estrategias intitucionales publicas, Otro de Economía. Universidad Nacional Autónoma de México
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nemesis-orellana23 de junio de 2017

estrategias intitucionales publicas, Otro de Economía. Universidad Nacional Autónoma de México

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Estrategia en Instituciones Públicas ¿Es una extensión de la Estrategia Empresarial?

La formulación de estrategia y la creación de valor en el Sector Público Julio Sergio Ramírez, Ph. D.

Mayo de 2002

Introducción

¿Cree usted que es lo mismo dirigir una gran empresa o dirigir un país? Muchos afirman que es lo mismo o que es muy parecido. En esta época de predominio de la visión empresarial en muchos asuntos del devenir social, es preocupante notar cómo muchos gerentes y líderes de entidades públicas, muchos políticos y no pocos académicos y consultores consideran que la estrategia de gobiernos e instituciones públicas puede formularse y ejecutarse siguiendo un proceso similar al utilizado en el sector privado1. Creo que esa visión empresarial privada es errónea y puede causar grave daño al interés público.

Más aún, se llega en casos extremos a afirmar que la tarea del Presidente de la República es como la de un gerente o un presidente de una empresa privada muy grande (CEO son las siglas utilizadas en inglés, por Chief Executive Officer, o Jefe Ejecutivo), y nada hay más alejado de la verdad.

Esta privatización del pensamiento sobre asuntos públicos es hoy en día muy común y surge de un entendimiento superficial e incompleto de la tarea de las entidades públicas y de sus líderes. También se ha llegado a afirmar, por ejemplo, que una entidad pública debe manejar sus relaciones con las personas externas involucradas con las actividades de la entidad como si fuesen clientes. De nuevo esta es una simplificación atroz, que surje del desconocimiento de lo que significa una entidad pública.2

Este artículo trata de impulsar el debate sobre estos temas y por esa vía contribuir al mejoramiento de las entidades públicas y de la forma en que son dirigidas.

1 El proceso consiste básicamente en: definición de misión, visión y valores fundamentales. Análisis de oportunidades y amenazas en el entorno. Diagnóstico de fortalezas y oportunidades. Identificación de factores claves para el éxito y de capacidades esenciales de la organización. Identificación y análisis del cliente o segmento de mercado (o segmentos) que se desea servir y de las líneas de productos o servicios que se quieren entregar. Revisión del sistema de actividades esenciales y de los recursos claves de la organización y plan de implementación de la estrategia. 2 Una entidad pública puede tener en el exterior varios tipos de personas involucradas, como clientes, beneficiarios, ciudadanos y súbditos. Este tema se tratará con mayor detalle más adelante.

Creación de valor: valor público y valor privado

Toda empresa u organización3, pública o privada, con o sin ánimo de lucro, que tenga algún propósito válido para existir debe producir valor para personas externas a la organización.4 Si es una empresa privada, su principal producto es usualmente valor privado en términos de beneficios que entrega a accionistas y a clientes.5 Si se trata de una institución pública, su principal producto debe estar relacionado con el bienestar de toda la sociedad o de algún sector de ésta y se denomina valor público.6

La creación de valor público en una institución pública define el propósito central de la institución. Es la razón de ser, también llamada la misión de la institución. Responde a la pregunta: ¿para qué existe la institución?

¿Cuál es la diferencia entre valor público y valor privado? Veamos un ejemplo, ¿cuál es la diferencia entre la seguridad pública y la seguridad privada? La primera está disponible para todos los que vivan en el área donde se ofrece el servicio de seguridad pública (usualmente por parte de la policía), sin tener en cuenta si cada habitante del área está pagando o no por ese servicio. La segunda está disponible solamente para aquellas personas o entidades que han contratado ese servicio de seguridad y están pagando por él.

La diferencia clave reside en qué tan apropiable y qué tan excluyente es el beneficio. En el caso del valor privado éste es apropiable por quienes lo pagan y exclusivo para ellos, mientras que en el caso del valor público no es apropiable ni excluyente. El valor privado es apropiable (poseíble) por alguien, mientras que el valor público es poseído por todos.

Una entidad pública puede crear valor privado además de valor público, así como una entidad privada también puede crear valor público. Sin embargo lo que es central en una

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3 Esto excluye las sociedades de mutuo elogio y similares. 4 Personas externas serían aquellas que no hacen parte del personal permanente de la empresa. 5 Aunque también entrega valor privado a otros actores, tales como proveedores, complementadores, acreedores, etc. el valor externo que crea es principalmente para clientes y accionistas. 6 Para una excelente discusión acerca del concepto de valor público, ver Mark H. Moore, Creating Public Value. Strategic Management in Government, (Harvard University Press: Cambridge, MA. 1995). Editado en español con el título Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público" por Paidós Ibérica, Barcelona, 1998

entidad pública es la creación de valor público, mientras que lo central en una entidad privada es la creación de valor privado.7

Veamos algunas ilustraciones genéricas parciales de creación de valor público y de creación de valor privado por parte de ciertas entidades públicas.

Entidad Valor público que se espera que cree la entidad

(Ejemplo parcial)

Componente de valor privado que pueden recibir algunas personas

o entidades. (Ejemplo parcial) Presidencia de la República

Visión compartida de futuro del país y mayor consenso social hacia el logro de esa visión.

Usualmente ninguno, excepto en casos de corrupción a alto nivel.

Ministerio de Educación

Elevar el nivel educativo de la población y por esa vía su bienestar. Apoyar el desarrollo integral de país.

Servicios de educación que recibe cada persona por parte del ministerio o de sus ramas.

Ministerio de Salud

Elevar y proteger la salud pública y mejorar los índices de educación para la salud. Ampliar el acceso a los servicios de salud para toda la población Apoyar el desarrollo integral del país.

Servicios de atención de salud que reciben los pacientes que acuden a instalaciones del Ministerio

Dirección de Impuestos Nacionales

Recaudación de impuestos con bajas tasas de evasión y alta eficiencia en la cobranza. Creación de una cultura tributaria

Agilidad y transparencia en la atención al contribuyente. Conocimiento de normas tributarias.

