évaluation des documents d'urbanisme de la région de l'oriental, Autres de Urbanisme. Ecole d'Architecture de Nancy
nabil-khidouni
nabil-khidouni7 novembre 2017

évaluation des documents d'urbanisme de la région de l'oriental, Autres de Urbanisme. Ecole d'Architecture de Nancy

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étude effectuer par un bureau d'étude au Maroc afin d'étudier la réalisation de ces documents à savoir : les causes de l'inefficience de la mise en œuvre Impact des dérogations sur les documents planification urbain...
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ETUDE D’EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DES DOCUMENTS D’URBANISME DE LA REGION DE L’ORIENTAL - RAPPORT DE SYNTHESE

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ETUDE D’EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DES DOCUMENTS D’URBANISME DE LA REGION DE L’ORIENTAL - RAPPORT DE SYNTHESE

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Chapitre 1 : Synthèse de l’évaluation de la mise en œuvre des documents d ’urbanisme de la Région de l’Oriental……………………… .

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1.1- Evaluation de la mise en oeuvre des SDAU…………………… 4 1.2- Evaluation de la mise en oeuvre des PA de la RO…………… . 5 1.3- Evaluation de la mise en oeuvre des PDAR de la RO………… 8

Chapitre 2 : Les causes de l’inefficience de la mise en œuvre des documents d ’urbanisme de la Région de l’Oriental………………………

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Chapitre 3 : Analyse de l’impact des dérogations sur les documents d’urbanisme de la Région de l’Oriental …………………………………… .

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Chapitre 4 : Constat global de la planification urbaine au Maroc……….. 19 Chapitre 5 : Recommandati ons pour la révision de la planification urbaine au Maroc……………………………………………………………… .

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Annexes :

Tableaux synoptique de l’évaluation de la mise en œuvre des documents d ’urbanisme de la Région de l’Oriental……………………… .

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Fiches mémoires de l’évaluation des documents d ’urbanisme de la Région de l’Oriental…………………………………………………………… .

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AUO : Agence Urbaine d’Oujda B.O : Bulletin Officiel DC : Délibérations Communales DPA : Direction Régionale ou Provinciale de l ’Agriculture DPU : Document de Pl anification Urbaine / document d ’urbanisme (SDAU, PA, PDAR) DRH : Direction Régionale de l ’Habitat DRHAT : Ex. Délégation Régionale de l ’Habitat et de l ’Aménagement du T erritoire (Années1970 -1980) D.U : Direction de l ’Urbanisme CMU : Centre Médical Urbain CMV : Centre de Mise en Valeur Agricole EP : Enquête Publ ique EV : Espace Ver t FF : Foyer Féminin IRUAT : Inspection Régionale de l ’Urbanisme et de l ’Aménagement du T erritoire de la RO MC : Maison Communale MJ : Maison de Jeunes PA : Plan d’Aménagement PAS : Plan d’Aménagement sectoriel PDAR : Plan de Dével oppement des Aggl omérations Rurales PDS : Plan Directeur Stratégique POS : Plan d’Occupation des Sol s PV : Procès Verbal OST : Organisme Sous Tutelle RA : Zone Agricole RB : Zone de protection de si te RGPH : Recensement Génér al de la Population et de l’Habitat RO : Région de l ’Oriental RS : Réserve Stratégique SDAU : Schéma Directeur d’Aménagement Urbain SDAL : Schéma Directeur d’Assainissement Liquide SDAR : Schéma de Développement et d ’Aménagement Régional SNAT : Schéma National d’Aménagement du T erritoire SRAT : Schéma Régional d’Aménagement du T erritoire STEP : Station d’épuration des eaux usées. TP : Travaux Publ ics / Equipement ZI : Zone Industr ielle TR : Termes de référence

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Chapitre 1 : Synthèse de l’évaluation de la mise en œuvre des documents d’urbanisme de la région de l’Oriental 1.1- Evaluation de la mise en oeuvre des SDAU d’Oujda et de Nador L’étude des deux SDAU de Nador et Oujda, a révélé que leurs projections spatiales ont été exagérées entraînant des extensions spatiales démesurées et un nombre d’équipements, très élevé. Le taux de mise en œuvre de l’urbanisation réglementaire, est resté dérisoire par rapport aux prévisions, mais l’urbanisation spontanée s’est propagée sans aucun respect des SDAU et dans des zones non prévues par ces derniers. Cela a rendu les deux SDAU caduques et sans effets sur le terrain. Le taux de réalisation des équipements structurants programmés par les SDAU (port, aéroport, voie ferrée, voie express, université, complexe administratif, etc.), est resté très faible en raison des coûts t rès élevés de ces ouvrages, de la recherche de leur financement et dans la lenteur des procédures administratives.Cependant ces équipements restent des repères urbains importants ; et les SDAU, des références incontournables pour leur implantation. Même si les SDAU sont opposables à l’administration et indirectement aux communes et aux tiers, ni l’administration ni les communes n’en ont respecté les prévisions ; et les ont souvent ignorés lors de l’élaboration des PA. Les cas des PA de Nador et d’Oujda sont éloquents. Le pragmatisme des responsables administratifs et des élus a mis de côté les prévisions des SDAU qui n’étaient plus compatibles avec leurs visions changeantes selon les conjonctures ou qui devenaient dépassées par le développement incontrôlé de l’urbanisation spontanée. La prérogative de la loi de l’urbanisme qui exige la révision des SDAU selon les mêmes procédures que leur établissement avant toute modification de leurs prévisions dans les PA, s’avère trop rigide pour un domaine évoluti f et soumis à des aléas changeants. Le contenu des SDAU reste lui aussi rigide (zonage, densité, etc.), et non réaliste puisqu’il n’a pas intégré le phénomène dit du « clandestin ». Le SDAU de Nador l’avait bien signalé mais semblait croire que l’administration avait la capacité de maîtriser le développement urbain par la force de la loi et de l’Etat. Par contre le SDAU d’Oujda a tenté de rafistoler le puzzle de l’agglomération en hiérarchisant le réseau structurant de la circulation et en sauvegardant à juste titre l’Oasis de Sidi Yahya et les terres agricoles périphériques, mais les PA ont transgressé ces dispositions quelques années après. De plus il avait affecté une grande part de l’aire urbanisable à de l’habitat de faible densité qui ne pouvait pas correspondre aux besoins réels de la population, ce qui a rendu son contenu contraignant et a incité à changer ce zoning dans les PA. Ainsi les raisons de l’inefficience des SDAU r elèvent des éléments sui vants :

1. L’ambition coûteuse de l’aménagement vol ontariste ; 2. La faiblesse des capacités financières des communes et des départements

ministériels qui exigent en théorie des SDAU plus que les besoins réels mais ne programment aucune stratégi e de réalisation ;

3. Le découpage administratif qui multipliait les décideurs à l’intérieur d’une même agglomération urbaine (avant l’unification récente de la ville). Les SDAU avaient tendance à couvrir des parties rattachées aux villes mais relevant des communes rurales voisines ;

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4. La faiblesse de la concertation avec les communes et l es représentants de la soci été civile qui ne sont consultés qu’en fin de parcours ;

5. La multiplicité des intervenants publi cs et privés et l ’absence d ’un cadre institutionnel spécifique pour la traduction des SDAU en programmes d’actions et en stratégie d’intervention.

