Texto Economia, Apuntes de Economía. Universidade de Santiago de Compostela (USC)
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Texto Economia, Apuntes de Economía. Universidade de Santiago de Compostela (USC)

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Asignatura: economia 1º, Profesor: Rosa Veiga, Carrera: Periodismo, Universidad: USC
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Editado por Fundación IDEAS c/ Gobelas 31, 28023 Madrid

Telf. +34 915 820 091 Fax. +34 915 820 090

www.fundacionideas.es

ISBN: 978-84-15018-27-8 Depósito legal: M-25501-2010

Este informe ha sido elaborado conjuntamente por las áreas de Internacional y Eco- nomía de la Fundación IDEAS, y en el equipo de trabajo liderado por Joseph Stiglitz han participado: Jesús Caldera, Carlos Mulas-Granados, Antonio Estella, Gustavo Nombela, Maite de Sola, Josefa Calero y Asunción Candela.

Queremos expresar nuestro especial agradecimiento al grupo de colaboradores ex- ternos y miembros del Comité Científico de la Fundación integrado por Jeffrey Sachs, Nicholas Stern, André Sapir y Stephanie Griffith-Jones, quienes han aportado sus contribuciones al informe, y han participado en su presentación pública en una jor- nada de debate celebrada en Madrid el 28/5/2010.

Igualmente, damos las gracias por los comentarios recibidos a Óscar Arce, Carlos Are- nillas, José Carlos Diéz, Juan Ignacio Crespo, Sergio Gámez, Valeriano Gómez, Sergio Puerto y Federico Steinberg. Los errores u omisiones que pueda haber en el trabajo son responsabilidad exclusivamente de los autores.

Autores

Resumen ejecutivo ................................................................................................... 7

1. Introducción ....................................................................................................... 13

2. El sector financiero en las economías desarrolladas .......................................... 17

2.1 Evolución reciente del sector financiero ...................................................... 20

2.2 Desregulación y ausencia de tributación ...................................................... 23

3. ¿Por qué deberían existir impuestos sobre el sector financiero? ....................... 27

3.1 Objetivos ...................................................................................................... 29

3.2 Principios ...................................................................................................... 31

3.3 Impacto económico ..................................................................................... 32

4. ¿Cómo debería tributar el sector financiero? Literatura y experiencias recientes .................................................................... 37

4.1 Propuestas académicas y debate actual ...................................................... 39

4.2 Experiencias internacionales ........................................................................ 40

4.3 El debate en el G-20 sobre la fiscalidad del sector financiero ...................... 42

5. Impuestos alternativos sobre el sector financiero y sus resultados para España ............................................................................. 45

5.1 Impuestos sobre plusvalías a corto plazo .................................................... 47

5.2 Impuesto sobre los bancos .......................................................................... 49

5.3 Impuesto sobre transacciones financieras................................................... 55

5.4 Posibles aplicaciones de los ingresos ........................................................... 61

6. Conclusiones y recomendaciones ...................................................................... 67

Referencias ............................................................................................................. 73

Glosario .................................................................................................................. 81

Anexo ...................................................................................................................... 85

Índice

Resumen ejecutivo

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Resumen ejecutivo

Existe un consenso generalizado sobre el excesivo tamaño que ha alcanzado el sector financiero en la economía global: el volumen de operaciones financieras ha pasado de ser 25 veces el PIB mundial a mediados de los años noventa, hasta representar actualmente 70 veces el PIB mundial. La mayor parte de este crecimiento se deriva de operaciones especulativas a plazos extremadamente cortos (incluso inferiores a un día), que son escasamente productivas y que encierran un enorme potencial de distorsión sobre los mercados financieros y, por extensión, también sobre los mer- cados reales.

A modo de ilustración, las turbulencias que han experimentado los títulos de deu- da soberana de Grecia y otros países en abril y mayo de 2010, tienen su origen en movimientos especulativos y han obligado a la UE a establecer un fondo de 750.000 millones de euros, con la participación del FMI, como mecanismo de respaldo a los Estados miembros y de defensa de la moneda única. Ante la tensión desatada, las operaciones “intradía” en la bolsa española representaron casi el 35% de todas las operaciones realizadas durante las tres primeras semanas de mayo de 2010.

