Namibie une construction de l'onu, Eesej de Droit international. Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)
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Namibie une construction de l'onu, Eesej de Droit international. Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

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Construction de la Namibie par l'ONU
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La Namibie, une contruction des Nations Unies

Annuaire français de droit international

La Namibie, une contruction des Nations Unies M. le Professeur Laurent Lucchini

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Lucchini Laurent. La Namibie, une contruction des Nations Unies. In: Annuaire français de droit international, volume 15,

1969. pp. 355-374.

doi : 10.3406/afdi.1969.1552

http://www.persee.fr/doc/afdi_0066-3085_1969_num_15_1_1552

Document généré le 15/10/2015

ORGANISATIONS INTERNATIONALES GENERALES

LA NAMIBIE UNE CONSTRUCTION DES NATIONS UNIES

Laurent LUCCHINI

Plus encore, peut-être, que le problème rhodésien ou celui des colonies portugaises, l'affaire du Sud-Ouest africain, ou plus précisément l'affaire de la Namibie, puisque telle est la dénomination du territoire depuis la Résolution 2372 (XXII) de l'Assemblée Générale, constitue le principal point de friction entre l'Afrique blanche et l'Afrique noire. Elle est également un des cancers qui empoisonnent et menacent l'existence des Nations Unies. Il s'agit là, en effet, d'une question qui concerne l'Organisation Internationale à différents titres.

Elle l'intéresse, en premier lieu, en tant qu'elle constitue une survivance du colonialisme. Or, la Charte, en affirmant dans son article Ier le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, faisait obligation à ses Membres de combattre le colonialisme. La pratique suivie par l'Organisation internationale depuis sa création, la Résolution 1514 (XV) du 14 décembre 1960, connue sous le nom de Déclaration sur l'octroi de l'Indépendance aux pays et peuples coloniaux, démontrent que la lutte contre le colonialisme a toujours été un thème majeur de préoccupation et d'action des Nations Unies. C'est sur ce thème également que les pays du Tiers-Monde ont établi un réel front commun. A propos du Sud-Ouest africain, ils ont notamment soutenu que la

(*) Laurent Lucchini, Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences Economiques d'Orléans. Thèse : Nationalisations et Expropriations en Droit international public, Paris, 1960. Articles : Un aspect des mesures de surveillance maritime au cours des opérations d'Algérie, A .FJD.I., 1962; Le conflit frontalier sino-indien, A.F.D.I., 1963; Actes de contrainte exercés par la France en Haute Mer au cours des opérations en Algérie, A.F.D.I., 1966.

356 ORGANISATION DES NATIONS UNIES

politique colonialiste de l'Afrique du Sud constituait une grave menace de conflit, qu'il appartenait à l'O.N.U. de dissiper.

En outre, l'Organisation a inscrit au nombre des buts, qu'elle se proposait de réaliser, la défense des droits de l'homme. Le massacre de Sharpeville en 1960, les multiples pétitions adressées à l'O.N.U., la politique de ségrégation raciale pratiquée sur le territoire du Sud-Ouest africain sont autant de preuves de la méconnaissance par l'Afrique du Sud de ce principe. C'est là un second titre de compétence de l'O.N.U. Il ne peut être contesté au nom de la règle de la « compétence nationale » de l'Etat. Comme le note le Professeur Delbez : « Le domaine réservé, dont l'existence est affirmée par l'article 2 paragraphe 7 ... comprend ... les affaires domestiques par nature, à l'exclusion des affaires domestiques qui ont été internationalisées à la suite d'un engagement pris par les Etats. Or, il n'est pas douteux qu'en ce qui concerne les droits individuels et les libertés fondamentales, un tel engagement figure dans la Charte, puisque à sept reprises, les Nations Unies s'engagent solennellement et expressément à respecter et à protéger les droits individuels » (1) (2). La réserve de compétence nationale serait d'autant moins admissible, en l'occurrence, que le territoire du Sud-Ouest africain est soumis depuis 1920 à un statut international qui résulte du Mandat.

S'agissant donc d'une affaire de son ressort, l'O.N.U. a tenté de trouver une solution à cet irritant problème. Elle s'est finalement prononcée en 1966 pour la déchéance du Mandataire et l'administration internationale directe du territoire. Comment l'O.N.U. est-elle parvenue à prendre cette mesure de révocation ? De quelle manière s'est-elle, ensuite, acquittée de sa tâche de gestion ? Ces deux problèmes paraissent nécessiter quelques observations.

