Historia administracion publica, Ejercicios de Ciencia de la administración. Universidad Complutense de Madrid (UCM)
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Asignatura: Teoria de la Administracion Publica, Profesor: blanca olias de lima, Carrera: Ciencias Políticas, Universidad: UCM
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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA

• La construcción de la Administración pública moderna en España se produce a lo largo del siglo XIX, a partir de las Cortes de Cádiz

• Este proceso es paralelo al que tiene lugar en Europa aunque el transcurso de los acontecimientos desemboque en un Estado más débil e improvisado que en otros lugares

Los antecedentes de la Administración pública moderna

• Las instituciones para el gobierno de la Monarquía son unos órganos colegiados, los Consejos, que constituyen el centro de la administración regia,

• y los agentes reales, Corregidores e Intendentes, que cumplen la función de controlar el territorio y de recaudar impuestos para sufragar los cuantiosos gastos de las empresas de la Corona

• Líneas de desarrollo en torno a la centralización, la especialización y la profesionalización, que aún con todas sus vacilaciones,

Los Consejos

• El primero y modelo de todos los demás es el Consejo de Castilla, instituido por los Reyes Católicos: se ocupaba el Consejo de los temas de estado, sobre los que asesoraban a los monarcas, pero también de los asuntos administrativos y de impartir de justicia.

• La intervención del Consejo en los más distintos asuntos, sin distinguir por la naturaleza de éstos, es en realidad una característica pre-moderna. Lo verdaderamente innovador es el principio de centralización en torno al monarca que empiezan a promover, la especialización progresiva a que darán lugar y la emergencia de una infraestructura administrativa jerarquizada que se desarrolla para dar soporte a las actividades del Consejo.

• Del Consejo de Castilla depende además el otro elemento modernizador los Corregidores, que gobiernan, administran e imparten justicia en los Ayuntamientos.

ORGANIZACIÓN DE UN CONSEJO

• El Consejo es un órgano colegiado compuesto por un presidente ( normalmente un miembro de la alta nobleza o un dignatario eclesiástico) + un número variable de consejeros (inicialmente se nombran entre los estratos superiores de la nobleza y el clero). Poco a poco se abren a otros colaboradores reales

• El Consejo tiene un secretario que además de realizar las funciones típicas de una secretaría (redacción de acuerdos o actas, custodia, documentación) ejercía la jefatura de los oficiales que trabajan en el Consejo y que él mismo se encargaba de reclutar.

• Entre éstos y aquél está el oficial mayor que es quien de manera más inmediata supervisa el trabajo de los oficiales.

En los Consejos de Estado y de Guerra se produce una circunstancia peculiar que hará evolucionar la figura de los secretarios. En estos Consejos no hay presidente pues su lugar lo ocupa el Monarca, que no acude a las sesiones. Esta circunstancia va a ocasionar un desplazamiento del peso político hacia los secretarios que despachan oralmente con el Rey (secretarios de estado

Los Secretarios de Estado y de Despacho

• En el siglo XVII junto con las instituciones anteriores aparecen:

• Las Juntas, más flexibles que los Consejos, con una composición social más abierta y que se ocupaban de asuntos más concretos. Fueron un instrumento ampliamente utilizado por los validos.

• Los Secretarios de Estado y de Despacho Universal que se vienen considerando los antecedentes de los Ministros. Se crearon para el manejo de los papeles bajo la autoridad del valido. Se seleccionaban entre los secretarios de los Consejos más capaces.

Los agentes reales: Corregidores e Intendentes

• Los Corregidores son los agentes de la política real en el

territorio que juegan un importante papel en la centralización llevada a cabo por la Monarquía absoluta en España.

• El desgaste de la venta de oficios y de la venalidad en la provisión de los cargos.

• En la segunda mitad del siglo XVIII se produce una reforma decisiva: se clarifican las funciones de los Corregidores en torno a la justicia y las actividades de policía,

• Los Intendentes son también funcionarios reales en el territorio que se encargan de las cuestiones relativas a la guerra y la hacienda pública.

