Hacienda publica tema3, Apuntes de Derecho público. Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA)
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Asignatura: derecho publico, Profesor: fvdv fvdv, Carrera: Ciencias del Trabajo y Recursos Humanos, Universidad: UDIMA
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______________________________________________________________________________________________________________ Prof. J. Sáez UB - Departament d’Economia Pública, Economia Política i Economia Espanyola

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TEMA 3. LAS RAZONES DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA 3.1. Intervenciones por razones de eficiencia (I). Fallos del mercado “tradicionales”

3.1.1 Bienes públicos Tal como se ha puesto de manifiesto en un tema anterior, hay fallos del mercado que hacen necesaria la intervención del gobierno para corregirlos. Esto comporta la participación del sector público en determinadas actividades de suministro de bienes y servicios, es decir, asignando recursos a actividades que el sector privado no suministraría o que suministraría de manera insuficiente respecto de la demanda existente. Esta situación se da respecto de los bienes públicos puros y otros bienes que reúnen parcialmente las características de estos: los bienes mixtos y los bienes preferentes. Los bienes públicos puros presentan las características siguientes:  Son de consumo no rival, es decir que el consumo de una persona no reduce el de los otros, lo cual implica que el coste de añadir nuevos consumidores, una vez iniciado su suministro, es nulo. Por ejemplo, la descontaminación atmosférica o la defensa. La situación para estos bienes, pues, es contraria al caso de los bienes privados, en los cuales el consumo de un individuo reduce necesariamente el de los demás. Hay que tener en cuenta que el alcance en cuanto al ámbito geográfico de suministro de estos bienes puede ser muy heterogéneo, puesto que, por ejemplo, un faro beneficia tan sólo a los barcos que transitan por la zona en la cual se ubica, mientras que la defensa lo hace con todos los ciudadanos de un determinado país. Igualmente, la valoración social de un determinado bien público puede ser muy dispar, de forma que la utilidad de los gastos en defensa puede ser percibida de manera muy diferente por los ciudadanos.

 No se puede excluir a nadie de su consumo, aunque no esté dispuesto a soportar su coste, lo cual quiere decir que sólo soportaría el coste el primer usuario y el servicio sería disponible para todo el mundo. Por lo tanto, a pesar de ser servicios o bienes deseados socialmente, nadie estaría dispuesto a pagar sus costes. Los ejemplos anteriores, de la descontaminación atmosférica o la defensa, son también aplicables en este caso. Hay que decir que en determinadas ocasiones, como los dos ejemplos citados, la exclusión es casi o totalmente imposible, pero en otras, aunque técnicamente pueda ser viable, no lo es desde un punto de vista económico (cómo, por ejemplo, la aplicación de peajes en zonas urbanas congestionadas). No siempre resulta sencillo acotar con total precisión el criterio de no rivalidad o la aplicabilidad del principio de exclusión. Así, por ejemplo, las emisiones de radio o de televisión constituyen bienes de consumo no rival y en los cuales no se aplica en general ningún sistema de exclusión; sin embargo, los avances técnicos han hecho posible introducir mecanismos que permiten excluir a los consumidores que no paguen, como son las emisiones codificadas o la transmisión por cable. Igualmente, en determinados casos pueden existir mecanismos indirectos que hagan viable cargar a un grupo amplio de usuarios los costes de un bien de consumo no rival y que no permite la exclusión: así, los faros marítimos se presentan a menudo como un ejemplo claro de bien público puro; sin embargo, aquellos que se sitúan próximos a algunos puertos son a veces de su propiedad, y cargan sus costes en las tarifas de los usuarios de las instalaciones. Si se consideran las posibles combinaciones de los dos aspectos señalados, se pueden dar cuatro tipos de situaciones, como refleja el siguiente esquema: Tipos de Exclusión consumo Posible No posible Rival 1 2 No rival 3 4

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Los bienes de los grupos 1 y 4 son claramente segmentables y corresponden, respectivamente, a los bienes privados y a los bienes públicos puros, tal como se han definido. En cambio, en el grupo 2 se incluirían los bienes para los cuales, a pesar de que exista rivalidad, no es posible aplicar procedimientos de exclusión (p. ej., los pescados en el mar o en los lagos, las zonas urbanas o las carreteras de titularidad pública congestionadas). El grupo 3 corresponde a aquellos bienes que, a pesar de no ser de consumo rival, es posible excluir de su consumo a quien no esté dispuesto a pagar (p. ej., las emisiones de televisión codificada o por cable, las autopistas de peaje no congestionadas, etc.). En el caso de los bienes públicos puros (grupo 4) la provisión por parte del sector privado sería nula, puesto que, si bien la gente quiere estos tipos de bienes sociales o colectivos, nadie estaría dispuesto a asumir su coste, porque todo el mundo es consciente que lo tendría que pagar el primer usuario y que, a partir de este momento, el resto de usuarios lo recibiría sin cargo. En este caso se encuentran la defensa, el alumbrado público, la provisión de la ley y el orden (policía, prisiones, tribunales de justicia), parques públicos, protección de inundaciones o sanidad ambiental, etc. Aunque, como se ha dicho, en un sentido estricto el concepto de bienes públicos corresponde a aquellos que se puedan incluir en el grupo 4, en ocasiones también se consideran así los que se incluyen en los grupos 2 (a pesar de que se integran algunos recursos naturales, como la pesca o la caza) y 3 (puesto que, a pesar de que se pueda aplicar la exclusión, en determinados casos puede haber argumentos para no hacerlo –los servicios de extinción de incendios, p. ej.– o pueden existir otros mecanismos de financiación por parte del sector privado –la publicidad, en el caso de las emisiones abiertas de televisión–). Un concepto que permite apreciar con mayor facilidad la necesidad de suministrar por parte del sector público aquellos bienes que son considerados generalmente como necesarios, pero en los cuales un número elevado de ciudadanos puede eludir su coste, es el que lo que en la literatura anglosajona se califica como “free rider”, que puede ser definido como el consumidor libre de carga o, en términos más coloquiales, “polizón” o “parásito”. El problema que se deriva de la presencia de este tipo de figura es que los “free riders” no necesitan demostrar ninguna preferencia por los bienes públicos puesto que son conscientes de que, una vez sean suministrados, pueden beneficiarse de ellos. En consecuencia, si hay la posibilidad que existan “free riders” el mercado no podrá proveer estos bienes, puesto que el sistema de precios falla como instrumento de asignación. Hay que matizar que el problema de los “free riders” resulta más relevante en la medida que el colectivo afectado sea más amplio, caso en el cual su detección será también más improbable. Hay también casos de bienes públicos mixtos, que reúnen parcialmente las características de consumo no rival e indivisible. En estos casos la demanda por parte de los consumidores privados es posible, pero no es la adecuada (no puede considerarse óptima). Se pueden dar dos casos: - Provisión insuficiente, cuando se producen externalidades positivas. En estos casos hay beneficiarios externos, la utilidad de los cuales no queda reflejada en la demanda de los usuarios directos que pagan el bien o servicio. Es el caso, por ejemplo, de los transportes públicos (que benefician también a los automovilistas por la menor congestión de las vías urbanas y al conjunto de la población por la reducción de la contaminación), la sanidad (p. ej., las campañas de vacunación y de higiene, que reducen la propagación de enfermedades) o la educación (que mejora las condiciones sociales de convivencia). Se trata, pues, de bienes que producen una mejora de las condiciones generales que no benefician tan sólo a los demandantes directos. - Provisión excesiva: cuando las externalidades generadas sean negativas, puesto que los usuarios o productores prescindirán de los costes que sus actividades tengan sobre otros agentes, que harían que la demanda total fuera menor. Es el caso, por ejemplo, de las industrias contaminantes, que tendrán un nivel de producción en función del interés del propietario, sin considerar la voluntad de los afectados externos de reducir los perjuicios que reciben. En el caso de los bienes preferentes o condenables el mercado sería capaz de suministrar una provisión adecuada (óptima) de productos. Sin embargo, por razones esencialmente políticas y sociales el gobierno favorece la provisión de los bienes que considera deseables y penaliza los que considera no deseables. Por ejemplo, el consumo de tabaco o de alcohol se considera socialmente indeseable, puesto que perjudica al conjunto de la sociedad y genera costes económicos de los cuales los consumidores a menudo no son conscientes –accidentes, tratamientos médicos, etc.– mientras que la cultura, la limpieza urbana y los transportes públicos se consideran deseables por

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los beneficios sociales que proporcionan. Cómo se puede ver, existe una cierta superposición entre los conceptos de bienes públicos mixtos y preferentes.

