Hacienda publica tema4, Apuntes de Derecho público. Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA)
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Hacienda publica tema4, Apuntes de Derecho público. Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA)

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Asignatura: derecho publico, Profesor: fvdv fvdv, Carrera: Ciencias del Trabajo y Recursos Humanos, Universidad: UDIMA
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______________________________________________________________________________________________________________ Prof. J. Sáez UB - Departament d’Economia Pública, Economia Política i Economia Espanyola

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TEMA 4. EL PRESUPUESTO. INTRODUCCIÓN Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.

4.1. El presupuesto público. Concepto y estructura Cada ente del sector público está regulado, en todo lo que se refiere a su actividad financiera, por un presupuesto, al cual ha de ajustar su actividad. Desde un punto de vista jurídico (art. 32 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria), los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio para cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal. El artículo 33.1 de esta Ley añade que los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. c) Los presupuestos de los fondos a los cuales se refiere el artículo 2.2 de esta ley (fondos carentes de personalidad jurídica la dotación de los cuales se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado)

En el apartado 2 de este mismo artículo se especifica que los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior. c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c) del apartado anterior.

Como documento regulador de la actividad económica y financiera del sector público, el presupuesto es controlado por el Parlamento, en el momento de su aprobación inicial, en sus modificaciones y en su fiscalización final. La normativa básica que regula la actividad presupuestaria está integrada, en el caso español, por los siguientes preceptos:

 La Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978, que establece algunos criterios básicos en relación a la actividad presupuestaria (art. 134): - Carácter anual (desde el 1972 los presupuestos ya eran anuales, aunque

previamente habían sido bianuales). - Han de incluir la totalidadde los ingresos y los gastos. - Han de consignar el importe de los gastos fiscales. - Han de ser presentados por el gobierno tres meses antes de que expiren los del

año anterior. - Si los presupuestos no se aprueban antes del primer día del ejercicio en el cual han

de ser aplicados, se produce una prórroga automática de los del año anterior, hasta que se aprueben los nuevos.

- Las proposiciones o enmiendas que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos, requerirán la conformidad del gobierno para ser tramitadas.

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- Las leyes de presupuestos de cada año no pueden crear tributos. Sólo pueden modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo haya previsto.

- Una vez aprobado el presupuesto tendrán que ser tramitados como proyecto de ley (es decir con un carácter equivalente al de la Ley de Presupuestos de cada año) los aumentos de los gastos o la reducción de los ingresos correspondientes al ejercicio presupuestario.

 La Ley 47/2003 General Presupuestaria

 La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

 Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año, que incluyen un texto articulado y los estados de ingresos y gastos del presupuesto para el ejercicio correspondiente.

Respecto a lo que determina la Constitución Española en materia presupuestaria, hay que hacer referencia a la reforma del artículo 135 efectuada el año 2011, que introdujo cambios importantes relativos al déficit público, el endeudamiento y las prioridades de pago de la deuda (ver documento en material complementario). El presupuesto se presenta acompañado del cuadro macroeconómico, que es una previsión del crecimiento de las variables económicas básicas durante el ejercicio presupuestario. De hecho, el presupuesto proporciona uno de los elementos esenciales para contribuir a lograr las previsiones indicadas: la política fiscal, que se materializa en términos del consumo público y de la inversión pública, así como de la aplicación de impuestos que incorpora el presupuesto. A este respecto, es interesante mencionar lo que afirma la Ley General Presupuestaria en su exposición de motivos respecto a los objetivos del presupuesto: “(…..) el ejercicio de estabilidad presupuestaria es compatible con la orientación del presupuesto hacia aquellas políticas que más favorecen la productividad y el crecimiento a largo plazo, como son la inversión en infraestructuras y el gasto en investigación, desarrollo e innovación tecnológica, al tiempo que garantiza una cobertura holgada del gasto social y la mejora de los servicios públicos esenciales”. Tal como se ha señalado anteriormente, la actividad financiera del sector público consiste en llevar a cabo las decisiones económicas que se basan en los ingresos y gastos públicos. Estas decisiones se materializan en el presupuesto público, que contiene el conjunto de los ingresos y los gastos que hace el sector público. La manera en la que se estructura el presupuesto puede responder a diferentes criterios (que se verán después con más detalle): funcional o por programas, orgánica y económica. Las dos primeras clasificaciones detallan los diferentes conceptos de gasto de acuerdo con las funciones a las que se destinan (para qué se gasta) y según el organismo de la administración que los realiza (quien efectúa el gasto), mientras que la clasificación económica organiza los ingresos y los gastos según los tipos de conceptos a los que corresponden (en qué se gasta y de donde proceden los ingresos), de acuerdo con la siguiente diferenciación en capítulos presupuestarios (los cuales se desagregan en artículos, conceptos y subconceptos: ver documento en material complementario):

INGRESOS GASTOS

Ingresos corrientes: Gastos corrientes:

