gestión pública, Apuntes de Ciencia de la administración

¡Descarga gestión pública y más Apuntes en PDF de Ciencia de la administración solo en Docsity! Tema 1. EL debate contemporáneo sobre la gestión pública: conceptos y teorías generales Según Bozeman existían dos versiones rivales sobre la gestión pública_ -Gestión pública. El “enfoque P (Public Policies)”. Impulsado por las escuelas de políticas públicas (y gestión pública): a) Se distanció de los tradicionales estudios de administración pública b) En un primer momento se orientó al análisis cuantitativo formal aplicado a la economía. c) Pero se planteó más adelante que el análisis de políticas debía complementar la gestión pública. d) Se centró en la gestión de las políticas de alto nivel, y en el rol de los ejecutivos políticos. e) Orientado a producir reglas prescriptivas basadas en la práctica: el análisis de estudios de caso es la herramienta más usual. -Y el enfoque del Management (Generalismo). El “enfoque B (Business)”. Impulsado por las escuelas de comercio (de negocio, administración de empresas): a) Orientado a las disciplinas comerciales b) Reconstruye los nexos entre el sector privado y el público c) Se preocupa por desarrollar teorías y herramientas empíricas de carácter cuantitativo d) Pero realiza un uso extenso de los estudios de caso en la formación de directivos. e) Está más orientado a los procesos “Como concepto, pero no tanto como actividad, el surgimiento de la gestión pública en las escuelas de políticas y de administración pública ha seguido ciertas corrientes de las escuelas de comercio. Una tras otra, las escuelas comerciales modificaron sus nombres durante los años setenta: dejaron de ser escuelas de administración de empresas para ser escuelas de gestión. Este cambio se justificó en razón de que entrañaba hacer hincapié en la estrategia y las políticas empresariales, en oposición a la mecánica y los procesos de administración interna”. “El enfoque se ha centrado en la llamada gestión de las políticas de alto nivel. El interés no recae en la administración cotidiana de las dependencias, ni siquiera en la gestión estratégica de las mismas, sino, antes bien, en la función del administrador (o ejecutivo político) en las políticas de alto nivel. A menudo, los ejemplos utilizados en los cursos de gestión pública del enfoque P se centran más en los ejecutivos políticos que en los funcionarios públicos experimentados. Y, como podíamos esperar, este enfoque hace mucho hincapié en los aspectos políticos de la gestión pública.” (Bozeman, 1998:38) Puntos comunes entre los dos enfoques, según Bozeman: - La preocupación por un enfoque interorganizacional de la gestión externa (y no tanto por las dependencias) -Respeto a las funciones de la política en la administración -Una orientación prescriptiva e interés por mejorar la eficiencia administrativa -Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el empleo del estudio de casos en la formación. Tema 2. Paradigmas de la gestión pública: administración pública y nueva gestión pública. Gestión: Antecedentes etimológicos (en Inglaterra –Hood, 2006:8-9) c) Depuración d) Comunicaciones fijas y móviles ¿Qué entendemos por público? (bovaird, Lófler 2003: 4-5) -El espacio en el que la elección (decisión) publica se ejerce para alcanzar un objetivo colectivo -Grupo o grupos de personas que se sitúan en el dominio público: aquellos que son capaces de entablar un diálogo con las necesidades de la comunidad y decidir sobre las mismas. Bienes públicos puros (Gimeno Ullastres, 2005: 150-161) -Bienes preferentes: no se da rivalidad entre consumidores ni se les puede excluir via precio a) Características redistributivas, en términos de acceso garantizado en condiciones de igualdad b) Presentan externalidades positivas: su consumo produce beneficios a otras personas. c) Fallos de información: no se dispone de la información suficiente para tomar decisiones individuales. Bovaird, Löfler 2003: 7. -Existen pocos servicios públicos que no tengan repercusión en la esfera de la decisión política, incluidos los prestados por entidades privadas. -En el ámbito político los servicios públicos son aquellos que son importantes para la reelección de los cargos públicos, y más ampliamente de los partidos políticos. Tema 3. Paradigmas de la gestión Pública: Políticas públicas y gobernanza Bozeman (1998: 21,38). El enfoque P (políticas Públicas): manejo directivo de las políticas -Gestión de las políticas de alto nivel -Se centra más en los ejecutivos políticos, hace mucho hincapié en los aspectos políticos de la gestión pública. “Se ha revelado imposible separar la concepción de la ejecución, la política de su implementación”: -La fijación correcta de las metas y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse sin el conocimiento que sólo se releva durante la ejecución o implementación -La formulación de políticas es un estadio inicial, la implementación genera conocimiento antes no disponible, y que obtienen los implementadores públicos y privados de su propia experiencia o de la relación con los usuarios o clientes. -En Gran Bretaña, las agencias ejecutivas acaban desarrollando un cuasi monopolio de la experiencia en el respectivo ámbito de política. “Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluación por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinación y la colaboración interadministrativa y con los sectores empresariales y sociales”: -La mayoría de los bienes públicos o intereses generales de los que depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la acción de un único departamento y agencia sino que requieren la capacidad de coordinación y colaboración entre una pluralidad de actores públicos, privados y civiles. (Prats, 2005:33) “El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los 90, e buena parte por la incapacidad de la nueva gestión pública de resolver los problemas de la delegación democrática y de la provisión de bienes públicos que exigen la colaboración interdepartamental o inteligencias. -Emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad de actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre estos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. -Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local /global. (Prats, 