Un sector financiero prácticamente sin regulación y no sujeto a tributación constitu- ye una anomalía en las economías modernas. Los consumidores que compran cual- quier tipo de bienes y servicios pagan impuestos indirectos sobre sus operaciones (IVA y otros impuestos), y sin embargo en los mercados financieros los agentes par- ticipantes pueden realizar transacciones de cualquier tamaño, sin estar sometidos a ningún tipo de tributación.

La existencia de impuestos, además de su capacidad recaudatoria, es un instrumento de política económica que permite a los gobiernos no sólo disponer de información sobre el volumen de transacciones que se producen en un determinado mercado (re- sulta, por ejemplo, sorprendente que una gran parte de las operaciones financieras que hoy en día se producen en el mundo sean completamente opacas), sino también como herramienta para introducir los incentivos correctos para evitar transacciones que pueden generar más costes que beneficios desde un punto de vista social.

Por ello, en este documento se analizan cuáles deberían ser los objetivos básicos a la hora de diseñar impuestos sobre el sector financiero, que pueden resumirse en tres: (1) reducir las externalidades negativas vinculadas a las operaciones financieras, que se derivan de la especulación a muy corto plazo, de una excesiva exposición al riesgo, y del elevado tamaño de algunas instituciones financieras, que convierte sus riesgos en sistémicos; (2) eliminar la anomalía tributaria que supone tener un amplio sec- tor económico fuera de cualquier tipo de regulación y supervisión, y sin tributación indirecta por el valor añadido; (3) generar ingresos que podrían destinarse a fondos concebidos para estabilizar los sistemas financieros y de forma coyuntural a soportar parte de los costes de la crisis económica global originada por causas financieras.

En el debate internacional actual sobre el establecimiento de impuestos sobre los mercados financieros se están barajando diferentes alternativas, y existe una opi-

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Impuestos para frenar la especulación financiera Propuestas para el G-20

nión generalizada sobre la necesidad de abordar este tema en la próxima reunión del G-20, en la que España debería liderar una iniciativa europea coordinada para lograr que, a corto plazo, se alcance un acuerdo para reformar la arquitectura financiera internacional, que incluya la creación de impuestos sobre las instituciones y los mer- cados financieros.

En este trabajo examinamos las principales alternativas de tributos financieros que están sobre la mesa, y se realizan cálculos para estimar unos rangos de posibles ni- veles de recaudación anual que podrían generar cada uno de ellos para el mundo, para Europa y para España. La potencial capacidad recaudatoria para España de estas alternativas sería:

Impuestos sobre plusvalías financieras a corto plazo (entre 180 y 1.980 millones • de euros)

Impuestos sobre activos bancarios (entre 2.820 y 5.120 millones de euros)*•

Impuestos sobre transacciones financieras (entre 1.600 y 6.300 millones de • euros)

Las principales conclusiones y recomendaciones que se extraen a partir de este do- cumento son las siguientes:

Primero regular, luego tasar los mercados financieros:1. es crucial una nueva regulación del sistema financiero internacional, antes de estable- cer cualquier tipo de impuesto financiero. La regulación deberá incluir todas las operaciones realizadas por todos los agentes, incluso las que se realizan fuera de los mercados regulados (OTC).

El impuesto sobre transacciones financieras (ITF) constituye la mejor 2. opción: la mejor alternativa fiscal para reducir las posibles externalidades generadas por la volatilidad de los mercados consiste en un impuesto so- bre todo tipo de transacciones financieras, coordinado a nivel mundial, y aplicado en todos los centros financieros. La virtud del impuesto es que no va destinado a los bancos, ni sobre la ciudadanía en general, sino sobre los operadores e intermediarios que realizan las transacciones financieras.