CAP.1- IMPUESTOS DIRECTOS CAP.1- PERSONAL CAP.2- IMPUESTOS INDIRECTOS CAP.2- COMPRA DE BIENES Y SERVICIOS CAP.3- TASAS Y OTROS INGRESOS CAP.3- INTERESES CAP.4- TRANSFERENCIAS CORRIENTES CAP.4- TRANSFERENCIAS CORRIENTES CAP.5- INGRESOS PATRIMONIALES CAP.5- FONDO DE CONTINGENCIA

Ingresos de capital: Gastos de capital:

CAP.6- ALIENACIÓN DE INVERSIONES REALES CAP.6- INVERSIONES REALES CAP.7- TRANSFERENCIAS DE CAPITAL CAP.7- TRANSFERENCIAS DE CAPITAL

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Ingresos financieros: Gastos financieros:

CAP.8- VARIACIÓN ACTIVOS FINANCIEROS CAP.8- VARIACIÓN ACTIVOS FINANCIEROS CAP.9- VARIACIÓN PASIVOS FINANCIEROS CAP.9- VARIACIÓN PASIVOS FINANCIEROS

El contenido de cada uno de los capítulos indicados es el que se especifica a continuación:

INGRESOS:

 Impuestos directos: Impuestos aplicados a los ciudadanos en función de su patrimonio o de su renta (incluyen las sanciones derivadas de estos impuestos).

 Impuestos indirectos: Impuestos aplicados a los ciudadanos en función de sus gastos o de las compras y ventas de bienes (incluyen las sanciones derivadas de estos impuestos).

 Tasas y otros ingresos: Ingresos por utilización de bienes públicos (concesiones) y por la adquisición de bienes o servicios suministrados por el sector público (venta de publicaciones, sellos de correos, tasas académicas), y multas.

 Transferencias corrientes: Ingresos recibidos sin contrapartida directa por parte de quienes los proporcionan, y destinados a financiar operaciones corrientes (transferencias de recursos entre varios agentes de la propia Administración, participación en ingresos de otras entidades, ingresos por las loterías del Estado).

 Ingresos patrimoniales: Ingresos por rentas de las propiedades del Estado y de las actividades que realice en régimen de derecho privado (dividendos e intereses de sus inversiones financieras, alquileres).

 Alienación de inversiones reales: Ingresos derivados de la venta de bienes de capital del sector público (venta de terrenos u otras inversiones reales).

 Transferencias de capital: Recursos recibidos sin contrapartida destinados a la adquisición de bienes de capital (transferencia de recursos entre agentes de la Administración, destinados a la adquisición de bienes de capital).

 Variación de activos financieros: Ingresos procedentes de la venta o la cancelación de activos financieros (Por ejemplo privatización de empresas que han sido públicas, o ingresos por créditos devueltos a la Administración).

 Variación de pasivos financieros: Ingresos procedentes de la emisión de deuda pública y de la obtención de créditos, en general, por parte de la Administración.

GASTOS:

 Personal: Retribuciones e indemnizaciones pagadas por el sector público a su personal con motivo del trabajo que realiza, o del lugar de residencia obligada.

 Compra de bienes y servicios: Adquisición de bienes y servicios necesarios para el ejercicio de las actividades del sector público, que no suponen un incremento del capital o del patrimonio público.

 Intereses: Carga financiera por intereses derivada de la deuda pública emitida.

 Transferencias corrientes: Pagos sin contrapartida por parte de los receptores, destinados a la financiación de operaciones corrientes (subvenciones a empresas, a Comunidades Autónomas o Ayuntamientos, subsidios de paro, becas, pensiones, prestaciones económicas, etc.).

 Fondo de contingencia: destinado a hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional, con un importe del 2% del total de los gastos para operaciones no financieras.

 Inversiones reales: Gastos destinados a la adquisición de bienes de capital, es decir que suponen un aumento del patrimonio o capital público (infraestructuras, edificaciones, maquinaria, etc.).

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 Transferencias de capital: Pagos sin contrapartida por parte de los receptores, los cuales los destinan a financiar inversiones, es decir gastos de capital (subvenciones para la construcción de edificaciones, equipamientos o para la adquisición de maquinaria).

 Variación de activos financieros: Gastos por adquisición de activos financieros o por la concesión de créditos (adquisición de acciones de empresas que se nacionalizan, etc.)

 Variación de pasivos financieros: Amortización de la deuda emitida. Desde un punto de vista general, y por los diferentes efectos económicos que comportan, los gastos se poden clasificar en:

a. Gastos efectivos (o bilaterales): Pagos por parte del sector público como contrapartida de bienes o de servicios productivos adquiridos. En consecuencia, se caracterizan porque dan lugar a la generación de nueva renta, que se añade a la renta nacional (por ejemplo, gastos por sueldo de funcionarios, por compra de productos, por compra de maquinaria o edificios, etc.)

b. Gastos de transferencia (o unilaterales): Pagos que se limitan a transferir poder adquisitivo, sin contrapartida, de forma que no dan lugar a una generación de renta (por ejemplo, subvenciones a empresas para reducir el precio de los productos, subsidio de paro, etc.). Los intereses de la deuda pública se incluyen entre los gastos de transferencia.

