Guia para prevencion en barrios, Monografías de Derecho. Alexandre Deulofeu
Oscar.Conesa
Oscar.Conesa10 de agosto de 2015

Guia para prevencion en barrios, Monografías de Derecho. Alexandre Deulofeu

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Guia para prevencion en barrios
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© Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Huma- nos (ONU-HABITAT) 2010 en copublicación con Universidad Alberto Hurtado de Chile.

Todos los derechos reservados

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT) P.O. Box 30030 00100 Nairobi GPO KENYA Tel: 254-020-7623120 (Ofi cina central) www.unhabitat.org

Universidad Alberto Hurtado de Chile Facultad de Derecho / Centro de Seguridad Ciudadana Cienfuegos 41, Santiago Chile Tel: 56-2-6920404 www.uahurtado.cl http://derecho.uahurtado.cl/seguridad.urbana/html/index.html

Responsabilidad Las designaciones empleadas y la presentación del material de esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión por parte del Secretariado de las Naciones Unidas con respecto al estatuto legal de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus respectivas autoridades, o con respecto a la delimitación de fronteras o límites, ni aun al sistema económico o nivel de desarrollo. Los análisis, con- clusiones y recomendaciones de la publicación no refl ejan, necesa- riamente, los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT), del Concejo de Gobierno de ONU-HABITAT o de sus Estados Miembros.

© Imagen portada: Centro de Seguridad Ciudadana de la Universi- dad Alberto Hurtado (CSC-UAH)

HS/116/10S ISBN: 978-92-1-132226-2

Autores: Franz Vanderschueren, Rosa María Olave, Juan Carlos Ruiz, Ezio Mosciatti, Cristian del Canto, Germán Díaz Colaboradores: Mariana Olinger, Fernando Jiménez por sus aportes en la revisión y corrección de los textos. Editores: Franz Vanderschueren, Rosa María Olave, Juan Carlos Ruiz y Ezio Mosciatti. Diseño: Ideograma Ltda.

Especial agradecimientos: Al equipo del Programa Ciudades Más Seguras (Safer Cities) de ONU-HABITAT, Elkin Velásquez y Juma Assiago, por su apoyo y cola- boración, a Laura Petrella por sus comentarios y diálogo permanen- te durante la realización de este trabajo, a Fernando Patiño por su aporte enriquecedor y a Ileana Ramírez por sus valiosos comentarios. Al equipo ONU-HABITAT/ROLAC, Cecilia Martínez, Rayne Ferretti y Manuel Manrique. A Pedro Irureta, Decano de la Facultad de Dere- cho y a los colegas de la Facultad por su apoyo permanente a las iniciativas de nuestro Programa. A la Universidad Alberto Hurtado, y en particular a su Rector, Padre Fernando Montes S.J.

Agradecimientos: Susana Aravena, Diego Beretta, Ailton Da Silva, María Elena Ducci, Ignacio Eissmann, Agustín Estrada, Antonio Lattuca, Mario Neira, Laudecina Pereira, Pedro Strozenberg, Martín Torres. Al equipo de Mediadores comunitarios de Iser y Cemeco de Brasil, al equipo del Proyecto La Huaca y El Faro de México.

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS

HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

II

PRÓLOGO

Desde su creación, ONU-HABITAT ha puesto su atención en la impor- tancia de políticas que consideren la importancia que tienen los barrios en todas sus dimensiones. Entre nuestras acciones se encuentran desde enfoques de preservación del medio ambiente y la adaptación al cambio climático, hasta el empoderamiento de las comunidades locales o del programa “Ciudades más seguras” que han insistido sobre la dimensión barrial como la más apropiada para la participación de los habitantes en la construcción y la apropiación de su ciudad.

La importancia del barrio es esencial para la vida de la ciudad. En primer lu- gar, se trata de la unidad urbana por excelencia y es el objeto de la investigación y realización de las políticas urbanas contemporáneas. El barrio es una unidad morfológica y estructural de la ciudad que funciona con cierta autonomía dentro de ella y con la cual se relaciona de forma interdependiente. En segundo lugar y a escala micro-espacial, los barrios ofrecen enormes posibilidades de fomentar la cohesión social e la identidad en respuesta a la fragmentación urbana.

Para la prevención de la violencia y la delincuencia, el barrio constituye una entidad fundamental que facilita la socialización y al mismo tiempo la articulación entre el entorno privado del hogar y la familia y el espacio público abierto de la ciudad.

El barrio es además el escenario de la construcción del tejido social; en él se defi nen pautas de convi- vencia o de confl ictividad social. En el barrio se construye una identidad territorial y un sentido de pertenencia por parte de sus habitantes que puede facilitar la integración al resto de la ciudad. Pero al mismo tiempo, el barrio se puede transformar en generador de capital social perverso y una amenaza para la ciudad. Las mismas pandillas urbanas buscan su identidad como territorio de pertenencia exclusiva porque a menudo ha sido su único espacio de socialización y de expresión cultural.

Para sus habitantes, el barrio es fuente de identidad: una plaza, una calle, una esquina o comercios y las referencias tanto sociales como espaciales. Esta identidad también se construye como diálogo o confl icto con otros barrios dentro de la ciudad.

Finalmente, el barrio es también un conjunto de recursos que varía de acuerdo a los estratos sociales. En los barrios populares, la exclusión y la vulnerabilidad, así como los problemas de seguridad, afec- tan directamente como recurso para el desarrollo de las comunidades más pobres.

Por todas estas razones el barrio es un espacio privilegiado, aunque no único, de intervención en la coproducción de seguridad y en la erradicación de la violencia y la delincuencia urbanas.

La violencia en el mundo y particularmente en los países y ciudades de América Latina y el Caribe ha aumentado en las últimas décadas, adquiriendo distintas expresiones: en la vida familiar, en el es- pacio público, en los centros urbanos, en el barrio, especialmente en aquellos más pobres y vulnerables. Esto exige el desarrollo de políticas de prevención, focalizadas pero a la vez integrales.

III

PRÓLOGO

La violencia y la criminalidad urbanas constituyen una problemática compleja, frecuentemente re- sultado de una sociedad desigual y excluyente. Es en este contexto que la prevención de la violencia es una herramienta y un desafío para promover el desarrollo de ciudades con mayor cohesión social y seguridad.

Los municipios juegan un papel fundamental en esta tarea como protagonistas en la formulación e implementación de estrategias de prevención local y comunitaria.

Esta publicación se suma y complementa la “Guía para la prevención local: Hacia políticas de cohe- sión social y seguridad ciudadana” (ONU-HABITAT/UAH,2009) y la “Guía para la preven- ción con jóvenes: Hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana” (ONU-HABITAT/ UAH, 2011), y su objetivo es ofrecer una herramienta para la intervención a escala barrial, a las autoridades locales, y a todos aquellos que tienen la responsabilidad de dirigir políticas de prevención local y a los distintos actores de la sociedad civil que trabajan en esta temática.

En la región existen un conjunto de experiencias que ofrecen propuestas y soluciones creativas a los problemas de violencia e inseguridad; muchas de éstas se desarrollan en barrios de alta vulnerabili- dad. Es necesario fortalecer muchas de estas experiencias así como crear muchas otras, para avanzar con efi cacia y efectividad en el desarrollo de las políticas de prevención local.

La presente publicación reúne una serie de herramientas conceptuales y prácticas para implementar estas políticas a nivel del barrio, haciendo una revisión y un análisis detallado de la situación de los barrios vulnerables en América Latina. En ella se plantean elementos para realizar diagnósticos, necesarios en el diseño y en la implementación de estrategias. También se proponen herramientas para evaluar y hacer seguimiento a políticas de barrios para, fi nalmente, ofrecer un conjunto de contenidos para el apoyo de una política de prevención local y territorial.

La elaboración de la presente guía ha sido encargada por ONU-HABITAT al equipo de la Uni- versidad Alberto Hurtado de Chile. Agradecemos a este grupo y a todos los que han colaborado en su desarrollo por tan profesional trabajo. En especial, es menester mencionar a los responsables de las distintas experiencias locales en la región y a los gestores locales de diversas ciudades de América lati- na, que han contribuido con sus aprendizajes y logros para ser incorporadas en esta publicación. Un gran número de expertos en los temas de desarrollo urbano y prevención aportaron su conocimiento y comentarios para la creación del presente documento. Queremos reconocer particularmente la valiosa contribución de la Agencia Sueca de Cooperación y Desarrollo (SIDA) en el apoyo a esta guía, a través del soporte al Programa Global Ciudades más Seguras de nuestra Agencia.

Dr. Joan Clos Sub-Secretario General de las Naciones Unidas

Director Ejecutivo, ONU HABITAT

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

IV

Reducción de las vulnerabilidades urbanas frente a la criminalidad y la violencia: una precondición del Desarrollo Urbano Sostenible

El mundo se ha vuelto urbano. Para el año 2030, vivirán más personas en las ciudades que en las áreas rurales, en las regiones en crecimiento demográfi co de Asia, África y América Latina. Para 2050, la proporción de gente residiendo en las áreas urbanas habrá crecido dos tercios, según estima- ciones de ONU-HATIBAT.

Particularmente en el mundo en desarrollo, el proceso de urbanización ha ido acompañado de un incremento en los niveles o las intensidades de fenómenos de violencia, crimen e ilegalidad urbanos. El crimen y la violencia impactan en forma negativa la calidad de vida, la habitabilidad, y la calidad de los espacios públicos. La gobernanza urbana se deteriora de manera notable en las ciudades vulnera- bles a la delincuencia. El desarrollo económico y la competitividad se ven afectados cuando el crimen ahuyenta a los inversionistas. La producción de bienes y servicios públicos incurre en sobrecostos por la violencia, los cuales por lo general son trasladados al usuario. Los habitantes urbanos más pobres suelen ser los más afectados por estos impactos negativos sobre el desarrollo urbano sostenible.

