Tema 7 sistema juridico adiministrativo, Apuntes de Derecho. Universidad Pablo de Olavide (UPO)
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Tema 7 sistema juridico adiministrativo, Apuntes de Derecho. Universidad Pablo de Olavide (UPO)

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Asignatura: Jurídico Administrativo, Profesor: Toscano Toscano, Carrera: Derecho, Universidad: UPO
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TEMA 7. El Gobierno y la Administración local

Índice tema 7: 1. Municipios y Provincias como entidades autónomas integrantes de la organización territorial del Estado. 2. Las distintas clases de entidades locales. 3. La autonomía local. 4. La distribución de competencias sobre el régimen local: esquema de fuentes. 5. El Municipio: concepto, competencias y organización. 6. La Provincia: concepto, competencias y organización

* 1. MUNICIPIOS Y PROVINCIAS COMO ENTIDADES AUTÓNOMAS INTEGRANTES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

Como sabemos el Estado español es un Estado descentralizado. Se organiza territorialmente en el Estado, las CCAA, y los Municipios y las Provincias (tesis de las 3 patas del Estado). Todas estas entidades son Poder público, son Estado

Todas estas entidades gozan también de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El Estado es soberano, las CCAA y las entidades locales autónomos. La autonomía implica que entre las 3 patas del Estado no existe jerarquía, sino ámbitos competenciales distintos, sin perjuicio de la soberanía del Estado y la garantía de su unidad y de la solidaridad entre todas las regiones (arts. 2 y 138 CE)

El tercer nivel es plural, lo componen diversos tipos de entes: Municipios, Provincias, y otras entidades locales. Sólo los Municipios y las Provincias son constitucionalmente necesarios, las otras entidades locales son de carácter dispositivo

2. LAS DISTINTAS CLASES DE ENTIDADES LOCALES:

Dentro de las entidades locales (EELL) distinguimos entre EELL necesarias y no necesarias:

1. EELL necesarias: formadas por: - Los municipios: entidad local territorial básica - Las provincias: entidad local determinada por la agrupación de municipios - Islas

2. EELL no necesarias: formadas por

- Supramunicipales o intermunicipales: subdivididas a su vez en: • Áreas metropolitanas o comarcas: agrupaciones forzosas de

municipios • Mancomunidades de municipios o consorcios locales: asociaciones

voluntarias de municipios.

- Intramunicipales: Integradas por las Entidades locales menores

3. LA AUTONOMÍA LOCAL

La CE establece que los municipios y las provincias gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (art 137) , pero no define cuáles sean estos intereses, difiere su concreción al legislador ordinario. No obstante el legislador no es completamente libre, sino que encuentra como limite la propia CE, es decir, que podrá disminuir o acrecentar las competencias de estas entidades, pero no podrá eliminarlas por entero.

La autonomía local no es una mera autonomía “administrativa”, tiene naturaleza política: Municipio y Provincia pueden definir y ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas.

El fundamento de la naturaleza política de la autonomía local es el pluralismo político y el principio representativo (de ahí el carácter democrático de los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales)

4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS SOBRE EL RÉGIMEN LOCAL: ESQUEMA DE FUENTES.

El carácter bifronte del régimen local hace referencia a las compentencias que tanto el Estado como las CCAA tienen atribuidas en relación con el régimen jurídico de las entidades locales.

El orden de fuentes sobre el régimen local sería el siguiente:

1º La legislación estatal de carácter básico: Integrada fundamentalmente por la LRBRL como ley de garantía de autonomía local, así como por el Texto Refundido de Régimen Local (TRRL).

2º La legislación autonómica: Algunas CCAA han aprobado su ley general de Régimen Local o Administración Local en la que se desarrollan todos los aspectos tratados en la LRBRL. Otras CCAA se han ocupado de aspectos parciales como la ordenación de la demarcación o planta territorial de los municipios y el fomento de las mancomunidades municipales.

3º La normativa autónoma local: Integrada por el Reglamento Orgánico de cada entidad local.

4º La legislación estatal supletoria: Integrada por los preceptos del TRRL que no tengan carácter básico , y por el Reglamento estatal de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales.

