LECCIÓN 9, Apuntes de Derecho Constitucional. Universidad de Zaragoza
saraa_018
saraa_018

LECCIÓN 9, Apuntes de Derecho Constitucional. Universidad de Zaragoza

10 páginas
1Número de descargas
7Número de visitas
Descripción
Asignatura: Constitucional II, Profesor: Carlos Garrido, Carrera: Derecho, Universidad: UniZar
20 Puntos
Puntos necesarios para descargar
este documento
Descarga el documento
Vista previa3 páginas / 10
Esta solo es una vista previa
3 páginas mostradas de 10 páginas totales
Descarga el documento
Esta solo es una vista previa
3 páginas mostradas de 10 páginas totales
Descarga el documento
Esta solo es una vista previa
3 páginas mostradas de 10 páginas totales
Descarga el documento
Esta solo es una vista previa
3 páginas mostradas de 10 páginas totales
Descarga el documento

LECCIÓN 9. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (II)

Los Estatutos de Autonomía: naturaleza, contenido y reforma

Los distintos procedimientos autonómicos conducían a la formación de las CCAA, y para lograr esa formación debía elaborarse y aprobarse el correspondiente Estatuto de Autonomía. El EA es definido en el art. 147 CE, y se considera “la norma institucional básica de cada CCAA”; siendo una norma fundamental del sistema constitucional de fuentes del Derecho.

Naturaleza

La naturaleza jurídica de los Estatutos de autonomía es compleja, por su posición en el ordenamiento jurídico, y porque no existe unidad en la forma de su elaboración y aprobación:

No son normas territoriales perfectas. A diferencia de las Constituciones de los Estados miembros de un Estado federal, que son aprobadas unilateralmente por cada Estado miembro; los EA necesitan para ser aprobados la intervención de las Cortes Generales.

No son meras leyes estatales. Según el art. 81 CE, los EA son Leyes Orgánicas, pero se diferencian de éstas por:

La iniciativa para elaborar el EA parte siempre del territorio interesado en ser CCAA.

El contenido del resto de las LO tienen un contenido discrecional para las Cortes Generales.

Los EA tienen un contenido prefijado constitucionalmente.

La elaboración de las demás LO estatales, únicamente interviene el Gobierno y las Cortes Generales.

En los EA, también intervienen Asambleas territoriales (arts. 146 y 151 CE).

Para la aprobación de las demás LO es suficiente con la intervención del Congreso y del Senado.

En el caso de los EA -elaborados por la vía del art. 151 y DT 2a- también se precisa la celebración de un referéndum en el territorio correspondiente.

Las LO estatales pueden ser modificadas por otra Ley posterior del mismo rango. Sin embargo, los EA no pueden ser alterados por ninguna Ley estatal posterior, porque sería inconstitucional.

La modificación de los EA sólo es posible sólo es posible siguiendo el procedimiento previsto en los mismos; es decir, los EA se caracterizan como las Constituciones por su rigidez.

10

Atendiendo a lo anterior, los EA pueden ser considerados Leyes estatales especiales que integran, en razón de su especialidad, el bloque de constitucionalidad -conjunto normativo que, junto con la CE78, define la Constitución territorial del Estado-.

Los EA son Leyes estatales especiales que exigen el concurso de dos voluntades igualmente necesarias: la de la Comunidad territorial interesada, y la de la nación. Ni la CCAA puede por sí sola imponer su voluntad en contra de la soberanía nacional, representada en las Cortes Generales; ni el Estado puede imponer unilateralmente un EA a una CCAA.

Contenido

El art. 147 CE definía los EA como “la norma institucional básica de cada CCAA”. Esto quiere decir que el objeto del EA es regular el poder y las instituciones regionales; por lo que su contenido es organizativo. Los EA que han sido reformados en los últimos años regulan otras cuestiones, concretamente, algunos derechos de contenido económico y social; pero ese no es su contenido esencial.

El contenido esencial de los Estatutos de Autonomía, que los define como norma jurídica, está contenido en el art. 147 CE; según el cual todo EA debe regular las siguientes cuestiones:

La denominación de la CCAA que corresponda a su identidad histórica.

La delimitación de su territorio.

La denominación, organización y sede de las instituciones propias.

Las competencias asumidas dentro del marco constitucional, y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a esas competencias.

Reforma

Los EA se caracterizan por su rigidez normativa, es decir, que para ser reformados resulta imprescindible cumplir el procedimiento previsto en los propios EA. Para la reforma de los EA se exigen la concurrencia de la doble voluntad del Estado y de la propia CCAA.