Estabilidad financiera y cobertura de costes generados por la crisis fi-3. nanciera, los dos objetivos principales del ITF: un impuesto sobre tran- sacciones financieras debería diseñarse cuidadosamente para cumplir dos objetivos: por un lado, incrementar la estabilidad financiera y, por otro,

* Este tipo de impuesto sería conceptualmente similar a las actuales contribuciones de bancos y cajas al Fondo de Garantía de Depósitos de España, aunque utilizando una base imponible distinta (véase sección 5.2, para la explicación del impuesto sobre activos bancarios). Este mecanismo español podría servir de ejemplo para otros países, si el G-20 decidiera seguir las recomendaciones del FMI y aplicar nuevos impuestos para financiar los fondos de rescate bancario en todo el mundo.

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Resumen ejecutivo

recaudar fondos para cubrir los costes de la crisis financiera o financiar bienes públicos globales.

Impuestos sobre bancos, sobre plusvalías financieras y sobre transac-4. ciones financieras, son opciones no excluyentes entre sí: los distintos impuestos comentados en este documento no son incompatibles entre sí, aunque debe modularse el esfuerzo fiscal que suponen sobre el sector financiero.

Los nuevos impuestos pueden reducir la volatilidad, aumentar la trans-5. parencia e incentivar así las actividades productivas. La recuperación del crédito bancario para actividades productivas que contribuyan a la recu- peración económica y la superación de la crisis será más rápida a medida que se restablezca la estabilidad en los mercados financieros. La nueva regulación y los nuevos impuestos sobre la especulación pueden ayudar a lograrlo.

Es urgente que el G-20 aborde la regulación financiera y la aplicación de 6. impuestos sobre los mercados financieros: la Presidencia de turno de la Unión Europea es una oportunidad para impulsar esta iniciativa y lograr que la próxima reunión del G-20 aborde urgentemente los cambios nece- sarios en la arquitectura financiera internacional.

Lo ideal sería una acción global, o cuando menos a nivel de la UE:7. si el G-20 no alcanzase un consenso respecto al establecimiento de impuestos sobre el sector financiero, el debate debería continuar a nivel de la UE. No sería deseable que cada Estado miembro buscara soluciones a escala indi- vidual para su propio sector financiero y bancario, por lo que la Comisión debería coordinar la regulación del sector e implantar nuevos impuestos. La reciente iniciativa alemana de prohibir a nivel nacional determinadas operaciones financieras especulativas constituye una señal del tipo de soluciones positivas que deberían coordinarse mejor, si se quiere seguir avanzando hacia un verdadero gobierno económico europeo.

España debería liderar el debate internacional en regulación y supervi-8. sión bancaria: la experiencia de tres décadas de supervisión con éxito de bancos y cajas ha llevado a nuestro país a superar mucho mejor que otros países la tormenta financiera de 2007/08.

Introducción 1

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Introducción

La crisis económica global que el mundo atraviesa en la actualidad tiene su origen en el sistema financiero. A diferencia de otras crisis financieras recientes de carácter regional (Latinoamérica, Asia), ésta ha emergido en el corazón del sistema capitalis- ta: el sistema financiero estadounidense. La velocidad a la que se han extendido sus efectos, y los fuertes impactos sobre la economía real de todos los países del mundo (contracción del PIB, desempleo) no resultan sorprendentes, dada la creciente glo- balización de la economía mundial, si bien en los momentos iniciales de la crisis los analistas no anticiparon la profundidad que ha alcanzado.

A diferencia de lo que ocurrió en la Gran Depresión (la primera crisis económica glo- bal del siglo XX, que también tuvo su origen en el sistema financiero estadouniden- se), esta vez la reacción de los gobiernos ha sido rápida y ha estado bien orientada. Ahora los economistas disponen de herramientas para comprender los problemas, disponen de estadísticas macroeconómicas y se puede utilizar un amplio abanico de instrumentos de política económica para gestionar la crisis.