4.2. Ciclo presupuestario A pesar de que el presupuesto tiene como periodo de vigencia la anualidad completa desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre del año al que corresponde, la duración total del proceso presupuestario, desde que se inicia su elaboración hasta que se concluye su control, es bastante más prolongada. El gráfico que se presenta a continuación refleja la secuencia de todo este proceso. Antes 1.X año anterior 1.I año del ejercicio presupuestario 31.XII año del ejercicio presupuestario 31.X año siguiente 30.IV año posterior

(*) Obligaciones reconocidas hasta final de diciembre, correspondientes a gastos realizados durante el ejercicio a cargo de los créditos respectivos. (**) Ingresos liquidados hasta final de diciembre, cualquiera que sea el período al que corresponden.

1. Fase de elaboración El artículo 36 de la Ley General Presupuestaria especifica, de entrada, que la fijación anual del límite de gasto no financiero que tendrá que respetar el Presupuesto del Estado se tendrá que ajustar a aquello que marca la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se añade que el procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministerio de Hacienda y se ajustará a las normas siguientes:

 Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de los presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que se tengan que respetar, se determinarán por el Ministerio de Hacienda.

 Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los

EJECUCIÓN DE LOS GASTOS (*) Y DE LOS INGRESOS (**) PREVISTOS EN EL PRESUPUESTO (12 MESES)

CUENTA GENERAL DEL ESTADO (Intervención

General de la Administración del Estado)

(10 MESES)

INFORME DEL

TRIBUNAL DE

CUENTAS (6 MESES)

PREVISIÓN DE GASTOS Y

PREPARACIÓN DEL PROYECTO

DE LEY DE PRESUPUESTOS

APROBACIÓN POR EL PARLAMENTO

(3 MESES)

APROBACIÓN FINAL POR EL PARLAMENTO

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Presupuestos Generales del Estado remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.

 Igualmente, los diferentes ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de ingresos y de gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras entidades adscritas.

 El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas formará el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social y lo remitirá al Ministerio de Hacienda. Los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de presupuesto del Seguridad Social al Gobierno para su aprobación.

Sobre la base de los estados recibidos, y de acuerdo con las estimaciones de ingresos y con las previsiones de la actividad económica, y ajustándose a la distribución de recursos que prevé la programación plurianual, el Ministerio de Hacienda elaborará el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, que se somete al acuerdo del Gobierno. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y por los estados de ingresos y de gastos, tendrá que ser enviado a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior a aquel al que se refiere, para su aprobación, enmienda o devolución (art. 37). Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria:

 Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

 Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con la especificación de las principales modificaciones que presentan en relación con los vigentes.

 Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores del gasto.

 Un anexo, de carácter plurianual, de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

 La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

 Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

 Los estados consolidados de los presupuestos

 Un informe económico y financiero

 Una memoria de los beneficios fiscales, que corresponden a exenciones y bonificaciones que comportan una reducción de los ingresos impositivos

2. Fase de aprobación La discusión parlamentaria se produce a través del Congreso y del Senado, y de las respectivas comisiones de presupuestos. El reglamento del Congreso de los Diputados (art. 133) establece que:

 Sólo se admitirán enmiendas que supongan aumento de gastos si proponen, también, una reducción de cuantía igual en la misma sección.

 Las enmiendas que comporten una minoración de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Si la aprobación parlamentaria no se logra antes del primero de enero del ejercicio al que corresponde, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta que sean aprobados y publicados en el Boletín Oficial del Estado los nuevos presupuestos (art. 38) 3. Fase de ejecución La ejecución tiene como objetivo la materialización de los ingresos y los gastos previstos en el presupuesto durante el ejercicio económico al que hace referencia. Como aspectos más destacables

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de la Ley se pueden señalar: Duración del ejercicio presupuestario: Coincide con el año natural, y a cada ejercicio se imputan (art. 34):

 Los derechos liquidados durante el ejercicio, cualquier que sea el periodo del que se deriven.

 Las obligaciones económicas reconocidas hasta el final del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general realizados antes de la expiración del ejercicio presupuestario y con cargo a sus créditos respectivos.

 Por otra parte, los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas serán anulados, únicamente con algunas excepciones (art. 49).

Modificaciones durante el ejercicio presupuestario: El presupuesto recoge los créditos iniciales, a los que se incorporan las modificaciones que se registran durante el ejercicio para determinar los créditos finales, que son los efectivamente utilizables. Las posibles modificaciones durante el ejercicio son las siguientes:

 Créditos extraordinarios: Se producen cuando hay que realizar un gasto que no puede aplazarse hasta el ejercicio siguiente y no hay crédito consignado o es insuficiente. El Ministerio de Hacienda, previo informe de la Dirección general de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales (art. 55).

 Suplementos de crédito: Exactamente la misma situación y procedimiento de los créditos extraordinarios, cuando se trata de un gasto para la que hay una dotación de crédito que no es suficiente (art. 55).

 Transferencias de crédito: Traspaso de créditos de las partidas para las que fueron aprobados a otras (art. 52)

 Incorporaciones de créditos: A pesar del criterio general de anulación de los créditos no utilizados a final del ejercicio, en algunos casos concretos los créditos presupuestarios pueden incorporarse al ejercicio siguiente (art. 58).

 Generaciones de créditos: Son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la obtención de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.