3.1.2. Economías externas El concepto sobre el que se apoya la existencia de los bienes públicos mixtos o preferentes, es el de externalidades (o economías externas). Las externalidades son efectos que se dan en la producción o el consumo de un bien o servicio y que afectan al bienestar o a los beneficios de otros agentes que no son los productores ni los consumidores, sin que ello tenga ninguna repercusión en los precios. Estos efectos pueden ser positivos o negativos. Las externalidades positivas representan beneficios sociales, tales como la protección sanitaria –puesto que el tratamiento de las enfermedades infecciosas beneficia toda la sociedad-, el efecto sobre el conjunto de la sociedad de la existencia de zonas verdes, o el efecto sobre todos los miembros de la sociedad de que la población tenga un nivel educativo elevado. Por el contrario, las externalidades negativas representan costes sociales, tales como la polución de la atmósfera o de las aguas fluviales por una industria, puesto que la población vecina sufre consecuencias negativas, o el consumo de tabaco o de alcohol, que da lugar a costes por enfermedades, absentismo laboral, accidentes laborales y de automóvil, etc. A pesar de que los ejemplos anteriores corresponden a situaciones con una incidencia general o muy amplia, las externalidades se pueden producir a escalas diferentes entre varios agentes: por ej., por la interacción entre grupos muy amplios de población (ruidos y humos producidos por el tráfico aéreo en las proximidades de los aeropuertos); entre individuos o grupos reducidos de personas (”fumadores pasivos”, ruidos en bloques de viviendas, mejoras en jardines o viviendas individuales); entre empresas (contaminación de las aguas de las grandes compañías petrolíferas sobre las flotas pesqueras); entre empresas y consumidores (contaminación industrial); entre empresas y trabajadores (salud laboral, formación en la empresa que mejora la posición laboral de los trabajadores), etc. En este tipo de situaciones el mercado resulta ineficiente en la asignación de los recursos, puesto que el sistema de formación de precios no toma en consideración los costes sociales provocados por las externalidades negativas ni los beneficios generados en el caso de las externalidades positivas. Desde una consideración de carácter estrictamente económico el problema común del que se derivan la gran mayoría de los casos relevantes de externalidades es la inexistencia de derechos de propiedad que sean acotables o que se puedan hacer efectivos sin costes importantes, puesto que normalmente afectan a bienes que “son de todos” o que no son específicamente de nadie; como consecuencia los precios de mercado prescinden de todos los costes o beneficios que resultan de los efectos externos. Para resolver el problema de las externalidades los individuos pueden optar a veces por soluciones de carácter privado. Así, los procesos educativos de socialización son en buena medida un aprendizaje familiar para evitar comportamientos de las personas que generen efectos negativos sobre el resto de la sociedad; sin embargo, obviamente, los mecanismos de sanción social no resultan en absoluto suficientes para solucionar los problemas generados por las externalidades. En cambio, se ha argumentado que los mecanismos del mercado también pueden resultar suficientemente eficientes en la resolución de estos problemas, de forma que, siempre que las partes privadas afectadas por una situación de este tipo puedan negociar, será factible llegar a un acuerdo que “internalice” la externalidad –es decir que incluya todos los agentes afectados– y garantice la eficiencia. Esta proposición es conocida como “teorema de Coase” por el economista R. Coase, que lo enunció. De acuerdo con este planteamiento si, por ej., en una sala trabajan conjuntamente fumadores y no fumadores, si el perjuicio que reciben estos últimos supera el beneficio o satisfacción que obtienen los fumadores, aquellos que no fuman pueden actuar conjuntamente y decidir una compensación económica para conseguir que el grupo que fuma se abstenga de hacerlo. Con esta solución negociada los dos grupos pueden llegar a un acuerdo que resulte eficiente y satisfactorio para ambos. Ahora bien, aunque se encuentran algunos ejemplos de casos en los cuales los agentes privados pueden internalizar de manera eficiente las externalidades, con mucha más frecuencia este mecanismo se revela como ineficaz y resulta necesaria una intervención pública. Hay varias razones por las cuales los acuerdos privados resultan insuficientes para resolver el problema de las

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externalidades; básicamente se pueden considerar los siguientes motivos: 1) En muchos casos se trata de situaciones que afectan un recurso público, como el aire o el agua, la utilización del cual es patrimonio colectivo; 2) Relacionado con esto, la distribución de los derechos entre los agentes implicados es determinante en la obtención de una solución negociada –p. ej., en el caso considerado antes puede fácilmente haber desacuerdo en cuanto a los derechos de fumadores y no fumadores– y, en ocasiones, estos derechos son difíciles de acotar; 3) Las soluciones negociadas resultan complejas e insuficientes si la información disponible es incompleta o imperfecta; 4) Puede haber agentes implicados en los procesos que obtengan un beneficio por el hecho de no participar en los convenios –p. ej., si los propietarios de los terrenos que incluyen un yacimiento petrolífero se ponen de acuerdo para hacer una explotación controlada puede haber un estímulo para no participar y forzar las extracciones mientras sea posible–; 5) Obtener un acuerdo eficiente resulta especialmente difícil si las externalidades afectan un número elevado de agentes implicados y, además, implicará costes de transacción muy elevados (los costes que tienen que asumir las partes afectadas para llegar a un acuerdo y controlar su cumplimiento);

Por todo ello, se puede considerar que, de hecho, el Estado constituye el mecanismo que han creado los individuos para reducir o internalizar aquellos casos de externalidades que afectan a colectivos muy amplios e implican costes elevados. En consecuencia, para resolver el problema de las externalidades es necesaria en la mayoría de los casos la intervención pública, a pesar de que esta intervención también pueda comportar algunos inconvenientes (como el hecho de que los mecanismos políticos de actuación pueden ser influidos por los grupos de intereses o que las normas públicas tienen que ser aplicadas por una estructura burocrática, con las limitaciones, costes y errores que eso puede implicar). En resumen, los procedimientos de intervención pública para estos casos son básicamente dos:  La regulación: el Estado puede dictar normas encaminadas a conseguir eliminar o reducir las

externalidades negativas. Así, determina los niveles máximos de emisión de contaminantes de los automóviles, las industrias o las instalaciones de calefacción; restringe las capturas de caza o de pesca, para preservar los recursos naturales; establece limitaciones a los fumadores en los espacios públicos, etc. Esta regulación puede afectar a los resultados de una determinada actividad (p. ej., la emisión de gases o los vertidos de residuos), o bien puede establecer condicionantes en un proceso de producción o en el desarrollo de una actividad (p. ej., imponer la utilización de depuradoras o restringir el uso de un determinado combustible en las calefacciones o en los procesos de fabricación).

 Los impuestos y subvenciones, como instrumentos orientados a conseguir un ajuste entre los incentivos privados y la eficiencia social. Este procedimiento tiene como objetivo internalizar socialmente los costes que generan las externalidades negativas, con la aplicación de lo que se conoce como “impuestos pigovianos” (por el economista A. Pigou que propugnó su utilización) o con la utilización de subvenciones, sea para incentivar la reducción o eliminación de externalidades negativas o para fomentar las actividades que generan externalidades positivas. Los impuestos pigovianos, en definitiva, lo que hacen es poner un precio a una determinada externalidad, p. ej. al hecho de contaminar, de forma que los agentes modifiquen sus incentivos tomando en consideración las externalidades que generan, con la finalidad de mejorar la eficiencia económica.

También se han propuesto algunos otros procedimientos para la corrección de las externalidades negativas, como, p. ej., las cuotas transferibles, aplicables en el caso de la contaminación, o la utilización del sistema jurídico. La fijación de cuotas transferibles de contaminación supone la introducción de los mecanismos de mercado en el proceso de absorción de los costes sociales de las externalidades por parte de los agentes que las generan; el resultado que se obtiene en este caso en cuanto a la contaminación total producida y el precio pagado por los agentes es similar a la aplicación de un impuesto pigoviano, a pesar de lo cual esta opción –en forma de subasta de los derechos– puede representar una alternativa en aquellos casos en los cuales se desconocen los

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costes sociales de la contaminación. La utilización del sistema jurídico comporta descargar sobre las partes afectadas la vigilancia de la corrección de externalidades, sistema que puede conseguir una mejor valoración y control de este tipo de problemas, pero que exige una definición muy precisa y coherente de los derechos de propiedad que se vean afectados y que tampoco carece de otros problemas (como los costes de los procesos judiciales, las incertidumbres sobre la cuantificación de los costes sociales de las externalidades, la posible dispersión o amplitud de los colectivos afectados, etc.).