2005:41) “La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que: -Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. Éstas son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. -Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, además de los modos tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. Ésta convive con ellas. -No hay un modelo único de gobernanza: las estructuras de gobernanza deben diferir según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrativa considerados. (Prats, 2005:42) -Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni están causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. Sin articular la cooperación entre éstos difícilmente puede lograrse una decisión razonable. -Los objetivos no son fáciles de decidir y están sujetos a revisión frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociación y consenso entre los diversos actores involucrados. -Mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos. (Prats, 2005:43) -El gran desafío de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interacción. -El gran desafío es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación. -Para ello tanto las reformas como la teoría tiene que focalizarse en la interacción más que, como sucedía en la aproximación tradicional, en el gobierno como actor único o sobre determinante de la gobernación.” (Prats, 2005:43) Tema 4. Reformas y modernización de la gestión pública en perspectiva comparada Países: Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, EEUU, Irlanda -Pioneros en la puesta en marcha de reformas de la gestión pública -Estrategia de reforma asada en la implantación de la “nueva gestión pública”. -Voluntad constante de reforma -Objetivo global. Reducción del tamaño y alcance del gobierno: a) Privatización b) Creación de Agencias c) Reconsideración del gasto (paso previo para la introducción de eficiencia) d) Desregularización e) Descentralización f) Medidas orientadas al cliente g) Aumento de la productividad en la función pública h) Privatización del sistema de gestión de la seguridad social Países Escandinavos; años 80 y 90 -Se mantiene una concepción del servicio público alejada de los mecanismos de mercado -No obstante, se introducen principios de la nueva gestión pública en ámbitos parciales: a) Suecia: reforma del proceso presupuestario, introduciendo mecanismos de gestión por resultados, y delegación de responsabilidad a las agencias. b) Dinamarca: orientación al consumidor, mejorando su participación desconcentración y medición de resultados, creación de sociedades limitadas, descentralización. Tema 5. Reformas y modernización de la gestión pública en España. Introducción de mecanismos de Mercado: Privatización de las empresas estatales: -1982-1987. Racionalización y reducción de tamaño, venta de activos, nueva estructura de gestión. -1987-1994. Segregación de las empresas competitivas a nivel internacional (energía, transporte, telecomunicaciones y banca) y con beneficios del resto: dos holdings, téneo y el resto de empresas del INI. -1995-2004: venta de empresas de la SEPI (téneo), mantenimiento de empresas AIE (carbón, acero, construcción naval) mediante contratos del Estado y planes de reestructuración. -2010-2011: privatización parcial de AENA, loterías del Estado. Creación de mercados y externalización: -Financiación pública de mercados sanitarios y educativos: conciertos -Subcontratación de servicios: 44% de operaciones privados en la prestación de servicios municipales (entre 100.000 y 500.000 HB) a) No existe una estrategia clara de externalización: desde servicios operativos de bajo valor añadido (restauración) hasta funciones estratégicas (seguridad ciudadana, inspección y auditoría, gestión de servicios comunes). Gestión por resultados Reforma presupuestaria y rendimiento organizativo: -1988-1989: creación de centros de coste en los ministerios, sin éxito. No supuso la elaboración de indicadores ni una mayor flexibilidad de gestión. -Débil impulso político, residenciado en el ministerio de administraciones públicas y no en economía y hacienda como en otros países. -1995-2006: reforma presupuestaria dirigida a alcanzar el equilibrio en las cuentas públicas y el control del déficit. Se relajó en 2006 con la creación de comisiones bilaterales con las CCAA. Diseño de la organización: autonomía y flexibilidad de gestión: -Fórmulas para eludir la rigidez del control administrativo: agencias (correos y agencia tributaria), fundaciones. -1997: simplificación organizativa, que se consiguió parcialmente, sólo un 40% cambió de estatus jurídico. Tampoco se aplicó la gestión por objetivos a los ministerios y organismos autónomos. -2006: impulso a la creación de agencias, transformando OO.AA, introduciendo contratos programa, mayor autonomía gestores. Diseño de la organización: administración periférica -1983: creación de la figura de delegado (y subdelegado del gobierno), que asumen las funciones de los antiguos gobernadores civiles en el territorio. -Responsables de los servicios estatales que superaran los límites de las provincias, y en interlocutores en la coordinación con los servicios de las CCAA. -1993 y 1997: refuerzo de la tendencia anterior. Sin embargo, fracaso parcial porque la mayoría de los empleados públicos no dependen del D. del gobierno sino de sus respectivos órganos ministeriales. La gestión de la calidad - 1996 y 1999: introducción de la gestión de quejas y de cartas de servicios y premios a la calidad -Significó un impulso a la implantación de estándares de servicios y a la autoevaluación y evaluación externa (en menor medida) La desregularización del sector público Creación de agencias reguladoras independientes -Sectores de banca, telecomunicaciones, energía, televisión (com. Nac. Del mercado de valores, com. Mercado telecomunicaciones) -Evitar la conversión de un monopolio estatal en un monopolio privado. -Dotar de mayor flexibilidad presupuestaria, de personal y de adquisición de servicios. -Simplificación administrativa: aplicación del modelo estándar de costes El fracaso de la reforma -Presupuestación incrementalista (histórico) -Incentivos al incremento de recursos, no implantación real de objetivos y contabilidad analítica -Desajuste entre el discurso de la “reforma” y la práctica de la misma -Mayor