El acto administrativo, Apuntes de Administración de Empresas. Universitat de les Illes Balears (UIB)
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El acto administrativo, Apuntes de Administración de Empresas. Universitat de les Illes Balears (UIB)

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Asignatura: Organitzacio i activitats de les AAPP, Profesor: Aina Salom, Carrera: Doble Grau: ADE + Dret, Universidad: UIB
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TEMA 10 EL ACTO ADMINISTRATIVO

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TEMA II.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. MOTIVACIÓN Y NOTIFICACION. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: DE OFICIO Y EN VIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO

EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

EL ACTO ADMINISTRATIVO.

En términos generales, puede hablarse de dos grandes categorías de actos administrativos de la Administración Pública:

- Los actos Administrativos sometidos a Derecho Común: la Administración actúa como cualquier otro sujeto de derecho, sus actos no son administrativos, sino civiles, mercantiles, laborales, etc.

- Los actos de la Administración sometidos al Derecho Administrativo son los auténticos actos administrativos.

En cuanto al CONCEPTO de acto administrativo, Zanobini los señala que es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento, realizada por un sujeto de la Administración Publica en el ejercicio de la potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria.

En todo caso quedan excluidos del concepto de acto administrativo:

a) Las meras operaciones materiales realizadas por la Administración como es el caso de indemnizar perjuicios causados.

b) Los actos no emanados de la Administración strictu sensu.

c) Los actos sometidos al régimen jurídico privado, que están sometidos a jurisdicción

ordinaria.

En relación con los CARACTERES más acusados del acto administrativo pueden señalarse los siguientes:

- La legitimidad: el acto debe emanar de la legítima autoridad, obrando dentro de la esfera de la competencia y ajustándose a normas de carácter general establecidas para que pueda considerarse como verdadero acto administrativo (Art. 34 LPAC).

- La oportunidad: la Administración pondera la conveniencia de actuar o no, según las diversas circunstancias que puedan influir en cada caso, a fin de que dicha actuación resulte la más eficaz y conveniente al interés público.

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- La revocabilidad: el acto administrativo puede ser modificado o anulado, si así lo demandan las circunstancias, de modo que si la Administración considera que no ha lugar a seguir manteniendo una disposición, puede revocar el acto.

- La ejecutoriedad: los actos administrativos pueden llevarse a cumplimiento por la misma Administración de la que emanan en acción directa. En nuestro Derecho, la Ley 39/2015, LPAC establece en su art. 98.1 que los actos de las administraciones públicas sujetos a Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos salvo que, entre otros aspectos, se produzca la suspensión de la ejecución del acto o una disposición establezca lo contrario.

En cuanto a los ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO, González Pérez los define como aquellas circunstancias o conjunto de circunstancias que deben darse en un acto para que produzca todos sus efectos, es decir, para que el acto no resulte inválido, o válido pero irregular.

a) COMPETENCIA: es el elemento subjetivo del acto administrativo (arts. 8 y 9 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público).

Por definición el acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la Administración Pública. En este sentido el art. 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa determina que se entenderá por Administración Pública: la AGE, las de las CCAA, las Entidades Locales que integran la Administración Local y las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o a las Entidades Locales.

Los distintos sujetos de la Administración Pública actúan a su vez a través de órganos y en este punto es donde se sitúa y aparece el requisito de la <<competencia>>, pues para la validez del acto administrativo, es necesario que el mismo emane de un órgano que tenga competencia para ello. Así, según el art. 34 de la LPAC, <<los actos administrativos se producirán por órgano competente>>. La competencia es definida por D’Alessio como la medida de la potestad que pertenece a cada órgano>>, distinguiendo tres tipos: territorial, funcional (o por razón de la materia) y jerárquica. Las consecuencias que derivan de la vulneración del requisito de la competencia varían según el tipo de incompetencia:

- Se considera incompetencia absoluta la vulneración de las competencias territorial y funcional. Los actos dictados por órganos incompetentes por razón del territorio o de la materia adolecen de nulidad absoluta: son radicalmente nulos o nulos de pleno derecho. Así lo considera la LRJSP 39/2015 en sus art.47.

- Se considera incompetencia relativa la vulneración de la competencia jerárquica, en consecuencia los actos dictados por órganos así incompetentes no son nulos de pleno derecho, sino actos relativamente nulos o anulables.