 Créditos ampliables: A pesar del carácter limitativo de los créditos para gastos, podrán tener excepcionalmente la condición de ampliables aquellos créditos para los que se haga constar expresamente en la aprobación de los presupuestos esta condición. La ampliación sólo podrá producirse en función de la recaudación efectiva de los derechos afectados, o del reconocimiento de obligaciones específicas según disposiciones con rango de ley (art. 54).

Anticipos de tesorería: Son autorizaciones para realizar gastos inaplazables antes de que sea aprobado el proyecto de ley que las autoriza. Los concede el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía, en los casos siguientes (art. 60):

 Cuando una vez iniciada la tramitación de los créditos extraordinarios, o suplementos de crédito, haya ya el dictamen favorable del Consejo de Estado.

 Cuando una ley promulgada establezca obligaciones para el cumplimiento de las cuales haya que conceder un crédito extraordinario o suplemento de crédito.

 El límite máximo de los anticipos que pueden concederse es del 1% de los créditos autorizados por la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.

 Si, finalmente, las Cortes Generales no aprueban el proyecto de ley de concesión del crédito extraordinario o suplemento de crédito, el adelanto de tesorería se cancelará con la reducción de otros créditos del mismo departamento ministerial u organismo, intentando que el trastorno para el servicio público sea mínimo.

Procedimiento de ejecución del gasto público: los gastos públicos se materializan a través de las

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fases siguientes (artículo 73 y siguientes):

 Aprobación: Decisión del órgano correspondiente –en general ministros y jefes de los órganos con dotación presupuestaria– de efectuar una operación que implica la realización de un gasto, comprobando que haya la dotación correspondiente y haciendo la reserva necesaria.

 Compromiso de gasto: Acto mediante el cual se acuerda, después del cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.

 Reconocimiento de la obligación: El gasto se convierte en exigible sobre la base de documentos suficientes, determinando la cantidad exacta.

 Ordenación del pago: Entrega de la orden contra la Tesorería del Estado, en relación con la obligación liquidada. El ordenador general de los pagos es el Director General del Tesoro y Política Financiera. La expedición de estas órdenes tendrá que ajustarse al Plan de disposición de fondo del Tesoro Público, establecido por el Gobierno para cada año.

 Pago material: Salida efectiva de los fondos. Procedimiento de ejecución de los ingresos públicos: los ingresos públicos se materializan a través de las fases siguientes (art. 80):

 Liquidación: reconocimiento del derecho de efectuar los ingresos de que se trate.

 Recaudación: ingreso efectivo de los fondos correspondientes a los derechos liquidados.

 En el caso de los ingresos tributarios, hay que considerar el devengo, que corresponde al momento en que nace la obligación de pagar la deuda tributaria.

4. Fase de control Aplicación de técnicas que tienen como objetivo garantizar que la gestión de la hacienda pública se adapte a la normativa legal vigente. Control interno: Se desarrolla temporalmente durante la fase de ejecución del presupuesto, y lo lleva a cabo la misma Administración. Lo efectúa la Intervención General de la Administración del Estado. Esta función de control se materializa en diferentes aspectos (art. 142 y siguientes):

 Control de legalidad: previo a los actos de la Administración y aplicado a todos los actos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como a los ingresos y pagos que se deriven, y la recaudación, inversión o aplicación en general de caudales públicos. Supone la intervención crítica o fiscalización, formal y material, de los actos indicados.

 Control financiero: No está definido de manera precisa en la Ley, si bien tiene ha de consistir en comprobar el funcionamiento económico–financiero de los servicios, organismos, etc., de acuerdo con las directrices que los rigen.

 Control de eficacia: Análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento de los objetivos de los programas que se desarrollen.

Control político (o externo): Corresponde a las Cortes Generales, mediante la aprobación del informe anual que realiza el Tribunal de Cuentas sobre la ejecución del presupuesto de cada año. El procedimiento es el siguiente (art. 130 y siguientes):

 La Intervención General de la Administración del Estado elabora la Cuenta General del Estado (Cuenta General de la Administración del Estado y de los Organismos Autónomos), antes del 31 de octubre del ejercicio siguiente, y la pasa al Tribunal de Cuentas.

 El Tribunal de Cuentas añade las cuentas de la Seguridad Social y las de las sociedades estatales y procede, por delegación de las Cortes Generales, a su examen y aprobación. Finalmente, en un plazo de seis meses desde su recepción, dictará resolución definitiva para elevarlas a las Cortes Generales para su aprobación.

 Además de las funciones de control externo, el Tribunal de Cuentas también tiene como

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función el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en la que incurran quienes tengan a su cargo el control de caudales o efectos públicos.

El Tribunal de Cuentas está regulado por las disposiciones siguientes:

 Constitución Española de 1978 (artículo 136).

 Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

 Ley 7/1988, del 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

4.3. Principios presupuestarios y su evolución La preocupación por el establecimiento de unos principios presupuestarios básicos surge, inicialmente, en el contexto del pensamiento clásico, basándose en la doctrina hacendística imperante, de carácter liberal, y en la necesidad de establecer limitaciones en la acción del poder ejecutivo, para evitar que se sustraiga al control del parlamento. De este modo surgen los llamados principios clásicos de la hacienda pública. La evolución posterior ha llevado a definir unos principios modernos de la hacienda pública. Estos últimos recogen dos tendencias fundamentales: el reforzamiento del poder ejecutivo y su mayor autonomía frente al control parlamentario, por una parte; y la aceptación generalizada del papel del Estado como corrector de la evolución y las tendencias del sistema económico, por otra. Los principios presupuestarios se pueden agrupar en tres grandes bloques, que tratan de quien tiene que establecer el presupuesto (principios políticos); de cómo tiene que ser establecido (principios contables); y de los criterios económicos que tiene que cumplir (principios económicos). A continuación se detallan los principios más significativos, haciendo una breve referencia a su evolución desde el contexto clásico inicial, hasta la actualidad. Principios políticos: a) Principio de competencia: Este principio afirma tradicionalmente la soberanía del pueblo para fijar los recursos y las obligaciones del Estado. El reparto actual de funciones lleva a reforzar la función del ejecutivo, que elabora el presupuesto e incluso tiene prerrogativas que limitan las enmiendas. b) Principio de universalidad: Establece la inclusión de la totalidad de los ingresos y los gastos en el presupuesto. c) Principio de claridad: Establece la necesidad de que el presupuesto tenga una estructura que permita reconocer la procedencia de los ingresos y la finalidad de los gastos. d) Principio de especialidad cualitativa: Determina que todos los recursos previstos en el presupuesto tienen que ser asignados estrictamente a las finalidades establecidas. e) Principio de publicidad: Exige que las diferentes fases del ciclo presupuestario estén abiertas a la información del público en general. f) Principio de exactitud: Los recursos y los gastos recogidos en el documento presupuestario tienen que acercarse lo máximo posible a los ingresos y gastos de la ejecución presupuestaria. g) Principio de anticipación: El presupuesto tiene que ser aprobado por el parlamento antes de empezar el ejercicio presupuestario. Principios contables: a) Principio de presupuesto bruto: Las partidas presupuestarias tienen que ser establecidas sin ninguna deducción. Es decir, los gastos no pueden ser deducidos de los ingresos, aunque contribuyan a hacerlos posibles, sino que tienen que constar siempre separadamente. Complementa el principio político de universalidad. b) Principio de unidad de caja: Todos los ingresos y pagos tienen que centralizarse en una tesorería única, a la que tiene que corresponder la gestión de todos los caudales públicos. c) Principio de especificación: Todos los ingresos y pagos tienen que ser clasificados de acuerdo con criterios lógicos, establecidos en base a su naturaleza específica.

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d) Principio de ejercicio cerrado: El presupuesto tiene que recoger exclusivamente los ingresos y los gastos ejecutados realmente durante el periodo temporal de vigencia de ese presupuesto. Principios económicos: a) Principio de gestión mínima: El presupuesto tiene que ser lo más reducido posible. Desde el punto de vista clásico se justifica por la consideración del gasto público como exclusivamente de carácter consuntivo. Desde el punto de vista de la hacienda pública actual, que también toma en consideración la consecución del bienestar social, esta limitación carece de sentido en gran medida, de forma que el volumen de recursos depende también de los objetivos de carácter social que se quieran lograr. b) Principio de equilibrio presupuestario: Los gastos presupuestarios tienen que ser financiados en su totalidad por los ingresos ordinarios. La razón fundamental, desde el punto de vista clásico, es que la financiación del déficit limita las posibilidades de inversión y, al mismo tiempo, estimula la inflación. El planteamiento keynesiano de la función estabilizadora atribuida al sector público contradice este criterio, en la medida que implica necesariamente la materialización de déficits. c) Principio de neutralidad impositiva: Los impuestos tienen como única finalidad la recaudación, es decir, la obtención de los recursos necesarios para desarrollar la actuación del sector público, y no es conveniente que alteren la distribución de los ingresos, puesto que esto puede obstaculizar el desarrollo económico. La visión moderna acepta la función redistributiva del Estado a través de la imposición, a pesar de que también se puede realizar mediante otros instrumentos. d) Principio de autoliquidación de la deuda: El endeudamiento sólo se justifica en el supuesto de que se use para financiar gastos de inversión, los cuales permitan después generar ingresos suficientes para cubrir el pago de los intereses y la devolución del principal de la deuda. El objetivo sería el de limitar la absorción de ahorro privado que representa la emisión de la deuda, y evitar la carga que se traslada a las futuras generaciones. El enfoque moderno cuestiona también este tipo de planteamiento, especialmente en cuanto a la acción estabilizadora y redistributiva del Estado.