3.1.3. Monopolios naturales Desde el punto de vista de la estructura de la oferta se producen también fallos en los mecanismos del mercado cuando los productores no actúan en régimen de competencia y, por lo tanto, no se garantiza una situación óptima en la asignación de los recursos. Es el caso de los monopolios, en los cuales el productor puede limitar la oferta, para aumentar el precio y conseguir maximizar el beneficio. Esta restricción por parte del productor monopolista supone que la producción sería inferior a la que se daría en una situación óptima, es decir, en un mercado de libre competencia. Hay sectores que requieren un volumen de inversión inicial y una escala operativa muy elevados para lograr unos rendimientos óptimos de escala y, por esta razón, se les considera monopolios naturales, puesto que el fuerte peso de las inversiones iniciales que requieren y los altos costes de producción mientras no se llega a un número elevado de usuarios impiden la entrada de nuevos productores en el sector. Por eso se define a menudo a los monopolios naturales como aquellas situaciones en las cuales una sola empresa puede suministrar un bien o servicio a la totalidad de un mercado con costes menores que dos o más empresas, ya que para conseguir el coste medio más bajo posible es necesario alcanzar un volumen de producción tan elevado que implica suministrar a la totalidad del mercado. En esas circunstancias la ventaja del productor ya establecido –el que tiende a ser monopolista– es que le resulta muy barato añadir nuevos usuarios, puesto que su curva de costes medios decrece hasta escalas de producción muy altas, mientras que para cualquier otro posible competidor establecerse en el mercado le resultará muy caro. Es el caso, en general, de los servicios públicos (agua, gas, electricidad, teléfono), autopistas, ferrocarriles, metro, etc. Se podría considerar que, si los monopolios naturales permiten que los consumidores obtengan con un solo productor determinados bienes o servicios a un precio mejor que con la competencia de dos o más oferentes, no hay ningún argumento que apoye una intervención pública, a pesar de la inexistencia de una situación competitiva. Sin embargo, la situación de monopolio comporta por sus propias características que el monopolista no esta sometido a las condiciones del mercado para la determinación del precio, sino que tiene la capacidad de fijarle a aquel nivel que maximiza sus beneficios, lo cual produce una pérdida de bienestar para los consumidores, tal como se ha señalado anteriormente. En un mercado con un solo ofertante se dan diferencias importantes en relación a las condiciones de cualquiera otro tipo de mercado: fundamentalmente, el hecho de que el monopolista suministra la totalidad de la demanda del mercado –es decir que su curva de demanda es la que corresponde a todo el mercado– y, directamente relacionado con esto, que tiene la capacidad de determinar el precio, es decir que no se sitúa en una posición de precio-aceptante, cómo en el caso de las empresas que operan bajo condiciones de competencia. Obviamente, se puede pensar que si el monopolista puede determinar el precio de mercado lo fijará en aquel nivel que le permite maximizar su beneficio, que corresponde al punto en el cual se igualan el coste marginal y el ingreso marginal (IMg=CMg en el gráfico adjunto). El poder de mercado que caracteriza al monopolio tiene como consecuencia que, en ausencia de instrumentos de regulación, podrá obtener beneficios extraordinarios derivados de la fijación de un precio (Pm) superior al que se mantendría en un mercado competitivo. Desde el punto de vista del óptimo social el nivel de producción eficiente se situaría en la cantidad que representa Qo, puesto que en este punto se iguala el valor otorgado por los consumidores al consumo de una unidad adicional con el coste marginal (CMg); sin embargo, con este volumen de producción la empresa incurriría en pérdidas, puesto que el precio obtenido es inferior al coste medio de producción (CMe). Por lo tanto, se puede considerar que el punto Q1 –en el cual se iguala el precio y el coste medio y, en consecuencia, la empresa no registra pérdidas ni ganancias– representa la cantidad con la cual se obtiene la máxima satisfacción de los consumidores sin

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penalizar a la empresa. En todo caso, esta cantidad Q1 es considerablemente superior al volumen Qm que el monopolista tenderá a producir siguiendo el criterio empresarial de maximización del beneficio; por este motivo, si no existe ninguna intervención pública, el efecto del monopolio –sea natural o no– se traduce en una pérdida de bienestar por el conjunto de la sociedad, puesto que el monopolista producirá una cantidad inferior a la socialmente deseable (Qm<Q1<Qo) y con un precio más elevado.

La intervención del Estado para corregir los efectos negativos de los monopolios se concretan en reglamentaciones antimonopolio –cuando resulta viable introducir competencia, cosa que no sucede en el monopolio natural, por su propia definición– y en la utilización de otros instrumentos, fundamentalmente:

1) Regulación de tarifas, de forma que el precio de los bienes o servicios suministrados por el monopolista se aproxime al valor de Po. Algunos autores señalan que esta solución implica problemas de eficiencia, puesto que desincentiva al monopolista de conseguir mejoras para reducir los costes y, por otro lado, no permite conseguir el nivel máximo de eficiencia socialmente viable, que correspondería al punto Qo, como se ha visto; 2) La propiedad pública de la empresa monopolista, cosa que permite suministrar el volumen socialmente óptimo (Qo) del bien o servicio, aunque se generen pérdidas para la empresa; 3) La aplicación de un impuesto al monopolista que permita recuperar los beneficios extraordinarios que obtiene y revertirlos socialmente, solución un tanto insuficiente en la medida que comporta el mantenimiento de un volumen de producción netamente inferior al socialmente deseable y, por lo tanto, no soluciona la ineficiencia en la asignación de los recursos.

Como resumen del conjunto de aspectos tratados, se puede considerar que la actuación del gobierno en los casos de funcionamiento incorrecto del mercado –es decir cuando desarrolla la función de asignación– tiene como objetivo corregir el efecto negativo de los elementos indicados en los puntos anteriores sobre la oferta de los bienes y servicios afectados, mediante diferentes procedimientos:  En el caso de los bienes públicos puros, los proporciona directamente. Casos como la

defensa, la justicia o la diplomacia.  En el caso de los bienes públicos mixtos con externalidades positivas (y bienes

preferentes positivos), el gobierno puede: - Suministrar gratuitamente el servicio (sanidad o educación obligatoria).

Po

Pm

IMg

Q

P

P1

Qm

CMg CM

D=V.M

Qo

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- Dar subvenciones a la producción, para reducir el coste y aumentar el consumo (viviendas o transportes públicos).

- Ofrecer exenciones fiscales o un tratamiento fiscal favorable, para fomentar su producción o consumo (gasolina sin plomo, donaciones culturales, vivienda social).

 En el caso de los bienes públicos mixtos con externalidades negativas (y bienes condenables), se tratará de reducir el nivel de producción o de consumo, por medio de:

- Regulaciones que impliquen prohibiciones y sanciones o bien restricciones (leyes sobre medio ambiente).

- Impuestos penalizadores que aumenten el coste y reduzcan la demanda (impuestos sobre la contaminación o sobre el alcohol y el tabaco).

