Historia Administraciones Públicas de España, Apuntes de Ciencia de la administración

¡Descarga Historia Administraciones Públicas de España y más Apuntes en PDF de Ciencia de la administración solo en Docsity! TEMA 1: HISTORIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS. I. LA ADMINISTRACIÓN DEL ANTIGUO RÉGIMEN. La Administración tal y como la conocemos tiene su punto de arranque en el reinado de Isabel II, en la primera mitad del s.XIX. Sin embargo, en la Administración del Antiguo Régimen podemos encontrar una serie de rasgos característicos de la Administración moderna: centralización, especialización y profesionalización. Vamos a descomponer este periodo del Antiguo Régimen en dos sub etapas: 1. Etapa de los Reyes Católicos y casa de los Austrias. En esta etapa las instituciones más importantes eran: ♦ Consejos: núcleo central de la Administración. Constituyen el núcleo central de la Administración Real. Cumplirán funciones muy diversas: administrativas, judiciales y de asesoramiento al monarca. Conforme a los asuntos que deberá resolver el monarca sean más complejos, se crearán más consejos, lo cual significa que la Administración Real comience a especializarse en relación a dos criterios: uno sectorial y otro territorial. En el sectorial englobaremos los consejos de guerra, los consejos del Estado…; mientras que en el territorial los consejos de Navarra, los consejos de Indias,… Llegarán a crearse en esta etapa hasta 14 consejos territoriales. Hay uno en especial que se fortalecerá en la etapa de los Reyes Católico (aunque no es creada por los mismos), y que se caracterizará por ser un consejo destacado entre todos los demás: el Consejo Real de Castilla, el cual acabará tratando los asuntos relacionados con el orden público, sería lo más semejante al Ministerio de Interior en la actualidad. Los Consejos van a estar presididos por un presidente, que procede de la alta nobleza o del alto clero, este presidente va a presidir un Consejo integrado por un cuerpo de consejeros, de idéntica extracción social al presidente (nobleza y clero), aunque con el tiempo irá integrando también a personas con menor status social (baja nobleza y bajo clero). A su vez este Consejo va a tener un secretario, que se ocupará de la redacción de actas, custodia de documentos,…; pero también va a ejercer función de jefaturas del personal, va a dirigir a un cuerpo de oficiales, pero también va a reclutarlos. A su vez va a haber una serie de subalternos, que realizan una serie de tareas muy mecánicas, como copia de documentos, etc. En algunos Consejos puede existir un Oficial Mayor, entre el Secretario y el Cuerpo de Oficiales, que se va a encargar de la supervisión de los trabajos que realizan éstos oficiales. Conforme los asuntos que tiene que realizar el monarca son más complejos, aumenta la especialización y la división del trabajo en dichos Consejos. Al principio todos los Consejos todo lo despachaban oralmente por medio del monarca, a partir de Felipe II comenzará a ser realizado por escrito. Dicho personal se va profesionalizando, siendo el precedente de la Administración moderna. Además, fundamentalmente en los reinados de Felipe III y Felipe IV, en la Administración central del Estado va a aparecer otra figura como es la del Valido, que será una especie de “ministro” plenipotenciario, es decir, con varios poderes, que va a gozar de la confianza del monarca, y que en la medida en que éste se aparta de los asuntos de Estado, va a controlar tanto todas las riendas del poder Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 1 como a los Conse jos, nomb rando a su medida a los secretarios de los mismos. De esa manera consigue eclipsar la labor de dichos Consejos. Por tanto, durante esta dinastía de la Casa de los Austrias, van a coexistir estas instituciones, teniendo, dependiendo de la época, mayor poder los Consejos o los Validos. ♦ Corregidores: núcleo territorial de la Administración. Y con un territorio tan extenso, se crea la figura del Corregidor, ya en el ámbito territorial y no sectorial, es nombrado por el Consejo de Castilla y en muchos casos suele tener voz en dicho Consejo, aunque no siempre, por lo que son personas con mucho poder. Las funciones del Corregidor, figura creada por los