• Una de las razones para implantar las intendencias fue para terminar con el fraude y la corrupción en las arcas reales a que daba lugar la dispersión de tributos y de administraciones para cobrarlos.

• Tanto los Intendentes como los Corregidores fueron personajes relevantes en su época. Entre ellos no fueron infrecuentes las disputas ya que la división de funciones no era tan nítida ni tan racional como la que hoy es de uso común.

Las bases de la Administración pública moderna

La construcción de la Administración pública española se realiza a partir de las Cortes de Cádiz.

• La formación de una Administración moderna depende de y es paralela a la del Estado constitucional. Las vacilaciones, retrocesos y cambios de rumbos que aquél sufre afectan otro tanto a su organización administrativa.

Los rasgos principales de la organización administrativa que se implanta son:

• Unidad, uniformidad y centralización. Se opta por una estructura única que abarca desde los Ayuntamientos al

Consejo de Ministros. La igualdad de todas las personas ante la ley se corresponde con la uniformidad de las instituciones administrativas

• Estructura piramidal. Todos los agentes de la Administración se subordinan unos a otros en una organización que culmina en el Rey. Esta estructura, que responde al principio de jerarquía, no admite interrupciones o soluciones de continuidad.

• La Administración Suprema del Estado (con terminología de la época) constituida por los Ministros, se prolonga en territorio a través de los subdelegados de Fomento y los Intendentes. Un agente central, el Gobernador civil, se encarga del gobierno de las provincias.

• Distinción entre órganos unipersonales y colegiados. Es

el principio más elemental de diferenciación de funciones. Los órganos activos o ejecutivos son unipersonales y los reflexivos o de asesoramiento y consejo son colegiados.

• Posición de supremacía de la Administración frente a los particulares. Estos poderes se recogen en un derecho peculiar, el derecho administrativo. Instauración en 1845 de la jurisdicción contencioso-administrativa (los órganos judiciales que intervienen en los conflictos de los particulares con la Administración)

El punto de inflexión entre el viejo y el nuevo modelo suele situarse en los seis Reales Decretos promulgados en 1834 porque en ellos se efectúa la diferenciación fundamental entre los asuntos gubernativos y los judiciales.

• El Consejo de Ministros aparece por primera vez, aunque de manera fugaz, en 1823 para coordinar los distintos Ministerios, pero hasta 1837 no se asienta de manera definitiva. La Presidencia del Consejo, denominado inicialmente Gabinete, recaía en el Secretario de Estado o en la persona encargada de formar el Gobierno si no era éste.

• La Constitución de Cádiz inagura la división ministerial con siete Secretarías de Despacho. Esta denominación se va a

mantener hasta la Constitución de 1837, donde ya se habla de Ministros, aunque se alternarán ambas denominaciones todavía durante algún tiempo.

En esta primera organización se establece la división de funciones entre las Secretarías y las líneas generales de su estructura cuya unidad fundamental son los negociados.

• El rasgo general es el crecimiento continuado de la organización y las funciones de la Administración, la preocupación constante por el gasto público.

• Sobre los Ministros o Secretarios de Estado y Despacho también en este periodo se llega a elaborar un estatuto bastante completo

Las Subsecretarías aparecen también en esta época y se van generalizando a todos los Ministerios. Se concebían como órganos de apoyo a los Ministros que les permitían descargarse de los negocios de menor cuantía y de la instrucción de los expedientes.

• Las Direcciones generales, cuestionadas en un primer momento por coincidir con otra unidad organizativa (las Inspecciones generales), se fueron asentando y demostrando su utilidad.

• En cuanto a la organización territorial del poder resulta de especial significación la división provincial llevada a cabo por Javier de Burgos en 1834 pues dotaba al Estado de un marco de acción de proporciones adecuadas y estable..