relevancia de otras reformas, evitando duplicar esfuerzos en la modernización de la administración (transferencias a las CCAA) -Excesivos tiempos de implantación, disputas entre actores relevantes (hacienda y economía) -Tradición napoleónica Tema 6. Estándares éticos en las administraciones públicas. Cultura organizativa (Ramió 1999) Zeus Apolo Dionisos Atenea estructura Concéntrica Piramidal Difusa Red Objetivos de la organización Satisfacer los objetivos del líder realizar tareas repetitivas satisfacer los objetivos individuales satisfacer las necesidades cambiantes del mercado Reglas Emanadas del líder fijas, detalladas y formalizadas pocas y generales Pocas y no detalladas. Cambiantes d) Velarán por promover el respeto a la igualdad entre hombres y mujeres e) Sometimiento a las mismas condiciones y exigencias previstas para el resto de los ciudadanos en las operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos que realicen. f) No aceptarán ningún trato de favor g) No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa h) Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización. i) Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal j) Actividades públicas relevantes, transparentes y accesibles para los ciudadanos, con las excepciones previstas en la ley k) Asunción de responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirigen l) Asunción de responsabilidad ante los superiores y no derivación hacia los subordinados sin causa objetiva m) Ejercicio según los principios de buena fe y dedicación al servicio público n) Mantenimiento del sigilo, la reserva y la discreción en relación con los datos e informes que se conocieran por razón del cargo -Principios de conducta: a) Plena dedicación b) El desempeño de cargos en órganos ejecutivos de dirección de partidos políticos, en ningún caso menoscabará o comprometerá el ejercicio de sus funciones c) Garantía del ejercicio del derecho de los ciudadanos a la información sobre el funcionamiento de los servicios públicos que tengan encomendados d) Extremarán el celo en el desempeño de las obligaciones contraídas, efectivama referencia de ejemplaridad en la actuación de los empleados públicos, y en el cumplimiento de las obligaciones que, como ciudadanos, les exigen las leyes. e) Administrarán los recursos públicos con austeridad y evitarán actuaciones que puedan menoscabar la dignidad con que ha de ejercerse el cargo público f) Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales. En el caso de obsequios de mayor significación de carácter institucional se incorporarán al patrimonio del Estado. g) Accesibilidad y diligencia en la relación con los ciudadanos h) El tratamiento oficial de carácter protocolario de los miembros del gobierno y de los altos cargos será el de señor /señora, seguido de la denominación de cargo, empleo o rango correspondiente. En misiones oficiales en el extranjero les corresponderá el tratamiento que establezca la normativa del país u organización internacional correspondiente i) Se abstendrán de realizar un uso impropio de los bienes y servicios que la administración general del Estado pone a su disposición por razón del cargo. j) La protección del entorno cultural y de la diversidad lingüística inspirará las actuaciones de los altos cargos en el ejercicio de sus competencias, así como la protección y mejora de la calidad del medio ambiente k) Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables Estatutos básicos del empleado público (Ley 7/2007 de 12 de abril de 2007) Objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre hombres y mujeres. -Principios éticos: exactamente igual que en los anteriores a excepción de a) Lealtad y buena fe con la administración en la que presten sus servicios y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos. b) Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización. -Principios de conducta: iguales que en los anteriores casos excepto a) Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos b) Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico c) Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos d) Mantendrán actualizada su formación y cualificación e) Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral f) Podrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. Enfoque de principios: éticas aplicadas -Los códigos éticos exigen a la función pública una amplia panoplia de valores y comportamientos exigibles, convirtiéndola en una suerte de sacerdocio laico -El problema reside en pretender abarcar lo inabarcable, puesto que la realidad de la actuación administrativa puede desbordar las pretendidas contramedidas éticas -Las éticas aplicadas definen y delimitan principios éticos que se concretan en acciones, reglas y procedimientos en función del contexto, las estructuras y cultura organizativa, el cambio tecnológico y cultural, etc… Principios: No maleficencia -No hacer daño a) evitar el daño, el perjuicio, la parcialidad, hacia el interés general, el ciudadano, la administración y sus empleados b) Evitar el daño por acción (despilfarro, transmisión de información privilegiada, hacer negocios a costa del servicio público, obtener comisiones y regalos) c) Evitar el daño por omisión (desidia, negligencia, incompetencia, imprevisión, incumplimiento) Respeto -Tratar a los colegas y a los administrados como sujetos dotados de dignidad, conciencia, libertad y derechos: a) Rehumanización de la administración pública (relación más cercana, respetuosa, más humana) b) Escuchar y prestar atención a los ciudadanos como agentes colaboradores, proactivos, que pueden mejorar la gestión y prestación de los servicios c) Modelo relacional de administración pública (presupuestos participativos, planes de desarrollo comunitario, observatorios de control de las políticas públicas) d) Acceso de los ciudadanos a una información adecuada, suficiente y comprensible, máxima transparencia Beneficencia -Hacer bien las cosas para hacer bien a las personas: a) Proporcionar los bienes y servicios que son propios de la actividad, alcanzar los fines planteados b) Participación activa ciudadanos 2-Coactuación, búsqueda de aliados. 