Usualmente carentes de capacidad de absorción, las ciudades del mundo en desarrollo pueden enfrentar difi cultades gestionando los impactos señalados. Como consecuencia, muchas ciudades ven aumentar las inequidades urbanas y la exclusión social. Las ciudades de América Latina han resultado afectadas en particular por la problemática descrita que, por fortuna con algunas excepciones y ejemplos positivos, fue en 2010 la mayor preocupación de los líderes urbanos de la región según el Latinobarómetro.

El Programa Mundial Ciudades más Seguras, fundado en 1996 en respuesta a la demanda de alcal- des africanos preocupados por la mayor criminalidad, ha sido una de las respuestas del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos a los desafíos planteados.

En la actualidad, Ciudades más Seguras forma parte de la oferta de ONU-HABITAT a las Esta- dos miembros y sus ciudades, en la lógica de contribuir al desarrollo urbano sostenible y la gobernanza urbana. Ciudades más Seguras promueve la cultura de la prevención urbana y concentra su acción de cooperación técnica en la reducción de las vulnerabilidades urbanas frente al crimen y la violencia, en la producción de seguridad urbana a través de la planeación y la gestión urbanística, y en la gobernanza de la seguridad urbana.

Ciudades más Seguras mira la seguridad urbana como un punto de entrada clave para abordar la cohesión social. En efecto, la violencia y el crimen afectan las interacciones sociales y las relaciones entre la comunidad y sus instituciones. El Programa trabaja en torno a aproximaciones y estrategias sustentadas en las dimensiones social e institucional de la seguridad urbana y promueve la cultura de la prevención como parte de la calidad de vida de la comunidad. Para el programa Ciudades más Seguras la prevención de mayores tasas de victimización o del aumento de los índices de delincuencia, debe estar acompasado con la renovación de las relaciones sociales en la vida del barrio y de la urbe.

Ciudades más Seguras busca construir las condiciones para que las autoridades locales y otros actores sociales relevantes estén mejor equipados para participar en la provisión de la seguridad urbana, de manera particular en los países en transición o en desarrollo. La misión del programa es convertirse en el catalizador y promotor de ciudades justas y seguras, donde sus ciudadanos manifi esten el menor temor posible al crimen y a la violencia, asistiendo técnicamente a gobiernos locales y colaborando con los gobiernos nacionales para facilitar este apoyo. Para tal fi n, el programa ha desarrollado una

V

Agenda de Seguridad Urbana y Cohesión Social donde identifi ca tres puntos principales en los que ONU-HABITAT puede hacer una contribución central:

• Sistematizar y poner a disposición de la comunidad internacional la experiencia de Ciudades más Seguras y contribuir a la construcción de mayores capacidades de los gobiernos locales y nacionales para enfrentar los desafíos de la prevención y la seguridad urbana,

• Responder a nuevas demandas específi cas en seguridad urbana relacionadas al mandato de ONU- HATIBAT, y

• Promover estrategias y marcos regionales que faciliten una acción sistemática en seguridad urbana, prevención y cohesión social.

Los 15 años de trabajo en África, América Latina, Asia y Europa del Este han permitido a Ciu- dades más Seguras lograr una serie de aprendizajes que sirven de sustento al proceso de sistematización de conocimientos y de promoción de estrategias regionales. Cuatro factores claves, relacionados todos con el quehacer central de ONU-HABITAT, tienen relación directa con los fenómenos de inseguridad urbana.

El primer factor clave está relacionado con el capital social. El concepto de capital social se refi ere a la red de relaciones familiares, profesionales, espirituales y vecinales. En otras palabras, alude a la fuerza o debilidad de los vínculos sociales y los valores compartidos. Cuando las comunidades están menos unidas y no disponen de referentes de control social o cultural, pueden resultar más propensas a incubar comportamientos violentos. En efecto, la violencia ocurre a menudo en ambientes de descomposición sociocultural de las estructuras sociales, de individualismo y de reducida tolerancia frente a los demás. En estos ambientes la desintegración de las relaciones sociales urbanas representa un problema mayor.

El segundo factor clave está relacionado con las desigualdades urbanas. No es el problema de pobreza, sino el de disparidades entre grupos sociales y entre sectores de la ciudad, el que puede estar en la raíz de frustraciones de ciertos sectores sociodemográfi cos e incidir en comportamientos delincuenciales. Las desigualdades conciernen el ingreso, la calidad de vida, el acceso a servicios básicos o la participación po- lítica. Varias ciudades en África y América Latina son ejemplos muy signifi cativos de la relación entre desigualdad y violencia. Esta violencia afecta en primera instancia a los más vulnerables. Con excep- ciones, suelen encontrarse fácilmente correlaciones entre desigualdades urbanas y la violencia criminal.

El tercer factor clave es el entorno urbano en sí mismo. La morfología y la estructura de la metrópoli, y en algunos casos la talla, pueden tener relación con la violencia, las incivilidades y los comportamientos antisociales. Ciudades grandes facilitan el anonimato. Ciudades grandes con marcadas desigualdades pueden favorecer sentimientos de frustración, y a veces de humillación, en parte de sus habitantes. En ciudades grandes y desiguales, el anonimato contribuye a enmascarar comportamientos violentos vincu- lados con sentimientos de frustración. Pero también el anonimato puede servir para encubrir la acción de bandas y mafi as. Si además existe impunidad, la gran ciudad desigual es capaz de convertirse en entorno generoso para el crimen.

El entorno urbano en condiciones de urbanización rápida también puede impulsar una situación de inestabilidad y descomposición de las estructuras sociales. Del mismo modo, metrópolis densas, sin es- pacios públicos de calidad, se tornan tensas en muchos casos. De hecho, la existencia de espacios públi-

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

VI

cos de calidad está íntimamente ligada al atractivo de ciertas ciudades. Lo contrario también es cierto. En algunos casos, se ha explicado que ciudades densas con altos défi cits de espacios públicos, serían más propensas a desarrollar comportamientos violentos entre sus ciudadanos. ONU-HATIBAT ya ha planteado que la comisión de algunos crímenes está asociada con problemas del espacio público tales como la iluminación insufi ciente y su deterioro, lo cual causa segregación espacial (ONU-HABITAT, 2007).

La falta de planeación urbana no es sólo un asunto técnico. Es también una materia de gobernanza local. Temas como la gestión política de la ciudad, el establecimiento de prioridades, la calidad de las decisiones públicas y de las relaciones entre actores institucionales, deben ser analizados en la lógica de Ciudades más Seguras. Por ello, según la experiencia de ONU HABITAT, el cuarto elemento clave es la respuesta institucional o el factor de gobernanza. La capacidad urbana para formular po- líticas públicas buenas e incluyentes y para tomar e implementar decisiones puede marcar la diferencia cuando se trata de prevenir apropiadamente la delincuencia y la violencia, atendiendo, por ejemplo, disparidades en el acceso a la vivienda digna y a los servicios básicos o mejorando los espacios públicos de la ciudad.

Existen buenos ejemplos de acciones públicas concretas, realizadas por buenas instituciones que, sus- tentadas en buena información, trabajan de manera integral en el desarrollo urbano sostenible: ofrecen mejores servicios, promueven la vida comunitaria, desarrollan transporte público efectivo y organizan o promueven, según sus competencias, una policía de proximidad. Apoyan una visión de largo plazo participativa. En esas condiciones, no es extraño que también operen bien los principios promovidos por Ciudades más Seguras. Tampoco resulta extraño llegar a la conclusión de que la seguridad urba- na es además un asunto de gerentes y planifi cadores urbanos, y no sólo de criminólogos y expertos en política criminal.

A partir de los aprendizajes anteriores, ONU HABITAT a través de su Agenda de Seguridad Urbana y Cohesión Social, como parte de la Agenda de Desarrollo Urbano Sostenible, sugiere tres puntos de entrada a la prevención de la violencia y la criminalidad urbana, en complemento a los enfoques tradicionales de la prevención de la criminalidad:

1. Prevención de la inseguridad urbana a través de la reducción de las vul- nerabilidades urbanas vis-à-vis el crimen urbano y la violencia.

Hay una necesidad de identifi car los entornos socioeconómicos vulnerables que afectan a grupos dife- rentes de posibles víctimas, pero que también empujan a las personas a volverse perpetradores poten- ciales (UN-HATIBAT, 2007). La juventud desempleada y las mujeres son grupos especialmente expuestos en los entornos urbanos y las situaciones de vulnerabilidad. El mejoramiento en los ámbitos educativo, cultural, deportivo y otros servicios, y la creación de empleos decentes, apunta a reducir las vulnerabilidades frente al crimen y a la violencia, esto es, a disminuir las posibilidades de victimización para grupos sociodemográfi cos focalizados. Reforzar los elementos de capital social, en particular en los ambientes urbanos de posibles víctimas o de jóvenes en confl icto con la ley, que también son víctimas, reduce los problemas de marginalización, amplía las posibilidades resiliencia, y, en último término, disminuye las vulnerabilidades de víctimas potenciales de la violencia y el crimen

VII

2. Construir seguridad urbana a través de la planeación urbana y el mejo- ramiento de barrios.

Esto involucra la mejora de la seguridad a través de una mejor planeación urbana, de mejores prácticas socioeconómicas y de gestión barrial. La planeación y la intervención integral de los ambientes locales los puede transformar en entornos seguros y de mejor convivencia. La implicación natural de tal proceso es la integración de la dimensión de prevención y seguridad en los proyectos ordinarios de planeación y diseño urbanos, así como de recuperación y mejoramiento integral de barrios. Ya se ha demostrado por ejemplo que el diseño del alumbrado público, de infraestructura de transporte, de espacios públicos, de mercados, contribuye de manera sustantiva a la mejora de la seguridad para mujeres y niñas. La intervención integral en barrios desfavorecidos así como el diseño de infraestructuras y equipamientos colectivos, deben tomar en cuenta los impactos en la seguridad y la convivencia.