Para reformar los Estatutos aprobados según el art. 146 CE -que corresponden a las vías de acceso de los arts. 143 y 144 CE-, la CE exige:

Que se tenga en cuenta lo regulado en el propio EA para su reforma.

La aprobación de las Cortes Generales mediante LO.

Por su parte, los Estatutos aprobados según el art. 151 CE -que corresponden a las vías de acceso del art. 151 y la DT 2a CE-, deben ser reformados:

Mediante el procedimiento establecido en el propio EA.

En todo caso, la aprobación de las Cortes Generales.

La ratificación por el cuerpo electoral autonómico mediante referéndum. Este referéndum se exige para la reforma, porque también se exigía para su aprobación.

10

2. Organización institucional de las Comunidades Autónomas

En relación con la organización de las CCAA, hay que distinguir entre las previsiones constitucionales y las que reflejan los diversos Estatutos de Autonomía.

Previsiones constitucionales

La CE regula con precisión la organización de las CCAA de régimen especial, es decir, de autonomía plena. El art. 152 CE señala que sus instituciones serán una Asamblea legislativa, un Consejo de Gobierno responsable políticamente ante la Asamblea, y un Presidente de la CCAA. Además, también se prevé la existencia de un Tribunal Superior de Justicia, quien no es una institución autonómica, sino un órgano estatal del Poder Judicial ubicado en la CCAA.

En cambio, la CE es muy ambigua en relación con las instituciones de las CCAA de régimen general. En este caso, según el art. 147 CE, los EA deben contener la organización y denominación de las instituciones propias. Esta indefinición constitucional podía haber dado lugar a una variada pluralidad organizativa en las diversas CCAA; sin embargo, a medida que se fueron aprobando los EA, se produjo la generalización de modelo previsto en el art. 152 CE.

De esta forma, se optó por la extensión de un sistema autonómico de gobierno parlamentario.

Previsiones estatutarias

En todos los casos, adoptaron el sistema de equilibrio entre una Asamblea legislativa, y el Consejo de Gobierno y el Presidente de la CCAA.

Según las previsiones estatutarias, la organización de las CCAA es la siguiente:

1. La Asamblea legislativa es elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure la representación adecuada de las diversas zonas del territorio autonómico (art. 152 CE): la proporcionalidad no va a ser pura, sino corregida.

La circunscripción electoral incorporada en los Estatutos de autonomía es la provincia; salvo en las CCAA uniprovinciales.

La fórmula electoral adoptada en los EA es la fórmula D’Hondt.

La convocatoria de las elecciones la realiza el Presidente de la CCAA:

A raíz de los pactos autonómicos de 1981, en las Comunidades de régimen general, las elecciones se realizan simultáneamente y a la vez que las elecciones locales. Según prevé la LOREG, estas elecciones autonómicas se celebran el cuarto domingo de mayo cada 4 años.

Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía celebran las elecciones cuando así lo decide su Presidente.

La legislatura de estas Asambleas tiene una duración de 4 años, aunque en algunas CCAA existe la posibilidad de disolución anticipada del Parlamento por parte de su Presidente.

10

En las CCAA de régimen común que tienen esta posibilidad de disolución, el nuevo Parlamento tendría un mandato limitado al tiempo de mandato restado al ya disuelto.

La Asamblea legislativa ejerce la potestad legislativa en su ámbito competencial. Así mismo, debe aprobar los Presupuestos Generales de la CCAA, el nombramiento del Presidente de la CCAA, y el control e impulso político del Gobierno.

2. El Consejo de Gobierno ejerce funciones ejecutivas y administrativas, asume la dirección política de la CCAA y es políticamente responsable ante la Asamblea.

Está integrado, según los EA, por el Presidente de la CCAA y por los consejeros designados y cesados por él. En algunos EA se prevé la figura de Vicepresidente, para el que, a diferencia de los consejeros, se exige la pertenencia a la Asamblea legislativa.

El Consejo es un auténtico órgano ejecutivo de la CCAA y posee, en su ámbito competencial, poder de dirección política.

3. El Presidente de la CCAA es elegido por la Asamblea legislativa de entre sus miembros, y nombrado por el Rey; y le corresponde:

La dirección del Consejo de Gobierno.

La suprema representación de la CCAA.

La representación ordinaria del Estado en la CCAA.