1.2- Evaluation de la mise en oeuvre des PA de la RO Si les projections des SDAU s’étalaient sur 25ans, les PA qui ne couvrent qu’une période de 10ans ont englobé les mêmes aires d’aménagement que les premiers et les ont même outrepassées. L’étude des 21 PA de la région a permis de constater que les projections spatiales y ont été démesurées, ce qui ne pouvait permettre une mise en œuvre appréciable. En effet, alors que l’aire urbanisée pour ces centres atteignait 5087 ha, l’aire d’aménagement globale fut de 17365 ha soit 3,4 fois la première. En parallèle, leur population globale qui était de 680000 habitants environ en 1994 n’a progressé que de 1% pour atteindre 747000 en 2004, soit 10ans après, produisant une densité brute de 55 habitants à l’hectare en 1994 et à peine de 43 en 2004; alors que la superficie ouverte à l’urbanisation pouvait contenir une population de 4,3 millions d’habitants soit 5,8 fois la population de ces centres en 2004. Les projections spatiales des PA n’étaient pas similaires d’un centre à l’autre car si dans certains cas, elles n’avaient pas grandement progressé, dans d’autres, elles ont atteint 10 et 15 fois celles-ci, ce qui ne pouvai t trouver aucune j ustification acceptable. En se limitant au cas d’Oujda, les superficies de tous les lotissements autorisés en 2002 et 2003 (377ha), n’ont représenté en tout que 8,5 % de la superficie globale de l’extension future (4600 ha). Ainsi le taux de mise en œuvre ne pouvait être que dérisoire par rapport aux prévisions, ce qui pousse à se poser la question de savoir si les PA doivent limiter leurs extensions spatiales aux besoins réels des centres ou au contraire ouvrir l’urbanisation tout azimut pour intégrer toutes les éventualités de projets urbains. La réponse n ’est pas facile à adopter au vu des projets de ZUN ou villes nouvelles qui jaillissent parfois dans les périphéries des agglomérations urbaines mais qui constituent un apport certain en logements et en éléments de rééquilibrage urbain. Ne pouvant maîtriser le foncier, l’état et les communes se retrouvent devant le dilemme posé par la tendance à la prolifération horizontale des villes et ses lourdes conséquences au niveau de l’infrastructure et qui consiste soit à laisser libre cours à l’extension tendancielle non organisée, soit bloquer le développement urbain au risque de rater des opérations intéressantes. Aussi une formule de maîtrise du développement urbain qui pourrait allier les deux antagonismes est à rechercher dans le cadre du nouveau code de l’urbanisme. Par rapport aux équipements collectifs1, les 21 PA analysés enregistrent 620 équipements existants, 897 équipements projetés et 104 équipements réalisés. Ces trois chiffres sont très révélateurs. En effet les équipements projetés sont 1,5 fois plus que ceux existants de sorte qu’en totalité ils représentent 2,4 fois l’effectif existant. Cette exagération des prévisions ne pouvait entraîner qu’une mise en œuvre mitigée (12%). La surestimation des besoins concerne aussi les superficies. En effet, en plus des 628 ha occupés par les équipements existants, 846 ha ont été prévus pour les équipements projetés soit 1,4 fois la superficie actuelle. Mais les réalisations n’ont occupé que 88ha soit 10% de la superficie prévue. Les causes de la faiblesse de la mise en œuvre des PA concer nent les éléments suivants : 1 Administrations, établissements scolaires, sanitaires, sociaux, culturels et sportifs.

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Au niveau des études : § Absence d ’un canevas commun minimum pour les études des PA :

Les documents analysés des 21 PA étudiés n’ont pas élaboré toutes les analyses demandées par les termes de référence notamment celles du site, du foncier ou de l’infrastructure. Il n’y a pas de canevas commun minimum qui est imposé à toutes les études pour la compréhension et l’assimilation de la problématique de développement spatial et pour la conception de l’aménagement futur. § Absence d ’une approche scientifique dans les analyses :

Les études élaborées ne reflètent pas une approche scientifique systématique (avec une démarche, des analyses thématiques, et des comparaisons des données) détachée des conflits d’intérêt que susci te l’aménagement. § Absence d ’un référentiel commun pour la détermination des besoins futurs :

Les différents PA étudiés ne se basent pas sur un référentiel commun en effecti fs de population à attendre, en superficies d’aires à ouvrir à l’urbanisation, en équipements structurants et collectifs, etc. La question des zonings et des densités à adopter en matière d’habitat, et des normes en équipements projetés reste posée. § Rupture entre la phase d’analyse diagnostic et celle de l’aménagement spatial :

Les analyses diagnostics élaborées dans les rapports des PA n’ont pas eu de répercussions directes claires dans les aménagements proposés. Les études ne doivent pas se limiter à des appr oches quant itatives mais doivent bien être poussées j usqu’au point de refléter toute la problématique et toutes les vicissitudes spatiales et de dégager les éléments du graphi sme et de l ’aménagement futur . § Irréalisme des prévisions :

Les prévisions spatiales, ne se basent pas sur les capacités de financement de la mise en œuvre des PA. L’analyse des finances communales et des budgets des différents ministères ainsi que des capacités de fonds mobilisables par le secteur privé et la population n’est pas appréhendée lors de l’élaboration des DPU. § Absence d ’une éthique de la ville :

Si les villes n’offrent pas de cadre de vie, décent, agréable et esthétique, les études et les documents graphiques des PA, ne reflètent aucune image claire de la ville future. Les schémas de principe de l’aménagement et de l’organisation urbaine lorsqu’ils existent, ne sont jamais maintenus lors des phases d ’instruction des PA et les aménagements pr oposés ne font que perpétuer un état de fait désastreux. Les DPU n’ont pas conçu de véritables villes mais plutôt des lotissements et des quar tiers de logements économi ques. La réglementation imposée par l’administration aux concepteurs réduit considérablement leur apport scientifique et artistique. Le contenu de la loi de l’urbanisme, l’esprit du zonage et les règles de l’aménagement et de la construction nécessi tent d ’être remis en cause afi n de favoriser la recherche d’une nouvelle approche pour produire l’espace en sortant de la logique des lotissements et de l’auto construction et en concevant la ville en trois dimensions. La participation effective de l’administration et des élus locaux et la consultation de la population ne doivent pas annihiler l’image de la ville. Au niveau des documents graphiques et réglementaires.

§ Le contenu et la forme des PA :

Le zoning des PA, imposé plus par la pratique de l’administration et des planificateurs que par le texte de loi, fige la conception et rend l’espace urbain médiocre. On trouve dans les PA des zones d’immeubles qui côtoient des zones économiques ou de villas, et une

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absence d’éléments de référence de l’architecture urbaine. La ville est conçue selon un schéma à 2 dimensions, vide d’âme et de sens. L’implantation des équipements se fait souvent de façon aléatoire sans se baser sur une connaissance parfaite du parcellaire foncier et sans une certaine équité sociale. Afin de garantir une certaine souplesse au plan, et de ne pas imposer au concepteur des formes d’aménagement figées et issues de l ’esprit du lotissement, il faudrait mener la réflexion et la recherche pour trouver une solution plus judicieuse. Par ailleurs les projets de PA ne soumettent pas de véritables variantes d’aménagement et sous l’effet des pressions exercées, contiennent des extensions dans toutes les directions et bien au del à des besoins, sans se souci er des répercussions en terme d’infrastructure de base, de coût de l’urbanisation ou de difficultés de la gestion urbaine. Les PA génèrent l’éclatement urbain au lieu de le résoudre. Les contraintes de la topographie, la qualité agricole des terres et paysagère de certains sites ne sont pas prises en considération. Au niveau de la forme, l’administration impose aux BET de respecter «le dessin conventionnel»2 qu’aucun texte juridique ne définit et aucune initiative n’a été tentée pour trouver une autr e forme de présentation. § L’impact des règlements d’aménagement :

Le règlement d’aménagement est un document juridique qui fait partie du PA et complète les documents graphiques. En plus de la nomenclature des différents équipements existants ou prévus par le plan, il doit préciser les règles d’aménagement de chaque zone ou secteur du PA. Or au lieu de se limiter au niveau de l’aménagement urbain, les règlements vont jusqu’à incorporer les règles de la construction et ont tenu tellement à les préciser qu’ils empêchent toute innovation urbanistique ou architecturale. Ces règlements se basent notamment sur le prospect, les règles de sécurité, d’hygiène et de salubrité qu’ils figent selon la compréhension des uns et des autres de sorte qu’ils diffèrent d’une ville à l’autre. Au niveau de la procédure :