3-Jerarquía funcional 4-Pago por calidad del trabajo y participación en beneficios 5-Concentración conjunta de beneficios a alcanzar 6-Poder premiador 7-Visión estratégica Tema 8. Gestión de las Relaciones Externas: redes públicas Cualquier organización tiene que prestar atención al mundo exterior, ya que es en este contexto donde encuentra las oportunidades y las amenazas que condicionan su funcionamiento. Esto es especialmente cierto para las organizaciones públicas, en la medida que la influencia de actores externos es más relevante en el sector público que en el privado. Los programas públicos son más visibles y pertenecen a todos los ciudadanos, no únicamente a sus consumidores inmediatos. El escrutinio adicional que sufren las organizaciones públicas no es sorprendente, ya que son criaturas del proceso político y, por lo tanto, sujetas al principio de responsabilidad pública. Se encuentran siempre en el punto de mira del público y bajo el intenso examen de los medios de comunicación precisamente porque pertenecen a la comunidad. (Hughes, 1996: 356-357) Modelo tradicional de gestión de relaciones externas -No necesita nada del exterior, autosuficiente, actúa racionalmente obtiene la mejor solución (One Best Way) -No considera particularmente importante las relaciones con el exterior, los políticos se encargan de esta dimensión. -Los grupos de interés son observados con especial desagrado. Pross afirmaba en los años 60 que el gran público considera ilícita la participación de los grupos de presión en el proceso de toma de decisiones. -En el modelo tradicional: a) La coordinación intraorganizativa se realiza burocráticamente. b) Las relaciones con organizaciones interdependientes, incluyendo aquéllas con otros niveles gubernamentales, las gestionan los líderes políticos. c) Las relaciones con la prensa y con el público son consideradas de forma negativa por la burocracia, y son situadas en el ámbito de las tareas políticas. Modelo gerencial de gestión de relaciones externas El trato con las organizaciones externas es una función de la gestión. -En el modelo propuesto por Allison, la gestión de los factores externos incorpora: a) El trato con las unidades exteriores de la propia organización y la coordinación de las diferentes partes de la organización. b) El trato con organizaciones independientes como asociaciones empresariales, grupos de interés u otros niveles gubernamentales. c) El trato con la prensa y con el público. -La coordinación ha de mejorarse a partir de: a) Una idea más clara sobre los objetivos de la organización (misión). b) A través de una gestión estratégica de los procesos (visión) c) Destinando los recursos financieros a las áreas identificadas como prioritarias (cambio). -Puede ser descrita como un proceso político: partidarios de partes específicas de la burocracia o de políticas particulares compiten por recursos. -El trato con organizaciones independientes también tiene que observarse como una actividad fundamentalmente política, en la cual se ven involucrados tanto los funcionarios como los políticos. -Esto es particularmente cierto para la relación más importante que establece la burocracia, es decir, aquella que la vincula a los grupos de interés más relevantes. La relación con los grupos de interés es crucial, tanto por derecho propio como por su potencial para ser utilizados como medio para ganar batallas burocráticas internas. -Las agencias públicas necesitan de la prensa. Para ello utilizan oficinas de prensa, maquinarias publicitarias e, incluso, sondeos de opinión. -Otra dimensión es el esfuerzo adicional que se dirige al contacto con los clientes de la agencia pública. Existen reivindicaciones encaminadas a orientar la administración a los clientes, con el fin de mejorar la capacidad de respuesta y la calidad de los procesos administrativos. Gestión de las relaciones con los grupos de interés -Los grupos de interés detentan, en términos de Pross diversas “funciones sistémicas”. a) Facilitan la comunicación entre el Estado y sus miembros b) Legitiman las demandas que los individuos expresan al Estado y las políticas que apoyan. c) Regulan las actuaciones de sus miembros d) Colaboran con el Estado en la administración de políticas y programas. -Según Wilson, los grupos de interés se definen como: “Organizaciones, separadas del gobierno pero a menudo en estrecha relación con él, que intentan influir en las políticas públicas, y facilitan un vínculo institucionalizado entre el gobierno o el Estado y los principales sectores de la sociedad”. -Pross, define los grupos de presión como: “Organizaciones cuyos miembros actúan conjuntamente para influir sobre las políticas públicas y, de este modo, promocionan sus intereses compartidos”. Enfoque Pluralista -teorías Pluralistas: la competencia entre grupos produce efectos positivos en el proceso de elaboración de las políticas públicas, así como en los resultados que se obtienen de las mismas. -La idea central consiste en que el gobierno no es en sí mismo un participante activo ni en los procesos de elaboración de las políticas ni en la competencia entre los grupos, sino que se comporta como un rey entre los árbitros que permite a los grupos rivales luchar entre ellos. -Dificultades que presenta el enfoque: reclamar que la propia existencia de los grupos es una explicación y una justificación de la democracia. -Es poco realista afirmar que el gobierno es únicamente un espectador, un árbitro sin opiniones propias. -El hecho de que no todos los grupos son iguales. Enfoque Corporativo -teorías corporatistas: existe una relación cooperativa entre las agencias gubernamentales y los grupos de interés o, más genéricamente, los colectivos que representan a los mayores beneficiarios de las actuaciones públicas. -Se concreta en un acuerdo entre las grandes corporaciones privadas, los grandes sindicatos y el gobierno. -Dificultades del enfoque: principalmente empíricas, puesto que muchas grandes democracias liberales no aplican este modelo de relación con los intereses organizados. -El acuerdo entre estos tres grandes grupos no se produce necesariamente en interés del conjunto social. Este acuerdo podría desmerecer los intereses de los consumidores, de las pequeñas empresas o de los trabajadores no sindicados. Gestión de las relaciones con las comunidades de políticas -Tendencia a difuminarse la frontera entre el gobierno y los grupos: las políticas públicas como diseñadas y administradas por una miríada de organizaciones que se interconectan e interpenetran. -Se trata de prácticas cooptativas, con un estilo consensual (Richardson y Jordan). -Las componen: a) Agencias gubernamentales b) Grupos de presión c) Profesionales de medios de comunicación d) Individuos 4-Desarrollando las estrategias: -Conciliándolas con la visión, la misión y los objetivos de la organización 5-Estudio de viabilidad: -De acuerdo a los recursos disponibles y a los efectos previsibles. 