3. Mejorar la gobernanza de la seguridad urbana

La efectividad y la escala de las políticas públicas de prevención también dependen en buena medida de los actores de la seguridad urbana, esto es, de sus intereses, motivaciones, disposición, además de sus capacidades y posibilidades. Resulta fundamental que, una vez identifi cados los actores de la seguridad urbana, se pueda establecer un esquema apropiado que facilite su integración a la toma de decisiones. De la misma manera, las ciudades deben desarrollar formas de participación ciudadana en la cons- trucción e implementación de la política pública. Para asumir su papel, las ciudades requieren de un marco institucional apropiado y con recursos fi nancieros pertinentes. Es ideal que, en coherencia con el régimen político institucional del país, puedan tener un papel en la aplicación de la política de pre- vención, coordinarse adecuadamente con la policía, asegurar la participación de la población y adoptar políticas transparentes de combate a la corrupción (ONU-HATIBAT, 2007). Se trata, ni más ni menos, de contar con una capacidad colectiva adecuada para tomar decisiones con calidad en prevención y seguridad ciudadana y para su implementación (Velásquez, 2008; Velásquez y Giraldo, 2009). La participación de la comunidad en la seguridad urbana y el desarrollo de iniciativas comunitarias innovadoras son elementos claves para fomentar un sentido de solidaridad y proveer una respuesta más sostenible a la inseguridad, lo cual contribuye a optimizar la cohesión social (ONU-HABITAT, 2007).

De los anteriores puntos de entrada a las políticas de prevención promovidos por ONU-HABITAT, el presente volumen pretende aportar una visión más detallada de las posibilidades en el trabajo de prevención del crimen y la violencia a través de la intervención en barrios. Con esta guía, ONU- HABITAT espera poder contribuir al desarrollo de mejores políticas públicas de prevención en los ámbitos locales en América Latina.

Elkin Velásquez M. Coordinador

Programa Global Ciudades más Seguras ONU-HABITAT

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

VIII

Esta Guía forma parte de una serie de Publicaciones del Programa Ciudades más Seguras del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-HABITAT, y ha sido elaborada en colaboración con la Universidad Alberto Hurtado (UAH), de Chile. Dichas publicaciones desean ofrecer las herramientas esenciales para el diseño y la implementación de políticas de convivencia y prevención a los gobiernos locales, así como a los diversos actores de las ciudades y los barrios que colaboran en este ámbito. La serie incluye la “Guía para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana”, publicada en 2009, y se comple- mentará con materiales sobre jóvenes en riesgo y sobre resolución de confl ictividades sociales y me- diación. Cada una de ellas ha sido concebida para ser utilizada autónomamente, aunque utilizar cada guía de forma articulada con las demás contribuye a un uso más efi caz de las herramientas.

La presente Guía es una herramienta dirigida en particular a los agentes locales, institucio- nes y organizaciones que deseen implementar, adecuar o complementar políticas y programas de convivencia y prevención de las violencias y la delincuencia a nivel de barrio en las ciudades de Latinoamérica. Está diseñada para ser fl exible y adaptable a distintas realidades locales y ofrece a cada lector, una lectura completa o parcial, así como herramientas útiles para su trabajo de pro- moción y prevención que pueden complementar su experiencia o iniciarlo en el tema. La guía ha sido pensada para su adaptación a diferentes contextos políticos, sociales, económicos y culturales. Como toda herramienta, no puede pretender un uso genérico para cada realidad y debe adaptarse a los contextos locales.

La aplicabilidad de esta Guía en ciudades y barrios depende en buena medida de la existencia de condiciones mínimas de gobernanza que permitan desarrollar políticas de prevención (Guía para la prevención local, hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana, ONU-Habitat/ UAH, 2009:72) así como de gestores locales, equipos territoriales y profesionales capaces de implementarla. La complejidad de los fenómenos abordados, su dinamismo, como la adopción de modalidades foráneas de operar exigen la participación de profesionales sufi cientemente capa- citados.

Esta publicación se nutre y recoge la experiencia, los conocimientos y aprendizajes de múltiples experiencias desarrolladas en distintas ciudades de la región. Para su elaboración se recogieron experiencias de ciudades y barrios de Chile, Brasil, México, Argentina, Colombia, Ecuador, Pa- raguay, Perú y El Salvador. Además, aprovecha la experiencia académica y práctica del equipo del Centro de Seguridad Ciudadana (CSC), de la Facultad de Derecho de la UAH, el cual tiene en su haber experiencias de trabajo en el terreno, a través de distintos proyectos sobre seguridad, convivencia y cohesión social en barrios complejos de Santiago de Chile y de otras ciudades latinoa- mericanas. Asimismo, la Guía se benefi cia de la experiencia académica de este equipo en diversos cursos de especialización y diplomados sobre seguridad, criminología y mediación comunitaria.

Esta Guía parte de la base de que la violencia y la delincuencia en Latinoamérica son fenómenos multicausales, que tienen una fuerte correlación con la situación de exclusión social y pobreza que la caracteriza. A su vez, la violencia y la delincuencia socavan el derecho a la ciudad y a la segu- ridad de las comunidades excluidas y pobres, debido a lo que se hace imperante la implementación de políticas transversales que asuman la cohesión social como objetivo de transformación de la

INTRODUCCIÓN

IX

realidad. Diversas experiencias descritas a lo largo de esta Guía plantean que esta transforma- ción es posible, sin importar la compleja realidad inicial.

El enfoque de trabajo utilizado considera que las políticas de convivencia y prevención son mu- cho más efi cientes y efi caces cuando son territoriales, esto es, cuando su diseño se aborda a nivel local, ajustándose a la realidad del nivel de barrio, y considera, por tanto, las historias, culturas, recursos y particularidades locales. La Guía se fundamenta en: la revaloración de lo local, del barrio como punto de encuentro de la diversidad de políticas públicas nacionales, subnacionales y locales, así como de programas de otras instituciones. El reto presentado por la Guía es el de la coordinación y la coherencia territorial en el barrio de dicha multiplicidad de intervenciones. La Guía pretende responder a una constatación: los habitantes del barrio perciben la realidad como un continuo y no cada componente de un problema como una realidad independiente, como frecuentemente se hace para el diseño de las políticas públicas. El trabajo a nivel del barrio exige reformular las políticas y los programas de acuerdo a sus propias especifi cidades, replantearlos desde la realidad local; y en particular desde sus recursos y problemas, y devolverlos hacia las diversas autoridades, en un diálogo que permita ajustar y enriquecer políticas y programas.

Si bien el papel de las autoridades locales como líderes, guías, gestores y educadores es central en la prevención en el barrio; lo es tanto o más el gestor local o el grupo territorial encargados de llevar a cabo la política a nivel barrial. Por un lado estamos frente a un fenómeno multicausal donde la multisectorialidad es fundamental; por el otro, existe la necesidad de generar confi anza y de percibir a los distintos grupos y comunidades, de entender culturas y lenguajes locales. El gestor o equipo local debe transformarse en una verdadera rótula que facilite el trabajo, coordinación, comunicación y las relaciones entre las distintas partes en función de la visión del programa y sus objetivos.

La primera parte de esta Guía contextualiza el tema de los barrios a la realidad de Latinoamé- rica, con una mirada amplia sobre el rol de los municipios, la confl ictividad en ellos, el signifi cado y la percepción para los distintos grupos que lo habitan, deteniéndose en algunos aspectos pun- tuales y relevantes como los barrios que presentan distintos tipos de violencia y que requieren una focalización específi ca.

En la segunda parte se incluyen tres capítulos: Inicio de la política de prevención en el barrio; El diagnóstico del barrio; y La estrategia de prevención focalizada. En ésta última se explican distintos aspectos de una política de prevención, desde su inicio, con la formulación o la adaptación de la visión de acuerdo a la realidad específi ca del barrio, pasando por el diagnóstico, con la de- fi nición de sus objetivos, áreas y límites, orientaciones metodológicas y temáticas, para fi nalmente entregar una estrategia para una política de prevención de barrios.

La tercera parte se refi ere a aspectos fundamentales para obtener buenos resultados, como son el monitoreo, evaluación, comunicación, formación y capacitación.

La parte fi nal de esta Guía presenta las conclusiones, un glosario y la bibliografía utilizada en su elaboración.

INTRODUCCIÓN

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PRÓLOGO II REDUCCIÓN DE LAS VULNERABILIDADES URBANAS FRENTE A LA CRIMINALIDAD Y LA VIOLENCIA: UNA PRECONDICIÓN DEL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE IV INTRODUCCIÓN VIII

ÍNDICE 4

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS I. LA IMPORTANCIA Y SIGNIFICADOS DEL BARRIO 8 A. El rol de los municipios en las políticas de prevención 8 A.1. La especifi cidad barrial 9 A.1.1- Las características de un barrio 10 A.1.1.1- Unidad Socioespacial 10 A.1.1.2- Capital Social 10 A.1.1.3- Identidad (es) 10 A.1.1.4- El barrio como recurso 10 B. La confl ictividad urbana 11 B.1. Contexto mundial del aumento de la violencia 11 B.2. La confl ictividad urbana en América Latina 12 B.2.1. Capital Social 12 B.2.2. Acceso a armas de fuego 12 B.2.3. La perspectiva de género y violencia contra las mujeres 14 B.2.4. Pérdida del control social 14 B.2.5. El contexto familiar: difi cultades en competencias parentales 14 B.2.6. Mercantilización y consumismo 14 B.2.7. Confl icto y postconfl icto 15 C. Exclusión y vulnerabilidad: Obstáculos para la cohesión social 15 C.1. La situación urbana de los barrios pobres de las ciudades latinoamericanas 15 C.1.1. Informalidad en la tenencia de la tierra en barrios pobres en Latinoamérica 19 C.1.2. Efectos de la informalidad: inestabilidad, confl ictos y marginalización 20 C.1.3. Causas principales de la informalidad: loteos “piratas”, actitud de los gobiernos y sus políticas principales 20 C.1.4. Barrios sujetos a desastres naturales o ecológicos 21 C.2. El rol del barrio para los distintos sectores que lo habitan 21 C.2.1. El barrio para los sectores más pobres 21 C.2.2. El barrio para los jóvenes 21 C.2.3. El barrio para la tercera edad 21 C.2.4. El barrio para las mujeres 22 C.2.5. El barrio para los núcleos familiares 22 C.2.6. El barrio para los más excluidos 22