• En 1845 se da el giro decisivo hacia la configuración del Gobernador civil que es el punto de conexión entre el centro y la periferia, a través del cual se trasmite la información y se imparten instrucciones.

• Es también el superior jerárquico de los órganos colegiados de base territorial, Ayuntamientos y Diputaciones, que en aquel momento carecen de autonomía y se consideran parte de la organización general.

2 Continuidad y desarrollo del sistema

• Si desde el punto de vista de la historia política es imposible

integrar en un mismo bloque etapas tan distintas como el sexenio revolucionario (1.868-1874) la Restauración (1874-1923), la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1931) y la Segunda República (1931-1936) no lo es tanto desde la perspectiva de la historia de la Administración General ya que hay una continuidad de sus estructuras organizativas y de sus principios de funcionamiento.

• La organización ministerial se mantiene y crece, desarrollando una estructura de mayor complejidad como consecuencia de la mayor intervención del Estado.

• La presencia en el territorio también se acrecienta; subsiste el Gobernador civil y la organización burocrática que le da apoyo. Las pautas fundamentales de esta construcción (estructura piramidal que cubre todo el territorio, unidad, uniformidad, centralización, etc.) no se alteran.

• Algunas tensiones latentes en el modelo que se implanta hacen su aparición.

• La multiplicación de delegaciones ministeriales de manera desordenada sin control del Gobernador civil

• Éste no las controla ni tiene interés en hacerlo ya que se especializa en la manipulación de la vida local y las elecciones.

• La crónica penuria de las arcas públicas, que impide abordar de manera adecuada algunas cuestiones, como por ejemplo las retribuciones de los funcionarios, que serán fuente de graves problemas. La preocupación por la reducción del gasto público es un tema persistente en todo este largo recorrido.

• Las dos innovaciones de mayor calado de este largo periodo son: la consolidación de una función pública profesional (que inicia el Estatuto de Bravo Murillo, 1852, y da carta de naturaleza el de Maura, 1918) y el Estatuto municipal (1924) y provincial (1925) que democratizan la vida local.

• Hay que mencionar sin embargo el surgimiento de dos instituciones que posteriormente jugarán un importante papel:

• La figura del Vicepresidente del Gobierno, que aparece por primera vez en 1926 en el primer Gobierno civil de la Dictadura.

• La creación de los primeros Organismos Autónomos (1908) que se adscriben al nuevo Ministerio de Trabajo: el Instituto Nacional de Previsión y el de Reformas Sociales. de sus órganos de gobierno y, sobre todo, en su régimen económico.

• La etapa que finaliza con el comienzo de la guerra civil aporta pocas novedades desde el punto de vista administrativo, excepción de la aprobación del primer Estatuto de Cataluña, cuyas consecuencias administrativas (reparto de competencias entre el Estado y la Generalitat, supresión de las provincias, etc.) sólo pudieron apuntarse por su escasa duración,

• Al finalizar el periodo la Administración se había consolidado aunque precisaba de reformas para hacerla más eficaz.

Crisis y excepción: el régimen franquista

• los primeros años de la dictadura son de desmantelamiento

de la Administración heredada y su sustitución por régimen de concentración de poderes y de botín.

• Política y Administración se confunden. Las estructuras administrativas pasan a depender en todos los aspectos de las necesidades políticas y clientelares de los vencedores.

• La Administración se desprofesionaliza no sólo como consecuencia de las depuraciones sino porque acceden a los distintos puestos personas cuyo principal mérito es la adhesión al régimen y carentes de la preparación necesaria.

La estabilización del régimen

Desde el punto de vista administrativo los datos más relevantes de estos años (1943-1957) son:

• La organización administrativa tiende a estabilizarse y se realiza una demarcación del papel que juega el partido único y el Movimiento en la composición de las instituciones. A partir

de 1951 el general Franco se retira de la administración activa, aunque conservando todos los resortes del poder en su mano.

• Tímida restauración de una especie de Presidencia del Gobierno en la figura del Ministro Subsecretario de la Presidencia, pues Franco sigue manteniendo unidas en su persona la Jefatura del Estado y la Presidencia del Gobierno.