La utilización de recursos públicos para rescatar al sistema financiero y para facilitar un estímulo a la demanda agregada ha evitado un colapso económico global. No obstante, se trata en todos los casos de políticas a corto plazo, diseñadas para miti- gar los impactos, pero no constituyen soluciones a los problemas que generaron la crisis financiera. Existe un consenso generalizado en la opinión pública y entre los responsables políticos de todo el mundo sobre el excesivo crecimiento que ha expe- rimentado el sector financiero. Algunos nuevos instrumentos financieros son útiles para que los agentes económicos puedan cubrir sus riesgos, pero la mayor parte del crecimiento del sector financiero se deriva de operaciones especulativas a un plazo extremadamente corto, que son escasamente productivas, pero que encierran un enorme potencial de distorsión de los mercados.

Un sector financiero prácticamente sin regulación y no sujeto a tributación consti- tuye una anomalía en las economías modernas, en comparación con otros sectores productivos. Los consumidores que compran cualquier tipo de bienes y servicios pa- gan impuestos indirectos sobre sus operaciones (IVA y otros impuestos), una carga fiscal que comparten compradores y vendedores en función de las condiciones del mercado. Por otra parte, la obligación de pagar impuestos es un instrumento que permite a los gobiernos disponer de información sobre el volumen de transacciones que se producen en un determinado mercado, y una validación jurídica de la opera- ción que puede, por ejemplo, usar el consumidor para reclamar sus derechos si los productos o servicios no les resultan satisfactorios. Al margen del sistema bancario, que constituye el único subsector financiero sujeto a supervisión pública y reglamen- tación, la mayor parte de las transacciones financieras carecen de cualquier tipo de control y no están sometidas a ningún tipo de imposición indirecta, lo cual se debe a razones históricas y por la competencia internacional en materia fiscal. Esta situación conduce a que los gobiernos desconozcan partes importantes del sistema financiero: así, por ejemplo, no existe información sobre el volumen de contratación que no se realiza a través de mercados organizados.

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Impuestos para frenar la especulación financiera Propuestas para el G-20

Las recientes turbulencias que han experimentado los mercados financieros en Euro- pa durante abril y mayo de 2010, con fuertes ataques especulativos contra los títulos de deuda pública de Grecia y de otros países de la UE, y una fuerte volatilidad en las Bolsas, muestran el enorme potencial desestabilizador que puede generar un sector financiero absolutamente desregulado. El volumen de recursos movilizados para la defensa de la moneda única frente a los mercados financieros (110.000 millones de euros de créditos para Grecia, más la creación de un fondo de 750.000 millones de euros, con participación en ambos casos del Fondo Monetario Internacional) cons- tituye una señal de que es urgente establecer algún mecanismo de control sobre las transacciones financieras, para evitar los efectos perversos que pueden generar sobre la economía real.

La profunda crisis económica que estamos experimentando nos brinda la oportu- nidad de cambiar esta situación. Los problemas de riesgo moral de los agentes fi- nancieros y los riesgos sistémicos globales que pueden generar deben ser objeto de atención prioritaria si queremos evitar crisis recurrentes en el sector financiero. Y el momento de aplicar cambios es ahora mismo, porque hemos estado al borde de un colapso global y necesitamos que esa situación no se vuelva a repetir. El debate internacional está abierto, y debemos presionar a los líderes mundiales para que co- ordinen sus esfuerzos para cambiar una situación anómala que requiere un enfoque global. La Fundación IDEAS desea contribuir a este debate con el presente documen- to, en el que pasamos revista a la lógica que subyace a la regulación y fiscalidad del sector financiero, y evaluamos los ingresos potenciales de este tipo de impuestos para España.