II. POLÍTICAS DE PREVENCIÓN FOCALIZADA EN ALGUNOS BARRIOS 22 A. Tipología de los barrios en función de su composición social, seguridad y vulnerabilidad 22 A.1. Composición social del barrio 23 A.2. Los grados de seguridad del barrio 23 A.3. Barrios según sus niveles de vulnerabilidad social 24 B. Los barrios que requieren una focalización específi ca 25 B.1. Los barrios vulnerados 25 B.2. Falta de capital social 26 B.3. Las violencias de los barrios vulnerables y críticos 27 B.3.1. El consumo y tráfi co de drogas 27 B.3.2. Violencia del Estado 28

III. PROPUESTAS 29

POLÍTICAS DE PREVENCIÓN EN EL BARRIO Capítulo 1: EL INICIO DE LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN EL BARRIO 32 1.1. Predefi nir el área y conocimiento de las características del barrio para la política de prevención focalizada 32 1.1.1. Predefi nir el área 32 1.1.2. Conocimiento del carácter del barrio: vulnerado o crítico 33 1.2. Acciones desde el municipio 34 1.2.1. El gestor local o grupo territorial 34 1.2.2. El inicio del proceso: ajustar la visión al barrio 35 1.2.3. Movilizar apoyos y establecer asociaciones 36 1.3. Acto o hito de inicio 37 1.4. Síntesis del capítulo 37

ÍNDICE

INDICE

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Capítulo 2: El DIAGNÓSTICO DEL BARRIO 38 2.1. Objetivos del diagnóstico focalizado 38 2.1.1. El diagnóstico en barrios vulnerables 39 2.1.2. El diagnóstico en los barrios de inseguridad crítica 39 2.2. Defi nición de áreas y límites 41 2.3. Orientaciones metodológicas 43 2.4. Temáticas del diagnóstico 45 2.4.1. Análisis de la oferta de servicios sociales y urbanos 45 2.4.2. Actores en el barrio 45 2.4.3. Prácticas positivas y otros recursos locales 46 2.4.4. Historia del barrio, historias locales e imagen del barrio 47 2.4.5. Los espacios de socialización en el barrio 48 2.4.6. Sensación de temor 49 2.4.7. Delincuencia, violencia y barrio 49 2.4.8. Condición jurídica de la tierra 50 2.4.9. Los elementos prioritarios 50 2.5. Síntesis y propuesta de tabla de contenidos del diagnóstico barrial 51

Capítulo 3: LA ESTRATEGIA DE PREVENCIÓN FOCALIZADA 52 3.1. Cómo diseñar la estrategia 52 3.2. Bases para una política de prevención integral de barrios 56 3.3. Pasos para implementar la estrategia 59 3.4. Enfoques 60 3.5. Algunos ámbitos relevantes de un proceso integral 70 3.6. Una posible estrategia para barrios críticos 80 3.6.1. Resultado del diagnóstico 80 3.6.1. Antecedentes generales de la problemática 80 3.6.3. Identifi car las causas 81 3.6.4. Defi nición de una estrategia 82 3.7. Síntesis del capítulo 85

Capítulo 4: APOYOS A LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS 86 4.1. Monitoreo y evaluación de programas barriales focalizados 86 4.1.1. Cómo y cuándo implementar el Monitoreo o Seguimiento 86 4.1.2. Cuándo realizar una evaluación 87 4.1.3. Quién realiza la evaluación 87 4.1.4. Por qué y para quién evaluar 87 4.1.5. Cómo implementar la evaluación 88 4.1.6. Tipos de Enfoques 88 4.1.7. Orientaciones de la evaluación 90 4.2. Comunicaciones 90 4.2.1. Diagnóstico y estrategia comunicacional 90 4.2.2. El barrio y la ciudad 91 4.2.3. Algunas recomendaciones 92 4.3. Formación y capacitación de agentes barriales 93 4.3.1. Formación y capacitación en barrios, tarea conjunta de los gobiernos locales y de la comunidad 93 4.3.2. Distintos niveles de capacitación entre los actores del barrio 93 4.3.3. Contenidos temáticos de la capacitación 94 4.3.4. Modalidades de la capacitación en barrios 94 4.4. Síntesis del capítulo 95

GLOSARIO 96

BIBLIOGRAFÍA 100

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

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TABLAS MAPA DE LA VIOLENCIA: CATEGORÍAS, TIPOS Y MANIFESTACIONES 12 LOS BARRIOS EXCLUIDOS Y LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD, PROCESO DE CONVERGENCIA 55

GRAFICOS AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2007 17 AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES, ALREDEDOR DE 2007 17 ESQUEMA POLÍTICA(S) MUNICIPAL(ES) 33 ETAPAS DE UNA POLÍTICA LOCAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA DELINCUENCIA 33 ESQUEMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL BARRIO 35 PROPUESTA DE ESQUEMA PARA EVALUAR LA PARTICIPACIÓN DE DISTINTOS TIPOS DE ACTORES 61

RECUADROS LA COHESIÓN SOCIAL SEGÚN CEPAL 15 LA EXCLUSIÓN Y LA VULNERABILIDAD 16 SEGREGACIÓN RESIDENCIAL, GUETOS Y POBREZA URBANA 18 LA DIMENSIÓN ESPACIAL DE LA COHESIÓN SOCIAL 19 LA VULNERABILIDAD Y SU IMPACTO SOBRE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA 24 BANDAS JUVENILES Y MARAS: EL CASO DE EL SALVADOR 26 VIOLENCIA POLICIAL EN BRASIL 27 SEGURIDAD E IGUALDAD DE GÉNERO 34 VISIÓN DESDE LOS VECINOS 36 HITOS, NODOS, LÍMITES Y BARRERAS, SENDAS Y PUERTAS 42 ASOCIACIÓN DE VECINOS DEL BARRIO DE LA HUACA A.C. 46 EXPERIENCIAS EXITOSAS DE INCLUSIÓN DE PANDILLAS EN ECUADOR (GUAYAQUIL Y QUITO) 46 LOS JÓVENES, LA CULTURA Y LOS BARRIOS 47 EL PROYECTO FARO DE ORIENTE (CIUDAD DE MÉXICO) 49 EJES PARA EL TRABAJO EN BARRIOS CRÍTICOS 56 PREVENCIÓN Y PLANIFICACIÓN DE LOS BARRIOS DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS MUJERES 56 LA COORDINACIÓN DE LA MULTISECTORIALIDAD. CINCO CONDICIONES PARA SER EFICAZ 57 MODELO INTEGRAL DE BARRIOS BOGOTÁ, COLOMBIA 57 INICIATIVA DE INTERVENCIÓN INTEGRAL “BARRIO MUNDO APARTE”, ASUNCIÓN, PARAGUAY 58 LA SEGURIDAD DE LAS MUJERES 58 UN NUEVO IMPULSO HACIA LA ASOCIATIVIDAD. EL CASO DE UN PROYECTO DE RECUPERACIÓN DE BARRIO. EL BOSQUE, SANTIAGO, CHILE 62 PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA PAU. ROSARIO, ARGENTINA 63 HERMINDA DE LA VICTORIA, SANTIAGO DE CHILE, APRENDER DE LOS ERRORES 65 DESAFÍOS METODOLÓGICOS PARA LA FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN DE AGENTES LOCALES 66 PRESUPUESTO PARTICIPATIVO JOVEN. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, ARGENTINA 67 ASOCIACIÓN DE COOPERATIVAS MÚLTIPLES “SOLIDARIDAD” UNA ORGANIZACIÓN QUE DEJA HUELLAS. QUITO, ECUADOR 68 CHARRETTTE: UNA METODOLOGÍA PARTICIPATIVA 69 ATE-PERÚ: PROYECTO ARENA, UNA NUEVA SOCIEDAD 70 DESARROLLO COMUNITARIO Y APROPIACIÓN DE ESPACIOS DETERIORADOS: EL CASO DE LAS FAVELAS CANTAGALO Y PAVÃO / PAVÃOZINHO, RÍO DE JANEIRO, BRASIL 71 MEDIACIÓN COMUNITARIA: FAVELAS DE RÍO DE JANEIRO, BRASIL 72 ALGUNAS DE LAS CARACTERÍSTICAS DE LA MEDIACIÓN COMUNITARIA Y DEL EQUIPO DE MEDIACIÓN 74 EN BARRIOS CRÍTICOS Y VULNERADOS 75 PROYECTO DE RECONSTRUCCIÓN DE LA MEMORIA HISTÓRICA EN GUATEMALA (REMHI) 77 PROGRAMAS DE REGULARIZACIÓN LEGAL 78 EN QUÉ MOMENTO FINALIZA UN PROGRAMA O POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN UN BARRIO 79 BARRIO DE PAZ, GUAYAQUIL 83 DISTINTOS NIVELES DE MONITOREO 87 CARACTERÍSTICAS DE LOS RESULTADOS O IMPACTOS QUE SE BUSCAN EVALUAR 90 LA LEGUA, GENERANDO MEDIOS DE COMUNICACIÓN ALTERNATIVOS Y POPULARES 82

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

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VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD

DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

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Los problemas de vulnerabilidad y exclusión, y aquellos que éstos potencian, como las violencias, se pueden abordar de manera más efectiva, integral y participativa cuando se hace desde el nivel del barrio, que permite además la generación de capital social y la profundización de la democracia.

El barrio es el lugar privilegiado de identidad, recursos y so- cialización de los grupos vulnerados. Es donde la realidad se vive en forma más cercana, manejable y comprensible: es el último recurso de sus habitantes, donde se sienten más cómodos, en su “ambiente”, con códigos, formas de vida, his- torias y culturas locales que les dan pertenencia.

Por otro lado, el barrio es donde el gobierno local tiene la posibilidad de implementar políticas a “escala humana”, de acuerdo a sus características y necesidades específi cas, con un contacto directo con sus habitantes.