La révocation du mandat sur le sud-ouest africain

1. L'action de VO.N.U. et la résolution 2145

De 1946 à 1966, 1'O.N.U. a multiplié ses efforts en vue de résoudre le problème du Sud-Ouest africain. Quelques indications témoignent de l'importance de l'activité de l'Organisation en ce domaine. Inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée à chacune de ses sessions, la question a fait l'objet de 73 Résolutions pendant ces vingt ans. Elle a également été étudiée par le Comité spécial des Vingt-Quatre chargé de l'application de la Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et peuples coloniaux ainsi que par la Quatrième Commission. Enfin, la Cour internationale de Justice, elle-même, est intervenue à cinq reprises différentes, rendant à ce sujet trois avis et deux arrêts.

Inspirée par la volonté d'assurer l'évolution du territoire vers l'émancipation, l'action de l'Organisation internationale, au cours de cette période, est restée vaine face à la résistance opposée par l'Union sud-africaine.

(1) Delbez Les Principes généraux du Droit international public. Paris 1964, p. 198. (2) Voir aussi sur- ce sujet : S. Bastid. Remarques sur l'interdiction d'intervention.

Mélanges Andrassy, p. 13.

LA NAMIBIE 357

Brusquement, l'année 1966 est marquée par une modification fondamentale dans la politique suivie par 1'O.NU. L'attitude de souplesse qui était la sienne jusqu'alors fait place à un comportement plus dur, inauguré par la Résolution 2145 qui met fin au Mandat de l'Afrique du Sud sur le territoire du Sud-Ouest africain. Dès lors, l'Organisation internationale et l'Union sud-africaine sont en situation conflictuelle. ■

Comment expliquer ce changement brutal de position de la part de l'Assemblée générale ? Deux raisons essentielles — semble-t-il — en rendent compte.

— En premier lieu, la non-application par l'Union sud-africaine des Résolutions des Nations Unies irrite de nombreux Etats, notamment africains, particulièrement sensibilisés à ce problème.

— De plus, la politique suivie par le Gouvernement sud-africain inspire la crainte de voir ce pays annexer purement et simplement le territoire dont il a la charge. Cette crainte trouve son fondement dans les projets que, dans le passé déjà, les autorités sud-africaines avaient présentés devant l'instance internationale : proposition d'annexion en 1946, proposition de division et d'annexion de la partie la plus riche du pays en 1957, que l'Assemblée générale avait repoussées.

Les Membres de l'O.N.U. sont, de nouveau, vivement alarmés à l'annonce faite par le Comité spécial des Vingt-Quatre que le gouvernement sud-africain prépare la mise en œuvre d'un plan, le Plan Odendaal, visant à diviser le territoire du Sud-Ouest africain en zones ethniques et raciales séparées, ce qui aurait pour effet d'en transformer le statut. Devant l'imminence du danger que constitue l'extension de la politique d'apartheid au territoire sous Mandat, de nombreuses délégations au sein des Nations Unies ont le sentiment de l'urgente nécessité de prendre des mesures radicales.

Mais, c'est sans doute plus encore l'émotion soulevée par l'arrêt rendu par la Cour Internationale de Justice le 18 juillet 1966 qui constitue l'explication déterminante du changement d'attitude de l'Organisation mondiale sur le problème du Sud-Ouest africain.

En rejetant pour défaut d'intérêt juridique à agir, sans les examiner au fond, les demandes présentées par l'Ethiopie et le Libéria, la juridiction internationale, statuant par 7 voix contre 7 avec la voix prépondérante de son Président, provoque une immense déception et un profond sentiment d'amertume parmi un grand nombre d'Etats.

Le prestige de la Cour, en laquelle beaucoup plaçaient de très grands espoirs, est fortement entamé. Les débats à la 21« session de l'Assemblée générale témoignent de cet état d'esprit. De nombreux délégués ont exprimé leur consternation devant la décision rendue. D'autres ont souligné qu'il convenait d'élargir la composition de la Cour afin d'y assurer une meilleure représentation des diverses régions géographiques (3). Signe plus caractéristique encore : le 10 octobre, la cinquième Commission a refusé le vote de crédits supplémentaires à la C.I.J.

En somme, sans toujours l'exprimer ouvertement, certains Etats ont estimé que la Cour s'était laissée guider par des considérations politiques. Il est d'ailleurs permis de se demander si ce ne sont pas plutôt les réactions de ces Etats devant l'arrêt de la Cour qui étaient dominées par leurs propres convictions politiques.