7 Hay muchos casos de provisión pública de valor privado. Los más destacados hoy en día son los servicios de atención de salud y educación. La atención de salud (que no es lo mismo que la salud, pero debe incidir en ella) es predominantemente un valor privado, pues la atención de un médico a un paciente, la medicina que toma el paciente, los días de cama de hospital que utiliza el paciente, todos esos son de índole privada (el valor que producen es apropiable por el paciente, y el tiempo del médico, la medicina y el tiempo de cama en el hospital son exclusivos del paciente pues si él los está usando o consumiendo no estarán disponibles para otra persona). Los servicios de salud tienen componentes de valor público importantes, como por ejemplo, el control de enfermedades contagiosas, la educación en la salud, las campañas de vacunación, crean valor eminentemente público, pues sus beneficios pueden ser disfrutados simultáneamente por muchas personas, sin que ningún individuo pueda apropiarse de ellos con exclusión de los demás. El hecho de que estos servicios sean provistos por entidades públicas tiene que ver con las preferencias sociales que hacen que la disponibilidad de esos servicios para quienes no pueden pagarlos representa valor público para la sociedad como un todo y por las externalidades positivas derivadas de mejoras generalizadas en la salud de la población.

Empresa pública de telecomunicacion es

Accesibilidad del servicio telefónico en el territorio, aún en lugares remotos. Elevar el nivel tecnológico y la calidad del sistema para atracción de la inversión productiva y para impulsar mejora de servicios de otras entidades públicas. Eficiencia y productividad en el manejo de los recursos públicos.

Servicio telefónico. Servicio de fax Otros servicios de telecomunicaciones: transmisión de datos, correo de voz, acceso a Internet, etc.

Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito Cumplimiento de las normas de tránsito Educación ciudadana en las normas de tránsito

Autorización para conducción de vehículos (licencia de conductor)

Principales diferencias estratégicas entre entidad pública y empresa privada

Las diferencias entre una entidad pública y una empresa privada quetienen incidencia especial en la estrategia de la institución pública son las siguientes:

La sostenibilidad financiera de la entidad pública depende totalmente o en alto grado de decisiones de actores externos a la entidad que no tienen que recibir directamente los beneficios que genera la entidad (que usualmente están definidos en la misión de ésta). Esos son los actores del ambiente autorizante: quienes tienen la potestad formal de entregarle a la entidad dos insumos claves para operar: fondos públicos y autoridad pública. Por el contrario, la sostenibilidad financiera de una empresa privada depende principalmente de decisiones de actores externos (clientes y accionistas) que tienen que recibir directamente beneficios por parte de la empresa pues de lo contrario le quitan su apoyo y la empresa deja de existir.

Pago por beneficios. Quienes reciben los principales beneficios que crea la entidad pública (excepto en casos de clientes como veremos más adelante) no tienen que cubrir los costos asociados con la generación y entrega de esos beneficios: esos costos son cubiertos usualmente con fondos públicos.8 Por el contrario, en una empresa privada, quienes reciben los principales beneficios que crea la empresa (clientes y accionistas) tienen que cubrir los costos asociados con la generación y entrega de esos beneficios.

Competencia y supervivencia. Las empresas privadas usualmente enfrentan la competencia en el mercado. Las entidades públicas generalmente no, al menos dentro del territorio de su jurisdicción. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda no tiene que competir dentro del territorio nacional con otro Ministerio de Hacienda. Esto tiende a ser válido también en el caso de empresas públicas, muchas de las cuales operan como monopolio. La principal consecuencia de esto es que las entidades públicas no

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8 Pueden ser fondos provistos por las actuales generaciones, o, en el caso de la deuda pública, por las generaciones futuras.

tienen el beneficio de la lucha en el mercado como incentivo a la eficiencia y a la productividad, como lo tienen las empresas privadas.

La medida de valor. La valoración que hace el mercado económico acerca del valor privado producido por las actividades de una empresa privada (el mercado de clientes y el de capitales) se expresa en la demanda de los productos o servicios de la empresa y el valor de la acción de la empresa en el mercado. La valoración que hace el mercado político (el ambiente autorizante y los actores que tienen influencia sobre ese ambiente) acerca del valor9producido por las actividades de una institución pública se expresa en la cantidad de autoridad y la disponibilidad de fondos que la institución recibe del ambiente autorizante.10

Beneficios y supervivencia. La empresa privada puede garantizar su existencia satisfaciendo a aquellos para quienes produce el valor privado: clientes y accionistas. La institución pública no garantiza su existencia satisfaciendo a aquellos para quienes produce valor, sino satisfaciendo a aquellos que hacen parte del ambiente autorizante. En casos extremos podría subsistir a pesar de producir poco o ningún valor si cuenta con el apoyo del ambiente autorizante. También podría desaparecer a pesar de producir mucho valor, pero no contar con apoyo del ambiente autorizante.11

La dimensión financiera en el largo plazo sintetiza el resultado de la creación de valor privado por parte de la empresa privada. En la institución pública, la dimensión financiera no sintetiza el resultado de la creación de valor por parte de la institución. Se deben identificar otras medidas de creación de valor para la institución pública diferentes a las financieras: estas últimas son solamente una condición de factibilidad, pero no un indicador de excelencia.12

Misión y garantía de supervivencia. En la empresa privada, la creación de valor privado es el propósito fundamental de la empresa y la garantía de su supervivencia. En la institución pública, la creación de valor público (y a veces también valor privado) es el propósito fundamental de la entidad, pero no es la garantía de su supervivencia. Esa garantía está en el balance favorable de apoyo que tenga la institución en su ambiente autorizante. Ese balance puede denominarse capital político de la institución. La garantía de la supervivencia de la entidad está en la creación de capital político, no de valor público. La principal implicación para la entidad pública consiste en que para tener éxito debe crear valor público, pero para sobrevivir debe crear capital político.

9 Como existen numerosas entidades públicas que además de valor público deben crear valor privado, en adelante para fines de brevedad, nos referiremos a valor entendiendo por ello el valor público y además, cuando corresponda, el valor privado que la institución pública debe crear, según su misión. Cuando queramos referirnos a valor público únicamente lo llamaremos valor público. 10 El valor público que crea la institución no es percibido de igual manera por quienes hacen parte del ambiente autorizante, o por quienes influyen sobre estos últimos. Cada actor tiene su propia percepción acerca del valor público.Esa percepción es fuertemente influída en cada actor por, entre otros factores, los siguientes: su postura política básica, su ideología política, sus intereses propios o sectoriales y su historia y relaciones con la institución. 11 Obviamente tiende a existir una relación positiva entre la creación de valor público y el apoyo que recibe la entidad de su ambiente autorizante. Pero no siempre ocurre así, ni tiene que ocurrir así. 12 Excepto en el caso de empresas públicas, especialmente si enfrentan competencia en el mercado. En esos casos los resultados financieros a largo plazo sí pueden sintetizar la creación de valor (en ese caso principalmente valor privado)

¿Para quién crea valor un ente público?

