas cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.

2.5. La Unión Económica y Monetaria

En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidió crear un sistema monetario europeo (SME), que entró en vigor en 1979. El ecu, elemento central del mismo, constituía una cesta compuesta por las monedas de los Estados miembros: cada moneda tenía un tipo de cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales servían para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las políticas presupuestarias creó tensiones, algunas devaluaciones competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los márgenes de fluctuación de las monedas dentro del SME.

En junio de 1988, el Consejo Europeo confirmó el objetivo de lograr progresivamente una unión económica y monetaria y constituyó un Comité, presidido por el entonces presidente de la Comisión Europea Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar hacia dicha unión. El Informe Delors propuso que la unión económica y monetaria se alcanzase en tres fases.

Primera fase

El Consejo Europeo decidió que la primera fase de la unión económica y monetaria comenzaría el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros.

Dado que para la realización de las fases segunda y tercera resultaba necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Económica y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, firmado en Mastrique en 1992.

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En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la tercera etapa (criterios de Mastrique), que por su naturaleza condicionaban el conjunto de las políticas comunitarias y nacionales con trascendencia económica: -- Estabilidad de precios: la tasa de inflación no podrá exceder en más de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados que tuvieran una inflación más baja. -- Tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no podían variar en más de un 2% de la media de los tipos de los tres Estados que los tengan más bajos. -- Déficit: el déficit presupuestario nacional debería ser similar o inferior al 3% del PNB. -- Deuda: la deuda pública sólo podría exceder del 60% del PNB cuando tendiera a bajar a dicho nivel. -- Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podría haber sido devaluada durante los dos años anteriores y deberá permanecer dentro de un estrecho margen de fluctuación.

La introducción de una moneda única pretende facilitar el intercambio de bienes y servicios, consolidando así el mercado único: disminuye el coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que teóricamente supondría una disminución de los precios. Los Estados adoptarían la moneda única cuanto sus resultados económicos lo permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisión política. Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa, incluso si cumplieran con los criterios establecidos (cláusula de opting out).

Segunda fase

La creación del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994 señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM11.

En 1997 el Consejo Europeo adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria mediante una vigilancia multilateral y la prohibición de déficits públicos excesivos.

En mayo de 1998, el Consejo decidió que once Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Finlandia) cumplían las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única el 1 de enero de 1999. Dichos países participarían, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversión irrevocable del euro con las monedas nacionales existentes.

Los jefes de Estado y de gobierno llegaron asimismo a un acuerdo sobre las personas que habrían de ser miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo. La toma de posesión de estos cargos, el 1 de junio de 1998, señaló la constitución del BCE, con lo que concluyen las funciones del IME.

Tercera fase

El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y última fase de la UEM con la fijación de los tipos de cambio y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del Banco Central Europeo. El número de Estados miembros participantes aumentó a doce el 1 de enero de 2001, con la incorporación de Grecia a la

11 Las dos funciones principales del IME eran, de un lado, fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una sola política monetaria y una moneda única.

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tercera fase de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulación la nueva moneda, el euro12. El 1 de enero de 2007 se incorpora a la zona euro Eslovenia.

El desarrollo ulterior ha estado marcado por las tensiones en torno a la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisión ha procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en él para destacar la voluntad política de preservar la estabilidad económica y monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a instancias de la Comisión, ha llegado a anular la decisión del Consejo que, sin habilitación específica para ello, suspendía la vía sancionadora por déficit público excesivo abierta por la Comisión contra Francia y Alemania. Tal resolución ha llevado a la Comisión y al Consejo a plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus procedimientos de aplicación.

2.6. Las políticas comunes

a) El Tratado de Roma establecía como objetivos para la Política Agraria Común, que entró en vigor en 1962, garantizar un nivel de vida digno para la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrícolas. La política agrícola común comenzó subvencionando la producción de productos alimenticios básicos para garantizar la autosuficiencia; también con ello se compensaba a Francia, país con una potente economía agraria, respecto de la ventaja que en principio obtendría la industrializada Alemania gracias a la libertad de circulación de mercancías.

El éxodo rural y la modernización del trabajo en el campo han reducido la población agrícola. Pero el crecimiento de producción supera ampliamente el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la producción genera así tales costes a cargo del presupuesto comunitario que compromete el desarrollo de las otras políticas comunitarias. El objetivo esencial de las reformas abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de producción, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la producción y la demanda; las reformas también están diseñadas para permitir que la UE cumpla las normas de la Organización Mundial del Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrícolas. Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el segundo pilar de la política agrícola de la UE, junto a la agricultura; se procura el mantenimiento de la vitalidad de las economías rurales, pero también la seguridad y la calidad de los alimentos, la preservación de la biodiversidad y de los paisajes tradicionales. Con todo ello, la PAC, que absorbió el 68% del presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco más del 40%.

b) Con la ampliación hacia el sur, entraron en la Comunidad muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su nivel medio de desarrollo. Las competencias que permiten atender a la cohesión económica y social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero los progresos en la integración de los mercados y la unidad monetaria privaban a los mismos de importantes instrumentos necesarios para desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesión territorial y social sólo se puede mantener mediante el desarrollo de políticas comunitarias.

En 1988 se duplican así los fondos financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a través de los fondos existentes, reformados al efecto. La política de la Unión destinada a reducir las disparidades regionales se basa, en efecto, en cuatro fondos estructurales, que entre 2000 y 2006 supusieron aproximadamente una tercera parte del gasto total de la Unión: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER, cuya creación fue decidida en 1974), el Fondo Social Europeo (creado ya en 1961 para fomentar el empleo y la movilidad profesional y geográfica de los

12 En diciembre de 1995 el Consejo Europeo había acordado esta denominación para la unidad monetaria europea, y un año después el IME había presentado al Consejo Europeo, y posteriormente al público, los diseños de los billetes en euros.

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