§ Longueur des délais des PA :

Les délais d’élaboration des 21 PA étudiés entre le lancement des études et la date de l’homologation s’avèrent longs et dépassent la moyenne des 7ans. La phase de l’étude jusqu’à la tenue de la CTL, varie de 2 à 8 ans. La phase de l’approbation3 varie de 1 à 3 ans. La phase de l’homologation qui dure de 1 à 2 ans est aussi trop longue car les document doivent transiter entre plusieurs services du département de l’urbanisme pour être mis à l’homologation au niveau central. Les délais d’élaboration des PA sont conditionnés par la célérité de l’administration chargée de l’urbanisme, mais aussi et peut- être surtout de l’intervention d’autres institutions comme les provinces et préfectures, les services extérieurs et les communes concernées. Il faut donc réfléchir à réduire le nombre d’intervenants et à condenser les procédures ou les simplifier. Pour un certain nombre de PA, et vu les longs délais qu’a nécessité leur élaboration, ils se trouvent déjà caducs et remis en cause dès leur homologation. Au niveau des intervenants : § L’ambition exagérée des communes et des services extérieurs :

L’enquête menée auprès des intéressés a montré que les communes ne sont pas toujours satisfaites des PA et se plaignent que ces derniers ne couvrent pas la totalité des territoires 2 Hachures au début puis indices en lettres après. 3 Enquête publique, délibérations communales et commission centrale

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communaux. Elles exigent l’extension maximale des aires d’urbanisation sans se soucier du coût de l’urbanisation ni des problèmes de la gestion urbaine. La conciliation de l’administration de l’urbanisme entraîne l’irréalisme des PA. Les services extérieurs exigent aussi l’intégration dans les PA, de programmes de projets dépassant de loin les besoins sans avoir de programmes budgétaires suffisants, ni de réserves foncières constituées. Cela entraîne automatiquement un taux de r éalisation très faible. § L’absence de planification à moyen et à long terme :

Les représentants des services extérieurs ne sont souvent pas mandatés ou habilités à définir des programmes décennaux de projets avec des budgets effectifs et une mise en œuvre programmée. Leur intervention dans la planification urbaine reste indicative mais ambitieuse. § L’absence de référence aux PA :

Plusieurs administrations optent, au moment du lancement effectif de leurs projets pour le choix de terrains autres que ceux préconisés par les PA en raison de diverses opportunités et essentiellement foncières. Cela entraîne des contradictions automatiques dans les PA. § Le désintérêt de certains services extérieurs :

Certains services extérieurs ne sont pas toujours représentés dans les réunions officielles par des cadres habilités à prendre des décisions importantes. Plusieurs services extérieurs ont réclamé d’être consultés dès le lancement des études de PA et non pas une fois les projets arrêtés. Cela peut contribuer à une participation plus effective et consciente de ces services et faire gagner sur les délais. Mais l’étude a montré que la majorité des observations émises lors de la CTL, ne concernent que des changements subsidiaires aux plans (réduction des emprises de voies, modification des emplacements d’équipements, etc.). La participation des intervenants se réduit à des arrangements spatiaux sans que la qualité de l’espace urbain projeté ne soit soulevée. La synergie entre le département de l’urbanisme et les autres administrations n’est finalement que for melle et procédurale. § L’importance du rôle des autorités provinciales :

Les autorités provinciales, remplissant le rôle d’intermédiaires dans toute la procédure d’élaboration et d’approbation des PA et la fonction de prise de décisions, peuvent aussi bien accélérer par leur célérité l’élaboration des PA ou engendrer dans certains cas, des retards importants dans les procédures, même si les contenus des PA sont agrées et ne soulèvent pas d ’observations majeures. Au niveau de la mise en œuvre : § Absence de stratégie de la mise en œuvre de PA :

Les PA, une fois homologués, ne sont pratiquement jamais traduits en programmes d’actions. Seuls quelques services s’y référent notamment pour les autorisations administratives. Par ailleurs les communes, les provinces et les administrations chargées de l’urbanisme ne suivent pas les réalisations sur le terrain et ne font pas de bilans de l’urbanisation. Ce qui ne permet pas d’évaluer en quantité et en qualité les matérialisations spatiales des extensions urbaines, ni de prévenir d’éventuels problèmes de planification. 1.3- Evaluation de la mise en oeuvre des PDAR de la RO : L’évaluation de la mise en œuvre des PDAR a dégagé les concl usions suivantes : 1.3.1- L’élaboration des PDAR : § Absence d ’une stratégie de programmation des études de PDAR :

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Aucun document écrit ne fait référence à une stratégie préalable de programmation des agglomérations rurales à doter de PDAR. Ni la situation géographique, ni l’organisation territoriale, ni l’importance démographique ou spatiale des agglomérations ne permettent de déceler une stratégie de choix. La programmation devait se faire selon les budgets disponibles et les opportunités administratives ou d ’intervention de personnalités politiques. § Absence de critères de choix des agglomérations rurales :

L’exposé des motifs de la loi de 1960 sur les plans de développement précise que les PDAR sont à établir pour les «noyaux embryonnaires» en milieu rural nécessitant une organisation spatiale pour la maîtrise du développement dans le respect des terres agricoles et d’un cachet architectural. Mais la loi a été appliquée à tout centre et agglomération qui ne relèvent pas du milieu urbain selon le découpage administratif qu’ils soient de petite ou de grande taille. Par la suite les PDAR se sont alignés aux PA tant par les zonages que par la structure ou le graphisme. § Absence d ’études pluridisciplinaires complètes :

L’absence des documents écrits et les rares notes justificatives recueillies ont reflété le caractère rudimentaire des études menées. Ainsi ces dernières manquent d’analyse démographique sur les ménages de l’agglomération et de la commune, de données sur la vie de société, sur l’appropriation de l’espace par la population, sur les taux d’analphabétisme et de scolarisation, sur l’emploi et le chômage, sur l’activité économique de l’agglomération, sur les budgets de la commune et ses capacités à financer tout ou partie du PDAR. Les spécificités régionales ne sont pas prises en compte et les réponses graphiques sont les mêmes pour tous les PDAR qu’ils soient en montagne ou en région désertique. Le statut foncier des terres n’est pas appréhendé dans les PDAR et les données de la conservation foncière restent rudimentaires et anciennes. La majorité des notes présentent des données de la commune et se basent dessus pour planifier les besoins d ’agglomérations souvent t rès réduites. Cela produit de la démesure. § Absence d ’analyse spatiale :

Les formes initiales des agglomérations ne sont pas étudiées ni les tendances de développement. Les études ne traitent pas du site de l’agglomération ni de ses contraintes et potentialités spatiales, ni des données environnementales, ni de la voirie et des réseaux divers. L’habitat est traité de manière subsidiaire. Aucune approche du phénomène de l’habitat spontané n’est menée et aucune réponse appropriée n’est suggérée dans les plans. § Irréalisme des prévisions :

L’étude des 20 PDAR de la RO a dégagé que leurs prévisions en matière d’extension de l’urbanisation ont largement dépassé les besoins. Ainsi l’aire projetée globale (1200 ha) a représenté 3,2 fois la superficie réellement urbanisée (380ha), et a varié selon les centres de 0,7 jusqu’à 32 fois, alors que l’effectif de la population a connu une véritable stagnation entre 1994 et 2004. Il n’y a ainsi aucune règle d’ensemble mais chaque PDAR constitue un cas spécifique. Le taux de mise en œuvre des extensions prévues par les PDAR est resté très faible. § Prévision aléatoire des équipements :