Hay cuatro principales categorías para las cuales una entidad pública puede crear valor: (1) Beneficiarios (2) Clientes y consumidores (3) Ciudadanos y (4) Súbditos

Beneficiarios

Son todas aquellas personas o agrupaciones de personas que reciben el valor público que crea la entidad. Los beneficiarios pueden ser todos los miembros de la sociedad o algunos sectores. En principio el valor estrictamente público que crea la entidad no es apropiable por ninguna persona en particular y no es excluyente.

A continuación se ilustran algunos ejemplos de beneficiarios de valor público.

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Entidad Valor público que se espera que cree la entidad

(Ejemplo parcial)

Beneficiarios

Presidencia de la República

Visión compartida de futuro del país y mayor consenso social hacia el logro de esa visión.

Toda la ciudadanía y los residentes extranjeros

Ministerio de Educación

Elevar el nivel educativo de la población y por esa vía su bienestar. Apoyar el desarrollo integral de país.

Toda la ciudadanía, especialmente los sectores productivos que requieren mano de obra más calificada. Entidades de la sociedad civil cuya tarea es impulsada por mayores niveles de educación.

Dirección de Impuestos Nacionales

Recaudación de impuestos con bajas tasas de evasión y alta eficiencia en la cobranza. Creación de una cultura tributaria

Los beneficiarios del gasto público que es financiado con los impuestos, que en términos generales es toda la ciudadanía.

Empresa pública de telecomunicacion es

Accesibilidad del servicio telefónico en el territorio, aún en lugares remotos. Elevar el nivel tecnológico y la calidad del sistema para atracción de la inversión productiva y para impulsar mejora de servicios de otras entidades públicas. Eficiencia y productividad en el manejo de los recursos públicos.

Comunidades que se encuentran alejadas de los principales centros de población y que no recibirían el servicio telefónico como bien privado por el costo que representaría darles ese servicio. Sectores sociales para quienes el avance tecnológico en telecomunicaciones es clave para el logro de sus intereses.

Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito Cumplimiento de las normas de tránsito Educación ciudadana en las normas de tránsito

Peatones y conductores principalmente.

Clientes y consumidores

Son quienes reciben algún bien o un servicio que la entidad produce y que es de carácter estrictamenteprivado, pues es apropiable y excluyente. Todas las entidades que producen algún bien o servicio tienen clientes y consumidores13. Por ejemplo, una consulta médica, un curso de capacitación, una licencia de conducir. En todos los casos el beneficio que se recibe es poseído por quien lo recibe para su uso personal y al dárselo a

13 Por razones de brevedad nos referiremos a clientes y consumidores como clientes, excepto cuando se requiera hacer una distinción.

una persona se excluye a otros de recibirlo14. Generalmente a cambio de ello la institución recibe pago de quienes reciben el producto o servicio o pago por parte de terceros o de ambas fuentes.15

La satisfacción con el bien o el servicio es clave en la creación de valor para los clientes. En ese sentido es similar al de una empresa privada, con la excepción de la vinculación entre la satisfacción por el bien o servicio y la decisión de utilizarlo y de pagar por él.

Muchas instituciones públicas cuyas actividades están dirigidas a clientes, están en la producción de bienes o servicios que podrían ser producidos por entidades privadas, pero por razones de equidad (dar acceso a sectores con poca capacidad de pago), por externalidades negativas, por ser consideradas estratégicas o claves para la seguridad nacional, por orgullo nacional, o por razones históricas o culturales son producidos por entes públicos. Es el caso típico de las llamadas empresas públicas en generación y distribución eléctrica, telecomunicaciones, banca, seguros, hidrocarburos, transporte aéreo, radio y televisión, etc. En estas instituciones el reto principal es identificar en qué consiste el valor público que se está creando más allá del valor privado que crearía la empresa si fuese privada.16

La relación de la entidad pública con los clientes es una relación de intercambio: la empresa le provee al cliente un bien o servicio para su uso y recibe un pago por ese bien o servicio por parte del cliente y/o de terceros. Una parte importante de los ingresos totales y de la sostenibilidad financiera de la entidad pública está derivada de esos pagos.

Ciudadanos

Los ciudadanos para los cuales una institución pública crea valor no son todos los habitantes que tienen el derecho de ciudadanía, sino aquellas personas que se comportan deliberadamente como ciudadanos respecto a la institución, en cuanto a que tienen interés en estar al tanto de lo que la entidad hace y en influir en las decisiones de la entidad. El valor que crea la institución hacia los ciudadanos es valor estrictamente público: no apropiable y no excluyente..

El interés que mueve a los ciudadanos a querer influir en las decisiones de la entidad puede ser egoísta y estar relacionado con sus intereses privados o de sector, o puede estar

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14 En el caso del curso de capacitación, puede haber simultáneamente más de un beneficiario, y por ello no es totalmente excluyente, pero sí lo es en cuanto a que el número de participantes del curso debe ser limitado para que cada uno tenga un bneficio apropiado 15 Los pagos que hacen los beneficiarios pueden o no cubrir el costo total del producto o servicio. Esto varía considerablemente, desde casos en que no pagan nada (servicios de salud totalmente gratuitos) hasta casos en que pagan mucho más del costo (servicios de electricidad para segmentos de viviendas de lujo) pasando por pagos con subsidio parcial (servicios de educación que requieren un pago parcial por parte del estudiante). Los pagos de terceros vienen en gran parte del tesoro público. 16 El debate sobre el valor público que crea el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en Costa Rica es un caso interesante de definición de valor público, más allá del valor privado de generación eléctrica y telecomunicaciones.

relacionado con lo que la persona o personas consideran que debe ser el papel de esa entidad en una buena sociedad. Los ciudadanos a veces pueden ser también clientes o beneficiarios de la institución.