La estructura del documento es la siguiente: la sección 2 repasa la evolución reciente del sector financiero mundial, y la tendencia hacia su desregulación; la sección 3 se ocupa de los objetivos y los principios para diseñar impuestos sobre el sector finan- ciero; la sección 4 presenta una visión general de la literatura académica sobre este tema, y las experiencias internacionales reales sobre tributación del sector financie- ro. La sección 5, en la que se analizan tres impuestos alternativos y se estiman los ingresos que podrían derivarse para España, constituye la parte clave de este docu- mento. Esta sección se ocupa también de algunos de los usos que podrían darse a los ingresos tributarios. Por último, la sección 6 contiene las principales conclusiones del documento y algunas recomendaciones para el diseño de políticas.

El sector financiero en las economías desarrolladas

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El sector financiero en las economías desarrolladas

El sector financiero desempeña un papel clave en el funcionamiento de las economías y sociedades de todo el mundo, y muy especialmente en los países desarrollados. Los recientes acontecimientos que se han producido durante la crisis económica mundial han puesto de manifiesto que cuando el sector financiero de un país atraviesa por dificultades, la economía real sufre problemas amplificados generados por el colapso del crédito, los efectos de la pérdida de riqueza y la crisis de confianza.

¿Cuál es la función de un sistema financiero en una economía desarrollada? Este sector cumple varias funciones cruciales:

Canaliza recursos • desde los agentes ahorradores a los agentes que necesitan financiación (empresarios individuales con proyectos nuevos, sociedades que quieren expandir su negocio, gobiernos que emiten deuda pública, etc.).

Clasifica los proyectos que solicitan financiación, • y filtra sólo aquellos que tienen probabilidades de resultar seguros y rentables.

Ofrece liquidez • a los inversores que poseen activos financieros.

Genera instrumentos de cobertura de los riesgos • para los agentes económicos.

Un sector financiero puede considerarse eficiente cuando realiza todas estas funciones de manera satisfactoria. Su función primaria de canalización de los recursos de los ahorradores a los inversores reales es condición necesaria para el funcionamiento de cualquier economía, pero los sectores financieros modernos han evolucionado hasta asumir otras funciones que también demandan las economías modernas. Actualmente, los sectores financieros necesitan ofrecer productos de financiación y de seguros más sofisticados, para unos agentes que ya no operan con una perspectiva regional o nacional, sino en mercados globalizados.

Existe un amplio consenso positivo sobre algunas innovaciones financieras, que han incrementado el bienestar, pero algunas voces críticas señalan, también, que el sobredimensionamiento del sistema financiero del que hemos sido testigos durante la última década, con una actividad financiera que crecía a unas tasas muy superiores a las de la economía real, es un indicio de que algunas partes del sistema financiero pueden estar generando actividades que son escasamente productivas. Además, debe tenerse en cuenta el potencial desestabilizador que determinados tipos de transacciones financieras presentan para las economías reales.

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Impuestos para frenar la especulación financiera Propuestas para el G-20

2.1 Evolución reciente del sector financiero

El sector financiero ha experimentado un rápido incremento durante la última década, fundamentalmente a través de la creación y expansión de los derivados (opciones y futuros sobre los activos tradicionales), que en la actualidad se negocian ampliamente en mercados organizados y mediante acuerdos bilaterales. En 1995, la facturación total de los mercados al contado y de derivados en los principales centros financieros del mundo supuso alrededor de 25 veces el PIB mundial. Hacia 2007, justo antes de que estallara la crisis internacional, la facturación se había elevado hasta casi 70 veces el PIB mundial. Cabe atribuir la mayor parte de este impresionante crecimiento a los mercados de derivados1.

La importancia de las transacciones financieras en la economía mundial se ha incrementado bruscamente en los últimos años, debido fundamentalmente a las operaciones de derivados realizadas fuera de mercados organizados, denominadas over the counter (OTC)2, que en parte se han originado como consecuencia de las mejoras en las comunicaciones electrónicas. Estas operaciones ya no se llevan a cabo a través de mercados, sino directamente entre los operadores. Las operaciones de derivados OTC, que incluyen contratos sobre un gran número de activos, se han extendido en la última década. En junio de 2009 representaban un importe de aproximadamente 10 veces el PIB mundial.