Les PDAR contiennent les mêmes types d’équipements. Presque tous les PDAR proposent le déplacement du souk lorsqu’il existe. Cette opération n’étant pas aisée à réaliser, toute la planification accompagnant ce transfert devient désuète et rend le PDAR obsolète. Il n’y a pas de normes communes pour la prévision du nombre d’équipements et de leurs superficies, ce qui produit des différences importantes d’un PDAR à l ’autre. § Uniformatisation des zonages et des aménagements :

Le Dahir de 1960 a stipulé que le PDAR a pour objet de délimiter les zones réservées à l’habitat des agriculteurs, les zones d’habitat non agricole, de commerce, d’artisanat et

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d’industrie, les zones interdites à toute construction, les places publiques, les espaces libres et les plantations, les emplacements réservés aux édifices et services publics ainsi qu’aux installations de la vie sociale et notamment le souk et ses annexes. Les types de zonages contenus dans les PDAR sont pratiquement les mêmes4 et se répètent d’un plan à l’autre en faisant fi du contexte géographique des centres. D’autres types de zones y ont été introduits comme les villas, l’habitat continu et les zones touristiques… L’habitat dit «dense agricole» devient un habitat économique spontané. La «zone d’habitat dispersé» s’assimile à «la zone vivrière» dans les périphéries des agglomérations. Les aires d’aménagement qui ne sont pas délimitées dans les PDAR reflètent un standard répétitif non adapté à la réalité du terrain, ni à l’évolution des pratiques sociales et des types d’habitat. L’ordonnancement architectural exigé par les marchés d’étude, ne reflète pas un traitement approprié aux agglomérations concernées et reste superficiel. § La forme et la présentation des documents graphiques des PDAR :

Les PDAR se présentent sous forme d’un ou plusieurs plans comportant la cartouche, la légende et le règlement d’aménagement lui-même. Si le caractère pratique de cette présentation regroupée est évident, la forme y soulève plusieurs observations : règlement difficile à saisir, graphisme de la légende avilissant, absence des côtes Lambert, de l’orientation du Nord, de l’échelle et du plan de si tuation, règles de construction indicatives. 1.3.2 - La procédure d’élaboration et d’homologation des PDAR : Par rapport au délai global, 6 PDAR ont nécessité de 3 à 4 ans, deux de 5 à 7 ans et 11 de 8 à 11 ans. Le délai moyen au niveau régional est de 7ans. La chronologie de la procédure n’est pas toujours respectée. Malgré la simplicité de la procédure (approbation par le Gouverneur ou le Wali), les délais d’élaboration des PDAR ont été t rès longs en raison du : § Manque de célérité de la part du département de l’urbanisme et de ses délégations

régionales ou provinciales ; § Va et vient entre le local et le central ; § Laisser aller dans les procédures et le peu d ’intérêt des ministères ;

1.3.3- L’évaluation de la mise en œuvre des PDAR : § Faiblesse de la mise en œuvre :

Les PDAR des 20 centres analysés contenaient 130 équipements collectifs variant de 3 à 15 par centre. Les PDAR ont programmé 296 nouveaux équipements soit 2,3 fois l’effectif de base, sur des superficies beaucoup plus vastes. Mais seuls 58 ont été réalisés soit un taux global de mise en œuvre de 20% environ alors que la plupart des PDAR a été homologuée depuis de nombreuses années. Le très faible taux de réalisation des PDAR est justifié par le manque de moyens. Dans l a réalité, les prévisions ne sont pas r espectées et ces plans ne représentent pas des docume nts de référence. Il y a une absence total e de programmation de la mise en œuvre. Les PDAR sont devenus des documents obsolètes. Et bien que la loi avait prévu la subordination de l’autorisation des lotissements au niveau de l’Autorité locale5, cette disposition n’a pas été exploitée et n’a pas eu d’effets sur leur mise en œuvre puisque la demande est restée fai ble dans les PDAR élaborés. En conclusion si les PDAR devaient maîtriser l’espace rural marocain, ils ont vite débordé de leur mission initiale concernant les noyaux ruraux embryonnaires ou les sites à protéger pour couvrir toutes les agglomérations considérées comme rurales par le seul découpage administratif. Aucune stratégie d’organisation territoriale et de programmation des centres 4 Habitat dense agricole, Habitat dispersé, Zone vivrière, Servitude de commerces, d’artisanat et de services, Zone non aedificandi 5 Articles 9 à 12

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selon un ordre de priorité n’a été établie. Les centres étaient choisis en général par les provinces ou par les communes. Les PDAR ont intéressé souvent les chefs lieux des communes rurales même si ces derniers ne correspondaient qu’aux sièges des maisons communales. L’évaluation objective de l’impact des PDAR sur le développement des agglomérations rurales a montré l’inefficience totale de ces documents. Au lieu de s’adapter à la réalité du terrain et évoluer selon les conjonctures et les besoins, ils sont restés figés et n’ont pas pu freiner les tendances fortes de l’exode rural, de l’émergence de multiples centres ruraux, le gonflement des villes et des centres ruraux existants… L’élaboration des PDAR devra être arrêtée et ces documents devraient être remplacés par des documents pl us adaptés et plus efficients.

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Chapitre 2 : Les causes de l’inefficience de la mise en œuvre des documents d’uranisme de la région de l’Oriental : De manière globale, on peut refléter les raisons de la non exécution des DPU dans les aspects suivants : 2.1.- La méthode des choix des centres : L’étude d’évaluation a montré qu’il n’y avait pas eu de stratégie claire pour le choix des centres à doter de document d’urbanisme. Pour les SDAU, seules les villes principales avaient été retenues dans une vision limitative au départ (les années 80), avant d’être élargie à des aires plus vastes ou des zones spécifiques. Pour les PA, la priorité a été accordée au début aux villes selon leur importance ou leur taille et l’objectif visé à partir de 1992 en la généralisation de ces documents à tous les centres urbains de la région était tout à fait justifié. Quant aux PDAR, ils furent choisis selon la demande émanant des autorités ou des communes. L’initiateur était diversifié entre le niveau central dont les choix primaient, les délégations régionales ou provinciales chargées de l’urbanisme et les intervenants extérieurs comme les autorités locales et les communes. La création des agences urbaines et la récente décentralisation a déjà résolue une grande partie de cette problématique dans le sens où les choix se font au niveau régional. Par ailleurs et par manque de stratégi e, la hiérarchie entre les différents niveaux de planification (de l’aménagement du territoire à l’urbanisme opérationnel) était restée théorique, de sorte que les SDAU avaient devancé le SNAT, le SRAT et le SDAR, et certains PA avaient devancé, les SDAU. 2.2- Les termes de référence : A vouloir être parfaits, les termes de référence exigeaient pour les SDAU et les PA, des études générales et sectorielles très nombreuses et compliquées, et des enquêtes administratives et empiriques difficiles à mener. La lourdeur des thèmes demandés entraînait automatiquement des retards dans les délais et des débats ‘théoriques’ sur les analyses diagnostics bien inutiles. La preuve en a été que les conclusions de ces dernières n’ont pas pu représenter la base pour l’élaboration des aménagements. La coupure entre les deux phases de l’étude étai t très nette. Les termes de référence n’étaient pas non plus adaptés aux contextes géographiques et socio-économiques des centres en question. Les TR étaient les mêmes pour tous les cas de figure. 2.3- La méthode d’attribution des marchés d’étude : Alors qu’au début des années 1980 l’administration se chargeait elle-même de l’élaboration des DPU (surtout les PDAR) et se faisait aider des fois par des consultations d’enseignants chercheurs, elle a attribué par la suite cette mission aux BET privés. Mais l’attribution des marchés par appels d’offres rencontrait un problème crucial : celui de la rareté de l’expertise nationale. En effet plusieurs études confiées à des BET non expérimentés en aménagement et en urbanisme n’aboutissaient pas à des DPU probants et de grande qualité. Le mieux disant garantissant la qualité de la mission doit primer sur le moins disant.