Los ciudadanos - cuando no son además clientes o consumidores de la institución - casi siempre ejercen sus funciones voluntariamente, por propia iniciativa y sin recibir un beneficio individual. Estos ciudadanos que no reciben beneficio individual pueden llegar a ejercer un papel clave en la orientación de la creación de valor por parte de la institución. Con frecuencia hacen parte de grupos de presión que establecen relaciones continuas con la institución pública.

La apertura de la institución a la participación y la capacidad que tengan los ciudadanos para influir en decisiones de la institución son claves en creación de valor público para los ciudadanos.

Entidad Valor público que se espera que cree la entidad

(Ejemplo parcial)

Ciudadanos (algunos ejemplos)

Presidencia de la República

Visión compartida de futuro del país y mayor consenso social hacia el logro de esa visión.

Miembros actvos de partidos políticos y líderes de organizaciones de la sociedad civil

Ministerio de Educación

Elevar el nivel educativo de la población y por esa vía su bienestar. Apoyar el desarrollo integral de país.

Expertos en educación pública. Líderes de sectores educativos

Dirección de Impuestos Nacionales

Recaudación de impuestos con bajas tasas de evasión y alta eficiencia en la cobranza. Creación de una cultura tributaria

Especialistas en Finanzas Públicas. Líderes comunitarios y empresariales

Empresa pública de telecomunicacion es

Accesibilidad del servicio telefónico en el territorio, aún en lugares remotos. Elevar el nivel tecnológico y la calidad del sistema para atracción de la inversión productiva y para impulsar mejora de servicios de otras entidades públicas. Eficiencia y productividad en el manejo de los recursos públicos.

Organizaciones de la sociedad civil interesadas en la mejora en la distribución y cobretura de servicios públicos

Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito Cumplimiento de las normas de tránsito Educación ciudadana en las normas de tránsito

Personas preocupadas por la vigencia de las normas y regulaciones de la vida ciudadana.

Súbditos

El término parece sugerir una condición indigna, pero no es así. Significa rigurosamente los que están sujetos a algo. En nuestro caso están sujetos a la ley. Son aquellas personas cuyo comportamiento debe ser controlado por la institución con base en un mandato legal. La institución tiene la obligación legal de ejercer la potestad que ha recibido. Los criterios de universalidad, equidad y neutralidad son claves en la creación de valor estrictamente público para los súbditos. Esto significa que no debe existir discriminación, ni preferencias en el trato que se dé a quienes deben someterse a la ley. Por ejemplo, las entidades a cargo de recaudación de impuestos tratan principalmente con súbditos, los contribuyentes. La entidad recaudadora tiene la obligación legal de lograr el pago de impuestos por parte de cada contribuyente, y el contribuyente tiene la obligación de pagar los impuestos correspondientes. En el ejercicio de esas funciones, la entidad debe hacerlo sin discriminación ni preferencias. 17

No se trata de satisfacer a los súbditos, como en el caso de los clientes, beneficiarios y ciudadanos, sino de lograr que los súbditos obedezcan el ordenamiento legal que la institución debe hacer cumplir, respetando sus derechos. De hecho el valor que crea la entidad al regular el comportamiento de los súbditos, es un valor público en el que pueden beneficiarse los entes o personas reguladas y además muchas otras personas y entidades a quienes favorece la regulación del comportamiento de los súbditos. Los casos de las regulaciones higiénicas en productos alimenticios, de las regulaciones del tránsito vehicular y de muchas otras regulaciones, ilustran ejemplos en que los beneficiarios de la regulación no son solamente los entes regulados sino amplios sectores de la población.18

¿Qué importancia tiene la diferenciación entre clientes, beneficiarios, ciudadanos y súbditos?

Desde la perspectiva de la institución, es necesario establecer claramente quiénes están en cada categoría, pues sería un grave error incurrir en cualquiera de los siguientes casos:

Tratar a un cliente como súbdito, y en lugar de tratar de lograr su satisfacción con los bienes o servicios que la institución le entrega, se quisiera tratar de obtener su obediencia con la forma en que la institución quiere que sea su comportamiento. El ejemplo es el trato autoritario y dominante que con frecuencia reciben los clientes de algún servicio público que tiene carácter de monopolio.

Tratar a un súbdito como cliente, y en lugar de tratar de obtener su obediencia a un mandato legal, se quisiera lograr su satisfacción con la forma en que la institución atiende sus intereses privados. El ejemplo serían los sobornos a funcionarios públicos para que no apliquen las normas que afectan intereses privados de alguna persona o grupo.

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17 Los contribuyentes también son clientes de la administración de impuestos, en cuanto a que cada contribuyente espera recibir un valor privado por parte de la entidad pública: los servicios de orientación al contribuyente y la transparencia y agilidad en los trámites que debe efectuar el contribuyente ante la entidad. 18 Incluso muchos sectores regulados con frecuencia no se consideran beneficiados por la regulación que se ejerce sobre ellos.

Tratar a un ciudadano como súbdito, y en lugar de darle el acceso y la participación a los que tiene derecho, se desee limitar su participación y coartar su iniciativa. Un ejemplo serían las políticas de secretividad con las cuales muchas entidades públicas tratan de marginar a sectores ciudadanos que tratan de ejercer su derecho de ser informados y participar en asuntos de política pública que los afectan.

Tratar a un cliente como ciudadano y en lugar de entregarle el valor privado que él espera recibir (servicio de salud, de educación, de electricidad) querer satisfacerlo como ciudadano involucrándolo en los asuntos decisorios de la entidad.

Tratar a un ciudadano como cliente y en lugar de darle el acceso a la información y a influir en las decisiones de la entidad, se le ofrece un beneficio privado (a veces para “comprarlo” y callarle la boca) y de esta manera se le trata de sobornar.

Debe notarse que el valor que crea la institución es diferente para cada uno de los tres segmentos:

Para el cliente, se mide en la satisfacción de sus necesidades mediante la provisión de un bien o servicio (valor privado.) Para el beneficiario, se mide en la entrega del valor público que está definido en la misión de la institución. Para el ciudadano, se mide en el acceso y la participación que se le da en las decisiones de la institución, según el ordenamiento legal (otro componente de valor público.) Para el súbdito, se mide en la capacidad de lograr su obediencia a las normas legales que la institución debe hacer cumplir (valor público.)