• Potenciación de los Organismo Autónomos, que una vez más se convierte en el instrumento de las políticas más emblemáticas del régimen. En una primera fase haciendo frente a las necesidades más perentorias (agricultura y alimentación, transportes, comercio exterior) y más adelante al servicio de la política fuertemente intervencionista de desarrollo industrial (el complejo de empresas aglutinado en torno al INI) y de mediatización y control de las relaciones laborales (trabajo).

• Centralismo y uniformismo extremo que abarca todos los órdenes y todos los niveles. En el ámbito territorial llevará a la proliferación desordenada de las delegaciones ministeriales y a la inoperancia de las instituciones locales.

• Autarquía de la Administración y de sus funcionarios públicos. La incuestionable lealtad de los funcionarios al régimen, que se asegura de manera eficaz en los procesos de reclutamiento, permite que éstos obtengan en contrapartida un indiscutido control sobre la organización que utilizaran en beneficio propio (autogobierno, privilegios corporativos, obtención de fuentes subsidiarias de ingreso).

2.4.2. Reforma administrativa e inmovilismo político

En la etapa siguiente (1957-1968) que desembocará en lo que algunos han denominado “la dictablanda” y el final del franquismo ven la luz las grandes normas del franquismo.

• Se inicia la reforma administrativa impulsada por la necesidad de contar con una Administración mínimamente ordenada y racional que proporcione algunos servicios básicos para el desarrollo del mercado nacional y la política de liberalización económica.

• La plataforma de esta reforma la constituyen las ideas de racionalidad burocrática de corte weberiano

convenientemente actualizadas a través de la revolución gerencial de inspiración norteamericana (gerencialismo clásico)

Las actuaciones más significativas desde nuestra perspectiva fueron:

• Se establecen las principales normas de organización y funcionamiento de la Administración (ley del régimen jurídico de la Administración del Estado, ley de procedimiento administrativo, ley de contratos, ley de funcionarios civiles) que siendo solventes en el plano técnico tropiezan con las limitaciones del régimen (imposibilidad de diferenciar política y administración, hipercentralismo, relaciones autoritarias con “los administrados”).

• Aparición de las Comisiones Delegadas del Gobierno que intentan resolver en comisiones más restringidas que los Consejos de Ministros los problemas de coordinación sectorial de los Ministerios.

• Se separa formalmente Jefatura del Estado y Presidencia del Gobierno, aunque se mantienen unidas en la persona del general, y se potencia el papel del Ministerio de la Presidencia.

• Se generalizan a todos los Ministerios las Secretarías Generales Técnicas, a imitación de la creada en 1956 para impulsar la reforma administrativa. Sus funciones iban más allá de los típicos órganos staff, la elaboración de estudios y proyectos, pues jugaron un importante papel político en el control de los Departamentos.

• Intento de ordenación, clasificación y reducción de los Organismos Autónomos que habían proliferado de manera ingobernable fuera del control financiero del Estado.

• Refuerzo del poder de los Gobernadores civiles al mismo tiempo que se pretende limitar, sin gran éxito, la autonomía de los delegados territoriales de los Ministerios.

• A la salida del régimen, con todos los defectos y carencias que el mismo ha propiciado o consentido, la Administración pública ha crecido y se ha profesionalizado.

• Las estructuras administrativas se han alargado en niveles y se han diferenciado en funciones.

• Ha aparecido un potente sector para-público de empresas y organismos públicos diversos.

• Y, finalmente, se ha extendido la demanda de democracia, descentralización e incorporación plena a Europa.

Resumen

Los orígenes de la Administración pública actual se encuentran en el gobierno de la Monarquía Absoluta de los siglos XVI al XVIII. Los elementos clave de la administración regia son los Consejos y los corregidores e intendentes.