Por otro lado, la Ley 40/2015, LRJSP establece en sus arts. 8 y siguientes una serie de normas sobre la competencia de los órganos administrativos. Entre ellas destacan:

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a) Irrenunciabilidad de la competencia.

b) Desconcentración de competencias.

c) Órgano que se entiende que es competente en cada caso: en todo caso se entiende que la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. En caso de existir más de un órgano inferior competente, la facultad para instruir y resolver corresponderá al superior jerárquico común.

d) Delegación de competencias, regulada en el art. 9 de la LRJSP.

b) EL FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO (ART. 48 LRPAC)

La Administración ha de someterse, en todo caso, a una especie de regla de conducta: la necesidad de perseguir el interés público en cada una de sus actuaciones. Así lo establece la CE en su art. 106.1 al determinar que los Tribunales controlarán el sometimiento de la actuación administrativa a fines que al justifican. Ello significa que el acto administrativo deberá enderezarse al logro de aquella finalidad que determinó el otorgamiento de la potestad ejercitada. Si no concurre así, el acto estará viciado de <<desviación de poder>>, vicio legal que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico (art. 70 LJCA). En este sentido el art. 48 de la LPAC declara que son anulables los actos de la Administración que incurran en desviación de poder.

c) CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Según Garrido Falla entendemos por contenido u objeto del acto administrativo el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener. De la clasificación de Garrido Falla y Entrena Cuesta, se deducen cuatro partes del contenido del acto administrativo:

- El contenido esencial: aquel sin el cual el acto no tiene existencia.

- El contenido natural: el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo respecto de los demás.

- El contenido implícito: aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma especie.

- El contenido eventual o accidental: es el integrado por aquellas cláusulas que el órgano administrativo puede introducir en el acto, dirigidas a modificar, generalmente, restringiendo sus efectos, el contenido esencial del acto. Estas son las cláusulas accesorias del acto jurídico; en particular la condición (hecho futuro e incierto el cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo), término (día desde el cual debe tener eficacia el acto o desde el cual la eficacia debe cesar) y el modo (carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto administrativo).

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El contenido del acto administrativo deberá ser según el art. 34 LPAC determinado y adecuado a los fines de aquellos. Pero además se exigen los siguientes requisitos: que sea posible y lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico (art. 47 LPAC). Mientras que son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Finalmente en cuanto a las CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, la doctrina suele clasificar los actos administrativos, atendiendo a los siguientes criterios:

a) Por la extensión de sus efectos: ACTOS GENERALES Y CONCRETOS. Se entiende por acto administrativo general, aquella declaración de la Administración Pública que mira abstractamente a una pluralidad de personas y por acto concreto la misma declaración cuando mira a una o más personas o casos individualmente determinados o determinables. b) Por la posibilidad de su fiscalización por la jurisdicción contencioso- administrativa: IMPUGNABLES O INIMPUGNABLES.

Esta clasificación carece de validez apriorística y universal siendo necesario conocer el Derecho positivo vigente en cada país en un momento determinado para poder aplicarla correctamente.

En principio, todos los actos administrativos son impugnables, primero en vía administrativa y después en la contenciosa. Cuando ya no es susceptible de recurso alguno (salvo el de revisión), el acto se convierte en firme. La firmeza del acto se produce:

- Porque ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación existentes, o

- Porque se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles.

c) Por razón de las facultades utilizadas al dictarlos: ACTOS DISCRECIONALES Y REGLADOS.

La discrecionalidad no es un concepto tan amplio como a primera vista pudiera parecer, ya que para poder hablar de esta clase de actividad es necesario que se den los siguientes supuestos que señala Garrido Falla:

- Que se dé ausencia de reglamentación legal en una determinada materia.

- Que en relación con esa materia no sobre sobre la actuación administrativa un principio prohibitivo.

- Que de la estructura lógica de la norma no se desprenda una posibilidad de elección administrativa o atribución de discrecionalidad.

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La característica de los actos discrecionales, cuando se dan los supuestos anteriores, radica en que los Tribunales no pueden subrogarse en la apreciación de los criterios técnicos tenidos en cuenta por la Administración al elegir. Pero ello no quiere decir que dichos actos estén excluidos de la fiscalización contencioso-administrativa, ya que todos los actos administrativos tienen por lo menos una nota discrecional, la iniciativa y un elemento reglado, los fines. En cuanto a los actos reglados son aquellos que están expresamente regulados y determinados por el principio de legalidad o sumisión a la ley.

d) Por razón de los sujetos intervinientes: SIMPLES Y COMPLEJOS, UNILATERALES Y PLURILATERALES.