Es importante entender que una misma persona u organización puede ser al mismo tiempo para una entidad pública cliente, beneficiario, ciudadano y súbdito. Por ejemplo, una empresa privada puede tener todos los cuatro papeles con el Ministerio de Salud: • es cliente en la medida en que su personal utilice servicios de salud provistos por el

Ministerio, • es beneficiario en la medida en que las condiciones de salud de la población mejoran

y por esa vía puede tener una fuerza de trabajo más saludable, • es ciudadano en la medida en que está interesada en conocer los planes del

Ministerio y en influir sobre ellos, y • es súbdito en la medida en que debe cumplir dentro de la empresa normas sanitarias

que han sido fijadas por el Ministerio.

Debe advertirse que una entidad pública crea valor para terceros que están fuera de la institución, mientras que crea capital político para sí misma, en cuanto al apoyo que pueda obtener de su entorno autorizante.

El capital político

A diferencia de las empresas privadas, las instituciones públicasdeben crearcapital políticopara ellas mismaspara garantizar su supervivencia. Ese capital político puede definirse como el balance favorable entre apoyo y oposición a la institución por parte de

los actores que hacen parte de su ambiente autorizante y por parte de quienes tienen influencia sobre esos actores.

Ese balance de apoyo - oposición a la institución se refiere al grado en el cual los actores con capacidad de decisión sobre la entidad están dispuestos a respaldar la forma en que la institución está actuando para crear valor para terceros en su campo de competencia.

Este capital político:

0. Determina la viabilidad política de la creación de valor de la entidad. Si no existe un balance favorable de apoyo sobre oposición, no es viable para la institución crear el valor que justifique su existencia. En pocas palabras, que la institución no es viable. Por ejemplo, si una institución encargada de desarrollar un programa de reforma no logra un nivel de apoyo que exceda el nivel de oposición en su ambiente autorizante, no tendrá ninguna posibilidad de avanzar en la reforma.

1. El capital político puede ser acumulado a lo largo del tiempo por la institución. Esta es la principal vía por medio de la cual una institución incrementa su capacidad de movilizar apoyo externo para sus actividades. Hay instituciones públicas que cuentan con capital político considerable el cual es un reflejo de la historia de la institución y sus logros a lo largo del tiempo.

2. El capital político es el balance neto de apoyo-oposición a la propuesta de creación de valor. Por meritoria que sea la actividad de una institución pública, siempre encontrará oposición. Esa oposición puede deberse a muchas razones, entre las cuales podemos citar las siguientes:

La historia de la institución y sus relaciones conflictivas con algunos sectores con capacidad para ejercer oposición política. Por ejemplo, una de las barreras más fuertes para llevar a cabo una reforma tributaria encaminada a reducir la evasión fiscal es la historia de irregularidades y arbitrariedades que han exhibido en el pasado un buen número de instituciones encargadas de la recolección de impuestos.

Oposición a las propuestas actuales de la institución, expresadas en su agenda, que pueden afectar intereses de algunos sectores, o estar en contra de lo que algún sector considera que debe ser el papel de la institución. Por ejemplo, la expansión del alcance y el gasto público en educación superior encuentra oposición en sectores que consideran que deben atenderse con mayor prioridad los niveles inferiores de educación: primaria y media.

Oposición a la forma en que la institución está llevando a cabo su agenda: ciertos actores podrían estar de acuerdo con la agenda de la institución pero disentir sobre la forma en que la ejecuta: por ejemplo, es muy difícil oponerse al concepto de ofrecer educación básica gratuita universal, pero sí es posible oponerse a la forma en que el Ministerio de Educación lo está haciendo.

Oposición política al gobierno, y por ende a las principales iniciativas del

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gobierno. Con frecuencia la razón de oposición a alguna institución no está relacionada con ninguna de las tres causas anteriores ligadas a la institución, sino más bien responde a la decisión de sectores con capacidad de acción política de oponerse al gobierno y hacer todo lo que legalmente esté a su alcance para impedirle llevar a cabo su plan de gobierno. En este aspecto es interesante notar con cuánta frecuencia en muchos países en los últimos veinte años, quienes estaban oponiéndose a ciertas reformas económicas cuando eran parte de la oposición política, posteriormente quieren llevar a cabo reformas casi idénticas cuando están ejerciendo el gobierno. Su apoyo u oposición a las reformas no se debe al contenido o intención de la reforma sino a su postura con relación al gobierno.

Capital político en el entorno autorizante.

La parte más importante del capital político se relaciona con el apoyo u oposición por parte de los actores que ejercen autoridad formal sobre la institución.

• Estos actores son quienes formalmente pueden otorgarle autoridad y fondos a la institución para llevar a cabo su agenda. Generalmente esos actores están especificados por la ley. A escala nacional, el poder legislativo es el principal entorno autorizante para las entidades del poder ejecutivo.

3. Un gobierno (o una institución pública en particular) que no cuente con un balance favorable de apoyo legislativo (o apoyo en su ambiente autorizante) no dispone de la principal fuente de capital político para su gestión y enfrenta una disyuntiva clave, con frecuencia muy poco atractiva: ampliar la coalición de gobierno para lograr el apoyo necesario, o limitar su agenda de gobierno a mantenerse en el poder y algunas pocas iniciativas adicionales.

4. La opción de ampliar la coalición, tiene como costo entrar a negociar la agenda de gobierno y a hacer una nueva repartición del botín burocrático. La negociación de la agenda puede debilitar la agenda original y estar llena de componendas que la hagan poco relevante o claramente inconsistente. La repartición del botín burocrático puede incrementar las dificultades para colocar las personas más idóneas en los cargos claves de nombramiento del ejecutivo.

5. La opción de limitar la agenda a mantenerse en el poder por el tiempo previsto y hacer muy poco más, implica perder la batalla desde el principio, en cuanto a que no se va a desarrollar una agenda que cree valor público para el país como un todo, desde la perspectiva del gobernante.

6. Lo que hemos afirmado de un gobierno nacional puede aplicarse a una institución pública, y en lugar del poder legislativo aparece el ambiente autorizante.