I. LA IMPORTANCIA Y SIGNIFICADOS DEL BARRIO

A. El rol de los municipios en las políticas de prevención

El Municipio es la instancia de gobierno que puede lograr una comunicación más directa y fl uida con la comunidad, permitiendo la generación de confi anza y posibilitando su incorporación en la resolución de los problemas. Diversas experiencias internacionales exitosas se sustentan en la pre- vención comunitaria y en la participación de coaliciones de comunidades de interés, en cuanto estrategias para enfrentar los confl ictos urbanos (ONU-Habitat, 2008). Dicho éxito se vincula y fundamenta, en gran medida, en su implementa- ción a nivel local, teniendo como base algunas caracterís- ticas, tales como un ejercicio de ciudadanía democrática, transparencia, responsabilidad, estabilidad institucional y efi ciencia. Sin dichos estándares a los que se debe apuntar, se ven comprometidas las condiciones de perdurabilidad de las políticas de prevención, puesto que se debilita la relación gestores - comunidad y se socaban las relaciones de confi an- za y reprocidad que supone este enfoque.

Dentro de las características comunes necesarias para desa- rrollar una política local de prevención y seguridad se pue- den mencionar:

En primer lugar, que las autoridades locales asuman un rol de liderazgo, con la capacidad de difundir pedagógica- mente una visión política que conduzca el proceso de pre-

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

Esta sección es una mirada ge-

neral sobre la situación de los

barrios excluidos en América

Latina y la importancia de las

políticas locales de prevención,

desarrollando distintos puntos

relacionados como exclusión y

vulnerabilidad, junto con abor-

dar la situación de los barrios

que requieren una focalización

específi ca.

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vención, basado en un diagnóstico, idealmente participativo, de los recursos y fuerzas locales, de las necesidades y proble- mas entre otros. La dimensión pedagógica apunta a la capa- cidad de aprender juntos, la autoridad política, el gobierno, la comunidad y otros actores relevantes, en el proceso de comunicación e implementación de las acciones de preven- ción. “La cercanía entre gobernante local y ciudadanía no se deriva exclusivamente del hecho que el primero sea elegido por esta última. También se supone que el gobernante local conoce ya y, aún más importante, está dispuesto a conocer mejor su municipio y lo que pasa en él. La cercanía no es sólo política. Es cognitiva. Y es pedagógica” (Mockus, 2007: 120). En este sentido hay una clara división del trabajo desde el go- bierno nacional, del que requiere colaboración pero también de cierta autonomía.

Luego, desde la prevención comunitaria se enfatiza el rol y la participación de los actores de la comunidad local en el diseño, implementación y evaluación de la polí- tica urbana. En este enfoque los distintos actores políticos, sociales y económicos se entienden como coproductores de seguridad, lo que implica reconocer que el Estado central no es el único actor ni coordinador en la defi nición e im- plementación de las políticas, ya que la construcción de se- guridad es responsabilidad de todos los agentes del Estado, incluido el nivel local, las instituciones de la sociedad civil y el sector privado junto con los habitantes involucrados. Esto no quiere decir que se desconozca al Estado central como el mayor responsable de la promoción de servicios sociales, asegurador de derechos y creador de espacios de participación.

Además se requiere una normativa fl exible y orienta- dora, un instrumento que se adapte a los contextos especí- fi cos ya sea de nivel macro o microsocial, y que contribuya a organizar la labor local en vez de obstaculizarla. Para eso es necesario que los gestores tengan una escucha atenta y abierta hacia las comunidades, y que se promuevan meca- nismos de escucha y retroalimentación. Así se evitará que la fl exibilidad termine siendo solo un elemento de discurso ale- jado de lo sucedido en la realidad.

Otro aspecto relevante es el carácter comunicativo de la política, que apunta a dos focos principales. Por un lado está la comunicación pedagógica dirigida a la comunidad con la cual se trabaja, que promueve un proceso de diálogo y aprendizaje recíproco entre los gestores y la comunidad; y por otro, la comunicación al resto de la sociedad que busca infl uir en la política pública y sus enfoques.

Por último, las iniciativas deben ser multisectoriales, lo

que incluye la coordinación y disposición a cooperar de los distintos servicios locales para generar resultados sinérgicos que enfrenten la complejidad de los confl ictos urbanos y que perduren en el tiempo. Llevando a cabo iniciativas locales que cumplan con las características mencionadas se podrán garantizar los derechos a la ciudad y a la seguridad.

A.1. La especifi cidad barrial La violencia y la inseguridad son transversales en toda la ciudad, las que presentan diversas capas y tipos que se su- perponen, lo que hace necesario mirar ‘las violencias’ más que una violencia específi ca (Moser y McLlwaine, 2006). Este enfoque destaca la necesidad de realizar acciones en barrios específi cos y, en general, la necesidad de trabajar a nivel de zonas, ya que la violencia se expresa de formas y en magni- tudes diversas, lo que hace necesaria una perspectiva que aborde las violencias desde el territorio (Ruiz, 2008).

El barrio surge como problematización cuando deja de ser un recurso positivo y se transforma en un territorio que pre- senta condiciones de vida incompatibles con los estándares mínimos de la sociedad, lo que genera a menudo estigma so- cial. También se tienden a desarrollar en ellos conductas pro- blemáticas alejadas de las normas socialmente dominantes o incluso se superponen ambas situaciones de forma simul- tánea. Esto permite que el barrio se transforme en un factor de riesgo frente a las condiciones desfavorables dentro de la ciudad, que acrecientan la baja calidad de vida de la mayoría de los habitantes. Finalmente se corre el riesgo mayor de im- pactar negativamente sobre el resto de la ciudad.

En este contexto, el diseño, articulación e implementación de políticas de prevención a escala barrial son necesarias tan- to por el bienestar de los afectados directos como por la so- ciedad en general. La exclusión de las comunidades y barrios pobres de la ciudad genera una seria difi cultad para que sus habitantes puedan apropiarse de la ciudad y sentirse seguros. La expresión espacial de la exclusión es la segregación social de comunas y barrios a lo largo de la ciudad latinoamericana, donde en muchos de ellos, hay mayores niveles de victimi- zación, por lo tanto son mas vulnerables a la violencia, situa- ción que demanda una mirada especial en ellos. Por último, hay carencia de recursos de todo tipo, económicos, cultura- les, educacionales y de infraestructura para hacer frente a la violencia en muchos barrios pobres. Incluso el capital social se ve amenazado.

Cuando predominan prácticas que corresponden a mani- festaciones de un capital social perverso, la intervención se justifi ca porque constituyen espacios vulnerables al crimen organizado, a su reproducción entre jóvenes cooptados y

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a su expansión en el resto de la ciudad y por ende confi - guran territorios de debilitamiento del Estado. El ejemplo de barrios o favelas donde existe una reducida presencia del Estado y sus servicios (Justicia, Policía, Salud, etc.) ilustra esta realidad.

A.1.1- Las características de un barrio La idea de barrio es difícil de precisar en términos teóricos y analíticos, aunque sea reconocido cuando alguien lo ve o ca- mina por él (Galster, 2001). “Ello supone –como primer ele- mento– que el barrio está presente de forma más clara en el imaginario de las personas que en la conceptualización mis- ma que se hace de él. Ello hace que frente a una misma idea abstracta de barrio existan diversos matices y características como cantidad de barrios puedan observarse” (Eissmann, 2008), y por tanto se presenten diferentes defi niciones de éste.

A su vez, la importancia del barrio se hace evidente al con- siderarlo como la unidad urbana por excelencia y el objeto de la investigación de las políticas urbanas contemporáneas. Esta situación cobra mayor sentido hoy pues lo cotidiano y la escala micro - espacial ofrecen posibilidades de cohesión social e identidad frente a la fragmentación urbana y la globa- lización (Borja, 2009). Por otro lado, desde un punto de vista más urbano - arquitectónico el barrio es una unidad mor- fológica y estructural de la ciudad que funciona con cierta autonomía dentro de ella y con la cual se relaciona de forma interdependiente (Rossi, 1982).

Proponemos cuatro elementos que permitirán ir delineando el signifi cado y la importancia de los barrios:

A.1.1.1- Unidad Socioespacial El barrio implica tanto el espacio físico que rodea cierto grupo de viviendas como las relaciones sociales y las inte- racciones que se producen en él. Constituye una entidad socioespacial que media entre el entorno íntimo del hogar y la familia y el espacio público abierto de la ciudad, por lo que es muy importante considerarlo para las experiencias de quienes participan en él (Saravi, 2004). Es también un es- pacio de socialización y formación temprana que trasciende lo puramente familiar (Buraglia, 1998) y que le otorga a sus habitantes las características positivas y negativas que posee. A su vez, un barrio es identifi cado por sus propios habitantes como una unidad distinguible y son sus propios habitantes quienes designan los bordes o marcas de esa unidad, es decir, las fronteras de su barrio. El barrio entonces puede ser vis- to como un activo, un espacio de desarrollo positivo de las personas. A su vez, el barrio también puede ser un contexto negativo que estigmatiza a sus habitantes.

A.1.1.2- Capital Social Como espacio entre lo privado y lo público, el barrio es es- cenario de la creación y reproducción del tejido social de los habitantes. Se generan pautas de convivencia relacionadas con la forma de transformación y utilización del espacio, de relacionarse sobre la base de confi anzas y de crear una terri- torialidad defi nida (Buraglia, 1998). Se destaca la existencia de un capital social barrial, entendido como las estructuras que conforman las instituciones de cooperación grupal (Durston, 1999) y la capacidad del grupo para gestionar decisiones que permitan lograr objetivos comunes y que pueden generar es- tructura de oportunidades. Sin embargo, este capital social puede ser tanto positivo como negativo, es decir, puede fun- cionar en una lógica de ‘escalera’ que permita la movilidad y la integración al resto de la ciudad (Durston, 1999) o en el lado oscuro o ‘perverso’ del capital social, como una forma de generar vínculos que integran y protegen fuertemente a una comunidad, pero que la separa del resto de la sociedad (Portes y Landolt, 1996).