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2.4- Le coût prévisionnel de la mise en œuvre : L’étude d’évaluation a montré que plusieurs documents présentaient des solutions compliquées et onéreuses, qui se sont avérées impossibles à réaliser. L’estimation du coût de l’urbanisation et de la mise en œuvre n’est jamais appréhendée dans les études, alors qu’on devait passer plus de temps à monter la réalisation des DPU que de débattre de sujets théoriques qu’on oublie vite dès qu’on passe aux aménagements spatiaux. Même si cette estimation ne couvre pas tous les aspects de l’aménagement, elle doit au moins concerner l’infrastructure de base et les grands équipements structurants sachant que la promotion privée peut contribuer efficacement à une partie de son financement, comme l’ont montré les récentes expériences de ZUN et de villes nouvelles. De plus l’estimation des coûts des équipements mettra les différents départements ministériels devant la responsabili té d’élaborer une programmation de mise en œuvre. 2.5- Le processus d ’instruction et de suivi : L’étude a montré que la procédure d’élaboration et d’approbation des DPU est lourde et entraîne des retards considérables qui incombent aussi bien aux BET qu’à l’administration chargée du suivi et aux autres administrations. La chronologie des phases de l’étude incluse dans le marché (en application de la circulaire 005) enlise l’étude et mérite d’être revue selon chaque cas pour améliorer les prestations, cibler les objectifs spécifiques et surtout assoupli r le processus dans son ensembl e. 2.6- Les logiques des acteurs : Si auparavant certaines administrations n’accordaient pas une attention particulière à l’élaboration des DPU, actuellement tous les acteurs attachent une importance de plus en plus grande à ces études et participent pleinement à toutes leurs phases. Cela entraîne la confrontation de différentes logiques et l’apparition parfois de contradictions entre les prévisions des concepteurs et de l’administration de suivi et les desideratas des autres acteurs comme les communes, l’Education Nationale, la Santé, les Habous, les TP et l’Agriculture. Pour certains, l’intervention concerne l’orientation de l’urbanisation future ou l’importance des extensions spatiales et pour d’autres, le nombre des équipements prévus et leur implantation. Sans avoir à figer l’espace et à geler les terrains tout au long de la durée de validité des DPU, ni à occulter le devenir des centres par une limitation forcée de leurs extensions, il y a lieu de rechercher une symbiose entre les différents acteurs et un moyen de faire évoluer l’urbanisation et le contenu des DPU (par l’assouplissement de leur révision) selon les tendances enregistrées et les concrétisations effectives des projets d’envergure.

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Chapitre 3 : Analyse de l’impact des dérogations sur les documents d’urbanisme de la Région de l’Oriental : 3.1- Historique de la procédure des dérogations : L’administration consciente des problèmes posés par les dispositions des documents d’urbanisme quant à la réalisation des projets d’investissements, avait instauré une voie de recours qui visait à pallier les blocages causés par l’incompatibilité des dispositions des documents d’urbanisme avec la réalité pratiquée sur le terrain. Cette voie de recours allait être officialisée par une série de circulaires ministérielles destinées à trouver des solutions. Or ces mesures parallèles ont connu chronologiquement une progression aussi bien au niveau institutionnel qu’au niveau organisationnel. Ainsi, se sont donc succédées les circulaires 254 relative aux procédures d’instruction des projets d’investissement en date du 12 Février 1999 émanant du Mi nistère de l’Aménagement du Territoire, de l ’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, la 622 relative à la mise en œuvre des travaux de la commission instituée conformément à la circulaire 254 précitée et la circulaire interministérielle entre le Ministère de l’Intérieur et le Ministère Délégué auprès du Premier Ministre Chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme n°3020 du 04 mars 2003 relative à l’octroi des dérogations en matière d’urbanisme. 1- La circulaire 254 a considéré les demandes d’autorisation de construire ou de lotir comme des dossiers d’investissement et l’objectif était d’améliorer les circuits et les procédures en vigueur . Cette circulaire s’articulait autour de 4points principaux : § La délivrance d’une note d’orientation pour les grands projets d’investissement ; § L’instauration de la pré-instruction des grands projets par les Agences Urbaines ; § L’instauration de la pratique de la délivrance de l’avis favorable sous réserve de

satisfaire certaines remarques qui sont de nature à ne pas remettre en cause le projet en question ;

§ L’institution d ’une commission Ad-Hoc chargée d’instruire les dossiers en souffrance . C’est ce dernier point qui concernait la dérogation, puisque cette commission mise sous l’autorité directe du Ministre de l’Aménagement du Territoire avait pour mission de traiter les dossiers litigieux selon quatr e cas de figures : § Lorsque le projet était situé dans une zone non couverte par un document

d’urbanisme ; § Lorsqu’il s’agissait de projets situés dans un secteur en cours d’étude par des

documents d ’urbanisme ; § Les cas des projets situés dans des zones couvertes par des documents

d’urbanisme mais dont les terrains n’étaient pas équipés par la voirie et les réseaux divers ;

§ Lorsque la consistance des projets était incompatible avec les dispositions réglementaires régissant le secteur dans lequel ils étaient implantés.

C’est ce dernier cas qui concernait la dérogation par rapport aux dispositions d’un document d ’urbanisme en vigueur. 2-La circulaire 622 relative à la mise en œuvre des travaux de la commission Ad Hoc instituée par la circulaire 254, avait été instituée suite au nombre important de demandes

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d’examen de dossiers adressées à la commission Ad Hoc au niveau central. Elle avait délégué au niveau local, le traitement de plusieurs dossiers qui pouvaient être examinés localement pour s’occuper uniquement des projets d’investissement n’ayant pas eu de consensus au niveau local. En outre, cette circulaire avait introduit la notion des délais, en ce sens qu’elle avait imposé aux pétitionnaires dont les projets avaient eu l’accord de principe de déposer leurs projets pour autorisation dans un délai de 6 mois, faute de quoi l’engagement de l ’administration devenai t caduc. 3-La circulaire 3020 du 04 mars 2003 avait remplacé les deux premières et a donné au Wali de la région un rôle central dans la décision de l’octroi des dérogations dans le domaine de l’urbanisme. Elle a laissé le soin aux Walis des régions d’arrêter la nature des projets d’investissements pouvant bénéficier de dérogations dans le domaine de l’urbanisme après avoir balisé le cadre général économique, social et urbanistique. Cette circulaire a incité les Walis à préserver les monuments historiques et à prendre en considération l’esthétique général de la ville ainsi que le cachet traditionnel des tissus anciens. Elle a aussi désigné clairement les membres de la commission habili tée à octroyer les dérogations en matière d’urbanisme. Ainsi, au niveau institutionnel un net changement a eu lieu entre 1999 et 2003, dans la décentralisation généralisée de la gestion de dossiers et dans la déconcentration puisqu’il y a une intervention conjointe des deux départements de l’urbanisme et de l’intérieur dans le traitement des demandes et une participation des communes et des autres départements concernés. En outre, le rôle assigné aux Walis de régions dans le domaine des dérogations vient combler les attributions qui leur sont dévolues en matière d’investissement. Déroger aux dispositions d’un document d’urbanisme n’est donc pas forcément conçu comme une manière de rectifier des options d’aménagement « ratées » mais plutôt comme un moyen de réadapter une planification aux opportunités d’investissement. 3.2- L’analyse quantitative et qualitative des dérogations dans la métropole régionale d’Oujda - Dérogations accordées dans le cadre de la circulaire 254 : La commission Ad-Hoc a octroyé dans la ville d’Oujda 33 dérogations6 dont 14 concernaient des constructions et 19 des lotissements. Les demandes de dérogations concernant les constructions se rapportaient essentiellement au dépassement de la hauteur permise dans le secteur ce qui relate une incohérence du plan d’aménagement en matière du zonage r elatif à l ’habitat. La majorité des dérogations a concerné le changement de zonage ou la suppression ou réduction des équi pements. - Dérogations accordées dans le cadre de la circulaire 622 : La commission a prononcé 35 accords de principe7. Les dérogations accordées concernaient les lotissements dans une large mesure, 22 cas sur 35. Le recours des lotisseurs visait pour la réduction ou la suppression des servitudes grevant leurs terrains. Les dérogations concernant le changement de zonage ou le dépassement de la hauteur permise restent dominantes avec 51% suivies par celles ayant trait à la réduction ou la suppression d’équipements et d’espaces verts avec 43%. On remarque que les deux catégories confondues sont en hausse par rapport à celles octroyées dans le cadre de la circulaire 254. 6 De 1999 à 2001 7 De 2001 à 2003.