7. El reto para un gobernante (o para un gerente público) en su ambiente autorizante es el de conseguir el apoyo político necesario para avanzar su agenda sin hacer componendas que limiten excesivamente esa agenda o la desvirtúen totalmente. El caso reciente del presidente Jamil Mahuad en Ecuador ilustra claramente la

magnitud del reto, cuando el ejecutivo cuenta con una base de apoyo muy pequeña o con limitadas posibilidades de lograr una coalición de apoyo eficaz que no requiera componendas muy costosas en términos de agenda en el poder legislativo. 19

Debe notarse que en la mayoría de las instituciones públicas, el mandato formal de autoridad se determina o modifica con muy poca frecuencia, mientras que la asignación de fondos para el funcionamiento de la institución se determina periódicamente, casi siempre en base anual. Por ello el capital político con las fuentes de autorización de fondos tiende a tener más importancia, que el capital político con las fuentes que determinan el mandato formal. Por esta razón el Ministro de Hacienda (o Finanzas) tiene un enorme poder respecto a sus colegas.

Capital político en el entorno de cooperación

Este es el segundo grupo de actores en importancia: aquellos actores que deben cooperar con la institución para lograr la creación de valor que ésta se propone. Es un grupo que no siempre existe, pues depende de lo que la institución quiere hacer.

Hay casos en los cuales el entorno de cooperación puede tener un papel determinante en el éxito de la estrategia de la institución. Un caso reciente es el de la Reforma Educativa en Bolivia, donde un actor clave cuya cooperación es indispensable en la ejecución de la reforma son los maestros de las escuelas públicas. Existen sectores importantes de maestros, con peso considerable en los gremios de educadores, que están opuestos a la reforma por una variedad de razones, una de las cuales es no haber tenido la participación que deseaban tener en la formulación de la reforma. Este sector ha sido una de las principales barreras a la implantación de la reforma y han puesto en peligro el éxito del programa. Resulta claro en este momento que la formulación de la reforma habría producido un mandato más viable si hubiese contado con un mayor grado de participación de los maestros a través de sus organizaciones gremiales. Muchos de los casos de reformas importantes en entidades estatales tienen características similares: para viabilizar la ejecución de la reforma es necesario ampliar la participación de quienes tendrán papeles claves en su ejecución, pero esto puede hacer muy difícil y casi imposible la formulación de una reforma que conlleve cambios significativos y necesarios. Es una disyuntiva a veces muy difícil: formular una reforma ambiciosa que tendrá muchas dificultades de implementación, o llegar a componendas en la formulación de la reforma que hagan viable su implementación.

Capital político en el entorno de clientes y otros

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19 Las declaraciones públicas del Presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez hacia el final de su mandato en Abril de 2002 son una excelente ilustración de la importancia de las limitaciones de capital político del gobernante (el acumulado del apoyo político inicial, más el capital político creado menos el capital político gastado a lo largo de la gestión gubernamental) en las posibilidades de llevar a cabo la agenda de gobierno. Según Rodríguez su agenda quedó incompleta en varios asuntos claves debido a que no lo dejaron lleva a cabo esa agenda. Ese no lo dejaron es otra forma de decir que su capital político fue a todas luces insuficiente para llevar a cabo su agenda de gobierno.

Existen otros actores que pueden influir en el capital político de la institución mediante su relación con quienes tienen la autoridad formal: Estos actores pueden ser los siguientes:

Actores para los cuales la entidad crea valor:

• Clientes y consumidores (valor privado) • Beneficiarios (valor público) • Ciudadanos (valor público) • Súbditos (valor público)

Otros actores sociales:

• Grupos de interés • Medios de comunicación • Otros actores externos, especialmente las fuentes de fondos de cooperación

Clientes y consumidores

Con frecuencia el beneficio que se entrega a estos sectores es una parte importante o la totalidad del valor que la institución crea y por lo tanto es parte integral de la definición de la misión o el propósito central de la entidad pública.

La institución espera obtener el apoyo de estos sectores como respuesta al beneficio que están recibiendo, y en la medida en que estos sectores tengan acceso o influencia sobre el entorno autorizante de la institución, dicho apoyo podrá influenciar el capital político de la institución.

Beneficiarios

En la medida en que la institución cree valor público para los beneficiarios se incrementará la posibilidad de obtener apoyo de éstos ante los actores del ambiente autorizante. Muchas veces, sin embargo, los beneficiarios son poco influyentes o están poco capacitados para discernir acerca del beneficio que están recibiendo y por esa razón no crearían capital político importante para la entidad. Este es el caso común de las entidades que tienen como beneficiarios a sectores vulnerables y fragmentados de la población: ancianos, huérfanos, viudas, incapacitados, indigentes, etc. En estos casos se espera que el capital político provenga directamente de la postura favorable que tengan los actores del entorno autorizante, o la postura favorable que tengan otros sectores de ciudadanos más influyentes sobre el ambiente autorizante que los beneficiarios directos.

Ciudadanos

Como se indicó anteriormente son las personas externas a la institución y a su ambiente autorizante que tienen interés en influir en lo que la institución hace. No son necesariamente seleccionados por la institución, y con frecuencia pueden ser fuertes

críticos de lo que la institución hace, especialmente cuando sus demandas por información o por influencia en las decisiones de la institución no son atendidas.

En la medida que tenga influencia sobre los actores claves en el ambiente autorizante pueden pesar en el balance de apoyo político hacia la institución.

Súbditos

Como se definió anteriormente, son aquellas personas cuyo comportamiento debe ser controlado por la institución con base en un mandato legal. Es probable que en muchos casos los súbditos no estén dispuestos a darle apoyo a la institución que ejerce potestad sobre ellos y que en tales ocasiones lo más que puede lograr la institución es su no oposición a lo que la institución está llevando a cabo.

El papel de los súbditos en el capital político de la institución dependerá en alto grado de la influencia que puedan ejercer sobre los actores claves en el entorno autorizante. Un caso destacado es el de las organizaciones del sector privado que representan intereses gremiales de un gran número de súbditos ante las entidades reguladoras. En esos casos estas organizaciones pueden ejercer una influencia considerable sobre las entidades públicas a cargo de la regulación, bien sea de manera directa o indirectamente a través de sus vínculos con actores claves en el ambiente autorizante.

Grupos de interés

Son organizaciones que tienden a estar conformadas por clientes, consumidores, beneficiarios, ciudadanos y súbditos de la institución y ejercen su influencia sobre la institución pública mediante la agrupación de intereses de sus miembros y su acceso a actores claves en el entorno de autorización.