Reyes Católicos, serán las de gobierno, administrativas en los Ayuntamientos de la época y sobre todo funciones de orden público. Cuando hablamos de los Ayuntamientos de dicha época estamos hablando de que están sometidos totalmente a la Administración Central, por lo que dicho Corregidor va a ser el jefe de ese Ayuntamiento. Van a existir a su vez Corregidores mayores y menores, los Corregidores mayores van a estar destacados en los principales núcleos de población y van a tener voz en el Consejo de Castilla. En tanto que los Corregidores menores, van a estar situados en núcleos de menor relevancia y sobre todo, en zonas fronterizas, sin tener voz en el Consejo de Castilla ni tanta relevancia. Al igual que los Consejos, esta figura va a estar vigente hasta bien entrado el S.XIX; por lo que tenemos que tener en cuenta que dichos Consejos y Corregidores no van a ser sustituidos por los Borbones, pero que en dicha época de los Borbones complementan a las otras instituciones, es decir, pasarán a un segundo plano. NOTA. Situamos estas instituciones en la etapa de los Reyes Católicos ya que cuentan con un territorio muy amplio, por eso tenemos la necesidad de dividir las instituciones territorialmente. 2. Etapa de la casa de los Borbones. Junto al Consejo y los Corregidores, en la época de los Borbones, van a existir los secretarios de Estado y de Despacho en el núcleo central. Y en el ámbito territorial va a existir la figura del Intendente. Los secretarios de Estado y de Despacho pueden considerarse como el primer precedente de los Ministros, y son consecuencia de la necesidad de realizar una división funcional del trabajo, un reparto de funciones. Los Secretarios de Estado y de Despacho, a su vez, tienen un precedente en lo que sería el Secretario de Despacho Universal, que se crea en 1621 (con los Austrias), y es una figura que hace de enlace entre el rey y los distintos Consejos. Conforme avanza la dinastía de los Austrias, ya hemos dicho que cada vez despachan menos por los Consejos, y por tanto necesitan una correa de transmisión, por lo que crean una Secretaría Universal, que tratan temas tanto sectoriales como territoriales (tanto Consejo de Navarra como Consejo de Guerra); en la medida en que dichos asuntos Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 2 • En la Administración Central en primer lugar se consolida el Consejo de Ministros y por primera vez se constitucionaliza en 1837 la figura del Ministro, y es que hasta esa etapa había existido los Secretarios de Estado y de Despacho. • En segundo lugar, se consolida una división ministerial, es decir, empieza a existir una definición clara de las funciones que desempeña cada Secretaría de Estado y de Despacho. Por lo que en 1837 existen ministros, pero no existen Ministerios, sino Secretarías de Estado y de Despacho. • En tercer lugar se crean dos órganos superiores y directivos de la Administración del Estado, que van a llegar hasta nuestros días. Nos estamos refiriendo a las subsecretarías y direcciones generales. En cada Departamento (Ministerio) se creará una subsecretaría que llevará a cabo funciones transversales, es decir, funciones que permiten que el departamento cuente con los recursos necesarios para cumplir sus objetivos. Las direcciones generales son órganos de gestión que progresivamente se irán consolidando en nuestra Administración. En la Administración territorial se realiza la división territorial de Javier de Burgos. En el año 1834 se hace una delimitación prácticamente definitiva de nuestras provincias, se establecen 49 provincias en función de similitudes culturales, históricas y criterios geográficos. Esta es una reforma muy criticada en su momento que sin embargo llegará a nuestros días prácticamente intacta. Javier de Burgos es un ministro reformista que hace esta división administrativa con el objeto de potenciar el desarrollo económico de los territorios. Para ello crea la figura del Subdelegado de Fomento. Esta figura se va a solapar con otras figuras como la del Jefe Político, que va a cumplir funciones de orden público y finalmente se acabará suprimiendo este Subdelegado de Fomento y se acabará creando la figura del Gobernador Civil, que casi llegó a nuestros días. Este cumple funciones de orden