 En el caso de los monopolios naturales el gobierno puede actuar por medio de: - Propiedad pública de las empresas en sectores monopolistas, para establecer los precios de

venta que se consideren más adecuados para una buena asignación de los recursos. - Regulación de las condiciones del mercado (limitaciones en las tarifas por parte del sector

público, autorización previa de las tarifas, etc.). 3.2. Intervenciones para conseguir eficiencia (II). “Nuevos” fallos del mercado (información incompleta) Un tipo de fallo de los mecanismos de mercado que ha sido objeto de atención y de análisis teóricos en los últimos años es el que se produce en aquellos casos en los cuales los consumidores o los productores disponen de información incompleta o imperfecta para adoptar sus decisiones. En estas ocasiones, falla uno de los requisitos que tiene que cumplir el sistema del mercado para operar de manera eficiente, como es el de transparencia, es decir que los agentes que intervienen tengan información completa, fiable y gratuita. Por el contrario, se puede constatar que, en muchos casos, esa información es limitada o difícil de obtener y, por otro lado, existirá un problema específico en aquellas circunstancias en las que una de las dos partes dispone de información relevante que no es accesible a la otra. En estos casos se habla de información asimétrica y dan lugar a un tipo de situación en la cual puede ser necesaria la intervención reguladora del sector público. Como ejemplo, se pueden plantear diversos casos que responden a este tipo de escenario:  Un posible comprador de un vehículo usado, del cual no tiene referencias directas  Un consumidor que quiere contratar un préstamo con una entidad financiera  Un agente de seguros que vende a un cliente un seguro de salud  Una empresa que contrata a un empleado remunerando una parte del salario en función de

su participación activa en determinadas tareas  Una empresa aseguradora que contrata una póliza de automóvil  Una empresa que contrata un informático bajo el requisito de que adquiera formación en las

últimas tecnologías Se puede ver que todas las situaciones señaladas responden a un contexto en el cual se tienen que adoptar decisiones bajo condiciones de incertidumbre y en las cuales una de las partes dispone de alguna información importante para la toma de esta decisión a la cual la otra no tiene acceso. Se trata, por lo tanto, de situaciones de información asimétrica, aunque hay algunas diferencias entre los casos hipotéticos enumerados. Así, los tres primeros ejemplos señalados corresponden a circunstancias en las que una de las partes querría disponer de la información que posee la otra y se conocen como situaciones de información oculta o de selección adversa. Los tres últimos, en cambio, corresponden a casos en los cuales una de las partes no está en condiciones de controlar o de imponer un comportamiento a la otra en su relación contractual y se conocen como situaciones de acción oculta o bien de riesgo –o azar– moral. Inicialmente el concepto de selección adversa se aplicó en el análisis de los seguros y ulteriormente

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se generalizó por parte de algunos economistas a mercados diferentes de los de seguros pero caracterizados también por existir asimetrías similares de información, como, por ejemplo, el de los vehículos usados. En el caso comentado de los seguros, cuando las empresas establecen las tarifas para un contrato, como puede ser el de seguro de vida, pueden analizar la tasa de mortalidad en un área geográfica por segmentos de edad, pero dentro de cada segmento habrá personas con diferentes hábitos y riesgo de enfermedades, como, por ejemplo, fumadores, consumidores de alcohol, etc. Sin embargo, el asegurador no puede conocer esa información, con lo cual todos los grupos acabarán pagando la misma tarifa, cosa que supone un factor disuasorio para las personas con menos riesgos, que saben que implícitamente subvencionarán a los de más riesgo. Estos, por el contrario, estarán más dispuestos a comprar el seguro, puesto que son conscientes de que las probabilidades de cobrarlo son mayores. Como consecuencia, los tomadores de seguros tenderán a concentrarse en los grupos de más riesgo y, por lo tanto, las tarifas determinadas en función de las tasas medias de mortalidad serán excesivamente bajas. En los mercados de automóviles de ocasión, los posibles compradores no saben si los vehículos que quieren comprar tienen un nivel alto o bajo de calidad –información de la que sí que dispone el vendedor–, pero tienden a pensar que quién tiene más incentivos para vender su automóvil es aquel que ha sido menos cuidadoso o que ha tenido más problemas con su vehículo, y, por lo tanto, su disposición a pagar por los automóviles usados es baja. Esto hace que los productos de más calidad no tengan un estímulo para ser ofrecidos y que los compradores opten con frecuencia a los automóviles de peor calidad, lo cual quiere decir que el mecanismo del precio falla para mantener fuera del mercado los productos malos y valorar más los buenos. Consideraciones similares se pueden hacer en el otro ejemplo indicado anteriormente, puesto que resulta claro que las entidades financieras disponen de una información notablemente más amplia y fiable que los consumidores. En estos casos, se puede considerar que las partes no informadas obtienen una selección adversa en relación a las partes informadas. De acuerdo con lo que se ha expuesto, el problema de la selección adversa puede dificultar el mantenimiento de determinados mercados de seguros –como los de salud–, razón por la cual el Estado tiene un argumento a favor de actuar en estas ocasiones. Del mismo modo, cuando la asimetría de la información puede perjudicar a los consumidores se pueden establecer regulaciones y garantías que reduzcan o cubran los riesgos que se derivan de la adquisición de un producto –automóvil o producto financiero– para el cual el comprador no dispone de datos suficientes en la operación de compra. Igualmente, se pueden determinar condiciones o cláusulas en los contratos tales que su aceptación o no revele la información de la que dispone la parte con más datos. El problema del riesgo o azar moral se basa en el hecho de que, ante la aceptación de un contrato que una vez firmado no pueda ser modificado, si una de las dos partes dispone de información incompleta pueda resultar perjudicada por la conducta de la otra. Esto ha dado lugar en la literatura económica al problema del “principal” y “el agente”, entendiendo cómo agente al que dispone de más información. En definitiva, la teoría de lo agencia analiza aquellas situaciones en las que, mediante un contrato formal o informal, una o más personas, que reciben el nombre de principal encargan a otro u otros la defensa de sus intereses y delegan así algún poder de decisión. Este tipo de problema aparece en mayor o menor medida en cualquier contrato laboral, pero también de otros tipos –como, en el ejemplo puesto, los seguros de automóvil– en los cuales el comportamiento del agente puede perjudicar los intereses del principal. Igualmente, aparece en las situaciones en las cuales se delega poder, como al nombrar administradores de una empresa, los cuales pueden provocar perjuicios y costes a los titulares de la empresa sin que recaigan sobre aquel que los genera. Hay que decir, no obstante, que los costes que se producen en las relaciones de agencia no necesariamente recaen siempre sobre el principal, puesto que el agente también puede tener que soportar costes para facilitar la información al principal, si este está en posición de exigir o de obtener esta información. En general se puede afirmar que los problemas de riesgo moral tienden a reducirse cuando las relaciones de agencia se establecen con plazos más largos. Dado que el mercado no puede facilitar soluciones a este tipo de problemas, la manera de gestionar y solventar las situaciones de azar moral es, en general, introduciendo los incentivos necesarios para evitar comportamientos indeseados por parte del agente, de forma que tenga estímulos para mantener la posición que corresponda a las condiciones contractuales. Igualmente, como se ha dicho, establecer estas relaciones en plazos temporales lo más largos posible también contribuye a

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reducir el problema. De todas formas, el Estado también puede intervenir estimulando al agente a mantener el comportamiento convenido o estableciendo penalizaciones si no se cumplen los compromisos pactados. 3.3. Intervenciones por motivos de equidad. La redistribución de la renta El análisis de este tipo de intervención por parte del Estado plantea la dificultad inicial de que no existe en absoluto un acuerdo mínimamente amplio respecto al grado de redistribución que es necesario introducir en la renta generada en un país, de forma que la posición de cada ciudadano en relación a este tema está marcada por sus concepciones ideológicas, éticas, políticas, etc. Aun así, actualmente, incluso las posiciones más radicalmente privatistas aceptan la necesidad de que el sector público contribuya a paliar las situaciones de pobreza y marginación, especialmente entre los segmentos sociales más desfavorecidos, como los enfermos, ancianos, niños, etc. Un principio con una aceptación más generalizada –al menos en el plano teórico– es el de igualdad de oportunidades, es decir, conseguir que todos los ciudadanos tengan una cierta oportunidad de que su nivel de renta y de riqueza venga dado por sus propias capacidades y no tan sólo por su extracción social. A efectos prácticos, sin embargo, la aplicación de este criterio de igualdad de oportunidades es bastante limitada, dado que en caso contrario quedaría afectado de forma significativa el mecanismo de transmisión hereditaria del patrimonio, que constituye una pieza importante de los países de economía mixta. Desde la consideración de un análisis en términos estrictamente económicos establecer criterios precisos respecto a la función redistributiva del Estado tropieza con dos dificultades:

- No es posible comparar los niveles de utilidad que obtienen diferentes individuos de la utilización de su renta. Esto quiere decir que no hay una forma precisa de comparar la pérdida de utilidad que experimentan las rentas más elevadas –que son objeto de reducción en el proceso redistributivo– con el aumento de utilidad que obtienen los sujetos con un menor nivel de renta, a los cuales se les trasvasa. - La renta total que se genera en un sistema económico esta influida por la forma en la que se realiza la acción redistributiva. Es decir, puede suceder que una política de redistribución tenga un efecto –más o menos importante– de reducir el volumen total de renta generada, al desincentivar la aplicación de recursos productivos por parte de aquellos segmentos sociales que resultan afectados más negativamente por este tipo de política. Ello comporta que también se hayan de tener en cuenta los costes que pueden tener las acciones redistributivas en términos de la eficiencia global del sistema.