En entornos políticos muy democratizados en los cuales hay amplias posibilidades de acceso a los tomadores de decisiones públicas y a la participación en esas decisiones, los grupos de interés pueden tener enorme influencia sobre los actores claves en el entorno autorizante. Este es el caso muy conocido del papel político de los grupos de presión en las decisiones públicas en países como Estados Unidos y en la mayoría de países de Europa Occidental y en las democracias más desarrolladas de América Latina.

Capital político y valor público

El capital político es muy diferente al valor público. Ambos son indispensables para el éxito de la institución. El valor público20 especifica para qué existe la institución, contiene la justificación de su existencia, identifica el propósito fundamental de la institución. Por otra parte, el capital político es el habilitador indispensable de la institución, es el que le permite obtener la autoridad pública y los fondos necesarios para crear el valor público.

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20 Y, en algunos casos, el valor privado también, cuando la misión de la institución establece la creación de ese valor privado.

Si la institución no crea valor público, su existencia carece de propósito. Si la institución no tiene capital político, entonces no dispone de los medios esenciales para mantener su existencia y desaparecerá.

Crear valor público sin capital político no es posible. Lograr capital político sin crear valor público no sirve para nada.

El problema estratégico del gobernante21

Todo gobernante, o líder de una entidad pública, enfrenta el siguiente problema estratégico al inicio de su gestión y a todo lo largo de ella:

¿Cómo crear el valor público que él22 quiere crear para la sociedad (que usualmente está definido en su agenda de gobierno) de manera tal que pueda mantener durante su gestión un nivel de capital político suficiente para evitar amenazas a la estabilidad de su gobierno y al avance de su agenda?

Existen cuatro asuntos cruciales en el problema estratégico:

1. La agenda de gobierno: es la razón de ser de esa administración, es la razón por la cual el presidente (y su coalición de apoyo) hizo todo lo posible por llegar al poder. Es la misión que se ha fijado el gobernante y contiene la expresión del valor público que él espera crear durante su mandato (o durante el período que aún le quede.) Si la agenda es demasiado ambiciosa podría no ser factible. Si es demasiado modesta podría desperdiciar muchas oportunidades para la creación de valor público.

2. El capital político del gobierno: es el principal habilitador de la agenda, pues es el que determina si contará con el apoyo requerido para llevar a cabo la agenda. Cada componente de la agenda puede ser un generador neto de capital político o un consumidor neto de capital político, dependiendo no sólo de quién apoya y quién se opone a él, sino de las acciones que lleven a cabo el gobernante, su equipo y los principales actores políticos interesados en el asunto, y de la secuencia precisa de tales acciones.

3. La capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperación. Es el medio a través del cual el gobierno espera llevar a cabo las actividades previstas en la agenda. Incluye usualmente a un conjunto de entidades públicas y de actores sociales y externos cuya cooperación directa es esencial para ejecutar la agenda.

4. El orden y grado de ejecución de la agenda. Es necesario establecer en qué orden o secuencia y hasta qué grado se tratará de ejecutar cada componente de la agenda. Se trata no sólo de fijar prioridades según el valor público que cada

21 Aunque se utilizará la figura del gobernante, debe notarse que este análisis es aplicable a todo líder de una institución pública. 22 O él y su partido, o la coalición de partidos y sectores que lo apoyan.

componente va a crear, sino de cómo secuenciar la agenda de manera que se mantenga el necesario capital político a todo lo largo del período de gobierno.

Es importante enfatizar que al gobernar no se trata de maximizar el capital político (que es a veces la tentación de muchos gobernantes o de algunos de sus ministros) sino de utilizar el capital político para impulsar la agenda evitando la iliquidez política del gobierno (o peor aún, la bancarrota) durante su gestión. El capital político es un medio, no un fin. El fin es la creación de valor público, la ejecución de la agenda.

¿Qué parte de la agenda impulsar y cuándo?

Al no poder hacerlo todo al mismo tiempo, una pregunta relevante en cualquier momento de la gestión gubernamental es: Dadas las circunstancias actuales y lo que se ha logrado hasta ahora (y lo que no se ha logrado) ¿qué parte de la agenda debe impulsar el gobierno ahora y qué parte debe posponer o abandonar? La secuencia de acciones es clave, como lo muestra el ejemplo del Presidente de Costa Rica en el período 1998-2002, Miguel Ángel Rodríguez quien afirmó en una entrevista hacia el final de su mandato que se había equivocado al tratar de implementar primero la reforma del ICE (monopolio estatal de electricidad y telecomunicaciones) que la reforma del INS (monopolio estatal de seguros) y que debía haber invertido la secuencia. De hecho no logró ninguna de las dos reformas en su mandato.

Cada componente de la agenda de gobierno puede revisarse desde el punto de vista estratégico para tratar de establecer cuáles serían las combinaciones más atractivas (valor público) y factibles (capital político y capacidad operativa.)

Gráficamente el análisis estratégico de la agenda puede verse así:

Valor público

Capital político Capacidad operativa

Si la agenda que el gobierno quiere impulsar tiene en su conjunto deficiencias notables en uno de los tres criterios, es poco probable que produzca un gobierno exitoso. Los tres extremos serían los siguientes.

Valor público

Capital político

Capacidad operativa Resultado

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Adecuado Adecuado Insuficiente Populismo retórico y frustración Adecuado Insuficiente Adecuado Gobierno débil, inestable Insuficiente Adecuado Adecuado Gobierno eficaz y mediocre

Cada componente de la agenda puede examinarse utilizando esos tres criterios: valor público, capital político y capacidad operativa.

La clasificación según valor público puede hacerse ordenando los componentes de la agenda en tres grupos de prioridad decreciente: (A) prioridad altísima, (B) prioridad muy alta, y (C) prioridad alta. Todos los componentes de la agenda deben ser prioritarios por naturaleza, pero es necesario darles algún orden.

La clasificación según capital político puede hacerse en tres categorías:

• (A) Productor de capital político • (B) Poco efecto neto en el capital político • (C) Consumidor de capital político

La clasificación de capacidad operativa que tienen el gobierno y su entorno de cooperación para cada componente puede cubrir tres categorías: (A) alta, (B) media y (C) baja.