Existen dos procedimientos de investidura de Presidente de CCAA, dependiendo de los EA:

- Similaral establecido para la investidura del Presidente del Gobiernode la nación.

Comienza con la propuesta de candidato por parte del Presidente de la Asamblea autonómica, tras la realización de las oportunas consultas con las fuerzas políticas con representación parlamentaría.

Después, sigue la presentación del programa y el debate.

Continúa con la votación y el nombramiento:

En la primera votación se exige mayoría absoluta; y mayoría simple en la segunda votación.

De no alcanzarse estas mayorías, se repite el procedimiento.

Transcurridos 2 meses desde la primera votación sin haberse obtenido investidura, se produce la disolución de la Asamblea autonómica, y se convocan nuevas elecciones.

Algún EA prevé que resulte elegido automáticamente, de no existir las mayorías requeridas, el candidato del partido con mayor número de escaños. Ej.: Navarra.

10

- Parcialmente distinto, puesto que admite la propuesta de varios candidatos simultáneamente.

Se prevé la posible existencia de varios candidatos, puesto que estos son presentados por los grupos parlamentarios.

Tras la fase de propuesta, se produce la presentación de los programas y el debate.

Después, se realiza la votación y el nombramiento:

Se requieren idénticas mayorías que en el procedimiento anterior.

Se prevé la repetición del nombramiento; y la disolución automática del Parlamento en circunstancias similares a las anteriores.

En ambos supuestos, el nombramiento se realiza por el Rey, con el refrendo del Presidente del Gobierno. El Estatuto de Castilla La Mancha y una Ley vasca de 1981 atribuyeron el refrendo de este acto de nombramiento al Presidente de la Asamblea autonómica; pero esta previsión fue declarada inconstitucional.

En todos los casos, una vez investido el Presidente autonómico, su protagonismo convierte al Gobierno de la CCAA en un auténtico gobierno de canciller, caracterizado por la preeminencia política del Presidente sobre el resto del Gobierno de la CCAA. El Presidente de la CCAA es Presidente del Consejo del Gobierno, representante supremo de la CCAA y representante ordinario del Estado en la CCAA:

Recibe la confianza parlamentaria.

Designa y cesa libremente a los demás miembros del Gobierno.

Dispone, en algunos EA, la facultad de disolución anticipada.

Centra en él la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, puesto que quien recibe o no la confianza en una cuestión de confianza es el Presidente; y contra el Presidente, se presenta la moción de censura.

Los instrumentos parlamentarios que le permiten la exigencia de responsabilidad política del Gobierno ante la Asamblea dan lugar a una responsabilidad solidaria o colectiva; pero se personalizan en torno a la figura del Presidente.

La responsabilidad política individual de los Consejeros también existe; pero sólo puede ser exigida por el Presidente de la CCAA. En cambio, no existe ningún mecanismo que permita al Parlamento autonómico exigir esa responsabilidad individual.

10

3. El régimen constitucional de la distribución de competencias

En una primera lectura de la CE, el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, parece obedecer al modelo de doble lista: el art. 148 CE enumera las materias sobre las que podrán asumir competencias las CCAA, y el art. 149 CE enumera las materias en las que el Estado tiene competencia exclusiva.

Sin embargo, en todo Estado descentralizado existen materias residuales, que no están atribuidas expresamente a ninguno de los entes territoriales ni al Estado. Es decir, existen materias que no constan en ninguno de los dos artículos, porque la realidad es mucho más compleja. Previendo su existencia, la CE incluye una regla de reparto de dichas materias (art. 149.3 CE): las materias no mencionadas en los arts. 148 y 149 CE, podrán corresponder a las CCAA que accedieron al pleno autogobierno directamente; y también podrán ser asumidas por las demás CCAA tras la reforma de sus Estatutos.

La asunción de competencias por las CCAA prevista en el art. 149.3 CE debe figurar en sus EA. Además, el art. 149.3 CE añade que si los EA no asumen las materias residuales, corresponderán al Estado; por lo que este artículo contiene una doble regla residual.

La claridad de este sistema es sólo aparente, porque en una lectura sistemática de la CE, nuestro régimen constitucional de distribución de competencias no es de doble lista, sino de lista única:

El artículo verdaderamente decisivo en el sistema de distribución de competencias es el art. 149 CE, que es el que enumera las materias en las que el Estado se reserva competencia exclusiva.