A.1.1.3- Identidad (es) En el barrio se construye una identidad territorial y un sen- tido de pertenencia por parte de sus habitantes (Kearns y Parkinson, 2001). Ésta identidad se va construyendo como una entidad viva, fundada en vínculos de parentesco y ve- cindad tejidos por la permanencia y el conocimiento mutuo a lo largo de las generaciones (Martínez, 2004: 2). En este proceso también intervienen los signifi cados que sus habi- tantes le dan al barrio, como hitos que permiten un proceso de apropiación colectiva que personaliza el barrio (Buraglia, 1998) y que permite diversas identidades de acuerdo a las experiencias generacionales, de género, entre otras. Este proceso se da por la apropiación e identifi cación subjetiva de componentes físico-espaciales como una plaza, una ca- lle, una esquina o comercios. La apropiación también denota la necesidad de arraigo, es decir, de contar con referencias tanto sociales como espaciales (Ruiz, 2008). Por último, la identidad también se construye como continuo diálogo con otros barrios, generando un mapa mental de ‘quién es quién’ dentro de la ciudad (Forrest y Kearns, 2001). La identidad puede ser también cultural - artística, como en el caso de los habitantes de algunas favelas de Río que participan en el carnaval con su propio grupo de samba muy prestigiado, o cultural - histórica, como en la Comuna 13 en Medellín (comuna, en el Colombia urbano, es equivalente a barrio), considerada ayer como epicentro de la guerra civil y hoy como uno de los modelos de reinserción juvenil a través de la cultura “underground”.

A.1.1.4- El barrio como recurso El barrio es un recurso para las personas que lo habitan, tan-

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to desde el punto de vista de las redes sociales que lo com- ponen, como de la infraestructura y el equipamiento urbano que posee, como por ejemplo los espacios públicos. Sin em- bargo, la importancia de este recurso frente a otro tipo de recursos individuales, como el capital económico, simbólico o cultural, varía de acuerdo a los estratos sociales. En parti- cular, los tipos de sociabilidad y organización que se dieron históricamente en los barrios obreros y en el poblamiento informal de las ciudades latinoamericanas transformaron al barrio como recurso de dichas comunidades, desde el punto de vista de un capital social y comunitario más que indivi- dual (Ruiz, 2008). En los barrios populares las relaciones de vecindad son una forma de defensa y apropiación natural del espacio (Lea, 1997) y un factor fundamental para revertir las condiciones ambientales y físicas desfavorables (Forrest y Kearns, 2001). Hoy en día, la exclusión y vulnerabilidad de al- gunos barrios, así como los problemas de seguridad en ellos, afectan directamente al barrio como un recurso para el desa- rrollo de las comunidades más pobres.

B. La confl ictividad urbana

B.1. Contexto mundial del aumento de la violencia La violencia cotidiana ha tenido un aumento considerable en las ciudades latinoamericanas durante las últimas dos déca- das (ONU-HABITAT, 2009). Esta violencia de carácter urbano se expresa de distintas maneras: en la relación entre las per- sonas, en la esfera íntima del hogar, en el espacio público, en las zonas centrales de la ciudad, en los barrios, en particular en aquellos pobres y periféricos. La violencia también es mul- tidimensional en sus causas, se relaciona con la desigualdad, con la exclusión, con los problemas étnicos y raciales, con el tráfi co de drogas, con otros ilícitos y asociaciones delictuales, incluso con grupos de exterminio, la falta de acceso al siste- ma educacional y a los servicios urbanos, las carencias de las instituciones de socialización como la familia, la escuela y el barrio mismo entre otros.

La violencia que se vive actualmente en muchas ciudades del mundo se ha transformado en un obstáculo para el desarro-

llo de las actividades urbanas, el despliegue de las capacida- des y libertades de los individuos, el avance de una democra- cia más profunda y por último, representa un desafío para la cohesión social. En particular en Latinoamérica, la violencia debe ser entendida como un problema de desarrollo para las ciudades y los paises (Moser y McLlwaine, 2006). Este debate se ha enmarcado en un contexto en el cual el problema de la confl ictividad urbana se centra más sobre la delincuencia que sobre la violencia, remarcando cierto interés de las ac- tuales miradas por reducir el fenómeno de la confl ictividad social y la violencia a los delitos.

Respecto de la violencia en América Latina, es necesario ela- borar una mirada integral de la situación social y urbana de los habitantes (Moser y McLwaine, 2006). La confl ictividad es parte de los procesos de transformación social de América Latina y la violencia política ha estado presente en la región. Sin embargo, se trata hoy día de una violencia distinta, donde una de sus características más sobresalientes es el crecimien- to de la violencia física. En segundo lugar, es una violencia que no tiene su campo privilegiado de acción en las zonas rurales, sino en las ciudades y, sobre todo, en las zonas pobres y segregadas de las grandes ciudades.

A pesar de la vivencia cotidiana de la violencia en muchos barrios pobres, las difi cultades para discutir sobre ella se presentan desde su defi nición debido a la complejidad y su- perposición de los tipos de violencias que se expresan en un territorio y a la multidimensionalidad de sus causas y ex- presiones (Logroño y Guerrero, 1999). Diversos estudios han planteado dicha complejidad, pues muchas veces los habi- tantes y vecinos distinguen categorías distintas de acuerdo al contexto cultural, urbano y político en el que se encuen- tran (Lunecke y Ruiz, 2007). Así, tal como se observa en el siguiente cuadro, según el tipo de poder que prima, se puede distinguir entre violencia política, institucional, económica y social, junto con categorías mixtas formadas por interseccio- nes entre ellas.

Debido a ello es necesario manejar un concepto común

Las apariencias: La Ermita I, II y III (Lo Barnechea, Santiago de Chile), teniendo el mismo diseño y calidad de construcción, presenta realidades muy distintas en relación a la segu- ridad. Es importante analizar los procesos para habitar esos conjuntos, lugares de procedencia, etc., para poder entender lo que sucede.

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*de acuerdo al tipo de poder que se quiere preservar. Fuente: Elaboración propia a partir de Moser y McLlwaine, 2006.

CATEGORÍA DE LA VIOLENCIA* TIPOS DE VIOLENCIA SEGÚN VICTIMARIO Y VÍCTIMA

MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA

Política Violencia del Estado y de grupos en situa- ciones de confl icto Político

• Guerrilla y confl ictos con paramilitares. • Confl icto armado entre partidos o facciones políti-

cas. • Asesinatos, tortura, detenciones arbitrarias, despla-

zados por razones políticas. • Secuestros, asaltos, robos, tráfi co de armas, etc.,

para fi nes políticos. Institucional Violencia del Estado y otras instituciones

informales, incluido el sector privado • Ajusticiamientos extrajudiciales por parte de fuer-

zas de seguridad a: delincuentes, niños de la calle, integrantes de grupos minoritarios, etc.

• Limpieza social de parte del Estado o grupos. • Pobreza expresada en mala salud, educación, equi-

pamiento, infraestructura, oportunidades, etc, de sectores vulnerados de la sociedad.

• Linchamientos. • Abuso de autoridad (Doctor/ Paciente; Profesor /

Estudiante). Económica Institucional Crimen organizado, protección de intere-

ses empresariales • Secuestro. • Robo armado. • Tráfi co de drogas. • Robo de autos. • Tráfi co de armas. • Prostitución y tráfi co de mujeres y menores de

edad. • Intimidación y violencia para resolver disputas eco-

nómicas. • No cumplimiento de leyes laborales y sociales, tra-

bajo infantil, malas condiciones de trabajo y seguri- dad, etc.

• Monopolios, oligopolios u otros que controlan el mercado para subir los precios de bienes y servicios, incluidos los créditos, en desmedro de los usuarios y pequeños emprendedores.

Económica Delincuencia/Robo • Asaltos callejeros. • Robos.

Económica/Social Pandillas juveniles/Maras • Violencia territorial; asaltos, asesinatos. Económica/Institucional

Económica/Social

Empresas, instituciones a través de agen- cias de publicidad y medios de comunica- ción

Niños de la calle

• Publicidad y mensajes discriminatorios, estigma- tizadores y denigrantes para sectores vulnerados, grupos minoritarios y/o inmigrantes, entre otros.

• Robos de poca monta.

Social Barras bravas • Abuso físico o psicológico. Social Violencia sexual entre adultos y basada en

el género • Abuso, físico, sexual o psicológico.

Social Confl icto intergeneracional entre padres e hijos

• Abuso físico o psicológico.

Social Violencia rutinaria • Erosión de la ciudadanía debido al trafi co, conduc- tas agresivas, peleas de bar y enfrentamientos ca- llejeros.

MAPA DE LA VIOLENCIA: CATEGORÍAS, TIPOS Y MANIFESTACIONES

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

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de violencia. Un primer acercamiento es el planteado por Arriagada y Godoy (1999: 8) donde es defi nida como “el uso o amenaza de la fuerza física o psicológica con intención de hacer daño de manera recurrente y como una forma de resolver los confl ictos” . Junto con afi rmar que la violencia supone la intención de hacer daño, sostiene que es dañino tanto el ataque al otro como la amenaza de ataque (Briceño- León y Zubillaga, 2002). La violencia es también considerada como un tipo de relación social desde el punto de vista de su racionalidad, es decir, es una práctica social que regula las relaciones entre las personas, un mecanismo social de convi- vencia en un territorio. Desde esta perspectiva, la violencia se inserta en la estructura de una formación social y espacial dada, de una comunidad o de un país, de un territorio donde la violencia es una forma legítima de resolución de confl ictos (Isla y Miguez, 2003). Este acercamiento entendería la violen- cia en su dimensión relacional, es decir, como fenómeno so- cial que expresa una relación más que expresar un confl icto (Ruiz, 2008).

Proponemos para delimitar el campo de esta Guía, asumir el enfoque urbano en la defi nición de violencia, lo cual no excluye otras formas de violencia, muchas veces no conside- radas y fuera de la defi nición ‘convencional’ (Tombs, 2006). Hay violencia cuando en una situación de interacción, uno o más actores actúan u omiten, de manera directa o indirecta, maciza o dispersa, causando daños a una o varias personas en grado variable sea a su integridad física, y/o moral, a sus bienes, en sus participaciones simbólicas o culturales. (Mi- chaud, 1978: 20).