H ne faut cependant pas généraliser trop hâtivement. Des vues nuancées ont été exposées par M. Achar Marof, Président du Comité spécial chargé d'étudier la politique d'apartheid du Gouvernement sud-africain, lors de la présentation du rapport de ce Comité à l'Assemblée générale. Tout en regrettant la décision de la Cour qui, pour des raisons techniques, avait rejeté les demandes de l'Ethiopie et du Libéria, le Président du Comité notait que l'arrêt n'en constituait pas pour autant une approbation de la politique de ségrégation, encore moins la porte ouverte à l'extension de cette politique et qu'il ne remettait pas en cause les avis rendus en 1950, 1955 et 1956, selon lesquels le mandat sur le Sud-Ouest africain était maintenu, de même qu'était toujours en vigueur le contrôle de 1'O.N.U. sur la gestion assurée par l'Afrique du Sud sur ce territoire (4).

Quoi qu'il en soit, il n'est pas exagéré de dire que l'arrêt de la Cour a pu avoir sur certains pays un effet traumatisant. Il est apparu indispensable dans ces conditions, de prendre des dispositions immédiates et fermes, de nature à dissiper l'impression de victoire remportée par les autorités sud-africaines.

(3) Cf. Chr. mens. O.N.U. oct. 1966, n° 9, p. 17. (4) Cf. Chr. mens. O.N.U. août-sept. 1966, n° 8, p. 25.

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La décision prise par l'Assemblée Générale, à la suite d'une demande faite par 35 pays africains, d'étudier en priorité l'affaire du Sud-Ouest africain au cours de sa vingt et unième session est la première manifestation du choc en retour provoqué par l'arrêt du 18 juillet.

Les débats sur la situation existant dans le Sud-Ouest africain et la solution à laquelle l'Assemblée est parvenue ont été facilités par les travaux du Comité Spécial des Vingt-quatre. Au cours de sa discussion, l'Assemblée a, en effet, été saisie d'un rapport communiqué par cet organe sur les moyens de mettre fin au colonialisme. Le Comité spécial a, en outre, adopté le 15 septembre 1966 une recommandation aux termes de laquelle les Nations Unies devraient décider de lever le mandat de la République d'Afrique du Sud sur le Sud-Ouest africain, et assurer directement l'administration de ce territoire jusqu'à son indépendance.

Au sein de l'Assemblée Générale, une sorte d'unanimité s'est très rapidement réalisée sur l'idée de frapper un grand coup. En conséquence, la seule sanction susceptible de donner satisfaction à la majorité des Etats consistait à prononcer la déchéance du Mandataire. Selon un certain nombre de délégations, cette déchéance se justifiait par l'argument suivant : en menant sur le territoire, dont elle avait la garde une politique colonialiste, contraire aux obligations qu'elle avait contractées, l'Afrique du Sud avait failli à ses engagements et commis « un crime contre l'humanité »; elle avait, de plus, créé une situation qui constituait une menace contre la paix et la sécurité internationales.

Pourtant, si la condamnation de l'Afrique du Sud, ralliait la plus grande partie des Puissances, des divergences de vues apparaissaient sur la question du statut juridique à donner au Sud-Ouest africain. Deux types de solutions furent proposés par les Etats :

— soit confier la gestion du territoire à l'Organisation mondiale qui l'assurerait directement;

— soit proclamer immédiatement l'indépendance du pays : l'U.R.S.S. et la Tchécoslovaquie favorables à cette solution, la considéraient comme étant la seule en accord avec la Déclaration sur l'indépendance des peuples colonisés.

Cette seconde solution, si séduisante qu'elle pût apparaître à certaines délégations, ne fut pas retenue. Plusieurs délégués firent valoir que proclamer immédiatement l'indépendance du territoire serait ignorer les réalités politiques et décharger en partie les Nations Unies de leurs obligations. Cette position nous paraît être, à juste titre, la plus réaliste. La déclaration immédiate d'indépendance risquait de trouver le territoire dans une cruelle absence de préparation et peu à même d'assumer, du jour au lendemain, les responsabilités d'un Etat souverain.

LA NAMIBIE 359

Finalement, c'est sur la base d'un projet déposé par 54 pays afro-asiatiques que l'Assemblée Générale adopta le 27 octobre 1966, par 114 voix contre 2 et 3 abstentions, la fameuse Résolution 2145 (XXI), dont nous relevons pour l'instant les points les plus importants du dispositif sur le plan des décisions prises.