público y ejerce funciones de jefatura sobre los Ayuntamientos y las Diputaciones (ambos de la época). ♦ Segunda etapa: va a tener lugar entre 1868 y 1923, es la etapa del Sexenio Revolucionario y Restauración Canovista. Entre 1923 y 1931 tiene lugar la dictadura de Primo de Rivera. La siguiente etapa es la de la II República entre 1391 y 1939; y por último tenemos la etapa del Régimen de Franco, entre el 1939 y el 1975. Las principales características de estas etapas son que políticamente van a ser muy convulsas, con muchos cambios, en lo administrativo se van a caracterizar por aportar pocos cambios, siendo mucho más plano desde ese punto de vista. El modelo instaurado y configurado con Isabel II sigue evolucionando, y en la medida en que el Estado va asumiendo nuevas funciones, la administración crecerá de manera importante, sobre todo en las últimas etapas (S.XX). Hitos de cada etapa más destacados. 1. En el Sexenio Revolucionario y Restauración Canovista (1868-1923): se lleva a cabo el nacimiento de las Corporaciones, que serían los intereses profesionales organizados (colegios profesionales, cámaras de comercio,…); en definitiva se trata de instituciones que son de interés para la sociedad civil, que nacen en el seno de la misma sociedad, pero que en esta etapa son reconocidos por el Estado porque al sector público (el Estado), le resulta funcional este tipo de funciones. En la Década de los 80, del S.XIX surgen las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, así como las cámaras agrarias. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 5 Estas instituciones son reconocidas por el Estado y se les asignan poderes públicos en la medida en que disciplinan a todos estos profesionales, pero también facilitan la interlocución con el Estado. Los colegios profesionales tienen capacidad para reglamentar a sus propios colegiados, así como tomar medidas. Otro hito importante es el que hace referencia al Estatuto de la Función Pública del año 1918 de Antonio Maura, el cual no es el primer Estatuto de la función pública pero si el primero en garantizar la inamovilidad de los funcionarios públicos. Con anterioridad a este estatuto está el de López Ballesteros y el de Bravo Murillo, ambos no acaban con el “sistema de expolio” que existe en la función pública. El tercer hito destacable seria en el año 1877, cuando se aprueba una Ley de elecciones municipales que consolida el Sistema caciquil mediante el cual se elegía a los representantes locales. En el año 1911 se aprueba la Ley de Mancomunidades, con la cual se favorece que en las diputaciones provinciales puedan mancomunar servicios, el único territorio que se acoge a esta ley es Cataluña, y constituirá un precedente importante en etapas posteriores en el tema regional. En 1914 se crea la mancomunidad de Cataluña y con ello se crea una asamblea de diputados. Esta mancomunidad supone un importante impulso para las infraestructuras, pero también supone un importante impulso para la cuestión identitaria, pues se crea una biblioteca de Cataluña, un centro de estudios de la lengua catalana y lo que es más importante, se redacta un Estatuto de Autonomía que constituirá la base del Estatuto Catalán que se aprobara en la II República. 2. Una vez entramos en la etapa de la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1931), vemos que rápidamente se apresurara a abolir la ley de mancomunidades de 1911, en la medida en que el régimen es totalmente contrario a que existan privilegios para determinados territorios. Paradójicamente en esta etapa, pese a que estamos en una dictadura muy centralizadora, se va a aprobar un Estatuto Municipal en 1924 y un Estatuto Provincial en 1925, se trata del régimen local más avanzado de la historia de nuestra Administración. Estos Estatutos resaltan el carácter fundamental de los municipios, reconociendo que son una realidad política y administrativa anterior al Estado, y consecuentemente la norma debe amparar esta realidad. Este Estatuto local reconoce una mayor capacidad financiera a los Ayuntamientos y también un mayor nivel de competencias, este sería el Estatuto José Calvo Sotelo. En la primera etapa de la Dictadura de Primo de Rivera se suprime el Consejo de Ministros, y entre el año 1923-26 se sustituye por una Junta Militar, con posterior al año 26 se restituye el Consejo de Ministros y sus miembros vuelven a ser personal civil. Es en esta etapa cuando nacen las primeras vicepresidencias del Gobierno. Otro hito importante es que en esta etapa se potencia la Administración fundamental, es decir, en esta etapa se multiplican los organismos autónomos y se crean las primeras empresas públicas. Los primeros organismos autónomos se crean en el año 1908 y dependen del Ministerio de Trabajo, concretamente se crea el Instituto de Previsión Social y el Instituto de Reformas Sociales. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 6 Otro hito importante es que se crean los Cuerpos de Habilitación Nacional, que son cuerpos de funcionarios reclutados y formados por el poder central pero que prestan sus servicios en el ámbito local. Este cuerpo de funcionarios se crean con la función de acabar con el caciquismo, en la medida que son reclutados por el poder central se les hacen más independientes de los poderes locales. Por Cuerpos de Habilitación Nacional nos referimos a los secretarios, interventores y depositarios, de manera que el poder central convoca las elecciones, los selecciona, los forma y los socializa con los valores del poder central y no local. Dichos cuerpos de funcionarios siguen existiendo. 3. En la etapa de la II República (1391-1939), se respeta el Estatuto de Calvo Sotelo de la Administración Local, aunque adaptándolo a la nueva realidad política. El Estatuto de Calvo Sotelo supone una democratización de los municipios, aunque sigue reservando una parte de los votos a las corporaciones, concretamente una 3º parte de la cuota electoral corresponde a las Corporaciones. El espíritu de dicho Estatuto se recoge en las leyes franquistas formalmente, ya que considera al municipio como una unidad esencial del régimen, pero en la práctica vacía de contenido este régimen local, volviéndolo a someter al poder central. Como primer hito fundamental se va a hacer una depuración de altos cargos de la Administración, con una política de jubilaciones anticipadas se pretende depurar una función pública que se considera hostil a la República, y no solo se hace en la Administración Civil, sino también en la Administración Militar; será una de las grandes reformas de Azaña en el ejército, para acabar con la macrocefalia (más mandos que tropas, que además no serán simpatizantes con la República); además se llevan a cabo políticas de mejoras de las retribuciones o salarios, con el objeto de evitar las corruptelas que había incitado dicho sistema político caciquil. Un segundo hito importante hace referencia a la actitud variable y cambiante que mantiene el gobierno de la Republica respecto a los organismos autónomos. En una primera etapa, la Republica intenta suprimirlos, por considerarla una fórmula que pretende huir de los controles, y se considera por tanto una mala práctica para esa Administración democrática. En una segunda etapa, sin embargo, se conciben los organismos autónomos (OOAA) como un instrumento versátil, flexible y por tanto adecuado para llevar a cabo las reformas sociales que pretende la II República, y es que para dicho proyecto de transformación económica no bastaba con una Administración lenta y concentrada. Además por primera vez una Constitución española reconoce la posibilidad de que regiones españolas tengan mayores posibilidades de autogobierno. La Constitución Republicana declara al estado Español como un Estado integral compatible con la Autonomía de las regiones. Sin embargo, Cataluña aprobara y plebiscitara su estatuto de autonomía incluso con anterioridad a la proclamación de la II República, para ello adopta el texto que había redactado la Mancomunidad de Cataluña; dicho texto será aprobado por mayoría aplastante, sin embargo no será definitivo sino que será negociado con el Gobierno de la Republica y definitivamente aprobado por las Cortes en el año 1932. En el año 1934 el Estatuto se suspende por razón de las revueltas obreras y no se volverá a restaurar hasta el año 1936. Es el Estatuto de mayor recorrido de esta etapa. Galicia, por igual, redactará un Estatuto de Autonomía, lo plebiscitará (propondrá a referéndum), pero nunca entrará en vigor. Sí regirá sin embargo el Estatuto Vasco, aunque solo en una parte del territorio Vasco, entrando en Vigor en la Guerra Civil y solamente a la provincia de Vizcaya, que es la única que se mantendrá leal a la República. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 7 intervención del Estado en la economía y en la sociedad. En Europa occidental se adoptan los postulados de la doctrina económica Kelsiana que implica por un lado una clase obrera con suficiente capacidad adquisitiva y por otro lado, un Estado que proteja las situaciones de precariedad económica de sus ciudadanos, pero a la vez un Estado que contribuya a dinamizar la economía en situaciones de crisis económica. Si se deprime el consumo y la inversión empresarial, el Estado debe estimular el crecimiento mediante el gasto público. En este contexto económico, tras la II G.M Europa experimenta un fuerte crecimiento generando riqueza, empleo,… y en la medida en que hay crecimiento económico hay también un crecimiento del aparato estatal con un nº creciente de servicios públicos. Esto significará que el Estado va a suponer para las economías Europeas el principal agente económico, en tanto que supondrá en torno al 40-50% del P.I.B. España se incorpora tardíamente como la mayoría de los países mediterráneos a esta tendencia a crear un Estado Intervencionista, y esa parte de los década de los 70 es cuando España empieza a crear su Estado de Bienestar, empieza a tener una Administración que presta cada vez más servicios y llena cada vez más espacios sociales y económicos, que previamente eran cumplidos por las familias o empresas serán cubiertas por el Estado. Esto significa que sin llegar a los niveles de otros países Europeos, pues no tiene el Estado de Bienestar que pueda tener Francia, Alemania,…, su P.I.B (gasto público) ha pasado de ser del 22% al 45 % entre el año 1970 hasta la actualidad. 3. Integración de España en las Comunidades Europeas en el año 1986. La integración de España en la Comunidad Europea supone la firma de una serie de Tratados Internacionales que implican la cesión de soberanía a las Instituciones Comunitarias. Las comunidades Europeas son una organización de integración y por tanto esto implica ceder soberanía, es decir, que el Derecho Comunitario entra en nuestro sistema de fuentes del Derecho. Entre un 70-80% de nuestras Normativas se suponen que están condicionadas por todos los Países que conforman la UE. Esto quiere decir que España va a estar sometida a una legislación comunitaria, a unas políticas públicas comunitarias e incluso existirá un nuevo nivel político-administrativo como es la Administración Comunitaria, es pequeña pero sí tiene mucha influencia sobre nuestras instituciones normativas. De tal manera que nuestro Estado ha crecido, y consecuentemente nuestra Administración. No actúa en solitario sino que actúa con otros socios comunitarios y se coordina con otros países sobre políticas públicas. Por otra parte surgirán nuevos niveles políticos-administrativos. B. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL. Si la Administración y el Gobierno forman un solo órgano son todo o forman más de un órgano. La Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado del año 1958 considera que Gobierno y Administración hace referencia a una misma realidad, siendo el Consejo de Ministros y el Presidente del Gobierno el vértice de esa Organización. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 10 La Constitución del año 78 no dice expresamente que Gobierno y Administración estén separados pero tácitamente sí que da a entender que una cosa es Gobierno y otra cosa es Administración. Lo entenderá porque en el Título IV de la Constitución destina los Artículos 92 a 102 a regular al Gobierno, y del 103 al 107 regula la Administración. Además en el Art. 97 nos dice que “El Gobierno dirige la Administración Civil y Militar”, de lo cual se deduce que hay un ente que adopta las decisiones y otro que las obedece. Los Ministros tienen la doble condición de ser miembros del Gobierno y miembros de la Administración. La Administración Pública se legitima por su sometimiento a la Ley, pero también se legitima especialmente en un Estado de Bienestar por su eficacia, jurídicamente porque se somete a la ley pero desde un