B.2. La confl ictividad urbana en América Latina Los enfoques para comprender la violencia urbana en la re- gión se han ido modifi cando. Durante los 60 y 70 se la com- prendía desde una mirada individual, criminológica y patoló- gica en contextos de alta migración campo - ciudad, rápida urbanización y la ‘marginalidad’ de los nuevos habitantes pobres de las ciudades (Perlman, 2006; Moser y McLlwaine, 2006). Actualmente la violencia también es entendida en relación a la exclusión e inequidad urbana de los recursos económicos, políticos y sociales de las comunidades pobres (Fajnzylber, Lederman y Loayza, 2001), es decir, la exclusión es un factor ‘estructural’ que genera –y es en sí– violencia. Por ello algunos estudios plantean expresión espacial de la pobreza crónica y la exclusión en los barrios pobres de la ciudad (Portes y Roberts, 2005). Algunos elementos necesa- rios de plantear en la actual confl ictividad urbana de los ba- rrios latinoamericanos son:

B.2.1. Capital Social Los barrios pobres conviven con mayores niveles de violen-

cia social –producto en parte de las inequidades, de ser vul- nerados en sus derechos y del abandono en que el Estado muchas veces los tiene– y perciben mayor inseguridad en re- lación a otros grupos sociales, situación que afecta en mayor medida su libertad, su futuro y el de sus familias y, al mismo tiempo, erosiona cotidianamente sus capacidades y capital social. Debido a ello, se considera también el debilitamiento del capital social como un factor de la confl ictividad urbana actual. Se pueden distinguir dos líneas de relación entre el capital social y la violencia: por un lado, el debilitamiento del capital social puede producir violencia y delincuencia y, por otro, que los mismos mecanismos utilizados por perso- nas o grupos para generar capital social pueden tener conse- cuencias negativas (Ruiz, 2008). A su vez, una mirada más allá del capital social plantea la “efi cacia colectiva” de los lazos sociales para la prevención de la violencia, entendida como la acción social del barrio para organizarse hacia objetivos colectivos dependiendo de su grado de cohesión, confi anza y expectativas compartidas (Sampson et. al., 1999).

B.2.2. Acceso a armas de fuego Otro factor es la mayor presencia de armas de fuego lige- ras entre la población urbana de América Latina, la que ha crecido de una manera signifi cativa, en los últimos veinte años. Esta situación tiene como consecuencia la pérdida del monopolio de las armas por parte del Estado, situación pre- ocupante para la mantención de la paz social y la estabilidad democrática. A su vez, la mayor presencia de armas de fuego permite una mayor probabilidad de lesiones graves o fatales en las disputas violentas. En algunos países existe un libre mercado de armas de fuego, en otros hay mayores restric- ciones, pero se produce un circuito de distribución entre los arsenales de los ejércitos y las policías, los combatientes desmovilizados, bandas de narcotráfi co y fi nalmente usuarios privados. Además, en muchas ocasiones los robos y asaltos residenciales tienen como objetivo las armas presentes en los hogares para devolverlas al circuito de distribución. Los comerciantes de droga también se han encargado de en- tregar armas a sus distribuidores como parte de los pagos y como un medio de defensa de sus territorios. Por último, los ciudadanos asustados también han decidido armarse para defender sus propiedades y sus familias. Diferentes encuestas muestran la deseabilidad de tener un arma en el hogar, por ejemplo una encuesta del año 1997 mostraba que el 23% de los habitantes de Cali y de San José de Costa Rica, o el 28% de los habitantes de Santiago de Chile, tendrían un arma de fuego si pudieran (Activa, 1998). El referéndum en Brasil sobre porte de armas (2005) sugiere que la mayoría de los brasileños confían más en el arma propia como medio de defensa –o al menos como complemento– que en las institu- ciones policiales.

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

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B.2.3. La perspectiva de género y violencia contra las mujeres Es relevante considerar la perspectiva de género al abor- dar los problemas de violencia, entendiendo por género “una construcción simbólica que se refi ere a un conjunto de características socioculturales asignadas a las personas a partir del sexo y que convierten la diferencia de género en desigualdad social” (ONU-HABITAT, 2009). De este modo, co- rresponde a una construcción sociocultural, con un devenir histórico que también se refl eja en las manifestaciones de violencia.

El arma, además de su función utilitaria, tiene una función simbólica importante. El arma muchas veces representa la masculinidad, el valor y la capacidad de defenderse y demos- trar hombría y coraje entre los jóvenes. Es muy relevante se- ñalar que cerca del 90% de las víctimas de homicidios son hombres. Son los hombres a quienes en la construcción cul- tural de su masculinidad, les corresponde el rol de osados y valientes, y donde las conductas tendientes a evitar los con- fl ictos –o enfrentarlos pacífi camente– son identifi cadas clara- mente como rasgos femeninos que ningún hombre debiera imitar si desea seguir siendo considerado como tal entre sus pares (Márquez, 2003; Zubillaga y Briceño-León, 2002). Parte de la violencia urbana es atribuida a estas dimensiones cul- turales de la masculinidad. Esto se vuelve aun más marcado entre los adolescentes, quienes se encuentran en una fase de defi nición de su identidad, por lo tanto son más vulnerables a este tipo de valores, pues deben sistemáticamente demos- trar que no son más niños, aun a costa del riesgo de morir o matar por cualquier trivialidad (Briceño-Léon, 2002). Esta si- tuación tiene como contraparte la mayor atracción que este tipo de conductas tiene en estos contextos entre las mujeres jóvenes.

Ligado a lo anterior está la violencia contra las mujeres. El análisis de la violencia otorga una importancia preponderan- te a la esfera pública e ignora, muy a menudo, los lazos entre seguridad en el espacio público y en el ámbito privado. Esta situación impide entender por qué los hombres están más presentes como sujetos que ejercen la violencia mientras las mujeres experimentan más fuertemente el sentimiento de inseguridad, cualquiera sea su estatus social, su edad o el ba- rrio en el que viven. Las violencias domésticas, tanto sexua- les, físicas y psicológicas, están fuertemente asociadas al se- creto, a la vergüenza, a la soledad. Las mujeres tienen buenas razones para temer represalias y nuevas violencias si ellas de- nuncian o se resisten. En muchas ocasiones estos temas son enfrentados con políticas de control sobre la delincuencia y la violencia centradas en el castigo del agresor sin dar la sufi - ciente relevancia a las acciones de prevención, y tratamiento

tanto de la víctima como del victimario y reinserción.

B.2.4. Pérdida del control social Un cuarto elemento es el declive de la importancia del barrio en las ciudades modernas, como unidad social y lugar prima- rio donde se generan las relaciones interpersonales y afecti- vas. Este declive ha implicado una disminución importante del vínculo entre vecinos (capital social) y una reducción del control social informal en los barrios. A diferencia de las acciones orientadas por fuentes externas y formales (como el ejercido por los organismos formales de seguridad, como las Policías), el control social informal se refi ere a la capaci- dad de la comunidad y su voluntad para intervenir y regular a sus miembros de acuerdo con principios comunes. Se enfoca sobre la efectividad de los mecanismos informales a través de los cuales los residentes propician normas de conducta en el vecindario. Un grupo importante de estudios ha compro- bado la importancia y ‘efi cacia’ del control social informal, aún en contextos de lazos débiles, para la prevención de la violencia (Sampson et. al., 1999; Llorente y Rubio, 2003; Earls y Carlson, 2001). En algunos países este control también lo cumplieron partidos políticos, por ejemplo en tomas de te- rrenos disciplinadamente organizadas y controladas.

B.2.5. El contexto familiar: difi cultades en competencias parentales La familia, en su rol de agente de socialización, se ve enfren- tada a ciertas difi cultades. El estrés familiar, al cual están ex- puestas muchas familias producto de sus precarias condicio- nes de vida materiales y sociales, difi culta el desarrollo de las competencias parentales que otorguen los cuidados y pro- tección necesarios para un adecuado desarrollo de los distin- tos integrantes de un sistema familiar, especialmente niños y jóvenes. Distintos factores de riesgo presentes en una familia, relacionados al contexto social, van a generar problemas de violencia. Lo anterior también se encuentra asociado a la mi- rada adultocentrista presente en los códigos culturales de la sociedad, donde muchas veces la jerarquía y las diferencias de poder entre adultos, jóvenes y niños –y entre hombres y mujeres– legitiman las acciones violentas al interior de las familias.

B.2.6. Mercantilización y consumismo El predominio de modelos consumistas de desarrollo –eco- nómicos y culturales– en muchas áreas de la región, sumado a la globalización y a la evolución de medios de comunica- ción (internet, televisión), han promovido formas de vida en las que vastos sectores quedan excluidos. Estos modelos, – pregonados en forma insistente por la publicidad y múlti- ples medios, sin excluir a ningún segmento– sólo pueden ser adoptados por algunos, por aquellos que tienen los medios

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

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económicos (el sistema incluso excluye a aquellos que pu- diendo adoptarlos no lo hacen).

Este modelo de desarrollo, de permanente y progresivo con- sumo, se basa en la exclusión, en pertenecer y ser en base al tener bienes y servicios al que no todos pueden acceder. De esta forma, se genera la necesidad de consumo alimentada por la amenaza de la exclusión. Este modelo, sustentada en la amenaza de la exclusión, incita a muchos a usar medios y modos ilícitos –a veces violentos– para poder acceder, ser parte del “sistema”.

B.2.7. Confl icto y postconfl icto Finalmente, la violencia urbana contemporánea en América Latina se produce en un contexto de postconfl icto –y con- fl icto en algunos casos– de distintos tipos. La confl ictividad urbana en los 90 creció mientras las dictaduras que asolaron a los países del Cono Sur eran derrocadas, amainaron las gue- rrillas en gran parte de los países de América y se iniciaron procesos de paz, como por ejemplo en Perú. La democratiza- ción política también ha signifi cado una dispersión de la vio- lencia, ya que ella no continúa siendo un recurso exclusivo de los ejércitos, la guerrilla o los grupos paramilitares (Moser y McLlwaine, 2006). Esto conlleva un escenario complejo donde gran cantidad de personas han sido formadas en el confl icto armado junto con la existencia de muchas armas, de gran potencia, circulando.