5. EL MUNICIPIO:

5.1 Concepto:

La LRBRL define los municipios como entidades básicas de la organización territorial del estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos. Los municipios son esencialmente comunidades políticas integradas principalmente por tres elementos:

- El territorio: el llamado “término municipal” - La población: los vecinos del municipio - La organización: el ayuntamiento, con carácter general

Los municipios tienen constitucionalmente garantizada la autonomía para la gestión de sus intereses propios (arts 137 y 140 CE). Presentan además una característica propia, su carácter primario: el municipio constituye la comunidad política primaria en la que se organiza el poder público local, y en general, todo el poder público del Estado. El resto de las entidades locales se estructuran tomando como base al municipio. Se puede decir que prácticamente todas las competencias de las entidades locales son, en el fondo, competencias municipales o giran en torno a este tipo de competencias. Con la excepción de los cabildos insulares canarios, la elección de los miembros de los órganos de gobierno de los municipios (concejales) , que se hace mediante sufragio universal y directo, va a condicionar también la elección de los miembros de los órganos de gobierno del resto de las entidades locales.

5.2 Competencias:

Las competencias propias:

Las competencias propias son las derivadas de la garantía constitucional autonomía local para la gestión de los intereses propios del municipio. Es decir, mediante la atribución de competencias propias se concretiza el contenido de la autonomía local. La atribución de competencias sobre una materia puede tener un doble significado:

a) Por una parte, si la competencia recae sobre una “función administrativa” presenta un significado de exclusividad (sólo el municipio está, al menos inicialmente, habilitado para ejercer tan función)

b) Por otra parte, si la competencia recae sobre un “servicio público” su atribución significa la responsabilización en la creación y funcionamiento de tales servicios. Así, por ejemplo, cuando se ordena que los municipios son competentes en materia de abastecimiento domiciliario de agua potable, lo significativo de este reconocimiento competencial no es tanto la atribución de una reserva en exclusividad de dicha actividad, como responsabilizar a los municipios de la prestación de este servicio.

La atribución de competencias propias:

La LRBRL establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las

entidades locales, la legislación del Estado y de las CCAA, deberá asegurar los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda de conformidad con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Pero además, la LRBRL establece que por ley estatal o autonómica deberá atribuirse competencias a los municipios en una serie de materias concretas (seguridad pública, ordenación del tráfico...). Asimismo, la LRBRL ordena que sólo por ley podrán determinarse las competencias propias de las entidades locales. El problema se presenta en los sectores de competencia compartida. En estos casos, la atribución por parte de la Ley Básica estatal de competencias ejecutivas a las entidades locales, puede suponer un menoscabo de las competencias autonómicas. A este respecto la LRBRL encomienda a las leyes básicas del estado la obligación de determinar las competencias que ellas mismas atribuyan. No obstante, esto no significa que la Ley estatal goce de una libertad absoluta, porque si se excede será su acción inconstitucional.

La LRBRL establece que los municipios, en función del número oficial de sus habitantes, deben prestar determinados servicios públicos mínimos:

• En todos los municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de transporte y eliminación de residuos urbanos, limpieza varia, abastecimiento de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas, control de alimentos y bebidas.

• En los municipios con mas de 5.000 habitantes: Parque público, biblioteca pública, mercado, y recogida selectiva de residuos.

• En los municipios con mas de 20.000 habitantes: Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

• En los municipios con mas de 50.000 habitantes: Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

En relación con estos servicios mínimos, la legislación sectorial debe atribuir necesariamente competencias propias a los municipios. Aunque la ley tenga como objetivo garantizar en todo el territorio del estado unos servicios mínimos, esto no quiere decir que una CCAA pueda imponer en su territorio unos niveles mayores de servicio público.

En cuanto al régimen jurídico de las competencias propias, dado que la atribución de competencias propias a los municipios responde a la garantía institucional de la autonomía local, su ejercicio por parte de los municipios es conforme a un régimen de autonomía y de autorresponsabilidad de las entidades locales. Esto significa que tanto el estado como las CCAA carecen de una potestad de dirección político-administrativa sobre estas materias. Por esta razón, el Estado y las CCAA no pueden establecer controles de oportunidad sobre el ejercicio por parte de los municipios de sus competencias propias,

pues el régimen de propia responsabilidad comporta que la decisión sobre la conveniencia u oportunidad de la gestión municipal corresponde al electorado.

Las competencias municipales delegadas:

Las competencias delegadas pertenecen al nivel competencial de los ordenamientos superiores, son producto de la voluntad de otras instituciones de otorgar a los municipios competencias la ejecición de sus propias competencias.