En un sistema de mercado (propiedad privada de los medios de producción, transmisión de la propiedad por herencia y determinación de los precios de los bienes y de los factores básicamente por mecanismos de mercado) la renta personal de un individuo depende de:

- La cantidad de los factores de producción que se poseen y que, por lo tanto, se pueden aportar a la actividad económica: las rentas del capital y de la propiedad vienen dadas por la distribución social de los activos –derivada de la herencia, el régimen de matrimonio y el ahorro acumulado por los individuos–, mientras que las rentas del trabajo están determinadas por el nivel de calificación y la capacidad de participar en el proceso de creación de riqueza. En este aspecto, hay que remarcar la importancia creciente del conocimiento, que hace afirmar al Banco Mundial que “lo que distingue a los pobres –sean personas o países– de los ricos es no tan sólo que tienen menos capital, sino también menos conocimientos” (Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial). - El precio que el mercado asigna a cada uno de estos factores, que depende de su productividad y de cómo sea la oferta y la demanda de los mercados respectivos. Los mercados de factores de producción, sin embargo, son a menudo imperfectos, de forma que las condiciones sociales e institucionales, las estructuras salariales consolidadas y las relaciones familiares influyen considerablemente en los rendimientos salariales de los trabajadores.

Cómo se ha señalado anteriormente, los datos empíricos demuestran que los mecanismos actuales de distribución de la renta dan como resultado un considerable desequilibrio en el reparto de los

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ingresos totales de las economías. Para cuantificar y poder calibrar este desequilibrio es habitual utilizar indicadores como la tasa de pobreza o el porcentaje de renta recibido por los diferentes segmentos de población, agrupados en función de su nivel de ingresos. La tasa de pobreza refleja el porcentaje de la población que dispone de una renta familiar inferior a una determinada cantidad – que se califica como umbral de pobreza–, la cual se fija normalmente en función de los ingresos familiares medios del conjunto de la economía; se trata de un indicador que, por lo tanto, es diferente para cada país o ámbito territorial. Otro procedimiento –que permite establecer comparaciones entre países– es la clasificación de las economías familiares en grupos, desde aquellos que obtienen los ingresos más bajos hasta los de renta más elevada, valorando la parte porcentual de la renta total que absorbe cada grupo. Así, si se divide la población en diez grupos (o deciles), se tendrá el porcentaje de la renta total recibido por el 10% de familias con ingresos más bajos, por el 10% de familias incluidas en el siguiente tramo superior de renta, y así sucesivamente hasta el 10% de familias con los ingresos más elevados de toda la economía. Igualmente, la clasificación se puede realizar en un número de grupos más reducido (p. ej., en cinco grupos: quintiles). Este tipo de datos se pueden representar gráficamente mediante lo que se conoce como una curva de Lorenz, de forma que sobre el eje vertical se mide el porcentaje acumulado de renta percibido por los grupos familiares mientras que el eje horizontal cuantifica el porcentaje acumulado de familias, en ambos casos ordenadas desde las de ingresos más bajos hasta las que obtienen los más elevados. En consecuencia, la diagonal del gráfico correspondería a una distribución totalmente igualitaria y cuanto más se separe la línea obtenida de esta diagonal más acusada será la desigualdad existente. Como ejemplo, en el gráfico siguiente se representa la curva de Lorenz para los datos correspondientes a la economía española en 1970, 1986 y 2008, que permiten apreciar la evolución de la desigualdad en la distribución de la renta durante ese periodo.

0

10

20

30

40

50

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90

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0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1970 1986 2008

% de Renta

Decil

Evolución de la Curva de Lorenz en la economía española

Línea de igualdad

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World Development Indicators - Distribution of income or consumption

Lowest 10% Lowest 20% Second 20% Third 20% Fourth 20% Highest 20% Highest 10% South Africa 63,4 0,9 2,5 4,7 8,0 15,9 68,9 51,3 Namibia 61,0 1,3 3,3 5,7 8,9 15,7 66,4 51,8 Haiti 60,8 0,6 2,0 5,5 10,0 18,3 64,3 48,2 Botswana 60,5 1,1 2,8 5,7 9,5 16,9 65,0 49,6 Zambia 55,6 1,5 3,8 6,8 10,5 17,9 61,1 45,2 Lesotho 54,2 0,9 2,8 6,8 11,9 20,3 58,2 40,9 Honduras 53,7 1,0 3,1 7,2 12,1 19,9 57,7 41,5 Colombia 53,5 1,1 3,4 7,3 11,9 19,6 58,0 41,9 Brazil 52,9 1,0 3,3 7,6 12,4 19,3 57,4 41,8 Guatemala 52,4 1,3 3,9 7,8 12,0 19,2 57,2 41,8 Panama 51,7 1,1 3,4 7,7 12,6 20,1 56,2 40,0 Guinea-Bissau 50,7 1,6 4,5 8,3 12,2 18,3 56,7 42,0 Chile 50,5 1,7 4,6 8,3 12,1 18,3 56,7 41,5 Costa Rica 49,2 1,5 4,1 8,2 12,6 20,7 54,4 37,3 Kenya 48,5 1,7 4,7 8,7 12,8 19,7 54,1 38,8 Paraguay 48,3 1,5 4,3 8,5 13,2 20,8 53,2 37,6 Bolivia 48,1 0,9 3,4 8,7 14,0 21,7 52,2 35,6 Mexico 48,1 1,9 4,9 8,8 12,8 19,5 54,1 38,9 Ecuador 47,3 1,6 4,6 8,8 13,3 20,6 52,7 36,5 Dominican Republic 47,1 1,9 4,9 8,8 13,2 20,0 53,1 37,4 Venezuela, RB 46,9 0,5 3,2 9,2 14,5 22,3 50,7 34,1 Nicaragua 45,7 1,6 4,6 9,3 13,9 21,1 51,1 35,2 Mozambique 45,6 1,9 5,2 9,5 13,7 20,1 51,4 36,8 Peru 44,7 1,5 4,4 9,4 14,6 21,9 49,7 33,4 Guyana 44,6 1,5 4,5 9,7 14,7 21,5 49,6 34,1 Macedonia, FYR 44,1 2,1 5,4 9,5 13,9 21,0 50,2 34,2 El Salvador 43,5 2,1 5,5 9,8 14,2 20,7 49,8 34,4 Nigeria 43,0 2,0 5,4 9,7 14,4 21,6 49,0 32,7 Philippines 43,0 2,5 5,9 9,5 13,8 21,2 49,6 33,4 Israel 42,8 1,7 4,6 9,6 15,5 22,9 47,4 31,3 Argentina 42,3 1,6 4,8 9,8 15,2 23,0 47,2 30,6 China 42,1 1,7 4,7 9,7 15,3 23,2 47,1 30,0 Uruguay 41,9 1,9 5,1 10,0 15,0 22,4 47,5 31,0 Russian Federation 41,6 2,3 5,9 10,1 14,5 21,2 48,3 32,2 United States 41,1 1,7 5,1 10,3 15,4 22,7 46,4 30,2 Morocco 40,7 2,6 6,5 10,5 14,5 20,5 48,0 33,1 Turkey 40,2 2,2 5,8 10,5 15,1 22,0 46,6 30,5 Greece 36,7 1,7 5,6 11,7 17,2 23,3 42,3 26,7 Bulgaria 36,0 2,0 6,2 12,2 16,6 22,4 42,7 27,4 Portugal 36,0 2,2 6,5 12,1 16,2 22,1 43,2 27,8 Spain 35,9 1,7 5,8 11,9 17,0 23,5 41,8 25,9 Latvia 35,5 2,2 6,3 12,2 16,5 22,6 42,4 26,6 Italy 35,2 1,9 6,2 12,3 17,0 22,8 41,7 26,3 Lithuania 35,2 2,3 6,5 12,2 16,6 22,6 42,0 26,8 Australia 34,9 2,6 7,1 11,8 16,1 22,8 42,2 26,5 Luxembourg 34,8 2,7 7,1 11,8 16,5 22,8 41,9 26,5 India 33,9 3,5 8,2 11,8 15,2 20,5 44,2 30,0 Canada 33,7 2,7 7,1 12,4 16,8 22,8 41,0 25,7 Estonia 33,2 2,5 7,2 12,9 16,5 22,7 40,8 25,3 Montenegro 33,2 2,6 7,1 12,5 16,8 23,1 40,5 25,1 France 33,1 3,1 7,8 12,6 16,5 21,8 41,2 26,8 Bosnia and Herzegovina 33,0 3,0 7,5 12,3 16,6 23,0 40,7 25,1 United Kingdom 32,6 2,9 7,5 12,3 17,0 23,1 40,1 24,7 Ireland 32,5 3,1 7,7 12,7 16,8 22,3 40,6 25,6 Poland 32,4 3,3 8,0 12,4 16,6 22,3 40,7 25,6 Japan 32,1 2,7 7,4 12,9 17,3 22,7 39,7 24,8 Croatia 32,0 2,5 7,0 12,9 17,5 23,6 39,0 23,6 Switzerland 31,6 3,3 8,1 12,7 16,9 22,5 39,8 25,0 Hungary 30,6 3,0 7,8 13,4 17,6 22,7 38,6 23,9 Austria 30,5 2,8 7,8 13,3 17,5 23,0 38,4 23,5 Germany 30,1 3,4 8,4 13,1 17,2 22,7 38,6 23,7 Serbia 29,7 3,4 8,4 13,3 17,4 22,8 38,2 23,2 Pakistan 29,6 4,2 9,6 13,2 16,5 21,3 39,5 25,6 Iraq 29,5 3,7 8,8 13,1 17,1 22,5 38,5 23,7 Denmark 29,1 2,8 8,5 14,0 17,5 22,3 37,8 23,5 Netherlands 28,0 3,4 8,9 13,9 17,6 22,5 37,1 22,6 Belgium 27,6 3,3 8,6 14,2 18,0 22,8 36,4 22,0 Romania 27,3 3,7 8,9 13,8 17,9 23,2 36,3 21,5 Sweden 27,3 3,2 8,7 14,3 17,8 23,0 36,2 21,5 Finland 27,1 3,9 9,4 14,0 17,5 22,5 36,7 22,3 Iceland 26,9 3,7 9,2 14,2 17,9 22,4 36,4 22,1 Czech Republic 26,1 3,9 9,6 14,5 17,9 21,9 36,1 22,2 Slovak Republic 26,1 3,1 8,6 14,6 18,7 23,2 34,9 20,5 Norway 25,9 3,6 9,3 14,4 18,1 22,9 35,3 20,9 Slovenia 25,6 3,7 9,4 14,6 18,2 22,6 35,2 21,1 World Development Indicators , THE WORLD BANK