4.4. El presupuesto clásico frente a las nuevas técnicas presupuestarias A los enfoques más tradicionales del presupuesto se han añadido varias técnicas que tienen como objetivo proporcionar criterios para evaluar los resultados y la eficacia de las actuaciones del sector público. Las más importantes son:

 Presupuesto por Programas (P.P.B.S. - Planning Programming Budgeting System). Como señala E. Fuentes Quintana1, el Presupuesto por Programas implica seleccionar entre programas alternativos que sirven a un objetivo público determinado. De acuerdo con ello, se tratará de aplicar las técnicas que permitan comparar los diversos programas de actuación, para decidir cuales deben ser aplicados. El objetivo es establecer prioridades entre las diferentes opciones de gastos mediante la selección de programas alternativos. Así pues, se tratará de definir los objetivos que pretende lograr la actuación pública, los programas necesarios para conseguirlos y los recursos que es necesario destinar, analizando sistemáticamente las alternativas disponibles, para aplicar las más eficaces. La evaluación y el estudio de la eficacia de las posibles alternativas se hace a menudo mediante el método conocido con el nombre de análisis coste–beneficio.

 Presupuesto de base cero. J. Barea y J. A. Martínez2 describen el Presupuesto Base Cero indicando que “(….) consiste en un método presupuestario en que cada año se empieza de nuevo en la elaboración del presupuesto y requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de sus necesidades presupuestarias partiendo del primer euro, debiendo demostrar el porqué debe establecerse su presupuesto y si es verdaderamente rentable”. P. A. Pyhrr, creador de esta técnica presupuestaria, lo definió en 1970 como “un proceso operativo 1 Fuentes Quintana, Enrique (1971): Estudio Introductorio de la obra de Charles Schultze: "PPBS. Política y Economía del Gasto Público". Madrid, Editorial Instituto de Estudios Fiscales. 2 J. Barea; J. A. Martínez: “Fortalezas y debilidades del Presupuesto Base Cero”. Presupuesto y Gasto Público nº 69/2012

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de planificación y presupuesto que exige a cada administrador justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio (base cero)”3. De esta manera, cada unidad gestora debe explicar la existencia de cada uno de los gastos, mediante la agrupación de todas las actividades a realizar en “paquetes de decisión”, las cuales serán evaluadas y priorizadas adecuadamente” Ello comporta que:

 El nivel de gasto de cada una de las actividades habrá de estar debidamente justificado y, en ningún caso, podrá ser explicado por el nivel de gasto de ejercicios anteriores.

 Para esta técnica presupuestaria es más relevante analizar cuestiones como el por qué se tienen que realizar determinados gastos y si la forma en que se están empleando los recursos es la adecuada, por encima del nivel de gasto a realizar.

 Gracias al establecimiento de los llamados “paquetes de decisión”, aumentan las probabilidades de descubrir intentos de fraude en la elaboración de los presupuestos, ya que comportan efectuar un análisis exhaustivo de los mismos.

 La asignación de recursos a cada actividad se realizará mediante una priorización previa de las mismas claramente detallada.

Así pues, la idea fundamental es concebir el presupuesto como un conjunto de gastos a ser reconsiderado permanentemente, en lugar de considerar sólo el cambio incremental que hay que asumir cada año. Con esta técnica cada departamento tiene la obligación de justificar sus peticiones presupuestarias desde el inicio, evaluando paquetes de programas alternativos y ordenándolos para que quede establecido cuales serían incluidos y excluidos para cada nivel de presupuesto. (Algunos autores, por ejemplo Musgrave, consideran que una aplicación exhaustiva del método es impracticable, y recomiendan la aplicación rotativa a los diferentes departamentos, de forma que cada uno sea sometido a este proceso presupuestario, por ejemplo, cada cinco años). El esquema básico de aplicación sería: Unidad de gestión 1 Unidad de gestión 2 .......................... Objetivo A Objetivo B ..................... Paquete Paquete decisiones 1 decisiones 2 ………….. Elementos de valoración de cada alternativa:  Alternativa 0 Alternativa 0 * Costos  Alternativa 1 Alternativa 1 * Beneficios potenciales  Alternativa 2 Alternativa 2 ......................... Integración y jerarquización de las propuestas y decisión de las alternativas.

 Aspectos esenciales del análisis Coste-Beneficio: El método de análisis coste-beneficio se utiliza para la evaluación de proyectos, basándose en el hecho de que un proyecto no supone otra cosa que una forma de aplicar recursos, cuyo rendimiento se pretende evaluar, o cuyo coste se pretende minimizar. Para ello este método de análisis intenta valorar en términos monetarios las corrientes de beneficios y de costes que se pueden asociar a cada una de las alternativas que se pretende analizar. La evaluación se puede realizar tanto con la finalidad de obtener el valor actual del proyecto (VAP), definiendo una tasa de descuento (i), como en base a la obtención de una tasa interna de rentabilidad (TIR), que haría que fuera cero el valor actual de la inversión en relación a los 3 Pyhrr, P. A.: “Zero-Base Budgeting”, en Harvard Business Review, 1970.