Se entiende por acto administrativo simple, según Garrido Falla, aquel en cuya emisión intervienen un solo órgano administrativo; acto complejo, en cambio, aquel que se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos. Garrido Falla excluye del concepto de actos complejos como dudosos: los actos de los organismos colegiados en los que la voluntad administrativa es única, los actos que se integran en un expediente o procedimiento administrativo y los actos sujetos a aprobación por un organismo superior. En cuanto a los actos unilaterales y plurilaterales, esta clasificación responde al criterio de los sujetos participantes en la emisión del acto. Los actos unilaterales son aquellos actos jurídicos que, siendo obra exclusiva de agentes administrativos, son imputables a una única persona pública, y los plurilaterales son aquellos que crean normas que rigen relaciones mutuas entre sus actores; o sea, que estatuyen los derechos y obligaciones de los unos respecto de los otros. En otros términos, son actos que crean normas que tienen por objeto a sus propios autores.

e) Por la forma de producción del acto administrativo: EXPRESO, TÁCITO O

PRESUNTO. Los actos expresos son aquellos en los que existe una clara e inequívoca exteriorización de la declaración de voluntad, de juicio, de deseo, etc. En los actos tácitos falta esta manifestación pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. En el acto presunto no existe ni una manifestación concreta administrativa ni una conducta a la que se pueda atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación racional. El significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento jurídico.

f) Por razón de los efectos jurídicos de su contenido: DEFINITIVOS, RESOLUTORIOS Y DE TRÁMITE.

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En un procedimiento administrativo hay una resolución final que es la que decide sobre el fondo del asunto, y para llegar a ella deben pasarse fases distintas con intervención de órganos y personas diversas con actos también diferentes. Estos actos previos a la resolución son los que la ley llama actos de trámite, que son actos instrumentales de las resoluciones pues las preparan y las hacen posibles. Entre este tipo de actos la doctrina considera los dictámenes o consultas y las propuestas. Por acto definitivo o resolutorio podemos entender aquel en el que la voluntad administrativa adquiere forma definitiva. No todos los actos definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino solo aquellos contra los que no cabe recurso administrativo ordinario. El art. 114 LPAC establece que ponen fin a la vía administrativa, entre otros: las resoluciones de los recursos de alzada, las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que la ley establezca lo contrario, los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. Por su parte, el art. 114.2 LPAC establece que en ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa, entre otros: los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno o los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN.

En relación con la MOTIVACIÓN, la ley impone en un número importante de supuestos la obligación de motivar sus actos (art. 35 LPAC), esto es, de hacer públicos mediante una declaración formal, los motivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos. En este sentido, puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente, incorporados a la causa.

Al respecto parece conveniente resaltar ya que la regla general en nuestro Derecho es el carácter meramente facultativo de dicha <<motivación>>, salvo en los supuestos expresamente señalados en el art. 35 LPAC, entre los que podemos citar: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión. c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

En relación con la NOTIFACIÓN hacer referencia al contenido y plazos, asíel art. 40.1 y 2 de la LPAC establecen que el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el

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órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

En relación con las CONDICIONES GENERALES DE LA NOTIFICACIÓN, el art. 41 de la LPAC establece que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. Todo ello salvo que la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento o cuando sea necesario practicarla por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante. Las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Se podrá establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos. No se efectuarán por medios electrónicos notificaciones en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico o las que contengan medios de pago a favor de los obligados. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. En relación con la PRÁCTICA DE LAS NOTIFICACIONES EN PAPEL, el art. 42 LPAC dispone que deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente.

En cuanto a la PRÁCTICA DE LAS NOTIFICACIONES POR MEDIOS ELECTRÓNICOS, el art. 43 dispone que se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

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Cuando no se cumplen los requisitos anteriormente señalados en cuanto a contenido, plazo, condiciones y práctica de la notificación esta será considerada como NOTIFICACIÓN DEFECTUOSA. Esta no produce efectos y, en consecuencia el acto o resolución notificado, tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora el comienzo de la eficacia del acto o resolución. En consecuencia, no empezarán a contar los plazos para interponer recursos, ni el interesado quedará obligado por el acto notificado. El art. 40.3 LPAC admite que las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. Esto implica que es suficiente una manifestación tácita para subsanar los defectos de la notificación.