Una forma de utilizar esas clasificaciones es la siguiente: primero se separan los componentes en tres grande grupos según su valor público. Luego para cada grupo se puede crear una tabla con las nueve posibles combinaciones que se darían de capital político y capacidad operativa, como se ilustra en la siguiente tabla:

Tablas para clasificación y análisis de componentes de la agenda según su capital político y la capacidad operativa disponible

Valor político

Capacidad operativa Número de caso y opciones genéricas ilustrativas

A B CA B C

1. Componente ideal. Impulsarlo al máximo 2. Revisar escala y cobertura para mejorar viabilidad

operativa. 3. Redefinir a fondo o invertir antes en aumentar

capacidad operativa, pues así no es factible 4. Muy atractivo y factible. Adelante. 5. Rediseñar para mejorar viabilidad operativa. 6. Redefinir a fondo o invertir antes en aumentar

capacidad operativa, pues así no es factible 7. Atractivo y viable pero costoso políticamente. Si

hay abundancia de capital político hacerlo. Si hay escasez redefinirlo, postergarlo o hacerlo parte de negociación política

8. Valioso, pero costoso políticamente y de viabilidad operativa dudosa. Rediseñar, descomponer en partes más viables.

9. Queremos algo muy difícil de lograr. Requiere ampliar capacidad antes de tratar de hacerlo, pues la oposición política lo puede desbaratar. Posible rediseño que saque componentes más atractivos

Por ejemplo, nadie duda de lo importante que es actualmente para un gobierno reducir la evasión tributaria, y esa meta hace parte de la agenda de muchos gobiernos, especialmente al inicio de su gestión23. Con frecuencia este tipo de iniciativa es percibido como de altísima prioridad y cuenta además con fuerte apoyo político. Sin embargo, una de las razones principales por las cuales existe la evasión tributaria es la falta de capacidad operativa institucional para identificar los evasores, llevarlos a la justicia y lograr condenas ejemplares que disuadan a otros a seguir la misma ruta. Ese es un caso que caería en el número 3 arriba, donde se indican dos opciones genéricas: (1) Redefinir la iniciativa para ajustarla a la capacidad operativa institucional, que no sería el curso de acción para este ejemplo si lo que se quiere es mejorar la recaudación fiscal y no simplemente mantener la actual. (2) Invertir en aumentar la capacidad operativa, pues de lo contrario no es factible, que sería la vía para lograr las metas de reducir la evasión tributaria: invertir en aumentar la capacidad operativa del fisco y del entorno de cooperación para identificar y castigar a los evasores. La pregunta es cuánto hay que invertir en capacidad operativa adicional del gobierno y de entes cooperantes para reducir la evasión tributaria. La respuesta es simple y es compleja. La parte simple es decir

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23 Es, por ejemplo, una meta explícita del nuevo gobierno de Costa Rica en Mayo de 2002.

“muchísima inversión”. La parte compleja es desagregar esa inversión en sus principales componentes y determinar cómo llevar a cabo cada uno, cuándo y en qué secuencia.

Interdependencias y complejidad en la clasificación

Es importante notar que la clasificación de cada componente no es independiente de la clasificación de otros componentes y eso complica el problema, pero así es la realidad: complicada.

Una forma de enfrentar esta interdependencia es empezar siempre por los componentes de clasificación A en valor público, pues éstos son los más importantes desde el punto de vista del gobernante, son lo más valioso de la agenda. Al tener el primer panorama de la tabla de los componentes de prioridad A según valor público se tiene un punto de partida útil para empezar a hacer e imaginar combinaciones posibles.

A medida que se hace la clasificación y se tratan de establecer prioridades específicas para la acción y secuencias concretas, van a aparecer asuntos difíciles de resolver como los siguientes:

Si llevamos a cabo este componente que tiene alto valor público y para el cual existe una capacidad operativa adecuada, nos traerá como consecuencia la disminución de cierta capacidad operativa que puede ser requerida para otros componentes. ¿Valdrá la pena invertir toda esa capacidad operativa en ese componente en ese momento?

Si llevamos a cabo este componente que tiene alto valor público y para el cual existe una capacidad operativa alta o adecuada, requerirá una inversión y gasto importante de capital político a corto plazo pero podrá generar capital político importante a largo plazo. Dada nuestra limitada disponibilidad de capital político, ¿valdrá la pena invertir una parte importante de ese capital político en esa iniciativa, o será mejor hacerle alguna modificación a la iniciativa de manera que resulte políticamente menos costosa en el corto plazo aunque su rédito en valor público se reduzca y su generación de capital político a largo plazo sea menor?

¿Hasta qué punto es necesario llevar a cabo este componente de la agenda, que no parece muy atractivo por la pérdida de capital político que ocasionaría o por las dificultades de capacidad operativa, que parece ser prerrequisito para la ejecución de este otro o estos otros componentes de la agenda que sí son muy atractivos política y operativamente?

Estos ejemplos, que son reales, se presentan con el fin de evitar trivializar el tema de las decisiones sobre la agenda de gobierno, pensando que con una simple tabla (o tres o cuatro) se puede resolver lo que en sí mismo es muy complejo y que requiere extensas deliberaciones y discusiones.24

24 Para quienes pudiesen estar pensando en modelos matemáticos de optimización bajo restricciones es importante que reflexionen sobre las dificultades para cuantificar criterios tales como valor público, capital político, capacidad operativa y las subcategorías que habría en cada uno de ellos. Este autor no lo ha intentado, pero alguien podría hacerlo.

Sin embargo, la tabla (o las tres tablas, si se tiene una tabla para cada grupo de diferente prioridad en valor público) es un elemento útil para colocar allí los principales componentes de la agenda de gobierno de manera que facilite el análisis de cuáles componentes deben impulsarse, cuándo hacerlo, con cuáles otros componentes mezclarlos de manera que el conjunto tenga valor público alto, sea políticamente viable y pueda ser ejecutado operativamente.

Este sencillo modelo de priorización de la agenda puede ser un punto de partida útil para la definición de la estrategia gubernamental, tanto al inicio del período de gobierno como posteriormente y puede evitar invertir montos considerables de capital político y operativo en iniciativas que tengan pocas posibilidades de éxito: si no cree que eso puede pasar, pregúntele a los expresidentes Mahuad en Ecuador y De la Rúa en Argentina y al casi expresidente Chávez en Venezuela.

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