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- Dérogations accordées dans le cadre de la circulaire 3020 : Dans cette 3ème catégorie, les dérogations concernent beaucoup plus les lotissements que les constructions et ce dans les secteurs nord, sud et ouest. Il y a une confirmation de la règle concernant la concentration de l’objet des dérogations dans le changement de zonage et la suppression des espaces ver ts et des équipements.

La proportion des dérogations accordées dans le cadre des trois circulaires et concernant le changement de zonage ou la suppression d’équipements, reste très forte, avec une prédominance pour le zonage d’habitat économique et d’habitat social et des minimums parcellaires requis par le plan d’aménagement. Une certaine ligne de conduite a été poursuivie par les commissions dans l’octroi des dérogations, qui consiste à limiter (en apparence) les cas de réduction ou de suppression des espaces verts en instaurant un système de compensation, notamment, celles accordées dans le cadre de la circulaire n°3020. Ainsi, dans la majorité des cas, l’accord de la commission est conditionné par la cession à titre gratuit d’une parcelle de terrain au profit de la commune ou d’un service public ou l’aménagement de la partie restante d’un espace vert. Il a été constaté que les dérogations au zonage sont souvent subordonnées à un programme de construction de logements sociaux au prorata des superficies des projets. Ce système a encouragé les lotisseurs à demander le réexamen et la modification de leurs projets. La majorité des projets ayant fait l’objet de dérogations ne présente pas des qualités urbanistiques ou économiques susceptibles d’avoir des retombées conséquentes. Ainsi, il s’agit dans la plupart des cas de pr ojets de lotissements ou de construct ions tout à fait ordinaires. L’impact des dérogations sur les PA peut être analysé selon les critères suivants : - Le changement de zonage : Les demandes sur le changement du zonage constituent l’un des objets essentiels des dérogations montrant une convergence pour l’habitat économique et social, qui génère plus de profit et reste le plus demandé sur le marché. La Région de l’Oriental présente une particularité qui réside dans le fait que l’objet de plusieurs demandes porte sur le changement de la zone d’immeubles en zone d’habitat économique, ce qui reste singulier par rapport aux autres régions et centres à forte expansion. Le changement de zonage effectué, au coup par coup, suite aux dérogations accordées influe sur les composantes spatiales prévues initialement par les plans d’aménagement aussi bien en matière d’harmonie générale qu’en matière de densité. Le problème d’intégration des projets, dans la zone d’origine, reste posé car en terme spatial ou visuel, la dérogation ne concerne qu’une partie d’un l’îlot. Ce problème devient plus important lorsqu’il s’agit de passer d’un zonage moins dense vers un autre plus dense tel que le passage d’une zone de villas vers une zone d’habitat social... Aussi, cette situation peut engendrer un déficit en matière d’équipements publics lorsque ces derniers sont programmés en fonction des besoins réels. Les projets présentés peuvent paraître comme une oppor tunité pour l ’administration afin de corriger une option du plan d’aménagement. La voirie interne quant à elle, subit des changements en ce qui concerne les emprises qui restent dépendantes de la hauteur des constructions. On constate, une tendance à la réduction des voies notamment lorsqu’il s’agit de passer du zonage de l ’habitat économique à celui de l’habitat social.

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- La suppression – réduction des équipements publics et des espaces verts : Les équipements et espa ces libres sont souvent sur dimensionnés et répartis d’une manière qui se soucie peu de la justice foncière. Si la suppression de ces équipements n’est pas toujours accordée, la réduction est en général admise par les commissions de dérogations moyennant une contrepartie telle que la réalisation d’un programme social d’habitat ou la cession à titre gratuit d’une parcelle de terrain au profit de la ville. Si les extensions spatiales dans les PA dépassent de loin les besoins réels de la ville et entraînent une surestimation des équipements, les dérogations accordées réduisent ces derniers au strict minimum au point de générer en fin de compte un déficit pour les populations concernées. Un minimum vital d’espaces libres pouvant servir aux équipements de proximité, à l’aménagement urbain et à l’aération des quartiers d’habitat doit être sauvegardé dans les projets de lot issements. D’une manière générale, l’étude de cas d’Oujda a montré que les dérogations accordées n’ont pas eu d’effets positifs sur l’espace urbain de la cité car il s’agit dans la majorité des cas de projets de lotissements ordinaires ayant accentué la tendance à la standardisation de l’habitat individuel sur plusieurs zones et l’extension horizontale de la ville.

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Chapitre 4 : Constat global de la planification urbaine au Maroc En conséquence de l’évaluation de la mise en œuvre des documents d’urbanisme, effectuée sur 43 documents homologués de la RO (2 SDAU, 21 PA et 20 PDAR), on peut dresser le constat suivant qui concerne en fait tout le système de production des Documents d ’urbanisme et du cadre bâti au Maroc.

1. Les documents d’urbanisme sont figés et contraignants : On peut estimer que tous les documents d’urbanisme (SDAU, PA, PDAR) sont figés quant à leur contenu, à leur zonage, à leur prévision et à leur graphisme. Dans l’esprit de vouloir maîtriser parfaitement l’urbanisation, ils deviennent très contraignants et dépassés par l’évolution spatiale du fait que l’urbanisme est un domaine vivant et qui intègre plusieurs paramètres mouvants. Les DPU ne sont pas opérationnels : les SDAU restent des schémas peu consultés par l’ensemble des acteurs du développement spatial et ne constituent pas de véritables références à l’urbanisme opérationnel, et les PA viennent souvent en remettre partiellement ou même totalement les prévisions. Si les SDAU ne sont pas traduits par des PA opérationnels, ils deviennent automatiquement obsolètes. Les PDAR sont restés déphasés par rapport au développement des localités rurales et n’ont jamais été vraiment considérés comme des documents à respecter. Les PA, à force de vouloir résoudre toutes les problématiques urbaines, deviennent en général extravagants et ne sont pas mis en œuvre. Ils n’arrivent pas, de ce fait, à apporter des solutions applicables et opérationnelles à des situations spécifiques pour lesquelles ils ont été enclenchés.

2. Les donnés de base sont inadéquates : Si au départ les études des DPU tenaient à

se référer à des données socio-économiques de base, l’évaluation a montré que ces données étaient soit exagérées, soit dépassées soit totalement aléatoires. Ainsi les prévisions étaient non fondées ou répondaient à d’autres facteurs. Les analyses sociodémographiques et économiques avaient toujours le caractère académique et n’entraînaient aucune conséquence sur l’aménagement. Les données foncières étaient presque totalement absentes l ors de l’élaboration des DPU, ce qui provoquait de nombreuses contradictions, injustices ou aberrations. Les données techniques (sol, sismicité, infrastructure, circulation, transport, etc.) étaient totalement absentes alors qu’elles ont un caractère déterminant quant à l’ouverture de zones à l’urbanisation et aux types d ’aménagement qui leur seraient adéquats.