Para terminar, el art. 44 habla de la notificación infructuosa, señalando que: Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Finalmente hacer referencia a la LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

El art. 45.1 de la Ley 39/2015 LPAC señala que los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

El art. 40.2 ordena que la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que hemos comentado en el apartado anterior respecto de las notificaciones. Este artículo está en línea con el principio de eficacia en la actuación administrativa del art. 103.1 CE y de celeridad que rige la ordenación del procedimiento de elaboración de los actos administrativos (Art. 72 LPAC). La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del

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lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

LA EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Un acto administrativo se perfecciona una vez que está constituido por el conjunto de elementos subjetivos, objetivos y formales que condicionan su validez. No obstante lo anterior, tanto los actos válidos como los viciados producen los efectos jurídicos por ellos pretendidos, en la medida que el art. 39 de la LPAC establece la presunción de validez. La jurisprudencia del TS ha interpretado el principio de presunción de validez en el sentido de que la carga de accionar, de recurrir para destruir aquella presunción, corresponde al administrado.

En cuanto al momento en que comienza la eficacia del acto administrativo, en el art. 39.1 LPAC, estatuye que producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

García Enterría comenta tal inciso señalando que el propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos, sometiéndole a un plazo, o bien condicionar la producción de los mismos a un evento futuro, todo ello ene l marco de las normas aplicables en cada caso. Este privilegio se conoce con el nombre de autotutela declarativa, es decir, se presume que el acto es válido y por eso produce efectos desde que se dicta.

Esta presunción de validez otorga al acto plenos efectos. Es la denominada ejecutividad del acto administrativo, en virtud del cual cuando este se dicte puede y debe ser llevado a la práctica. Junto a ella, se ha distinguido la ejecutoriedad, ejecución forzosa o acción de oficio, regulada en los arts. 97 a 105 de la LPAC. El art. 97 dispone que las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico y que el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

El art. 98 de la LPAC dispone que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

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d) Se necesite aprobación o autorización superior.

El art. 99 de la LPAC establece que las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial, ejemplo de ello es la entrada en el domicilio del administrado previsto en el art. 100.3 LPAC. El art. 105 contiene una prohibición al señalar que no se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos.

Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de órganos administrativos aunque pertenezcan a otra administración.

El art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, es decir, se parte de una presunción de validez de los actos administrativos, de donde se deriva su ejecutividad y, en su caso, ejecución forzosa.

Esta presunción es iuris tantum, es decir, que admite prueba en contrario a través de la interposición del correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso- administrativo, por el particular afectado por el acto que entiende ilegal, pudiéndose producir, en los supuestos previstos en el art. 117 de la LPAC, la suspensión de los efectos del acto.

Cuando el acto administrativo adolezca de vicios o no se ajuste exactamente a lo que el ordenamiento jurídico determina en cada caso, nos podemos encontrar ante los siguientes supuestos: la nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo, la nulidad relativa o anulabilidad del mismo y la irregularidad del acto. La anulabilidad es la regla general, frente a la nulidad de pleno derecho que es la excepción.

En cuanto a la validez de las disposiciones generales, se sanciona con la nulidad la vulneración de los principios de jerarquía normativa, de reserva de ley y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables.

En cuanto a los supuestos de NULIDAD ABSOLUTA O DE PLENO DERECHO, el art. 47.1 de la LPAC establece que los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

La nulidad radical se reserva para los actos que lesionen el contenido de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, esto es, los reconocidos en el art. 14,

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Sección 1a del Capítulo Segundo del Título I y el art. 30 de la Constitución, este último, por lo que se refiere a la objeción de conciencia.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

La incompetencia será manifiesta cuando sea notoria, evidente y aparezca de manera clara, sin que exija esfuerzo dialéctico alguno su comprobación por saltar a primera vista. El Consejo de Estado en diversos dictámenes ha señalado que la incompetencia manifiesta no es solo la que aparece de modo claro y patente, sino también la incompetencia grave que afecta al orden público que, por esa razón, se presenta con carácter de evidencia. García Enterría y T.R. Fernández advierten que dentro el concepto de competencia ha de incluirse la falta de potestad porque la competencia es la medida de la potestad atribuida a cada órgano. La potestad ha de haber sido atribuida previamente por una norma, por lo que si esa norma previa habilitante falta, si ha perdido vigencia o si es inaplicable en caso concreto, el órgano administrativo implicado en el mismo será manifiestamente incompetente para actuar.

c) Actos que tengan un contenido imposible. La imposibilidad ha de ser física o material, pero no la imposibilidad legal, pues de admitirse esta última podría llegarse a considerar nulo de pleno derecho todo acto que fuera contra una ley. Con este precepto se viene a aplicar en el ámbito jurídico- administrativo un principio general ya recogido en el CC (art. 1.272), prohibitivo de que puedan ser objeto de contrato las cosas o servicios imposibles.

d) Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.