La LRBRL se limita a establecer que la administración del estado y de las CCAA puede delegar en

los municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La delegación de competencias puede hacerse por ley o disposición reglamentaria. En cuanto al régimen jurídico de las competencias delegadas, la LRBRL admite que el acto de delegación puede prever técnicas de dirección por parte de la administración general del estado o de la CCAA. Asimismo la LRBRL prevé diversas potestades de control (potestad de recabar información sobre la gestión municipal, y de enviar comisionados y formular los requerimientos suficientes para subsanar posibles deficiencias). Se prevén también expresamente controles de legalidad, pero sobre todo la LRBRL admite que estas potestades de control puedan ser no sólo de legalidad, sino también de oportunidad.

5.3 Organización:

El ayuntamiento:

La organización del Municipio es sólo Poder Ejecutivo: Gobierno y Administración (ni Poder Legislativo, ni Poder Judicial). Según el Art. 140 CE: “el Gobierno y la Administración de los Municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales El Ayuntamiento es la Administración General del Municipio”.

Las formas de organización municipal están compuestas por el ayuntamiento de régimen común, el ayuntamiento de municipios de gran población (en ambos los concejales son elegidos por los vecinos, y el alcalde por los concejales -democracia representativa-) y el concejo abierto (su gobierno y administración corresponden a una Asamblea vecinal, de la que forman parte todos los electores, y un Alcalde -democracia directa-).

• Organización del ayuntamiento de régimen común:

Dentro de sus órganos necesarios se encuentran:

- El Pleno - El Alcalde - Los Tenientes de Alcaldes - La Junta de Gobierno Local - Las Comisiones Informativas y de Control - La Comisión Especial de Cuentas Dentro de sus órganos facultativos encontramos:

- Los Concejales Delegados - Los Consejos sectoriales - Las Juntas Municipales de Distrito - La Comisión Especial de Cuentas - El Defensor del Vecino o Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, etc…

• Organización de los ayuntamientos de municipios de gran

población:

Dentro de los órganos necesarios están:

- El Pleno - El Alcalde - Los Tenientes de Alcaldes - La Junta de Gobierno Local - Las Comisiones del Pleno - Las Juntas Municipales de Distrito - La Comisión Especial de Cuentas - La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones - El Consejo Social de la Ciudad - La Asesoría jurídica - La Intervención General Municipal - El Órgano para la resolución de las reclamaciones econ.-adm

Dentro de los órganos facultativos destacan:

- Coordinadores Generales - Direcciones Generales - Órgano de Gestión Tributaria - Concejales delegados - Consejos sectoriales

El pleno:

Definido en los Arts. 22, 122 y 123 de la LRBRL, el pleno es un órgano administrativo municipal necesario en todos los Ayuntamientos. Es un órgano colegiado integrado por todos los Concejales (elegidos por los vecinos, mediante sufragio universal), y presidido por el Alcalde. Es el órgano de representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal, tiene legitimación democrática directa y como consecuencia se le atribuyen las decisiones más importantes, las de mayor trascendencia política.

Dentro de sus competencias vemos que el Pleno es:

- Un órgano de gobierno, ejecutivo y de gestión - Un órgano deliberante y de control de los demás órganos de gobierno (en los Municipios de gran población se acentúan estos caracteres)

El Alcalde:

Es un órgano unipersonal elegido por los Concejales que encabecen las listas electorales. Es el representante del Ayuntamiento y preside sus órganos colegiados.

Las competencias del Alcalde son:

- Al ser un órgano de gobierno, ejecutivo y de gestión, dirige el gobierno y la administración municipal. En los Municipios de régimen común es el principal órgano ejecutivo y de gestión En los Municipios de gran población estas competencias se reparten entre el Alcalde y la Junta de Gobierno Local.

- Competencia residual del Alcalde: son suyas todas las competencias que la legislación sectorial atribuya al Municipio sin especificar a qué órgano corresponden.

El Alcalde puede delegar parte de sus competencias en la JGL, en los Tenientes de Alcalde, y en los Concejales (Concejales Delegados); también en los Coordinadores Generales, Directores Generales, cuando se trate de Municipios de Gran Población

Los tenientes de alcalde:

Es un Órgano administrativo municipal necesario en todos los Ayuntamientos y un órgano unipersonal designado libremente por el Alcalde, de entre los miembros de la JGL, y, donde ésta no exista, de entre los Concejales, sin que pueda exceder su número de 1/3 del número legal de miembros de la Corporación.