El crecimiento de las transacciones financieras ha sido posible, en gran medida, gracias a los avances tecnológicos, que permiten operaciones mucho más rápidas, así como innovaciones en los tipos de instrumentos financieros. Muchos de estos nuevos instrumentos son de muy reciente creación: las primeras permutas financieras de riesgo de crédito (conocidas por sus siglas en inglés CDS)3 empezaron a negociarse en los años noventa, y se expandieron durante la última década. El importe nominal de los CDS en circulación se ha disparado desde unos 919.000 millones de dólares a finales de 2001 hasta los 58 billones de dólares en diciembre de 20074. Al igual que otros derivados, los CDS se negocian como OTC y, por tanto, fuera de los mercados oficiales y regulados, de forma bilateral y directa entre los operadores. En consecuencia, los volúmenes de contratación no pueden observarse directamente, y es necesario estimarlos mediante encuestas.

1 Instrumentos financieros cuyo valor cambia en respuesta a cambios en las variables subyacentes. Los principales tipos de derivados son los futuros, opciones y permutas o swaps.

2 Consiste en operar en instrumentos financieros tales como acciones, bonos, productos básicos o derivados directamente entre dos partes.

3 Credit Default Swaps (CDS): se trata de un derivado de crédito entre dos agentes, mediante el cual una parte realiza pagos periódicos a la otra con el compromiso de indemnización en caso de incumplimiento de la devolución del crédito de un tercero.

4 Estimación del Bank for International Settlements (BIS).

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El sector financiero en las economías desarrolladas

Tanto los CDS como los préstamos sub-prime5 constituyen ejemplos de innovaciones financieras que han desempeñado, como ya hemos señalado, un papel esencial en la expansión de la economía financiera. El sector financiero tiene una importancia crucial para la economía real, y la creación de estos nuevos instrumentos ha permitido un incremento de la liquidez y una reducción del coste del capital. No obstante, la falta de regulación de una parte cada vez mayor de estas operaciones y el esquema de incentivos que rige en el sector financiero ha permitido que se genere un enorme mercado, sin intervención pública de ninguna clase, que puede fácilmente estar expuesto a la generación de burbujas, o tendencias autosostenidas al alza o a la baja, cuyas consecuencias tanto para la economía financiera como para la real pueden ser dramáticas.

5 Un tipo de préstamo que se ofrece, a un tipo de interés superior al tipo medio de mercado, a personas que no reúnen los requisitos para los préstamos disponibles en el mercado. La mayor parte de este tipo de préstamos son hipotecarios.

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Impuestos para frenar la especulación financiera Propuestas para el G-20

Un ejemplo del rápido crecimiento del sector financiero: los derivados OTC

Los derivados OTC han experimentado un crecimiento exponencial durante la última década (entre 1998 y 2008, el valor de las operaciones en derivados OTC en términos de PIB mundial se multiplicó por cinco). El impacto de la crisis ha tenido un efecto negativo sobre esta tendencia, pero las transacciones financieras parecen recuperarse con rapidez desde finales de 2008. Los derivados OTC no están regulados y, de hecho, los importes nominales en circulación son estimaciones.

La regulación de los derivados OTC, y en particular de la negociación de CDS en descubierto6, se ha planteado tanto por parte de los responsables políticos como por parte de economistas, en especial en Europa. Esta cuestión ya surgió en la Cumbre del G-20 de Pittsburgh en septiembre de 2009, cuando los líderes mundiales se pusieron de acuerdo en establecer “calendarios estrictos y precisos” para las medidas de regulación propuestas, incluyendo la centralización de la negociación de derivados OTC en cámaras de compensación para fines de 20127.

6 Los CDS en descubierto (naked CDS) son instrumentos que se negocian independientemente de los títulos de deuda que garantizan. Así, los inversores pueden comprar y vender protección sin ser los titulares de la deuda de la entidad de referencia.