El art. 148 CE tiene un valor puramente transitorio, consistente en fijar el techo máximo inicial que podrían alcanzar las CCAA de régimen común:

Si las CCAA de régimen común reforman sus EA después del plazo que la CE fija para ello, pueden asumir como propias las materias residuales.

Tampoco sirve como listado para las CCAA históricas, ya que éstas podían incluir en sus EA las materias residuales desde el principio.

Por tanto, todas las CCAA pueden asumir la totalidad de las materias del art. 148 CE y todas aquellas que no estén expresamente reservadas al Estado en el art. 149 CE.

Nuestra CE establece un sistema de lista única de tendencia federal, en el que el techo máximo de competencias asumibles por las CCAA será la resultante de:

Competencias sobre las materias mencionadas en el art. 148 CE.

Competencias sobre las materias residuales no contempladas expresamente en el art. 149 CE; y por tanto, no reservadas al Estado. Éstas podían asumirse directamente por las CCAA históricas, y por las demás tras la reforma de sus EA.

10

Competencias sobre materias mencionadas en el art. 149 CE sobre las que el Estado no se reserva la totalidad de las competencias.

En el art. 149 CE existe una enumeración de materias sobre las que pueden recaer diversas competencias y, en muchos casos, el Estado no se reserva la totalidad de las competencias sobre esas materias:

Competencia exclusiva del Estado. Materias ligadas a la noción de soberanía. Ej.: relaciones internacionales, Defensa y FFAA, Seguridad Social, etc.

Competencias compartidas entre el Estado y las CCAA. Se comparten a través de diversas fórmulas:

El Estado se reserva la legislación, correspondiendo a las CCAA la ejecución. Ej.: arts. 149.1.7o y 149.1.9o CE – propiedad intelectual.

Reparto de carácter territorial. Ej.: arts. 149.1.21o, 149.1.22o y 149.1.24o CE – transporte y comunicación, aprovechamientos hidráulicos.

Derivada de la existencia histórica de derechos forales en algunas CCAA. Ej.: arts. 149.1.6o y 149.1.8o CE - legislación civil, Derecho procesal.

El Estado se reserva en exclusiva las bases sobre la regulación de la materia, o la legislación básica: todo lo que no sea básico es competencia de las CCAA. El problema está en determinar las bases legislativas, ante lo que el TC señaló que “lo básico es el establecimiento de los principios fundamentales que, en atención al interés general, deberán observar las CCAA en la regulación de la materia correspondiente”. Las bases figurarán en una Ley estatal, teniendo las CCAA competencia legislativa y ejecutiva sobre el resto. Además, el TC también señaló que, en ciertos casos, el Estado puede fijar las bases mediante una Ley o Reglamentos: en estos casos, la competencia autonómica sobre esa materia es más limitada.

Todas estas competencias compartidas por las CCAA y el Estado deben ser asumidas en los Estatutos de Autonomía y, a partir de ese momento, las competencias sobre esas materias compartidas que figuran en el art. 149 CE, son competencias autonómicas de pleno derecho.

El sistema de distribución de competencias no acaba aquí, porque en los arts. 150.1 y 150.2 CE permite al Estado delegar a las CCAA competencias estatales:

El art. 150.1 CE señala que las Cortes Generales pueden atribuir a alguna o a todas las CCAA competencias legislativas en materias de titularidad estatal a través de una Ley estatal de Delegación.

El art. 150.2 CE permite al Estado la transferencia de competencias estatales del art. 149 CE, cuando “por su propia naturaleza sea posible”; pudiendo ser ejecutivas, reglamentarias o legislativas. Esto se realiza mediante una Ley Orgánica de Transferencia o Delegación.

Cuando esto se realiza, las CCAA asumen el ejercicio de la competencia, pero no asumen la titularidad de la misma; por lo que esa competencia no puede ser incorporada a sus EA.

10

Las competencias así cedidas o delegadas, pueden ser recuperadas por el Estado porque conserva su titularidad.

Finalmente, existen dos vías a través de las que el Estado puede afectar y reducir las competencias de titularidad autonómica:

Prevista en el art. 150.3 CE, que faculta al Estado para dictar leyes cuando así lo exija el interés general que armonicen las disposiciones normativas de las CCAA en materias de competencia autonómica.

El art. 155 CE señala que “si una CCAA no cumple las obligaciones que la CE u otras leyes le impongan, o actúe de forma que atente al interés general de España; el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCAA y, en caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales”. Este artículo se inspira en el art. 37 de la Constitución alemana, y se trata de una medida excepcional, de alcance indeterminadoy, por tanto, la aplicación de este artículo debe respetar: los principios de gradualidad, proporcionalidad, y menor restricción del derecho a la autonomía. No obstante, su aplicación supondría la suspensión de competencias autonómicas.