Competencias del Teniente de Alcalde:

- Órgano de gobierno, ejecutivo y de gestión: - Función de suplencia del Alcalde (sustitución temporal de éste, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad) - Competencias delegadas del Alcalde

Las comisiones informativas y de control:

Es un órgano administrativo municipal necesario en los Ayuntamientos cuyo Municipio tenga una población superior a 5.000 habitantes, y en los de menos, cuando así lo disponga su Reg. Org. o lo acuerde el Pleno. Es también un órgano colegiado integrado por los miembros (Concejales) que designen los grupos políticos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno

Competencias de las Comisiones Informativas y de Control: • Órgano consultivo y de control: En los Municipios de régimen común:

- Estudio, informe o consulta de los asuntos que han de someterse al Pleno - Seguimiento de la gestión del Alcalde, la JGL y los Concejales Delegados

• Órgano consultivo y de control, y de gobierno: En los Municipios de gran población (se llaman COMISIONES DEL PLENO): - Estudio, informe o consulta de los asuntos que han de someterse al Pleno

- Seguimiento de la gestión del Alcalde, la JGL y los Concejales Delegados - Competencias delegadas del Pleno

6. LA PROVINCIA:

6.1 Concepto:

La provincia es una entidad local constitucionalmente garantizada, que constituye una de las comunidades políticas en las que se organiza territorialmente el estado. Esto significa que todo el territorio del estado español debe estar estructurado en provincias, con excepción de las CCAA uniprovinciales. Se caracteriza por ser una entidad local “supramunicipal”. La propia CE, define a la provincia como una entidad local determinada por la agrupación de municipios, pues ésta integra a todos los de su territorio. Se podría decir que la provincia es una entidad local de segundo grado, porque presenta un carácter derivado, tanto en sus funciones como en su organización, con respecto a los municipios que agrupa.

6.2 Competencias y organización:

Las competencias provinciales propias:

La CE garantiza la autonomía de las provincias para la gestión de sus intereses. La configuración de la autonomía provincial corresponde al legislador. La ley debe especificar y graduar las competencias provinciales teniendo en cuenta la relación entre intereses locales y supralocales en los asuntos que conciernan a la comunidad provincial.

Aunque la CE no especifica cuáles son los intereses propios de las provincias, éstos no deben conceptuarse como intereses sustancialmente diversos de los intereses municipales, sino como intereses estrechamente vinculados a aquellos, dado ese carácter de segundo grado que poseen las provincias que hemos mencionado anteriormente.

En cuanto a la función de cooperación con los municipios, podemos decir que se trata de que las provincias sirvan de estructura de apoyo a los municipios, con objeto de asegurar la prestación adecuada de los servicios de competencia municipal. La LRBRL fija 2 prioridades en la acción cooperadora de las provincias:

a) garantizar el acceso de la población a los servicios municipales mínimos.

b) apoyar especialmente a los municipios de menor capacidad económica y de gestión.

Las manifestaciones más características de la cooperación provincial son:

- La prestación de servicios de apoyo a los municipios: El desempeño por parte de las provincias de una función de asistencia técnica a los municipios.

- Las aportaciones económicas a los servicios municipales: Ofertas de ayudas o subvenciones para determinados programas. Destaca sobre todo el Plan Provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, que es el principal instrumento para hacer efectiva la solidaridad intermunicipal.

- La gestión conjunta con los municipios de determinados servicios municipales: La provincia no se limita a apoyar a los municipios, sino que también se implica en la propia gestión de dichos servicios municipales. Para ello es común la creación de consorcios.

La función de coordinación de los municipios se trata de una competencia que sitúa a la provincia en una posición de cierta superioridad en relación con los municipios coordinados, de que la provincia, como agrupación forzosa de todos los municipios de su territorio, sirva de intermediario entre los municipios y la CCAA o el Estado. Esta coordinación se efectúa básicamente a través del Plan Provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. La LRBRL atribuye a la provincia como competencia propia la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal (municipal al fin y al cabo) sin precisar cuáles son estos servicios.

Las competencias provinciales delegadas:

La LRBRL prevé que las CCAA podrán delegar competencias en las provincias. Las CCAA pluriprovinciales han hecho uso de esta posibilidad en mayor o menor medida en función de sus políticas de relaciones con las diputaciones provinciales de su territorio. Asimismo, la LRBRL contempla la posibilidad de que el Estado delegue en las provincias competencias de mera ejecución. Sin embargo, aun cuando se ha admitido la constitucionalidad de esta facultad, no ha llegado a materializarse ni es previsible que suceda.

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