6-Implementación Criterios de éxito (Bozeman 1996: 396-400): -Resultados inmediatos que amplíen el margen temporal para obtener resultados a largo plazo -Cooperación como base de competencia -Buscar oportunidades secundarias -Apoyarse en los altos funcionarios de carrera para la implementación -Considerar un riesgo calculado -Símbolos como oportunidades Tema 10.Cultura profesional en las organizaciones públicas Modelos profesionales -Modelo “católico” de cuerpo de Estado (orígenes religiosos) a) Concepción católica de la iglesia como materialización política del “cuerpo de cristo” (mediados del s.XII) b) Concepción tomista de la “corporación católica” como “persona legal” y “comunidad personificada”. c) Se aplica a los colegios eclesiásticos (congregaciones) a las municipalidades, tribunales, gremios, a la propia iglesia y al Estado (reino) Doble significación: el término “Estado” designa una categoría jurídica sinónimo de empleo cualificado o de estatuto profesional, se trata por tanto de un rasgo de dignidad y calidad estable e inseparable de quien la ostenta. El término “Estado” se identifica con la administración pública y su pertenencia a la misma, como empleado público. Se trata, en esta segunda acepción, de una cualidad derivada de un nombramiento público, que no pertenece al individuo como tal sino a la organización estatal. Doble diferenciación social: la diferenciación de “Estado” profesional implica una diferenciación social entre las personas con un estatuto profesional y las que no lo poseen, entre las que pertenecen a un colegio profesional y las que no, entre las que poseen un conocimiento “sagrado” y los “profanos”. La diferenciación corporativa es jerarquizada y legitimada por el Estado, a través de un proceso de selección y nombramiento para cada uno de los cuerpos de Estado, se diferencia así a los empleados públicos de aquellos que no lo son. Organización y legitimación: Es obra del estado moderno, que reconstruye los “cuerpos intermedios” abolidos por la revolución francesa o las revoluciones liberales. Se apoya para ello en los cuadros técnicos (ingenieros civiles, profesores, sanitarios, militares) y procedentes de las profesiones “liberales”(los médicos, abogados, notarios) Su reconocimiento corporativo se acompaña de su reconocimiento social y político: forman parte de los cuadros directivos de la administración, de las cámaras legislativas (251 sobre 459 en el parlamento francés de 1831), entre otras. Se apoyan sobre un doble sistema de licencia (profesional) y mandato (nombramiento) El Estado es el que diseña el cuadro institucional, y lo legitima, controla la formación (grandes escuelas o universidades), selecciona y sanciona los diplomas. Es el Estado el que crea e impulsa el sistema de cámaras de comercio, cámaras de manufacturas, consejos superiores de la instrucción pública, la agricultura, las bellas artes, la asistencia pública. Rasgos del Modelo: Organizaciones sociales con características semejantes a las antiguas corporaciones, pero con diferente forma jurídica (cámaras de comercio, de oficios, colegios de médicos, de abogados) Organizaciones profesionales cuyo objetivo es la recomposición social y moral en una misión de emancipación (instrucción pública, sanidad pública, industrialización, modernización) Estatutos atribuidos por el Estado sobre la base de los servicios prestados al público (estatuto de la función pública y sistema de cuerpos de Estado) Procedimientos de negociación salarial que permiten el reconocimiento de sindicatos profesionales de grupos considerados estratégicos. Fundamento ético: El solidarismo como solución intermedia entre el individualismo liberal y el socialismo colectivista, plantea la doctrina de que el Estado debe ser garante de intereses colectivos y de la justicia social. La noción de servicio público se extiende a la provisión de servicios públicos (educación, sanidad, transportes, comunicaciones) Agentes estratégicos: Élites modernizadoras y reformadoras, técnicos y pedagogos (científicos, médicos, profesores, ingenieros civiles, abogados) Servidores del Estado, que ejercen funciones decisivas de arbitraje, control, impulso y sostenimiento (tribunal de cuentas, inspección de finanzas, consejo de Estado) Militantes capaces de representar grupos en lucha por sus intereses, su reconocimiento y su legitimidad para negociar sus condiciones de empleo (sindicalistas, dirigentes profesionales) Modo de regulación. Sistema profesional cerrado (funcionarios): Integración en un cuerpo de “vocación total”, fidelidad al servicio público y modelado de todos los aspectos de la vida (Hábitat, consumo, ocio, jubilación) Se trataría de los cuerpos de funcionarios con una estabilidad garantizada por la continuidad de las políticas públicas y no dependiente de las coyunturas económicas. Características: seguridad de empleo, carrera profesional, estatus social, ventajas adquiridas (pensiones, seguridad social, mutualidades) Modo de regulación. Sistema profesional cerrado (gestores públicos): Integran en una “comunidad de acción colectiva”, uniendo la lógica de empresa. Se trataría de los empleados de empresas públicas, cuya misión es garantizar a los ciudadanos un servicio con mayor valor añadido que el de las empresas privadas (servicio público) Características: integración en profesiones centrales para la organización, fuerte identificación con la empresa, sujetos de derechos colectivos formando parte de un sistema de “exclusión”. Lógica de clasificación: a) Técnicos superiores licenciados b) Técnicos medios o de gestión diplomados c) y d) Administración con secundaria, formación profesional e) Personal subalterno, con certificado de escolaridad -Modelo “colegial” de la “ética puritana” Origen religioso: La reforma protestante introduce una nueva lógica individualista-comunitaria (colegial- asociativa) que deslinda las profesiones de su legitimación transcendente. Francia, España e Italia quedan al margen de este movimiento de reforma, y se consolidan las profesiones de “Estado”. Monástico: las hermandades no dependen de un cuerpo político centralizado, cada miembro está en contacto directo con Dios y debe buscar personalmente su propia vía de salvación. Origen Social: Burgués, gremios de las ciudades surgidos de las guerras campesinas, las luchas de las ciudades contra la nobleza y las luchas religiosas (Centroeuropa). Es común al mundo anglosajón (Inglaterra y EEUU) y a la Europa continental con una fuerte influencia reformada (Alemania del Norte, Holanda, Países Nórdicos, Suiza) Organización: Auto-gobierno de la profesión considerada como una “comunidad de iguales” Acceso libre y voluntario de los individuos en la asociación profesional sobre la base de las reglas de que se dota y que son reconocida jurídicamente. -Laboralización parcial: a través de su artículo 15, que establece reserva por parte del ejecutivo de determinados puestos a funcionarios (los que no, pueden ser laborables). -Impugnación ante el tribunal constitucional: a) Infracción del principio de reserva de ley 1-Reserva incondicional al ministerio de la presidencia de los puestos reservados a funcionarios 2-Autorización al gobierno para unificar o declarar a extinguir cuerpos y escalas; requisitos de los funcionarios para integrar otros cuerpos de su mismo grupo. -Sentencia 99/1987: opción por un régimen estatutario, aplicación excepcional del derecho del trabajo. Primacía de los poderes del Estado en la regularización de la función pública en Europa -Primacía del legislativo: España, Portugal, Grecia, Italia (delegada en agentes sociales), Alemania, Dinamarca. -Primacía del ejecutivo, compartida con el legislativo: prerrogativas reales (Bélgica, Reino Unido), Holanda, Francia. Ley 23/1988, de 28 de julio, de modificación de la ley de medidas para la reforma de la función pública. Limitación de los puestos que podrían desempeñar el personal laboral a: -Los de naturaleza no permanente -Los propios de oficios y los de vigilancia, custodia, porteo y análogos -Los de carácter instrumental: mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, encuestas, protección civil y comunicación social, áreas de expresión artística, servicios sociales y protección de menores -Que requieren conocimientos técnicos especializados -Puestos en el extranjero con funciones administrativas de trámite y auxiliares, que manejen máquinas -Puestos en organismos públicos de investigación Funcionarización del resto de personal laboral no incluido en esta lista. Déficits regulación años 80 -Rigideces del anterior modelo -Excesiva uniformación modelo AGE y CCAA; necesidad de normas comunes personal funcionario y laboral. -Falta de modernización (nuevos criterios de gestión): función directiva profesionalizada, evaluación del rendimiento, carreteras profesionales horizontales, discriminación positiva, igualdad de género, conciliación vida laboral y familiar. Ley 7/2007; de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público 1-Reconocimiento del papel relevante de la contratación laboral en las administraciones públicas, manteniendo el principio general del régimen funcionarial. 2-Diversidad del régimen de la función pública, cada administración podrá configurar su propia política de personal. 3-Desarrollo por los legislativos estatales y autonómicos de las correspondientes leyes de función pública (incluidos entes locales); que podrán ser generales o específicas de sectores. 4-Regulación de los deberes básicos (código ético) 5-Regulación de la figura del personal directivo y de las diferentes clases de empleados públicos 6-Apertura a la configuración de carreras horizontales, basadas en el desarrollo de competencias 7-Evaluación del desempeño 8-Mesa general Administraciones Públicas: negociación colectiva Estatutos básicos del empleado público -Estrategia: la adecuada para ayudar a la organización a cumplir sus objetivos finalistas. -Planificar: volumen y características del personal, dónde será necesario y en qué momento. -Organizar el trabajo: organizar y establecer los servicios necesarios; funciones y tareas clave; estructurar los recursos humanos; división vertical y horizontal del trabajo (coordinación y ejecución); descripción de puestos, definición de perfiles y de competencias. -Gestionar el empleo: reclutar a los mejores; Seleccionar por criterios de igualdad, mérito y capacidad (pruebas de conocimientos y habilidades); programas de orientación y socialización; sistemas de movilidad, cambios de funciones sin cambiar de cuerpo, ni pérdidas redistributivas; gestión de la salida -Gestión del rendimiento: ¿Qué se va a evaluar? ¿Cómo se va a evaluar? ¿Para qué evaluar? ¿Quién y cuándo evaluar? ¿Quién evalúa? -Gestión de la compensación: remuneración por grupos y categorías+ remuneración por puesto + remuneración por rendimiento+ remuneración diferida (seguros, planes de pensiones). -Gestión del desarrollo: planes de formación y de desarrollo de competencias, ligado a carrera vertical y horizontal. -Gestionar las relaciones humanas y sociales: mejora de clima laboral, relaciones laborales positivas, acción social (horarios y permisos) Círculos de funciones directivas -Dirección Política: función de dirección política, recomendable algún tipo de conocimiento especializado; visión estratégica y capacidad de analizar el entorno; secretarios de Estado, ministros, presidentes, alcaldes. -Dirección política-administrativa: altamente implicada en la formulación de políticas y en la implementación; olfato político y conocimientos, habilidades y actitudes directivas, en algunos casos también conocimientos especializados; directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos. -Dirección burocrática: capacidad técnica y desarrollo de habilidades de dirección de equipos, diseño de proyectos, evaluación de programas; sensibilidad política; niveles superiores del servicio civil de carrera. -Dirección de entes instrumentales: implicación en la definición de fines e intereses públicos; ejecución con autonomía de contratos programas o planes estratégicos; directivos de agencias estatales y organismos autónomos, presidentes de entes