L'Assemblée générale, « ... « 4) Décide que le Mandat confié à sa Majesté britannique pour être exercé

en son nom par le Gouvernement de l'Union sud-africaine est donc terminé, que l'Afrique du Sud n'a aucun autre droit d'administrer le territoire et que désormais le Sud-Ouest africain relève directement de la responsabilité de l'Organisation des Nations Unies ; ...

« 6) Crée un Comité spécial pour le Sud-Ouest africain composé de Quatorze Etats-membres qui seront désignés par le Président de l'Assemblée générale, chargé de recommander des dispositions d'ordre pratique pour l'administration du Sud-Ouest africain, afin de permettre au peuple du territoire d'exercer son droit à l'autodétermination et d'accéder à l'indépendance et de faire rapport à l'Assemblée générale réunie en session extraordinaire aussi rapidement que possible et, quoi qu'il advienne, au plus tard en avril 1967. ».

Cette Résolution constitue, à l'évidence, un tournant capital dans la politique suivie par l'Organisation internationale envers le Sud-Ouest africain. Privée du secours qu'elle espérait de la Cour Internationale de Justice, l'Assemblée Générale s'est décidée d'un seul coup à sanctionner une situation existant depuis longtemps dans ce territoire. Position courageuse, mais non sans danger, étant donné l'intention sitôt affirmée par l'Union sud-africaine de ne pas tenir compte de cette Résolution et de s'opposer à son application. L'Organisation, en fixant ainsi les bases d'un statut juridique, dont il était à prévoir, dès l'origine, qu'il serait difficile à mettre en œuvre pratiquement, prenait le risque de se placer dans une impasse lourde de conséquences.

2. L'appréciation de la validité juridique de la révocation.

Avant d'étudier de quelle manière l'Organisation a assumé — ou du moins, tenté d'assumer — la gestion internationale du territoire, il paraît important, eu égard à la contestation par l'Union sud-africaine de la validité de la révocation, de s'interroger sur la licéité de cette mesure.

Pour apprécier sa régularité, il convient d'examiner d'abord le fondement juridique sur lequel l'Assemblée Générale fait reposer sa décision. Considérons, à cet égard, les passages pertinents de la Résolution 2145 :

L'Assemblée générale, « ... Convaincue que l'administration du territoire sous Mandat par l'Afrique

du Sud a été assurée d'une manière contraire au Mandat, à la Charte des Nations Unies et à la Déclaration Universelle des droits de l'Homme...

« Affirmant son droit de prendre des mesures appropriées à cet égard, y compris le droit de reprendre l'administration du territoire sous Mandat...

« 2) Réaffirme ... que le Sud-Ouest africain est un territoire qui a un statut

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international et qu'il devra conserver ce statut jusqu'à ce qu'il accède à l'indépendance.

« 3) Déclare que l'Afrique du Sud a failli à ses obligations en ce qui concerne l'administration du territoire sous Mandat, n'a pas assuré le bien-être moral et

1 matériel et la sécurité des autochtones du Sud-Ouest africain et a, en fait, dénoncé le mandat... ».

En d'autres termes, la position de l'Assemblée s'ordonne sous la forme syllogistique suivante :

— le Sud-Ouest africain, territoire sous mandat, est soumis à un statut international, et, à ce titre, placé sous la surveillance de l'Assemblée Générale des Nations Unies; .

— l'Afrique du Sud, n'ayant pas respecté les obligations qui lui incombent en tant que Puissance mandataire, il appartient à l'Assemblée, dans le cadre de son pouvoir eminent de sanctionner ce non-respect. Il lui appartient notamment de prononcer la révocation et de reprendre l'administration du territoire sous mandat.

Il est à remarquer, cependant, une certaine incertitude ou même une certaine timidité dans l'argumentation juridique de l'Assemblée. C'est en vain que l'on chercherait le terme « révocation t> dans le texte de la Résolution. De façon assez étonnante, l'Assemblée exprime l'idée d'une sanction mécanique selon laquelle l'Afrique du Sud ayant failli à ses obligations a dénoncé le mandat. Faut-il voir dans cette hésitation juridique, un signe du doute éprouvé par l'Assemblée quant à son pouvoir de prononcer elle-même la révocation ? Cette modération soudaine est d'autant plus surprenante que l'Assemblée, à la suite de l'opinion émise par certaines délégations, au cours du débat général, a, dans sa Résolution « condamné la politique d'apartheid et de discrimination raciale pratiquée par le Gouvernement sud-africain au Sud-Ouest africain comme constituant un crime contre l'humanité », admettant ainsi implicitement le caractère pénal de la responsabilité encourue par le Gouvernement sud- africain.