3. Les prévisions restaient facultatives et hypertrophiées : Les extravagances des

prévisions des DPU en matière de besoins (aménagement et équipements) et la dérision des réalisations ont été largement prouvées et montrées dans l’étude de l’évaluation. En tenant pour le secteur public à prévoir le parfait (irréaliste) qui consiste par exemple à supposer 100% de taux de scolarisation ou de couverture hospitalière et sanitaire, les DPU intègrent un nombre hors portée de réalisations et des normes injustifiées en superficie. L’état s’est bien aperçu de l’exagération des normes en matière d’équipements et qui étaient communes et généralisées à tout le territoire national sans distinction de régions géographiques ou de densités de population et s’est trouvé contraint de les revoir à la baisse. Il va de soi que si le programme en équipements des DPU est exagéré, automatiquement le taux de mise en œuvre ne pouvait être que dérisoire.

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4. Le zonage et le graphisme se sont avérées limités et astreignants : Les DPU ont toujours été conçus selon deux dimensions et dans l’esprit du lotissement et de l’auto construction. L’image future de l’espace en 3D n’était jamais recherchée. Rien ne pouvait justifier scientifiquement les types de zonage intégrés dans les DPU et leur répartition spatiale (zone d’immeuble, d’habitat économique, de villas etc.). Les zonages figés sont devenus, pour l’exigence de l’administration, normalisés à toutes les contrées du pays alors qu’en parallèle cette même administration relève le manque d’intégration des spécificités urbanistiques et architecturales locales. L’administration, a tellement peur du vide juridique qu’elle exige au niveau du graphisme l’affectation de toutes les parcelles et la représentat ion même de certains éléments de détails qui ne font que figer l’espace et peuvent produire des contradictions et des oppositions sociales dans leur mise en œuvre (voies de toutes les dimensions, impasses, ruelles, etc.). On fait donc supporter à des documents graphiques la responsabili té de la gestion urbaine en tenant à en ficeler le contenu dans l’esprit de la maîtrise de l’aménagement .

5. Le foncier n’était ni suffisamment connu ni maîtrisé : Ni l’administration chargée

de l’urbanisme ni les concepteurs des DPU n’ont une connaissance satisfaisante du foncier des espaces à planifier. Il est à noter en premier lieu que l’immatriculation n’est pas généralisée et plusieurs localités ne sont même pas parcellisées. En deuxième lieu il n’ y a pas une actualisation permanente des map foncières au point que plusieurs documents se basent sur des cartes totalement dépassées. Les données de la conservation foncière ne sont pas mises à la disposition de l’administration et des concepteurs. Les terrains domaniaux collectifs habous etc. ne sont pas cernés et délimités de manière complète et exacte. Les DPU leurs aménagements et les implantations des équipements sont faits au hasard de la propriété foncière au point que les injustices foncières sont courantes et des fois flagrantes alors que la technologie permet de fournir toutes les données précises en matière de foncier cela relève essentiellement de la non généralisation de l’immatriculation.

6. L’unicité de la réglementation du cadre bâti : Les règlements d’aménagement sont

produits selon un seul et même canevas. Dans la définition des zones constructibles (dites urbaines) on retrouve les mêmes prescriptions (prospect, hauteur, minimum parcellaire, profondeur constructible (bande de 15m etc.)) qui intéressent des éléments affaire à la construction. Comme si le règlement devrait tout régir. Or on retrouve encore dans plusieurs localités des règlements de voirie toujours en vigueur et en contradiction avec les règlements d’aménagement. Le règlement comporte en lui-même des contradictions flagrantes telles l’exemple du secteur E2 (petit collectif, avec cour) avec un minimum de 80m² et une cour de 20m² : comment peut on concevoir un collectif sur une superficie couverte de 60m² ; ou l’exemple des hauteur s totales admises et les hauteurs partielles sous plafond (HSP) qui ne sont pas conformes entre elles, ou l’exemple encore de la définition des locaux habitables qui est différente d’une région à l’autre (notamment les cuisines et les locaux humides). Par ailleurs le type de construction inclus dans les règlements d’aménagement n’est que l’extraverti (ouvert sur l’extérieur) et ne laisse aucune opportunité à la recherche urbanistique et architecturale (type architectural traditionnel, oasien, etc.).

7. La multiplicité des responsabilités : Si le texte fait référence au département

chargé de l’urbanisme pour l’élaboration des DPU, les autres administrations interviennent de manière différenciée. Certaines d’entre elles restent déterminantes (notamment l’Intérieur, les TP, l’Agriculture, les Affaires Culturelles dans certains cas)

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mais ne participent pas de manière efficace à leur confection. D’autres sont représentées par des membres sans pouvoir décisionnel, ce qui empêche d’atteindre la synergie recherchée entre les acteurs. Toutefois plusieurs administrations s’opposent aux prévisions des DPU et proposent des programmes d’équipements extravagants. Enfin la participation des communes , qui sont les premières concernées n’intervient qu’en fin de parcours et au lieu d’accompagner l’élaboration du DPU pour le bien commun de la localité depuis le début jusqu’à la fin, les représentants de celles-ci ne cherchent qu’à en tirer profit au maximum, souvent pour des intérêts privés.

8. L’inadéquation des modes d’attribution des marchés : Si au départ

l’administration élaborait elle-même les DPU (les années 50 et 60), elle a ensuite confié certaines études importantes à des BET étrangers (les années 70). Par la suite quant elle a voulu encourager l’expertise nationale dont un nombre limité de BET avait la formation ou l’expérience suffisante pour les mener, elle a bradé les montants des études et a accepté toutes les offres du moment qu’elles soient les moins disantes, (les années 80 et 90), sans se soucier de la qualité des BET. Ce qui a enclenché une médiocrité des DPU. On assiste, de nos jours, pour les études importantes à un retour de l’administration par le biais des appels d’offres internationaux à l’expertise étrangère qui vient chercher à faire trimer des consultants nationaux8. Evidemment les budgets ont été augmentés en conséquence et l’expertise nationale ne fait qu’en sévir. Ni l’Etat ni les corps professionnels n’ont tenu à former véritablement l’expertise nationale pour qu’elle soit capable de produire les DPU adéquats et dans les règles de l’art. C’est comme si la période de vulgarisation des DPU aux BET nationaux n’était que justificative au retour de l’expertise étrangère.

9. Absence de stratégie : Le choix des localités à doter de DPU ne s’appuyait sur

aucune stratégie organisationnelle territoriale claire. Il se faisait selon les budgets et les opportunités et parfois les pressions de certains acteurs tels les élus ou l’autorité locale. Bien que l’on ait tenté de s’intégrer à une vision globaliste qui part de l’Aménagement du Territoire (SNAT, SDAR, SRAT) pour établir les DPU mais en fait, cela restait sans véritable effet. L’étude d’évaluation a montré clairement que les DPU ne se différenciaient pas entre eux quant à leur contenu pour se référer à une quelconque vision d’Aménagement du Territoire (équipements structurants, ZI, etc.). L’uniformité des TR et leur lourdeur participaient à cette absence de stratégie. Le manque de stratégie intervenait, aussi bien, au niveau général de la région comme celui des localités pour lesquelles les mêmes recettes étaient demandées en faisant des spécificités que ce soi t au niveau du choix que de l ’approche.