públicos empresariales y sociedades mercantiles de capital público. Modelos de relación gobierno –direcciones pública-profesionales Imagen I: los políticos definen, los burócratas ejecutan Imagen II: políticos y altos funcionarios comparten la elaboración de políticas públicas, pero los primeros aportan valores e intereses, y los segundos conocimientos y hechos. Imagen III: comparten la elaboración de políticas, pero los políticos articulan intereses más amplios e impulsan el cambio, y los altos burócratas se relacionan con intereses organizados y promueven la estabilidad y el compromiso Imagen IV: híbrido, los políticos se burocratizan, y los altos funcionarios se politizan. Relaciones entre altos burócratas y políticos Aberbach. Et al Imagen I Imagen II Imagen III Imagen IV Ejecutar políticas Altos burócratas Altos burócratas Altos burócratas Altos burócratas Formular Políticas Políticos Responsabilidad compartida Responsabilidad compartida Responsabilidad compartida Intermediar con Intereses sociales Políticos Políticos Responsabilidad compartida Responsabilidad compartida Generar y articular visiones y proyectos políticos Políticos Políticos Políticos Responsabilidad compartida Fuente: Quereda (2007) y elaboración propia Forma legal: los altos funcionarios ejecutan las órdenes de los políticos Vida de aldea: enfoque elitista, políticos y altos burócratas comparten objetivos, valores y clase social, sólo les diferencia la estabilidad. Modelo adversario: conflicto, por intereses contrapuestos, ya sea bien por inercia, ya sea de manera intencionada. m) Dir. De entes públicos: libre nombramiento y cese (Según lo que determine la legislación específica) n) Dir. De empresas públicas: derecho privado, sistema de designación y cese libres, sin comprobación de capacidades. -Ley 28/2006 de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos a) Los estatutos definen la función directiva b) Es “función directiva superior” la que ostenta su director/a (designación política) c) Resto de directivos: de preferencia funcionarios, selección por mérito, capacidad y mediante publicidad, selección de una terna d) Personal laboral de alta dirección e) Evaluación de la gestión de los directivos f) Incentivos mediante retribuciones variables -Ley 7/2007, del Estatuto básico del empleado público: a) Función directiva, factor decisivo de la modernización de las Ads. Públicas b) Regulado en su subtítulo del título II c) Las condiciones de trabajo están excluidas de la negociación d) Sólo se regula la situación administrativa para el alto cargo o asimilado y para el dir. Municipal. e) No se aplica el EBEP a los Dir. De las sociedades públicas y fundaciones f)) Se atribuye al gobierno y las CCAA su régimen jurídico g) No queda clara su definición h) Sistema de designación: mérito, capacidad, idoneidad, publicidad y libre concurrencia i) Sometido a evaluación y contrato de alta dir. -Dilema que plantea el EBEP: Primero: ámbito de aplicación ¿administración instrumental –fundaciones y empresas públicas-? Segundo: espacio institucional, delimitación vertical y horizontal Tercero: requisitos para el desempeño, apertura o no al sector privado; grupo, categoría o experiencia para acceder; uno o dos niveles directivos. Cuarto: Modelo de selección y carrera, acreditación de competencias o sistema tradicional, cómo se acreditan competencias, cursos de selección o no, número de pruebas, carrera interna. Quinto: duración y cese, recertificación o no Sexto: evaluación del desempeño Séptimo: garantías, deberes y der. Profesional Octavo: comisión de selección y acreditación Tema 12.Dimensión económica de la gestión pública Gestión presupuestaria Fines: -Control: legalidad, eficiencia y economía -Gestión: resultados de los presupuestos de gastos e ingresos, resultados económicos, resultados analíticos y situación patrimonial -Información elaboración de las cuentas generales del sector público, para la toma de decisiones y para posibilitar el análisis de la actividad de los entes públicos Ciclo presupuestario Calendario presupuestario Marzo a Septiembre (libro azul) -Actualización del programa de estabilidad: en el marco del pacto de estabilidad y crecimiento, se presenta cada año a la UE un diagnóstico de la economía española y la orientación de la política económica (proyecciones a tres años) -Informe de situación de la economía española: estimación de magnitudes económicas para fijar objetivos de estabilidad presupuestaria. Lo elabora el ministerio de economía y C., previa consulta al INE y al Banco de España, teniendo en cuenta las previsiones del BCE y de la CE. Horizonte plurianual. -Orden de elaboración de los PGE: el ministerio de hacienda y AD.PP publica la orden anual que dictan las normas de elaboración de los PGE. -Acuerdo sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y límite de gasto no financiero del Estado: a propuesta del ministerio de hacienda y AD.PP. (Previo informe del consejo económico de P. Fiscal y financiera de las CCAA y de la comisión N. De A.L) Se remite a las cortes generales Calendario presupuestario septiembre a diciembre (libro azul): aprobación del proyecto de ley de PGE, remisión a las cortes generales y aprobación de la ley tras debate en congreso y senado. Clasificación de gasto Estructuras de los estados de gasto (ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria – texto consolidado 17-09-2014) -Art. 40 a) La clasificación orgánica: agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos: a) La Administración general del Estado b) Sus organismos autónomos c) Agencias estatales d) Entidades de la seguridad social e) Otras entidades, según proceda Proyecto de presupuestos generales del Estado 2015 (libro azul) -La clasificación orgánica se indica con un código numérico: a) Indicando los dos primeros dígitos la sección responsable del gasto b) A continuación se especifica el servicio (con dos números) o el organismo autónomo, público o agencia estatal (con tres números) 1- La sección 12 corresponde al ministerio de asuntos exteriores y cooperación, el servicio 04 corresponde a la secretaría de Estado de asuntos exteriores y el 301 al organismo público instituto Cervantes. Estructuras de los Estados de gasto (LGP) -Art. 40. B) La clasificación por programas que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el