Percentage share of income or consumptionGini index

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Igualmente, como elemento de referencia que permite apreciar los desequilibrios en la distribución de la renta en España y los principales países de nuestro entorno, se incluyen en el cuadro anterior los datos más recientes disponibles del reparto de la renta familiar por quintiles (es decir, tramos del 20%). Se han añadido algunos casos que representan las situaciones más extremas en el mundo en cuanto a este tema. También se incluye el valor calculado para el coeficiente de Gini, que se deriva directamente de la curva de Lorenz, puesto que no es otra cosa que el doble del área situada entre esta curva y la diagonal del gráfico. Dado que la representación gráfica corresponde a un cuadrado con los lados iguales a la unidad, el valor del mencionado coeficiente puede oscilar entre un valor máximo igual a 1, cuando toda la renta se concentra en un solo individuo –o unidad familar– y un mínimo de 0 en el caso de una distribución totalmente igualitaria. La intervención del Estado para conseguir una redistribución de la renta se basa tanto en medidas de carácter fiscal, como en medidas de carácter no fiscal. Los instrumentos principalmente utilizados se pueden clasificar en la forma siguiente:

- Medidas no fiscales, es decir, no basadas en los ingresos y gastos del presupuesto del Estado y aplicadas mediante la intervención en los mecanismos del mercado –de la demanda o de la oferta– para conseguir una valoración de los factores diferente de la que proporcionarían por si solos los mercados. Un ejemplo de este tipo de intervención lo constituye la fijación de una edad mínima para la incorporación al trabajo o para la edad de jubilación. Se trata, en general, de medidas de política de rentas que tienden a incidir en las retribuciones del trabajo, del capital o de la empresa. La regulación de los incrementos salariales, o las políticas de sostenimiento de los precios agrícolas son ejemplos de este tipo de actuaciones. También lo es, y de las más importantes, la fijación de un salario mínimo para los trabajadores.

- Medidas fiscales, es decir, basadas en la aplicación de los recursos del presupuesto, tanto desde el punto de vista de los gastos como desde el punto de vista de los ingresos:

 Impuestos (directos), que normalmente se aplican de forma progresiva, es decir gravando más los ingresos de los individuos con rentas más elevadas (cosa que implica que la relación entre los impuestos pagados y la renta ingresada crece a medida que aumenta la renta). La figura más importante de este tipo es el impuesto sobre la renta, en el cual es normal la aplicación de mínimos exentos –no tributación de los niveles de renta más bajos–, cosa que representa uno de los mecanismos de progresividad. Por otra parte, también permite introducir diferencias en función de otros factores, como el número de hijos o de ascendientes a cargo de las familias, los gastos de enfermedad u otros que se hayan soportado, etc., por lo cual se considera este impuesto como el mejor instrumento para la reducción de las desigualdades en la distribución de la renta.

 Impuesto sobre sucesiones (y donaciones, para evitar la evasión a través de donaciones simuladas). Intenta incidir en la acumulación de riqueza a través de la herencia; por eso, la tarifa de este impuesto acostumbra a ser progresiva y normalmente toma también en consideración la importancia del patrimonio ya acumulado por el heredero (o donatario) en relación al que recibe. Con todo, hay que decir que su eficacia desde el punto de vista redistributivo es moderada.

 Impuestos (indirectos), que recaen sobre el consumo y otras transacciones económicas, y el efecto redistributivo de los cuales resulta de gravar en mayor proporción aquellos consumos –o transacciones– correspondientes a rentas más elevadas. Los diferentes tramos aplicados al IVA se podrían argumentar en base a este criterio.

 Por la vía del gasto, los principales instrumentos de política redistributiva son las transferencias y los gastos sociales. Estos últimos corresponden a aquellos gastos que el Estado destina a proveer bienes preferentes o sociales a los ciudadanos, sea poniendo al alcance de los individuos estos bienes de forma gratuita (como la sanidad o la educación básica) o bien facilitando su acceso de forma indirecta vía precios (como la vivienda de protección oficial, la educación superior o el transporte público). En este último caso, para reducir los precios de los bienes o servicios el sector público puede utilizar varios mecanismos, como las transferencias directas al consumidor (becas, ayudas a la adquisición de viviendas, etc.), reducciones en los impuestos a pagar (deducciones del IRPF por gastos

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médicos o por compras de vivienda) o subvenciones a los productores públicos o privados para que pongan en el mercado este tipo de bienes a un precio inferior (ayudas al teatro o a la cultura). En una consideración amplia se puede entender este tipo de intervenciones como transferencias “en especies”, aunque en sentido estricto no lo sean. Por otra parte, el Estado también transfiere recursos monetarios de forma directa a los individuos, que los utilizan de acuerdo con sus preferencias, flujos que reciben la denominación de prestaciones económicas. Las pensiones de jubilación, invalidez, etc. o los subsidios a los parados son ejemplos de este tipo de prestaciones.

3.4. Política fiscal y política monetaria

3.4.1. Efectos macroeconómicos de la política fiscal Las aproximaciones más significativas al funcionamiento global de la economía se establecen, por un lado, a través del modelo keynesiano y, por otro lado, a través del modelo neoclásico (o monetarista). Mientras que el modelo keynesiano lleva a considerar la necesidad de tomar medidas de tipo fiscal y monetario para corregir el funcionamiento desequilibrado de la economía, el modelo monetarista llega a la conclusión que es más conveniente que el funcionamiento del sistema económico no sea interferido por medidas de política económica. Las críticas a la política keynesiana y las consideraciones de la alternativa monetarista se analizan en el apartado 3.4.3.