7 Declaración de los Líderes: Cumbre de Pittsburgh, septiembre de 2009.

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CDS Derivados sobre tipos de interés Derivados sobre materias primas Derivados sobre divisas Derivados sobre acciones

Fuente: Banco de Pagos Internacionales y FMI (World Economic Outlook, octubre 2009)

Gráfico 1. Derivados extrabursátiles (OTC), importe nominal en circulación en términos de PIB mundial

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El sector financiero en las economías desarrolladas

2.2 Desregulación y ausencia de tributación

Si bien los mercados financieros estuvieron históricamente sujetos a regulación por parte de los gobiernos, durante los años noventa se produjo una tendencia en todo el mundo hacia la desregulación de este sector. Las reglamentaciones financieras mo- dernas tienen su origen, fundamentalmente, en la Gran Depresión de los años treinta, como bien ilustra, a título de ejemplo, el caso del sector bancario de Estados Unidos.

El Congreso de los Estados Unidos intentó estabilizar los mercados financieros y evitar futuras quiebras bancarias adoptando una Ley Bancaria en 1933 (a la que generalmente se hace referencia como la Ley Glass-Steagall), que separó la banca comercial de la banca de inversión, diferenciándolas como líneas de negocio independientes. La Ley Glass-Steagall estuvo en el origen de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), un organismo gubernamental que garantiza los depósitos bancarios frente a pérdidas en caso de quiebra de bancos que cumplan determinados requisitos.

Desde su aprobación, la Ley Glass-Steagall fue objeto de controversia entre quienes abogaban por mercados financieros libres y los que defendían su regulación pública. Los críticos de la Ley esgrimen que la separación entre banca comercial y banca de inversión no es necesaria, y perjudica la competitividad del sector estadounidense de servicios financieros en la economía global. A fines de los años noventa, los defensores del mercado libre terminaron por imponerse en el debate sobre la regulación del sec- tor financiero, y el Congreso de Estados Unidos aprobó en 1999 una nueva normativa liberalizadora (la Ley Grahm-Leach-Bliley), que entró en vigor en 2001.

Muchos otros países siguieron esta tendencia desreguladora del sector financiero, en respuesta a la fuerte competencia a la que se enfrentan los bancos y sociedades financieras en los mercados internacionales. En Europa, un proceso lento pero continuo de integración del sector financiero ha llevado a la adopción de una normativa común para los procedimientos bancarios, y a la apertura de los mercados nacionales a las sociedades financieras extranjeras para que compitan con las empresas nacionales en igualdad de condiciones.

En general, podemos considerar los mercados financieros como un sector económico en gran medida desregulado, desarrollándose sólo una parte de su actividad en mercados organizados (bolsas de valores y otras instituciones con información pública sobre las transacciones realizadas). Cada vez más, muchas operaciones financieras se realizan sin ningún tipo de intervención pública, y sin dejar tampoco ningún registro informativo. Básicamente, se desconocen todas las operaciones OTC, y sólo disponemos de datos de sus volúmenes a través de las estimaciones que realizan el BIS (Bank for International Settlements) y otros organismos.

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Impuestos para frenar la especulación financiera Propuestas para el G-20

La crisis financiera de 2007-2009 ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de una regulación mejor y más amplia del sector financiero, que incluya a las entidades bancarias, los fondos de inversión y otros agentes que operan en los mercados financieros. Así, ya se han puesto en marcha distintas iniciativas para dar respuesta a esta necesidad. En el sector bancario, a finales de 2009, el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria aprobó para su consulta un paquete de propuestas denominado Basilea III, destinado a reforzar la regulación en materia de capital y liquidez, con el objetivo de promover un sector bancario más resistente y con capacidad de recuperación, que se suman a las medidas adoptadas por el Comité en julio de 2009 para reforzar el Marco de Basilea II. Las exigencias de capital serán más estrictas, gracias a un incremento de la calidad, consistencia y transparencia de la base de capital reglamentaria. Entre las propuestas se incluye un colchón (buffer) de capital contracíclico, similar a las provisiones dinámicas españolas, y medidas para promover la dotación de provisiones a lo largo del ciclo para mitigar el carácter excesivamente cíclico que se deriva de las exigencias mínimas de capital. Asimismo, se han anunciado medidas relativas al papel de las agencias de calificación externas y al tratamiento de la titulización.