punto de vista práctico consiga satisfacer las necesidades de los ciudadanos. El cumplimiento de la legalidad se controla mediante mecanismos internos (jerarquía y la Administración del Estado) y externos (el parlamentario, el que hace el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, el de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,…) La regulación Constitucional de la Administración del Estado se recoge en el Art. 103.1 de la C.E dice que “La Administración sirve como objetividad a los intereses generales y actúa con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. En este Artículo se recogen muy escuetamente una gran cantidad de aspecto de interés para conocer cómo ha de funcionar la Administración, concretamente recoge el fin de la Administración, en segundo lugar los criterios de actuación, en tercer lugar los principios de organización y en cuarto lugar el principio jurídico de sometimiento a la ley. El fin de la Administración es servir al interés general de acuerdo con las directrices que establece el Gobierno. Establece también los criterios de actuación, que serán la objetividad y la eficacia; por objetividad entendemos que la Administración no puede actuar con criterios partidistas ni con criterios personales, no puede discriminar a los ciudadanos, y en definitiva ha de actuar con neutralidad política. Nos dice Baena del Alcázar que pese a que el constituyente situó la eficacia entre los ppos. De organización, no se puede considerar la eficacia como tal, sino que hay que considerarlo como un criterio de actuación porque la eficacia hace referencia en mayor medida al resultado que al proceso, es decir, la eficacia nos dice como debe actuar la Administración pero no nos dice cómo debe de organizarse para ello, los principios de organización jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación; por el ppo. De Jerarquía entendemos el sometimiento de cada uno de los empleados públicos al control de un superior jerárquico, hasta culminar este criterio de subordinación en el vértice de la organización, que en el caso de la Adm. Del Estado será el Ministro. La descentralización se produce entre diferentes organizaciones e implica el desplazamiento de la toma de decisiones de una organización a otra, en tanto que la desconcentración se produce entre órganos de una misma organización y se produce para que esa organización tenga presencia en aquellos territorios en los que ha de cumplir sus fines. El Ppo. De Coordinación es algo complejo, es ejercida por el superior jerárquico cuando varios órganos a su cargo necesariamente han de entenderse y se hace con el objeto de evitar fricciones, un ppo. De coordinación hace referencia a dos órganos u organizaciones que necesariamente han de entenderse, cada uno controla una serie de recursos y tienen que organizarse para ofrecer el servicio lo mejor posible. La cooperación no implica entendimiento, no es obligado. El Ppo. De Legalidad según el cual la Administración como cualquier otro particular (ciudadano) está sometido al Derecho, no hay una situación de privilegio a la Administración. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 11 ¿Qué leyes van a regular el funcionamiento de la Administración? [Nota: no hay que saberse las Leyes, solo que hay leyes que se aplican a todas las Adm.] Haremos una distinción entre leyes básicas y leyes de desarrollo, las básicas son leyes aplicables a todas las Administraciones Españolas, en ese sentido tenemos la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo común; la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Adm. Públicas; la Ley 38/2003 de Subvenciones; la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público; la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público,… En las de desarrollo encontramos la A.G.E – Ley 6/1997 LOFAGE y Ley 50/1997 solamente al Gobierno; C.C.A.A pueden tener Leyes de Gobierno, de Administración o ambas cosas en una misma Ley o pueden no tener nada; E.E.L.L Ley 7/1985 B.R.L + Legislación Autonómica (regula a las entidades locales de nuestro País, Ayuntamientos, Comarcas,…); en determinadas Comunidades Autónomas puede existir legislación autonómica sobre el Régimen local. Marta Ruiz de la Fuente Serrano. Curso 2012/13. 12