Los Consejos son órganos colegiados que se asesoran al Monarca en los asuntos de Estado y tienen funciones gubernativas, administrativas y judiciales. Serán los motores de la centralización e irán evolucionando hacia una cierta especialización. Al mismo tiempo desarrollarán una infraestructura administrativa de cierta entidad.

Los Corregidores e Intendentes son funcionarios reales y agentes de su autoridad que llevan a cabo el control gubernativo de los territorios. Imparten justicia, recaudan impuestos y se ocupan del aprovisionamiento de los ejércitos.

En este periodo aparecen también los Secretarios de estado y de despacho que pueden considerarse los antecedentes de los actuales Ministros. Nacen por diferenciación de los antiguos secretarios de los Consejos.

La Administración pública moderna nace con las Cortes de Cádiz de 1812 pero su incipiente obra queda truncada por la interrupción del régimen constitucional. Habrá que esperar al reinado de Isabel II para que se establezcan de forma duradera las bases de la Administración pública actual. Hay una estrecha relación entre la construcción administrativa moderna y el régimen constitucional, ya que sólo éste asegura ciertas condiciones, como la igualdad de todos ante la ley, que la hacen posible.

En este periodo se vertebra una organización jerarquizada y piramidal de mando y subordinación que responde a los principios de unidad, uniformidad y centralización, que termina con la fragmentación y la dispersión anterior. También se diferencian las funciones y los órganos que las llevan a cabo, distinguiendo entre los que constituyen la línea jerárquica de ejecución, los órganos unipersonales, y los de asesoramiento y estudio, los órganos colegiados.

Esta Administración asume poderes excepcionales frente a los ciudadanos, la posición de supremacía, y se construye un derecho apropiado para regular las relaciones entre ambos, el derecho administrativo.

La dominación sobre el territorio cuenta con un agente político, el Gobernador civil, que constituye el punto de conexión entre el centro y la periferia, a quien se encomienda la supervisión y el control de los entes locales.

La progresiva intervención del Estado en la sociedad y la asunción de tareas y responsabilidades actuarán como motor del desarrollo de la Administración. Los Ministerios crecen y se diversifican, así como su organización interna, y aparecen los distintos niveles. desde los Negociados, la unidad básica de la Administración, hasta los Ministros pasando por las Direcciones generales y las Subsecretarías. En esta misma línea se inscribe el surgimiento de los Organismos Autónomos. Se asiste a un crecimiento especialmente intenso de este tipo de organismos durante todo el siglo XX.

Toda la construcción administrativa moderna entra en crisis con la llegada del franquismo que desmantela y desvirtúa el carácter profesional y técnico de la Administración. Pero a medida que el régimen se estabiliza y modera se asiste a un intento de reforma administrativa con el fin de racionalizar sus estructuras y su funcionamiento. Este movimiento propicia el surgimiento de las grandes normas del franquismo, como la de régimen jurídico y procedimiento de la Administración o la de contratos y empleados públicos, y hacen su aparición algunos órganos que hoy subsisten, como las Secretarías Generales Técnicas o las Comisiones Delegadas del Gobierno.

BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA

BAENA, M. (1968): Los estudios sobre Administración en la España del siglo XVIII, Instituto de Estudios Políticos, Madrid CANALES, J.M. (1986): La Administración de la Segunda República. La organización central del Estado, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid. ESCUDERO, J.A. (1976): Los Secretarios de Estado y de Despacho, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1972): La Administración española, Alianza, Madrid.

GARCÍA MADARIA, J.M. (1982): Estructura de la Administración central (1808-1931), Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid. GONZÁLEZ MARIÑAS, P. (1974): Génesis y evolución de la Presidencia del Consejo de Ministros en España (1800-1875), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid MOYA, C. (1972): Burocracia y sociedad industrial, Cuadernos para el Diálogo, Madrid NIETO, A. (1996): Los primeros pasos del Estado constitucional, Ariel, Barcelona. VV.AA. (1968): Sociología de la Administración pública española, Valle de los Caídos, Madrid

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