art. 35 y establecer, de acuerdo con el ministerio de hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria (programa plurianual) -Art. 35.2: gastos, que pueden tener por finalidad: a) La producción de bienes y servicios b) El cumplimiento de obligaciones específicas c) La relación de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto. Clasificaciones Estructuras de los Estados de gasto (LGP) La clasificación por programas (Libro azul) -Los programas de gasto pueden ser de dos tipos: 1-Programas finalistas: son aquellos a los que se pueden asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables 2-Programas instrumentales y de gestión: tienen como finalidad la administración de recursos para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la realización de una actividad para la que no se pueden establecer objetivos cuantificables; o bien el apoyo a un programa finalista. social), reuniones públicas, consultas populares, conferencias de consenso, consulta directa (electrónica). -Concentración: tercer grado de participación. Considera a los ciudadanos como expertos interesados. Intervención permanente de individuos o representantes de asociaciones en estructuras sectoriales o territoriales. Concentración en los procedimientos administrativos o formulación de políticas. Se les proporciona medios y se realizan actividades de comunicación y formación, se les informa de las reglas y de la utilización de los resultados de su intervención. -Co-decisión (en lugar de una autoridad o conjuntamente con ella): forma más intensa de participación. Compartir el poder y la decisión. Alto grado de compromiso. Ejemplos: referendos decisorios, comisiones de usuarios de los servicios públicos, cogestión y gestión directa, presupuestos participativos. Métodos de participación: según naturaleza individual o colectiva De base personal: -Jurados ciudadanos (RU), células de planificación (Alemania), núcleos de intervención participativa (España), un número limitado de personas (15-25) se reúne para explorar una política específica durante varios días: una vez presentada la información, se examinan las propuestas, se delibera y hacen públicas las conclusiones. -Encuestas deliberativas: profundizan más en el tema elegido que las encuestas tradicionales: se extrae al azar una muestra de ciudadanos y se le somete varios días a un proceso de discusión en pequeños grupos con los políticos, funcionarios y expertos. Encuestas al comienzo del proceso y al final. -Conferencias de consenso: foro donde los ciudadanos discuten asuntos relevantes con expertos y se intenta llegar a un consenso. Normalmente vinculadas a temas complejos (tecnológicos). Los participantes se seleccionan a través de la prensa, se preparan durante algunas semanas, se reúnen con los expertos, debaten y plasman sus conclusiones en un informe. -Comisiones permanentes de ciudadanos: formadas por personas con intereses comunes (jóvenes, mayores, habitantes de un área), que se reúnen periódicamente y se renuevan. Se trata de paneles para tomar el pulso periódicamente de la opinión pública. -Grupo de mediación. De base asociativa: formas de comunicación más formalizadas a través de asociaciones Instrumentos participativos mixtos: en los que participan tanto grupos como individuos. Ejemplo: procesos de planificación estratégica. Métodos de participación: según forma legal y procedimental -Procedimientos tradicionales: los altos funcionarios ejecutan las órdenes de los políticos -Procedimientos basados en el ciudadano como cliente: enfoque elitista, políticos y altos burócratas comparten objetivos, valores y clase social, sólo les diferencia la estabilidad. -Procedimientos de democracia directa: políticos y altos funcionarios comparten valores y objetivos de sus respectivas áreas, defienden intereses “corporativos” -Innovaciones deliberativas Métodos de Participación: generales (territoriales) y sectoriales -Ámbito territorial: los altos funcionarios ejecutan las órdenes de los políticos -Ámbito sectorial: enfoque elitista, políticos y altos burócratas comparten objetivos, valores y clase social, sólo les diferencia la estabilidad. Criterios de evaluación Criterios de éxito: 1-Grado de información 2-Mejores resultados de política pública 3-Mayor aceptación de la planificación y las decisiones tomadas 4-Representatividad 5-Coste o dificultad organizativa 6-Capacidad educativa Dificultades participación ciudadana -Derivados de la incorporación de los ciudadanos afectados: a) Propio deseo real de participación b) Involucración de los ciudadanos sin interés directivo c) Coste de tiempo, desmotivación -Derivados de la implantación de los propios métodos: a) Posibles problemas organizativos b) Lentificación el proceso de toma de decisiones c) Concentración de los responsables en un asunto d) Burocratización Orientación al ciudadano en las Administraciones españolas Administración general del Estado: -Valores de eficacia y eficiencia -Influencia del sector privado; caracterización de los puestos directivos -Objetivo inicial: reclutar directivos con experiencia en el sector privado o público -Acceso mediante comprobación mérito Administración de las comunidades autónomas: -Valores de eficacia y eficiencia -Influencia del sector privado; caracterización de los puestos directivos -Objetivo inicial: reclutar directivos con experiencia en el sector privado o público -Acceso mediante comprobación mérito Administración de las Entidades Locales: -Valores de eficacia y eficiencia -Influencia del sector privado; caracterización de los puestos directivos -Objetivo inicial: reclutar directivos con experiencia en el sector privado o público -Acceso mediante comprobación mérito Percepciones y actitudes ciudadanas: estereotipos, tipología ciudadanos, en relación a los servicios públicos y a los niveles de las administraciones públicas -Ley 30/1984: medidas para la reforma de la función pública: omisión de la regulación de la función directiva -Ley 23/1988: modificación de la ley de medidas para la reforma de la función pública: conexión de los puestos directivos “profesionales” con la libre designación. -Ley 6/1997, de organización y funcionamiento de la administración general del Estado (LOFAGUE) -Ley 7/2007, del Estatuto básico del empleado público