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rendimientos. Mientras que el primer método puede ser aplicado a todo tipo de proyectos, obviamente la segunda evaluación sólo es posible cuando el proyecto da lugar a la existencia de flujos de ingresos y de gastos. Así, si un proyecto supone una serie de flujos positivos y negativos (ingresos y gastos), C0, C1, C2, ... Cn, que se producen en los periodos 0, 1, 2, 3, ……... n C0 C1 C2 C3 Cn +–––––––+–––––––+–––––––+––––––––––––––––––––––––––––––––+ 0 1 2 3 ............. ...................... n Se puede calcular la tasa interna de rentabilidad ir para el proyecto. Lógicamente, será preferible aquel proyecto que tenga un valor actual de la inversión más elevado o bien una tasa interna de rentabilidad más alta. En el cálculo del valor actual se ha de tener presente que la tasa de descuento seleccionada condiciona de forma decisiva el valor actual obtenido y que, cuanto más elevada sea esta tasa, resultan valorados más negativamente aquellos proyectos con rendimiento a plazos más largos.

4.5. Notas sobre los Presupuestos en España y las Comunidades AutónomasEl gasto público total ha crecido considerablemente en España en los últimos años, de forma que, tal como se puede comprobar en el cuadro siguiente, en 2016 alcanzaba un valor de 472.033 millones de euros, cifra superior en 2,27 veces a la que se registraba el ejercicio de 1995, año en el cual equivalía a 207.858 millones de euros. Por lo tanto, en ese período aumentó un 127% lo cual equivale a un crecimiento del 4% anual acumulativo en valores corrientes o una tasa media del 6,1% anual de incremento. A pesar de ello, en buena parte de esos años el crecimiento económico general siguió una pauta claramente más intensa, con lo cual la proporción del PIB que representan los gastos públicos experimentó un retroceso notable, que fue especialmente intenso en los primeros ejercicios del intervalo temporal considerado, puesto que del 44,3% que alcanzaba en 1995 descendió hasta el 38,5% el 2001, mientras que entre 2001 y 2007 este indicador se mantuvo en porcentajes bastante similares. Posteriormente, sin embargo, el impacto de la crisis económica se ha traducido en un aumento considerable del peso del gasto público en la economía, que en el quinquenio 2009-2013 se situó en los valores máximos de toda la serie considerada, entre el 45,6% y el 48,1% (ver cuadro). Así pues, en un intervalo de tan solo seis años (entre 1995 y 2001) la participación del conjunto del Sector Público en el PIB disminuyó en 5,8 puntos porcentuales. Posteriormente, esta participación se mantuvo bastante estable, dado que entre 2001 y 2007 osciló entre el 38,3% y el 38,9%. A esta dinámica contribuyeron varios factores, principalmente la necesidad de adaptar las condiciones de la economía española a las exigencias de estabilidad presupuestaria definidas por la Unión Europea como requisito para la introducción del euro, por un lado, y la fase expansiva que siguió la economía española, que facilitó significativamente conseguir los objetivos de disciplina presupuestaria asumidos, por otra parte. El incremento que se observa a partir del año 2008 se ha de asociar a los efectos sobre el gasto público derivados del impacto de la crisis económica actual, tal como se ha señalado antes. En general, como ya se ha tratado en un tema anterior, la evolución del gasto público español resulta bastante similar a la que se observa en la mayoría de los países de la OCDE, en los cuales es perceptible una disminución paulatina del peso del sector público en la economía a partir de mediados de los años noventa. Cómo se verá en los datos que se comentan después, en la marcha seguida por el gasto público en el caso español también ha influido de manera importante el comportamiento de las diversas administraciones que integran el sector público y, especialmente, de la Seguridad Social. Por otro lado, la tendencia global del gasto también ha incidido en la distribución entre las diferentes funciones a las cuales se destinan los recursos públicos, cuestión que se pone de manifiesto cuando se analizan los datos de la clasificación funcional del gasto. Desde otro punto de vista, también es interesante valorar la manera en la que ha evolucionado la distribución de los recursos públicos entre los diferentes niveles territoriales de la Administración del Estado, como consecuencia del desarrollo del estado de las autonomías a partir de los primeros

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años de la década de los ochenta. En este sentido, el ritmo de crecimiento de los recursos gestionados por las administraciones autonómicas ha progresado a una velocidad notablemente más intensa que el resto de los subsectores de la Administración. Así, en 1985, el gasto de los gobiernos de las CC. AA. (Comunidades Autónomas) superaba en poco al de los entes locales y, en términos relativos, representaba poco más del 12% del gasto público total. Diez años más tarde, su participación en el gasto público español ascendía ya a más del 17%, es decir había aumentado aproximadamente cinco puntos porcentuales, mientras que la administración central gestionaba el 44% del gasto público total. La marcha ascendente posterior ha sido aún más acusada, puesto que, tal como se puede observar en el cuadro siguiente, en el período 2005-2008 los gastos de las CC. AA. representaron un porcentaje cercano o incluso algo superior al 30% del total. El significativo retroceso que se observa en los cuatro últimos años de la serie se puede atribuir al esfuerzo de ajuste presupuestario que ha recaído, principalmente, sobre las administraciones autonómicas y locales y ha afectado en menor medida al gobierno central. El porcentaje medio de participación en el gasto público del Gobierno central para el quinquenio 2009-2013 fue del 36,4% frente al 28,5% de las CC. AA, es decir casi ocho puntos porcentuales superior, mientras que en el trienio 2014-2016 la participación media del gobierno central fue del 36,2% frente al 27,3% de las CC. AA., lo cual comporta un diferencial sensiblemente superior (ver cuadro). Aunque los recursos gestionados por las administraciones locales no tuvieron una evolución tan expansiva, también aumentaron sensiblemente y su participación porcentual en el gasto público creció 2,4 puntos porcentuales entre 1995 y 2006 y el año 2007 se aproximó al 13% del total. La canalización mediante los ayuntamientos de fondos destinados a estimular la economía a partir del año 2008 influyó en el mantenimiento de porcentajes relativamente elevados del gasto público total por parte de las administraciones locales, aunque la contención presupuestaria a la que se han visto sometidas posteriormente resulta notable tanto en términos absolutos como relativos (ver cuadro). Como última cuestión relativa a la distribución del gasto público entre los diversos niveles de la Administración, el gráfico que se añade a continuación permite ver que entre los países de la Unión Europea únicamente en Bélgica, Austria y Alemania –además de España– las administraciones subcentrales –federales, regionales o autonómicas– tienen una participación relevante en el gasto público total, correspondiendo a un país exterior a la UE (Suiza) el porcentaje más elevado.