10. Le manque d’intérêt des départements extérieurs :

Niveau collecte des données : On note une absence de coopération et de mise à disposition des données existantes au sein des départements extérieurs. Les données ne sont fournies ni aux BET ni au département chargé de l’urbanisme. Ce qui affecte dès le début le contenu de l’étude et va à l’opposé de la synergie recherchée et surtout demandée par ces départements. De plus ces derniers n’ont souvent pas de programme planifié clair pour l’avenir de la localité et s’agrippent à leur propre planification. Niveau représentation : Les fonctionnaires qui représentent les acteurs sont souvent sans qualification particulière et sans mandatement clair pour prendre des décisions importantes qui engagent l’avenir de la localité et normalement l’action de ce département. Ils doivent se référer à chaque fois à l’administration supérieure ce

8 Il s’agit à notre avis d’un complexe vis-à-vis de l’étranger.

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qui ne fait qu’engendrer des retards supplémentaires tout au long de l’élaboration et l’instruction des DPU. De plus, ces représentants ne sont pas nominativement désignés et responsabilisés changeant au gré des réunions administratives. La vision des départements reste théorique et ne s’inscrit pas dans une stratégie budgétaire donnée.

11. La non budgétisation des DPU : Même si dans certains TR il est demandé une

estimation du coût de l’urbanisation, cette dernière reste tout à fait aléatoire. Aucun DPU n’a été véritablement estimé et réparti selon les différents opérateurs. Ni les collectivités ni les départements ne prennent en considération le coût et les budgets que nécessite la mise en œuvre. Ce qui ne donne pas à ces derniers une véritable valeur d’opérationnalité et d’exécution. Ce manque d’estimation ne permet pas aux responsables de considérer à leur propre valeur certaines propositions de réorganisation ou de réaménagement proposés par les DPU et d’y adhérer ; au point que la nécessité d’actions de requalification urbaine s’est avérée incontournable, ces dernières années. L’élaboration des DPU n’est pas faite dans une vision d’opérationnalité et de mise en œuvre effective de la planification. Ce sont donc des documents qui ne visent que l’attribution des autorisations de construire et de lotir.

12. L’absence de contribution des opérateurs urbains : Tout au long de la pratique de

la P.U, les propriétaires fonciers et les opérateurs urbains ne participaient pas à la mise en œuvre effective des DPU et cherchaient plutôt à en profiter. Ce n’est que récemment que leur contribution est devenue opérationnelle et a montré tous les biens faits sur la mise en œuvre des DPU.

13. La lenteur des procédures d’élaboration des DPU : L’élaboration des DPU jusqu’à

leur homologation passe par des procédures longues et lourdes qu’en compliquent le contenu et retardent leur promulgation. Cela enclenche plusieurs phénomènes dont les plus flagrants sont : Le vide juridique durant la période d’élaboration et toutes les tractions qui l’accompagnent. Les prévisions se trouvent souvent dépassées au moment de l’homologation car l’espace n’a pas cessé d’évoluer entre temps et les DPU sont restés statiques sans pouvoir connaître d’actualisation, laquelle remettrait tout le processus à zéro.

14. Sacralisation des DPU, de leurs règlements et même de leur interprétation : Les

contenus des DPU et de leurs règlements sont tellement figés et veulent être tellement précis que les départements chargés de l’urbanisme et les autorités s’y astreignent comme des références inaliénables qui ne peuvent connaître aucun changement alors que les échelles même des DPU ne peuvent refléter ces précisions. Tels qu’ils sont prévus par la loi et tels qu’ils sont conçus, les DPU ne permettent aucune souplesse vis-à-vis de l’aménagement spatial ni aucune adaptation à un milieu en perpétuelle évolution. Les DPU et leurs règlements qui sont répétitifs et non adaptés aux spécificités locales participent à la médiocrité du cadre bâti et à la répétitivité des modes de production de l’espace et des éléments d’architecture urbaine. La question est de trouver le moyen de rendre les DPU souples, adaptés au contexte et évolutifs tout en les préservant des dérives spéculatives et opportunistes.

15. Le contournement des textes : Les DPU devenant des contraintes et des fois des

obstacles à l’aménagement adéquat et évolutif entraînent inéluctablement la recherche de leur contournement par différents opérateurs. Ce contournement peut avoir lieu de manière réglementaire par le biais de la dérogation mais se fait aussi de

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manière illégale par certains promoteurs et usagers, sans que le contrôle ne puisse le freiner. D’autant plus que l’acte de bâtir n’a pas été suivi depuis les autorisations basées en pri ncipe sur les prévisions des DPU jusqu’aux certificats de confor mité, par une seule responsabili té collégiale (l’autorisation de construire suit une procédure et le permis d’habiter une autre, qui échappe à l’autorité de la commission d’autorisation).

16. Le rôle des BET : De manière générale l’évaluation a montré que les différentes

approches sectorielles des études de DPU restaient disloquées et ne s’interpénétraient pas pour composer une image socio-économique et spatiale complète des localités en question. De plus, les approches techniques et juridiques restaient légères et l’aménagement proposé devenait le produit presque exclusif du chef de projet (architecte en général) et ne correspondait pas à la résolution de la problématique posée dans sa globalité. Les consultants qui formaient l’équipe n’intervenaient que par l’apport d’approches sectorielles séparées. Cela reflète la rareté de la qualification des BET auxquels l’Administration confiait les études. Les prises de position récentes de l’administration d’arrêter l’intervention des BET aux CTL ne solutionnent ni les délais ni la qualité et la maîtrise du contenu de ces DPU. L’apport des BET doit être avant tout au niveau de la conception de l’image future de la ville ou de l’espace à aménager et des éléments techniques et estimatifs de la faisabilité de cet aménagement. Mais il doit participer à toutes les tractations jusqu’à la finalisation totale du processus, afin de défendre ses principes et de sauvegarder l’essentiel de sa conception. Le système de production des DPU (rigidité des aménagements statiques et des règles d’aménagement et de construction) n’incite pas les producteurs du cadre bâti (archi, BET, promoteur, entreprise, etc.) à innover et à s’inscrire dans un esprit de recherche et d’amélioration du milieu. Il ne permet pas à la société civile de contribuer (participation, suivi ou contrôle) à la confection qualitative de l’espace (de tous les points de vue) . Les modèles usuels préconisés par les DPU ont finalement incorporé la médiocrité par la force de l’habitude dans la production de l’espace.

17. Absence de suivi de la mise en œuvre : Avant la création des Agences Urbaines,

aucun DPU n’a été suivi par la mise en place de moyens pour sa mise en œuvre. Des tentatives de commissions de suivi de mise en œuvre ont été faites mais se sont vite avérées inefficaces. Les DPU n’étaient ni respectés dans leur prévisions ni des fois même consultés. Les alignements n’avaient presque jamais été opérés dès l’approbation des DPU et les développements spontanés de l’urbanisation se sont allégrement poursuivis. Par ailleurs, aucun acteur n’a traduit le DPU en programme d’actions, budgétisé et mis à exécution. Après la création des Agences Urbaines, la référence aux DPU pour la délivrance des notes de renseignement et des avis sur les demandes d’autorisation ont redonné aux DPU une force de référence. Le marché foncier est devenu de plus en plus lié à la réglementation des DPU. Seulement le caractère figé des DPU existants, bloque l’initiative de l’Agence Urbaine pour améliorer le cadre bâti et peut enclencher des détournements réglementaires ou non réglementaires. Par ailleurs, le rôle des Agences Urbaines se réduit à l’avis concernant l’autorisation de lotir ou de construire, et ne leur permet pas de gérer la production du cadre bâti depuis sa conception jusqu’à sa réalisation et de coordonner les apports des différents acteurs en les incitant à programmer et réaliser effectivement ce qui est prévu dans les D PU. Il y a donc une absence de la répartition collégiale des responsabili tés pour la réalisation des prévisions des DPU et un manque de coordination entre les différents acteurs.

ETUDE D’EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DES DOCUMENTS D’URBANISME DE LA REGION DE L’ORIENTAL - RAPPORT DE SYNTHESE

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En finalité, la chaîne de production du cadre bâti en général comporte une multitude de maillons faibles qui ne permet pas la maîtrise du phénomène urbain et l’amélioration de la qualité du cadre bâti. Le système actuel est arrivé à saturation et mérite d’être refondé.

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