El modelo keynesiano no acepta que en el sistema económico se produzca un ajuste total de la oferta y la demanda en los diversos mercados (de trabajo, de bienes y servicios, etc.). Esto comporta que la renta producida en el sistema pueda situarse fácilmente por debajo de la situación de plena ocupación (aquella que haría que el paro fuera cero o muy bajo). Este modelo hace necesario, por lo tanto, aplicar políticas económicas (fiscales y monetarias) para aproximar la renta producida a la renta de plena ocupación. Las cuestiones más significativas a tener en cuenta, desde el punto de vista de la política fiscal, son las siguientes: a) Demanda agregada: DA = C + I + GP + X [1]

Donde, DA: demanda agregada; C: consumo privado; I: inversión; GP: gasto público; y X: exportaciones – importaciones. La economía se encuentra en equilibrio cuando la demanda agregada (DA), es igual a la renta producida (Y). Este equilibrio puede ser un equilibrio no de plena ocupación, sino con un determinado nivel de paro. Es decir que las fuerzas del mercado pueden no generar la suficiente demanda para adquirir la producción que sería de plena ocupación. También es posible que la demanda agregada exceda el nivel que sería necesario para mantener la plena ocupación a los precios corrientes. En ese caso, el exceso de demanda haría subir los precios y generaría inflación. b) Proceso multiplicador. Un punto muy importante en la interpretación keynesiana es el efecto multiplicador que tienen las variaciones en los elementos exógenos de la demanda agregada (inversión, gasto público y demanda externa). Si, por ejemplo, sobre un nivel dado de renta hay un aumento de los gastos de inversión, el efecto será generar más renta y ocupación en las industrias productoras de bienes de capital. Una parte de esta renta será gastada en bienes de consumo, y otra parte será ahorrada. El aumento en el gasto de consumo provocará un incremento posterior en la renta (y en la ocupación) y, nuevamente, una parte de esta renta será gastada y otra parte ahorrada. Ese proceso sigue adelante, si bien cada vez el aumento de la renta es más pequeño, debido a la absorción de recursos que produce el ahorro. El resultado es que el aumento total de la renta obtenido es muy superior al incremento de la inversión registrado inicialmente. El efecto multiplicador se produce del

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mismo modo cuando el aumento se da en la inversión que cuando se produce en el gasto público o en las exportaciones. Por ejemplo, si suponemos un aumento de las inversiones en 100 millones de euros y una propensión al consumo del 80%, resultará la secuencia siguiente de aumentos de renta: Aumento de renta Aumento de ahorro Aumento de consumo Aumento inicial de inversión ---> 100 20 80 Aumento de consumo ---> 80 16 64 Id. ---> 64 12,80 51,20 Id. ---> 51,2 10,24 40,96 Id. ---> 40,96 8,19 32,77 Id. ---> 32,77 6,55 26,22 Id. ---> 26,22 5,24 20,98 ............ ............ ............ Aumento total 500 100 400 El multiplicador de la renta que se obtendría en este caso sería: 1 1 ––––––––––––––––––––––– => ––––––––– = 5,0 1 – propensión al consumo 1 – 0,8 Este concepto se puede definir fácilmente desde la ecuación de demanda agregada, si consideramos que, en situación de equilibrio, la renta (Y) es igual a la demanda agregada (DA). Sustituyendo en la ecuación [1] inicial: Y = C + I + GP + X [2] Si consideramos, también, que el consumo es una función directa de la renta: C = c · Y [3] donde c es la propensión a consumir. De las expresiones [2] y [3] se puede obtener: Y = c Y + I + GP + X Y (1 – c) = I + GP + X I + GP + X Y = –––––––––––– 1 – c

Es decir, que las variaciones en I, GP o X dan lugar a un aumento de la renta 1/(1–c) veces superior. Hay que tener presente que el efecto multiplicador opera del mismo modo y tiene la misma fuerza en sentido contractivo cuando se reduzca el nivel de I, GP o X. Si la financiación del gasto público se hace por medio de impuestos, el efecto multiplicador se reducirá, puesto que el aumento de impuestos reduce la renta disponible. Si los gastos públicos son de transferencia (en vez de gastos efectivos), el efecto multiplicador es también más pequeño, puesto que no supone producción de nueva renta, sino, simplemente, aumento de la capacidad de gasto de los ciudadanos receptores de los gastos de transferencia. El efecto multiplicador está complementado por el que se denomina efecto acelerador, que refleja el efecto estimulante que el aumento de la renta tiene sobre la inversión. En efecto, la observación de la realidad ha conducido a considerar que la inversión depende de los cambios anteriores de la renta, es decir, que un incremento en la renta lleva a los empresarios a pensar que los mercados

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están en proceso de expansión y, en consecuencia, es conveniente realizar inversiones. En este sentido, un incremento del gasto público que genera un aumento del consumo, estimula también aumentos de la inversión que tienen, a su vez, un efecto multiplicador. c) El efecto desplazamiento o expulsión ("crowding out") El efecto desplazamiento se deriva de considerar que el déficit público –resultado de una política fiscal expansiva– implica modificaciones en la situación económica que hacen disminuir la actividad del sector privado. Es decir, que la expansión de la actividad del sector público resulta compensada por la reducción de la actividad del sector privado. Si el déficit público es financiado con emisiones de deuda, ello supondrá un aumento de los tipos de interés y una reducción de la inversión privada. Si es financiado con el recurso al banco central –creación de dinero– el efecto sería un aumento de la inflación que llevaría a tener que aplicar políticas monetarias contractivas y, en definitiva, también a aumentos del tipo de interés. En las circunstancias más normales los estudios aplicados demuestran que el efecto desplazamiento es menor que el efecto expansivo del aumento del gasto público.

3.4.2. Política fiscal y política monetaria En cuanto a la aplicación de la política monetaria, el modelo keynesiano se basa en el concepto de demanda de dinero, y en la actuación del público respecto a esta variable para justificar la conveniencia de desarrollar una política monetaria que tiene como objetivo fundamental las acciones orientadas a la modificación de los tipos de interés. La demanda de dinero es la cantidad de dinero que la gente quiere tener en forma líquida (es decir en activos líquidos sin rendimiento o con un rendimiento bajo, frente de los activos financieros que dan un rendimiento más elevado, en compensación por no ser líquidos). Las motivaciones que originan la demanda de dinero son de tres tipos:

 transacciones: para atender los pagos y cobros derivados de la actividad económica.

 precaución: para atender las eventualidades imprevistas que pueden ocurrir. La demanda generada por estas dos motivaciones es estable y está relacionada, fundamentalmente, con el nivel de renta producida.

 especulación: la posesión de activos líquidos no implica pérdidas o beneficios cuando varían los tipos de interés. Por el contrario, la inversión en activos financieros implica pérdidas o beneficios en función de la evolución de los tipos de interés, puesto que, cuando los tipos de interés suben, el precio de los activos financieros baja y se producen pérdidas para sus poseedores, y, cuando los tipos de interés bajan, el precio de los activos sube y los poseedores de estos activos obtienen beneficios.

Por este último motivo, cuando los tipos de interés son bajos y se teme que suban, la demanda de activos líquidos será alta, puesto que nadie querrá invertir en activos financieros. Sucede al revés cuando los tipos de interés son altos y se prevé que bajen. En este caso, la demanda de activos líquidos será reducida. Esto quiere decir que la demanda global de activos líquidos estará en relación inversa con el tipo de interés. Desde un punto de vista práctico, ello supone que si hay un aumento en la cantidad de dinero en circulación, los tipos de interés tenderán a bajar, puesto que la gente ya tendrá el volumen de dinero líquido que desea para aquel nivel de los tipos de interés y querrá comprar activos financieros, de los cuales hará subir el precio. De acuerdo con el contenido del apartado 3.4.1, y lo que se ha puesto de manifiesto en los párrafos anteriores, el funcionamiento del modelo keynesiano prevé dos formas de acción sobre la economía. Estas dos formas son: la política fiscal, a través de la definición y actuaciones sobre el presupuesto del sector público; y la política monetaria, a través de las medidas que aplica el Banco Central.

a) Política fiscal: Cuando se produce un desequilibrio deflacionista ("deflationary gap") resulta que el nivel de demanda agregada se sitúa por debajo de la renta potencial máxima. El gobierno puede actuar, en este caso, con diferentes instrumentos para aumentar la demanda agregada:

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 Aumentando directamente su volumen de gastos (éstos, obviamente, tendrán un efecto expansivo mayor si el presupuesto se transforma en deficitario que si el incremento de gastos se cubre con un aumento de impuestos).