Government expenditure

UNIT Million euro Spain 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 General government 207.858 217.125 216.188 226.241 237.335 253.125 269.026 289.390 307.526 333.332 356.547 385.895 421.813 459.389 494.002 493.202 490.592 500.177 467.326 465.424 472.740 472.033 Central government 121.024 121.525 116.880 120.829 124.959 133.093 139.513 138.655 144.130 159.417 163.730 178.752 193.719 207.667 241.962 222.761 216.803 268.319 232.412 225.483 222.931 219.890 State government 47.171 53.056 54.273 59.331 66.266 76.163 82.737 99.351 110.578 121.056 135.076 147.396 161.430 178.897 188.233 188.102 193.495 191.235 164.336 164.727 170.943 167.834 Local government 26.843 28.451 30.145 32.958 35.933 37.645 40.494 44.127 47.637 49.265 54.694 61.090 69.618 72.076 76.302 76.613 73.103 61.547 60.731 62.835 65.317 64.533 Social security funds 80.222 85.863 86.106 89.698 95.552 101.833 108.475 89.491 90.649 97.777 104.798 112.182 121.356 133.537 150.769 157.606 158.900 160.443 161.475 160.168 159.543 161.778

UNIT Percentage of gross domestic product (GDP) SECTOR/TIME 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 General government 44,3 43,0 41,6 41,0 39,9 39,2 38,5 38,6 38,3 38,7 38,3 38,3 39,0 41,2 45,8 45,6 45,8 48,1 45,6 44,8 43,8 42,2 Central government 25,8 24,1 22,5 21,9 21,0 20,6 19,9 18,5 17,9 18,5 17,6 17,7 17,9 18,6 22,4 20,6 20,3 25,8 22,7 21,7 20,6 19,7 State government 10,1 10,5 10,4 10,8 11,1 11,8 11,8 13,3 13,8 14,1 14,5 14,6 14,9 16,0 17,4 17,4 18,1 18,4 16,0 15,9 15,8 15,0 Local government 5,7 5,6 5,8 6,0 6,0 5,8 5,8 5,9 5,9 5,7 5,9 6,1 6,4 6,5 7,1 7,1 6,8 5,9 5,9 6,1 6,0 5,8 Social security funds 17,1 17,0 16,6 16,3 16,1 15,8 15,5 11,9 11,3 11,4 11,3 11,1 11,2 12,0 14,0 14,6 14,8 15,4 15,7 15,4 14,8 14,5

UNIT Share in total public expenditure SECTOR/TIME 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Central government 44,0 42,1 40,7 39,9 38,7 38,2 37,6 37,3 36,7 37,3 35,7 35,8 35,5 35,1 36,8 34,5 33,8 39,4 37,5 36,8 36,0 35,8 State government 17,1 18,4 18,9 19,6 20,5 21,8 22,3 26,7 28,1 28,3 29,5 29,5 29,6 30,2 28,6 29,2 30,1 28,1 26,6 26,9 27,6 27,3 Local government 9,8 9,8 10,5 10,9 11,1 10,8 10,9 11,9 12,1 11,5 11,9 12,2 12,7 12,2 11,6 11,9 11,4 9,0 9,8 10,2 10,6 10,5 Social security funds 29,1 29,7 30,0 29,6 29,6 29,2 29,2 24,1 23,1 22,9 22,9 22,5 22,2 22,6 22,9 24,4 24,7 23,5 26,1 26,1 25,8 26,3 Source: Eurostat

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Distribution of general government expenditures across levels of government

Source: OECD

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IRL GBR EST NOR CZE PRT HUN GRC SVN KOR SVK LUX AUT SWE POL FRA DNK ITA NLD FIN CAN ESP BEL DEU LVA

201 5

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60

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100

IRL NZL GBR ISR EST NOR TUR GRC CZE AUS PRT SVN HUN ISL USA KOR SVK LUX SWE AUT MEX POL JPN FRA DNK ITA NLD FIN CAN ESP BEL DEU CHEOECD UWA

OECD WA

COLLVA

Centra l  government State  government Loca l  government Socia l  securi ty% 2007 and 2014

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