Por tratarse de cuestiones de carácter prejudicial penal, tiene que haber una previa sentencia penal condenatoria por delito, aunque admitiendo algunos supuestos de excepción, como cuando el autor de un delito muere antes de que se dicte sentencia, o es inimputable o no sea habido.

e) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

En este supuestos se han de comprender no solo los casos que, efectivamente, se ha prescindido de todo procedimiento, sino también aquellos que: la Administración ha observado un procedimiento pero, <<no el concreto procedimiento previsto en la ley para ese supuesto>> y cuando se emplea el procedimiento legalmente establecido, pero se omiten los trámites sustanciales del mismo.

f) Actos dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

No todos los defectos apreciados en el funcionamiento de los órganos colegiados originan la nulidad radical de los acuerdos adoptados por aquellos, sino solo los que se tomen prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de su voluntad. La

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jurisprudencia siempre ha venido considerando así las reglas que se contienen en el art. 17 de la Ley 40/2015, LRJSP, esto es, la composición del órgano, convocatoria y determinación del orden del día, quórum de asistencia y votación.

g) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

La doctrina ha señalado que la extensión de este sistema a todos los actos administrativos (expresos y presuntos) parece peligrosa; puesto que su objeto son los actos favorables al administrado la consecuencia no es otra que habilitar a la Administración para que pueda proceder a su revocación sin límite temporal alguno. Si el precepto se refiriese únicamente a los actos presuntos podríamos suponer que se trata de poner freno a los efectos del silencio administrativo positivo, sin embargo, al no ser así, debemos entender que la nulidad radical se reserva para todos los actos que otorgan derechos faltando los más elementales presupuestos para su adquisición. La delimitación de cuales sean esos requisitos esenciales para la adquisición de un derecho y su diferenciación de aquellos otros no esenciales pero también necesarios para su adquisición es algo que se presta difícilmente a la formulación de reglas generales y que se irá perfilando con los ejemplos que ofrezca la variada casuística del foro.

f) Acto cuya nulidad se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Unas veces tales declaraciones de nulidad se contienen en normas con rango de ley, pero en otras ocasiones se establecen en normas reglamentarias. En la LPAC tales declaraciones de nulidad impuestas por normas reglamentarias están excluidas, a no ser que se trate de reproducción o complemento de lo establecido en la ley que desarrollen o que esta última determine los supuestos esenciales para la adquisición de un derecho y su reglamento sancione con la nulidad los casos en que el mismo se haya obtenido con su omisión.

En cuanto a los SUPUESTOS DE ANULABILIDAD, el art. 48 de la LPAC establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. En relación con el plazo de ejercicio de la acción de anulabilidad y la prescripción del derecho material, el art. 48 de la LPA de 1958 que es el antecedente inmediato actual del art. 48.1 de la LPAC, prescribía que la anulación tendría lugar <<utilizando los medios de fiscalización que se regulan en el Título V>>, esto es por la revisión de oficio por la Administración o por el ejercicio con éxito por los administrados de los recursos administrativos pertinentes o del recurso contencioso- administrativo. En interpretación de este precepto la jurisprudencia exigió a los administrados en un primer momento el ejercicio de dichos medios de impugnación en

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los plazos establecidos por la ley, entendiendo que el acto anulable no impugnado en tiempo oportuno quedaba firme y no podía volver a intentarse su anulación, en virtud del art. 28 de la LJCA. Sin embargo, existe jurisprudencia más matizada que considera que cuando la ley otorga a los interesados un plazo determinado para el ejercicio de un derecho, su denegación por la Administración no impide su posterior petición, aunque el acto denegatorio haya quedado firme, siempre que se realice antes de transcurrido el plazo legalmente concedido.

En cuando a la desviación de poder como supuesto de anulabilidad, la LPAC mantiene la desviación de poder como causa de anulabilidad no obstante la crítica que la doctrina ha realizado de tal caracterización. Como observa T.R Fernández, no es lo mismo en la desviación de poder, que el fin perseguido sea realmente un fin público, aunque diferente del fijado por la norma, que sea un fin privado del agente. En este último caso hay mucho más que una desviación de poder ya que se produce una apropiación de la organización y de sus instrumentos por el agente en su exclusivo beneficio particular y cuya depuración no puede quedar al arbitrio del particular concretamente afectado por el acto producido.