 Reducir los impuestos personales, lo que supone un aumento de la renta disponible y, por lo tanto, de la capacidad de consumo.

 Reducir los impuestos sobre los beneficios de las sociedades, para favorecer la inversión de les empresas.

 Establecer subvenciones para la inversión o a las exportaciones (si bien éstas últimas están limitadas por los acuerdos de libre comercio).

Cuando se produce un desequilibrio inflacionista ("inflationary gap") el nivel de demanda agregada se sitúa por encima de la renta potencial máxima. El gobierno tiene que actuar en este caso para reducir la demanda agregada, mediante:

 Reducción de los gastos públicos (aunque es difícil, porque una buena parte de los servicios sociales no pueden ser eliminados o reducidos).

 Aumento de los impuestos: - Si se trata de los impuestos indirectos, suponen aumentos de los precios (y de los salarios

en el caso de que estén indexados con el nivel de precios). - El aumento de los impuestos directos supone una reducción de la capacidad de gasto. Los

efectos, sin embargo, son más lentos, dado el diferimiento en el tiempo de su aplicación, hasta que se realiza el ingreso de los impuestos.

El presupuesto del Estado dispone, por otra parte, de estabilizadores automáticos, que son mecanismos que actúan para corregir los desequilibrios económicos sin necesidad de una actuación deliberada del gobierno. Los ejemplos más característicos son los siguientes:

 Impuesto progresivo sobre la renta, que aumenta la presión fiscal –y, por lo tanto, reduce la capacidad de consumo– cuando las rentas aumentan y la demanda crece. Igualmente, reduce la presión fiscal –y aumenta la capacidad de consumo– cuando las rentas se reducen.

 Subsidio de desempleo, que hace que la demanda no caiga tan rápido como caería en el caso de aumento del paro sin este tipo de cobertura.

 Aumento del ahorro empresarial. Cuando hay una expansión de la renta y de los beneficios empresariales, que hace que la renta disponible y, por lo tanto, la capacidad de consumo no aumente tan rápidamente, puesto que las empresas tienden a reducir la proporción de los dividendos sobre los beneficios, para mantener el volumen de los dividendos relativamente constante.

b) Política monetaria: Las medidas orientadas a reducir los tipos de interés (aumento de la cantidad de dinero en circulación o reducción de los tipos de intervención del Banco Central) suponen medidas de carácter expansivo, mientras que las de aumento de los tipos de interés tienen un carácter contractivo. Hay que decir, sin embargo, que el funcionamiento del modelo presenta algunos aspectos que limitan su efectividad, los principales de los cuales son los siguientes:

 Efecto desplazamiento (“crowding out”), al que ya se ha hecho referencia.

 Pérdida del potencial expansivo, por la canalización de la demanda hacia el sector exterior (importaciones). Esto es especialmente importante en circunstancias de tipos de cambio fijo.

 Traducción a efectos inflacionistas –y no a aumento de la producción real– del aumento de demanda agregada generado.

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3.4.3. Operatividad y vigencia de la política fiscal Los gobiernos de la mayoría de los países industrializados tendieron a aplicar políticas keynesianas de control de la demanda agregada con un notable éxito hasta mediados de la década de 1970, épocas en las que el nivel de paro se mantuvo a un nivel mucho más bajo que antes de la II Guerra Mundial. A pesar de ello, la política keynesiana tuvo, en muchos casos, el efecto de aumentar la inflación y el déficit de la balanza de pagos (la presión de la demanda provocaba en algunos sectores aumentos de los precios y de los salarios, y el aumento de las importaciones desequilibraba la balanza de pagos especialmente en un sistema de tipos de cambio fijos). Cuando estas dos variables se deterioraban los gobiernos tenían que emprender políticas de tipo contractivo. Ello dio lugar a una secuencia de acciones contractivas y expansivas, conocidas con el nombre de "stop and go". El resultado era, en estos casos, que el nivel de paro alcanzado en las fases contractivas –para frenar la inflación– no llegaba a reducirse hasta su nivel mínimo logrado en las fases expansivas. La política fiscal expansiva, que es un instrumento poderoso para hacer crecer la demanda agregada, habría de ir acompañada por una política de rentas para evitar que repercutiera exclusivamente en alzas de salarios y alzas de precios. Por otro lado, la competencia creciente con países con bajos salarios y servicios sociales también muy bajos –propiciada por la liberalización de los intercambios internacionales– ha hecho derivar la demanda agregada de los países industrializados en una proporción creciente hacia los países emergentes. El punto de vista del modelo monetarista (o neoclásico) es que tanto las políticas fiscales como las monetarias destinadas a conseguir un crecimiento estable no son efectivas y llevan a generar desequilibrios en el seno de la economía. En el planteamiento monetarista se asume que hay una flexibilidad absoluta en todos los mercados, que comporta el ajuste automático de los niveles de demanda y oferta y, en consecuencia, se produce también el ajuste de la renta producida a su capacidad máxima. Por eso cualquier intervención que distorsione estos mecanismos es contraproducente. Uno de los elementos más importantes de este modelo, junto con el criterio de funcionamiento efectivo de los mercados, es la definición de la demanda de dinero, relacionada exclusivamente con la necesidad de medios de pago para transacciones, y el hecho que el nivel de precios depende del volumen de dinero en circulación, a través de la ecuación cuantitativa: M · V = P · T Donde, M: cantidad de dinero en circulación; V: velocidad de circulación del dinero; P: nivel de precios; y T: volumen de las transacciones económicas, en términos reales (representativa del nivel de actividad).

Esta ecuación indica que, si la cantidad de dinero crece, aumentará la inflación, dado que el nivel de la renta producida tiende a estar siempre en su máxima capacidad, y que la velocidad de circulación del dinero es constante. Las formas de actuación, de acuerdo con estos planteamientos, son las siguientes: a) Política fiscal: presupuesto equilibrado, que no comporte déficit público y, como consecuencia, un aumento de la necesidad de endeudamiento del sector público (si la financiación del déficit se hace mediante la emisión de deuda) o creación de dinero, que perjudica la política monetaria y genera inflación (si la financiación se realiza con recursos obtenidos del Banco Central). b) Política monetaria: Control del aumento de la cantidad de dinero en circulación, ajustado al crecimiento de la economía real, para evitar el aumento de la inflación. De forma resumida, se pueden representar los modelos keynesiano y monetarista de acuerdo con los esquemas que se incluyen a continuación:

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Esquema Keynesiano:

Demanda agregada = Consumo + Gasto Público + Inversión + (Exportaciones – Importaciones) Producción

SECTOR PÚBLICO EXPECTATIVAS

EMPRESARIALES

RENTA (en términos monetarios)

MERCADO DE

CAPITALES

MERCADO

MONETARIO

MERCADO DE

TRABAJO

Demanda de trabajo (según Demanda

agregada) Salarios

Beneficios

Tipo de interés

Paro involuntario

Nivel de precios: (salarios + margen

de beneficios)

(influencia escasa)

C = a (Y + Tr – T)

Ahorro

Demanda de dinero: transacciones precaución especulación

Oferta monetaria

SECTOR PÚBLICO

Oferta de trabajo

(según salario monetario)

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Esquema monetarista:

BIENES DE INVERSIÓN PRODUCCIÓN

BIENES DE CONSUMO Inversión

Demanda de trabajo (según

valor marginal de productividad del

trabajo)

Salarios

Beneficios

Consumo

RENTA (en términos monetarios)

MERCADO DE

TRABAJO

No da lugar a paro

Demanda de dinero: (sólo para transacciones)

MERCADO MONETARIO

M·V = P·T

MERCADO DE

CAPITALES

Ahorro

Tipo de interés

Nivel de Precios

Oferta monetaria

SECTOR PÚBLICO

Oferta de trabajo

(según salario monetario)

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