Esta confl ictividad urbana se relaciona con los procesos po- líticos, económicos y culturales de exclusión, que ponen en duda la estructura social establecida, abarcando un ámbito mayor que la violencia y la delincuencia. En último término, la confl ictividad urbana actual en la región desnuda la de- bilidad de las democracias latinoamericanas y la necesidad de ciudades más inclusivas, con mayores oportunidades para todos y todas. Debido a ello, la mirada integral de la seguridad y la prevención no se centra sólo sobre la delincuencia o la agresión física, sino en el insertarse y articularse a una políti- ca de cohesión social que permita concretar el desarrollo de las democracias.

C. EXCLUSIÓN Y VULNERABILIDAD: OBSTÁCULOS PARA LA COHESIÓN SOCIAL

Frente al desafío de avanzar en el logro de mayores niveles de cohesión social, integración e inclusión, la vulnerabilidad y los procesos de exclusión social se constituyen en obstácu- los para el desarrollo de políticas de prevención en barrios. La vulnerabilidad presente en ellos, manifestada en precarias condiciones físico estructurales –referentes a su ubicación en el medio local y urbano, la infraestructura y equipamiento

y la calidad de vida básica que se registra en su interior– fo- menta el surgimiento de factores de riesgo en materia de inseguridad y violencia. A su vez, el proceso de exclusión so- cial del que forman parte, en términos económicos, sociales y culturales, asociado al debilitamiento del capital social en algunos casos, o en otros a la falta de generación de este re- curso, va mermando sus capacidades de organización y de articulación necesarias para desarrollar mecanismos de co- producción de seguridad frente a la situación de confl ictivi- dad urbana que experimentan.

Debido a la situación de confl ictividad urbana descrita ante- riormente, se hace necesario mirar la situación social, urbana y de seguridad en la que se encuentran los barrios pobres de las ciudades latinoamericanas y abordar la violencia en la complejidad del fenómeno para comprender sus caracterís- ticas, profundizar en sus causas y construir soluciones creati- vas para su transformación.

C.1. La situación urbana de los barrios pobres de las ciudades latinoamericanas

El modelo de desarrollo de las ciudades latinoamericanas ha impuesto una urbanización altamente especializada en torno al mercado internacional y la venta de servicios, impulsando la emigración rural - urbana, pero sin resolver, entre muchas otras cosas, el empleo o las necesidades asociadas a la con- centración poblacional. Por el contrario, las urbes crecen ex- pandiendo los problemas y potenciándolos aun más (Torres,

LA COHESIÓN SOCIAL SEGÚN CEPAL

Por sus usos tan diversos, el concepto de cohesión social resiste una defi nición unívoca. Suele evocar un anhelo de comunidad ante un escenario de globalización y transformaciones profun- das, que muchos asocian con una mayor fragmentación social y una pérdida de lazos estables. La refl exión crítica opone la idea de cohesión a la pérdida de la legitimidad y gobernabilidad de los estados nacionales, la acentuación de las brechas sociales, el surgimiento de identidades excesivamente individualizadas y el debilitamiento de lo público. La lista es larga y la invocación puede ser tanto nostálgica –la “comunidad perdida”– como propositiva –¿qué hacer?–. En este último caso, en nombre de la cohesión social se busca la manera de potenciar la riqueza simbólica del multiculturalismo, las promesas de la sociedad de la información y la difusión del imaginario democrático, con el fi n de avanzar hacia sistemas capaces de crear nuevos meca- nismos de inclusión social y participación ciudadana.

En este sentido, la cohesión social se defi ne como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan.

Fuente: CEPAL, 2007.

GUÍA PARA LA PREVENCIÓN EN BARRIOS: HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

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2007). En este contexto los barrios pobres –especialmente aquellos informales– se encuentran bajo intensos procesos de exclusión multidimensional y alta vulnerabilidad, sobre todo en las grandes metrópolis de la región (Portes y Ro- berts, 2005).

Las estimaciones más recientes para los países de América Latina, correspondientes al año 2007, muestran que la po- breza alcanza a un 35,1% de la población de la región. De ellos, viven en condiciones de pobreza extrema o indigencia un 12,7% de la población. Estas cifras implican que en 2007 hubo 184 millones de personas pobres, incluyendo a 68 mi- llones de indigentes, tal como lo muestra el gráfi co ubicado más adelante (CEPAL, 2008). Estas cifras, si bien dan cuenta de una lenta pero progresiva disminución, mantienen la tenden- cia de ‘urbanización de la pobreza’ desde los años 80. A fi nes de los 90, 6 de cada 10 pobres habitaban en zonas urbanas (Sunkel, 2003). Dicha caracterización se asocia con la confi - guración de asentamientos de origen “informal”. En Ciudad de México, estos asentamientos representaban para fi nales de la década del noventa el 40% del territorio ocupado, y el 50% en Lima (Torres, 2007). Sin embargo, la importancia de la pobreza urbana es tanto o mayor en algunas ciudades inter- medias, las cuales tienen mayores tasas de crecimiento y, por lo tanto, reportan mayores porcentajes de pobreza que en las metrópolis. A su vez, la pobreza de estas ciudades interme-

dias puede resistir tanto o mayor grado de complejidad que la que afecta a algunas metrópolis, ya que hay un porcentaje más elevado de ‘pobreza crónica’, con mayores desventajas en el plano del empleo y la educación, e involucra en forma signifi cativa la pobreza rural transferida a la ciudad (Sunkel, 2003). Todos estos elementos confi guran una nueva pobreza urbana, más compleja que la experimentada en décadas an- teriores y que surge a partir de los cambios estructurales de la economía contemporánea, dejando a la población pobre de la ciudad sin mercado laboral, segregada del resto de la ciudad y con niveles de concentración mayores, intensifi can- do problemáticas sociales como la delincuencia, la deserción escolar y la desintegración familiar (Tironi, 2003).

La situación de pobreza aumenta el nivel de vulnerabilidad de las personas y de las familias, al enfrentarlos a mayores riesgos sociales. Paralelamente, la relación establecida entre pobreza y exclusión difi culta sus posibilidades de integra- ción social al obstaculizar su acceso a los canales formales, estimulando la vinculación de estas personas con estrategias alternativas y muchas veces ilegales, que fi nalmente aumen- tan el nivel de inseguridad y confl ictividad de la sociedad en general. Sin embargo, la pobreza no se constituye por si misma en un factor de la confl ictividad urbana. Hay una di- mensión subjetiva de la pobreza, en términos comparativos al resto de la sociedad, que también incide en la exclusión.

LA EXCLUSIÓN Y LA VULNERABILIDAD

La exclusión y su relación con la vulnerabilidad es multidimensional, ya que ninguna variable por si sola determina la confl ictividad urbana (Patiño, 2009). Cuatro áreas de relación son las más importantes: la dimensión económica, la espacial, la social y la cultural. La dimensión físico espacial refi ere a las características físico-urbanas que la delincuencia y la violencia presentan en un territorio determi- nado; la dimensión económica da cuenta de aquellos aspectos de naturaleza económica presentes en un barrio que inciden sobre la probabilidad de ocurrencia de actos delictivos y violentos; la dimensión social refi ere a cómo la delincuencia y la violencia se relacionan con el entramado social de un territorio determinado, identifi cándose los tipos de vínculos existentes entre agentes delictivos y los vecinos del barrio; fi nalmente la dimensión cultural busca dar cuenta de aquellos elementos que, existentes en el mapa normativo y valórico de la comunidad, pueden incidir sobre la presencia de delincuencia (Lunecke y Ruiz, 2006).

A partir de las condiciones actuales de las sociedades post-industriales, se puede considerar que la vulnerabilidad expresa, en general, una situación de fragilidad, sea de un individuo, una familia, un grupo social, que puede derivar de tres grandes fuentes:

• De la escasez de recursos o privación, sean materiales, sociales (redes) o normativas (anomia). Altas tasas de delincuencia o de vio- lencia pueden indicar esta carencia de recursos normativos que refl ejan el quiebre de los lazos sociales básicos.

• De la presencia de una amenaza o de riesgos tecnológicos, ambientales o socio económicos. Por ejemplo, precariedad de la situa- ción socioeconómica, riesgo de perder el trabajo, debilidad de los lazos familiares, entre otros.

• De la ausencia de alternativas tanto materiales, simbólicas o culturales frente a una situación de amenaza cualquiera. (Dictionnaire des risques, 2007)

En el caso de los barrios pobres, se produce un círculo vicioso entre exclusión y vulnerabilidad: desempleo, informalidad, falta de acce- so a los servicios urbanos, degradación del medioambiente, alto riesgo de desastres naturales, entre otros elementos. La desigualdad se relaciona positivamente con el aumento de los riesgos y muchos de estos factores se combinan con la delincuencia, la violencia y la débil presencia del Estado (Patiño, 2009).

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA DE PREVENCIÓN EN BARRIOS

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AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2007a

Porcentaje de personas60

50

40

30

20

10

0 1980 1990 1997 1999 2002 2005 2006 2007b

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en ta

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18,6 22,5

19,0 18,5 19,4 15,4

13,4 12,7

45,5

48,3

43,5 43,8 44,0

39,8 36,5 35,1

Indigentes Pobres no indigentes

Volumen de población300

250

200

150

100

50

0 1980 1990 1997 1999 2002 2005 2006 2007b

M ill

o n

es 62

93 89 89 97 81 71 69

136

200 204 211 221

209 194 190

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras situadas sobre la sección de color celeste de las barras representan

el porcentaje y el número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). b Proyecciones

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES, ALREDEDOR DE 2007*

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70

60

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40

30

20

10

0

35

30

25

20

15

10

5

0

40% más pobre 30% siguiente 20% anterior al 10% más rico

10% más rico 1Q/5Q)4 a 1( D/01D

* Hogares ordenados según su ingreso per cápita. ** Área urbana.

Fuente: CEPAL, 2008.

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