Se están discutiendo algunas propuestas con organismos internacionales, en particular en el seno del Comité de Basilea y en el Consejo de Estabilidad Financiera. El debate se ha intensificado recientemente con la propuesta del Presidente de Estados Unidos de adoptar la “norma Volcker”, que pretende separar las actividades de grandes entidades financieras, en particular las actividades de banca tradicional de aquellas otras operaciones que presentan mayores niveles de riesgo. Asimismo, propone imponer límites a las grandes entidades financieras en cuanto a su cuota del mercado de pasivos, como complemento a los topes existentes en la cuota del mercado de depósitos. Al reducir el tamaño de los bancos, se reduciría también la probabilidad del riesgo sistémico. Sobre estas bases, el objetivo que se plantea es alcanzar, a finales de 2010, una calibración adecuada de los nuevos requisitos exigibles a los bancos, en cuanto al nivel y a la calidad del capital, con el objetivo de aplicarla para fines de 2012.

De forma paralela a la escasa regulación, el sector financiero presenta también una exención generalizada de la tributación indirecta. A diferencia de cualquier otro sector que ofrezca bienes y servicios a los consumidores finales, los productos del sector financiero están en gran medida libres de impuestos. Por ejemplo, el IVA de la Unión Europea no se impone a los servicios financieros, amparándose en un enfoque de “exención básica” que deja fuera de la tributación por IVA a todas las actividades básicas de la intermediación financiera, y sólo están sujetos a impuestos algunos tipos de servicios auxiliares, como pueden ser los servicios de asesoría, cajas de seguridad, tasas sobre operaciones de cajeros automáticos, o servicios de gestión de carteras.

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El sector financiero en las economías desarrolladas

¿Por qué no están sujetos a tributación indirecta los productos financieros? Una justificación habitual es la dificultad para calcular con exactitud el valor añadido por las instituciones financieras. Un banco que obtiene recursos mediante depósitos por los que paga un interés del 2% y luego presta a inversores que pagan un tipo del 8% por sus préstamos, desde luego ofrece servicios a ambas partes, y obtiene un margen del 6% en sus operaciones. Pero ¿cuál es el valor añadido de este servicio? ¿Cómo debería repartirse entre prestatarios y prestamistas?

Aun cuando estas cuestiones técnicas puedan tener cierta relevancia, en la práctica vemos que muchos otros sectores de la actividad económica presentan dificultades similares a la hora de estimar el valor añadido que ofrecen las empresas, o incluso sus niveles reales de actividad, y sin embargo estas dificultades se resuelven mediante aproximaciones que permiten la tributación indirecta. Por consiguiente, la exención del sector financiero de la tributación indirecta (por IVA, por ejemplo), debe considerarse una anomalía en los sistemas fiscales modernos. Las transacciones financieras añaden valor a la economía y, por tanto, podrían estar sujetas a tributación indirecta de la misma manera que cualquier otro producto o servicio.

Otra razón que explica la exención de tributación de los servicios financieros, y que tiene mayor importancia que otras, es la competencia fiscal entre países. Dada la rápida movilidad internacional del capital, el hecho de que un país recaude impuestos sobre las transacciones financieras podría generar movimientos para trasladar los servicios financieros fuera de dicho país. El caso de Suecia, que perdió gran parte de sus mercados financieros tras imponer la tributación de las transacciones financieras, y del Reino Unido, del que salieron muchos fondos de inversión tras un cambio en el sistema tributario, son sólo dos ejemplos de este riesgo.

No obstante, hay muchas más experiencias internacionales de tributación del sector financiero que no han generado salidas masivas de capital hacia destinos alternativos. Estas experiencias ponen de manifiesto que hacer que el sector financiero tribute es una política factible, si bien idealmente debiera hacerse de forma coordinada.

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