En cuanto a los vicios de forma, solo determinarán la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados (art. 48.2 LPAC). Este precepto se refiere a las infracciones procedimentales cometidas durante la tramitación del procedimiento durante la tramitación del procedimiento para la elaboración del acto administrativo. Ahora bien, la jurisprudencia del TS ha venido reduciendo progresivamente los supuestos en que la infracción del procedimiento puede tener eficacia invalidatoria del acto administrativo. Y así, entre otros aspectos, ha declarado que solo es procedente la anulación de un acto en el supuesto de que las infracciones procedimentales cometidas en su elaboración supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, no siendo posible por el Tribunal averiguar si la decisión contenida en tal acto es conforme a derecho o no.

Por último, cabe señalar que los actos anulables, a diferencia de lo que sucede con los actos nulos de pleno derecho, pueden ser convalidados por la Administración, subsanando los vicios que adolezcan, tal y como establece el art. 52 LPAC. Es importante señalar las DIFERENCIAS ENTRE LA NULIDAD ABSOLUTA Y LA NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD:

a) En la nulidad absoluta el vicio que la provoca tiene una trascendencia erga omnes, por lo que cualquier persona puede impugnar el acto y los propios Tribunales, aunque no se alegue este vicio, si lo detectan deben declararlo. En cambio, en los supuestos de anulabilidad, el interesado ha de presentar contra el acto que entiende ilegal los recursos procedentes ya que si no lo hace el acto queda firme e inatacable.

b) En la nulidad absoluta, los efectos de la declaración se retrotraen al momento en que se dictó el acto, es decir, tiene dicha declaración efectos ex

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tunc, mientras que en la anulabilidad, los efectos de la declaración de nulidad del acto se producen ex nunc, desde el momento en que se lleva a efecto, manteniéndose, por lo tanto, todos los efectos o consecuencias del acto surgido desde que se dictó hasta que es objeto de anulación.

c) El acto nulo de pleno derecho no puede ser sanado por confirmación o prescripción. El acto anulable sí puede ser sanado y, así, transcurrido el plazo para el ejercicio de la correspondiente acción sin ejercitarla, el vicio de que adoleciera queda purgado.

En cuanto a la IRREGULARIDAD DEL ACTO, se produce cuando el acto presente un vicio que no le hace incurrir en nulidad absoluta ni en anulabilidad. Ha de tratarse, por lo tanto, de un vicio de carácter secundario que no invalida el acto.

REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : DE OFICIO Y EN VIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO.

El art. 111 de la LPAC establece que en el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.

b) En la Administración General del Estado: 1. Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado. 2. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes. c) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado: 1. Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos. 2. Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.

En cuanto a la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, el art. 106 LPAC dispone que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

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Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Se podrán establecer indemnizaciones que proceda dar a los interesados. Si el procedimiento de ha iniciado de oficio la caducidad se producirá a los 6 meses sin haberse dictado resolución y si se ha iniciado a instancia de parte se podrá entender desestimada por silencio administrativo.

En cuanto a la revisión de oficio de actos anulables, el art. 107 LPAC dispone que las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público. Esta deberá producirse antes de transcurridos 4 años desde que se dictó el acto administrativo. Transcurridos 6 meses sin que se haya declarado la lesividad una vez iniciado el procedimiento se producirá su caducidad. Si el acto proviene de la AGE o de las CCAA la declaración de lesividad se producirá por el órgano competente. En caso de que sea dictado por una Entidad Local está será declarado por el Pleno de la Corporación.

El art. 108 LPAC dispone que iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En cuanto a los límites a las facultades de revisión de oficio, el art. 110 LPAC dispone que las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

En cuanto a la revocación, el art. 109.1 LPAC dispone que las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Y, por último, debemos referirnos a la corrección de errores materiales y aritméticos. En este sentido el art. 109.2 LPAC dispone que las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Sin embargo, la pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. El problema de esta posibilidad de corrección radica en determinar las fronteras entre error de hecho y el error de derecho. Tanto la doctrina como el TS y el Consejo de Estado niegan el carácter de

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error de hecho siempre que su apreciación implica un juicio valorativo o exige una operación de calificación jurídica.

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