4. La financiación de las Comunidades Autónomas: principios constitucionales y desarrollo legal

La CE contiene una regulación en materia de financiación territorial muy escasa, lo que es lógico porque en el momento constituyente, no existían las CCAA: es imposible definir un sistema de financiación en estas condiciones, de ahí que el constituyente se limitase a fijar un marco mínimo, remitiendo la regulación del sistema al legislador estatal:

Principio de autonomía financiera (art. 156 CE). Las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad.

Diversos recursos posibles de las CCAA (art. 157 CE), regulados por una LO:

10

Impuestos cedidos por el Estado.

Recargos sobre impuestos estatales.

Participación en otros ingresos del Estado.

Impuestos autonómicos.

Fondos del Fondo de Compensación Interterritorial.

Asignaciones directas de los PGE.

Operaciones de crédito autonómicas.

Reiteración y concreción del principio de solidaridad (art. 158 CE). Este principio se materializa a través de:

a. Asignaciones para las CCAA que lo necesiten, contenidas en los PGE; teniendo por objeto garantizar un nivel mínimo e igual en la prestación de servicios.

b. Creación del Fondo de Compensación Interterritorial, que destina recursos de inversión y para infraestructuras.

Régimen de financiación común

Este marco ha sido desarrollado mediante la LO 8/1980, de financiación de las CCAA (LOFCA):

Se creó un Consejo de Política Fiscal y Financiero, integrado por el Ministro de Economía y Hacienda, y por los Consejeros de rango; siendo un instrumento esencial de coordinación de la acción presupuestaria del Estado y las CCAA.

Regula las fuentes de financiación propias de las CCAA y otras dependientes del Estado. Sin embargo, en la práctica las CCAA se financian fundamentalmente a través de recursos dependientes del Estado porque las CCAA, aunque tienen competencia para aumentar sus fuentes propias, han preferido hasta el momento depender de los recursos del Estado, no utilizando su capacidad impositiva; por lo que no existe corresponsabilidad fiscal.

• Las fuentes de financiación dependiente son:

Financiación condicionada a la ejecución de una serie de proyectos o gastos. Ej.: transferencias procedentes del FCI, destinadas a los territorios menos desarrollados.

Asignaciones niveladoras de servicios públicos a través de las asignaciones complementarias de los PGE, que tienen por finalidad garantizar un nivel mínimo en la prestación de dichos servicios.

Las fuentes de financiación dependiente condicionada se articulan a través de la participación en los impuestos del Estado, y de cuyo producto el Estado cede una parte a las CCAA. Algunos de estos impuestos son:

IRPF, en la que se cede el 50% a las CCAA.

Impuesto sobre el Patrimonio, cuyo producto está cedido en su totalidad.

IVA, cedido al 50 %.

Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, cedido en su totalidad.

Impuestos sobre donaciones y sucesiones, cedido en su totalidad y eliminado en algunas CCAA.

A través de estas cesiones totales y parciales, a las CCAA obtienen liquidez y recursos sin asumir responsabilidad fiscal.

• Las fuentes de financiación independiente constituyen un pequeño porcentaje en la totalidad de la financiación de las CCAA, mediante las cuales pueden:

Crear impuestos propios e imponer recargos sobre los impuestos del Estado.

Establecer tasas y contribuciones especiales por la prestación de servicios autonómicos.

Realizar operaciones de crédito y de deuda, autorizadas por el Estado.

Régimen de financiación especial

La Disposición Adicional 1a CE señala que se respetan y amparan los derechos históricos de los territorios forales, consistentes en su peculiar régimen financiero foral (Navarra y País Vasco), siendo el inverso al de régimen común.

Las Diputaciones forales vascas y navarra cuentan con Hacienda foral propia, que recauda el fruto de la mayoría de los impuestos en su territorio. Una vez recaudado, ceden un porcentaje para el sostenimiento de las cargas generales del Estado mediante el “cupo” negociado periódicamente con el Estado a través del “concierto foral”.

Es un sistema privilegiado que permite disponer a estas CCAA de mayores recursos y con mayor autonomía financiera.

No hay comentarios
Esta solo es una vista previa
3 páginas mostradas de 10 páginas totales
Descarga el documento