Quelle que soit la qualification juridique donnée par l'Assemblée à la mesure qu'elle a adoptée, c'est bien d'une révocation qu'il s'agit. Or la question qui se pose à nous est de savoir si l'Organisation internationale avait compétence pour procéder à la révocation unilatérale du mandat.

Il nous semble pouvoir être répondu affirmativement à cette question en fonction des considérations suivantes : la légitimité de la révocation découle du statut international du territoire et des pouvoirs de haute surveillance qui en résultent au profit des Nations Unies.

Il est nécessaire de faire un bref rappel pour expliquer à la fois le statut juridique du territoire, les compétences de la Puissance mandataire, mais aussi celles de l'Organisation internationale (5).

(5) Cf. C.A. Coixiard. Le statut international du Sud-Ouest africain. Rev. jurid. et polit, de l'Union Fr., 1951, p. 94.

LA NAMIBIE 361

On sait que l'article 22 du Pacte de la Société des Nations qui instituait le système du Mandat, créait un régime diversifié. Il distinguait selon le degré d'évolution des territoires, les Mandats A, B et C, à chacune de ces catégories s'appliquant des modalités d'administration différentes.

Selon- une formule aujourd'hui étrangement démodée, le paragraphe 6 de l'article 22 précisait les conditions d'administration des territoires placés sous Mandat C, parmi lesquels était rangé le Sud- Ouest africain :

« ...il y a des territoires, tels que le Sud-Ouest africain et certaines îles du Pacifique austral, qui, par suite de la faible densité de leur population, de leur superficie restreinte, de leur éloignement des centres de civilisation, de leur contiguïté géographique au territoire du Mandataire, ou d'autres circonstances, ne sauraient être mieux administrés que sous les lois du Mandataire, comme une partie intégrante de son territoire, sous réserve des garanties prévues plus haut dans l'intérêt de la population indigène. »

Ce mécanisme d'administration directe ne doit pourtant pas induire en erreur. L'Etat mandataire ne possédait pas la souveraineté sur le territoire. Celle-ci était, comme a pu le dire Lord Mac Nair, « en suspens :». En effet, la diversité des situations, et, partant, des régimes applicables masquent parfois une unité d'inspiration, dont le paragraphe , 1er de l'article 22 fait mention : « Le bien-être et le développement de ces peuples forment une mission sacrée de civilisation ». C'est cette « mission sacrée de civilisation » dont la Puissance mandataire était investie, qui commandait le caractère international du statut du territoire et le contrôle exercé par le Conseil de la Société des Nations sur la gestion assurée par l'Etat administrant. -

Cette mission n'a pas pris fin avec la disparition de la SDN. Dans sa Késo- lution du 18 avril 1946, la Société des Nations l'avait admis :

La S.D.N., « ... « 3) Reconnaît que la dissolution de la Société des Nations mettra fin à ses

fonctions en ce qui concerne les territoires sous Mandat, mais note que des principes correspondant à ceux que déclare l'article 22 du Pacte sont incorporés dans les Chapitres XI, XII et XIII de la Charte des Nations Unies;

« 4) Note que les Membres de la Société, administrant actuellement des territoires sous Mandat ont exprimé leur intention de continuer à les administrer, en vue du bien-être et du développement des peuples intéressés, conformément aux obligations contenues dans les divers Mandats, jusqu'à ce que de nouveaux arrangements soient pris entre les Nations Unies et les diverses Puissances mandataires. »

Devant le refus opposé par le Gouvernement sud-africain de transformer le Mandat qu'il exerçait sur le Sud-Ouest africain en Tutelle internationale en vertu des nouvelles dispositions des Chapitres XII et XIII de la Charte, la Cour internationale de Justice dans son Avis Consultatif du 11 juillet 1950 a confirmé le maintien du Mandat sur ce territoire. On relève notamment ce passage significatif : « L'autorité que le Gouvernement de l'Union exerce sur le territoire est fondée sur le Mandat. Si le Mandat avait cessé d'exister, comme le prétend le Gouvernement de l'Union, l'autorité de celle-ci aurait égale-

362 ORGANISATION DES NATIONS UNIES

ment cessé d'exister. Rien ne permet de conserver les droits dérivés du Mandat tout en répudiant les obligations qui en découlent» (6). La Cour ajoute, en outre, que les fonctions de surveillance, autrefois assumées par le Conseil de la S.D.N. sont transmises à l'Assemblée Générale des Nations Unies.

Si la Cour parvient ainsi à la conclusion que le Mandat est toujours en vigueur, qu'il est une institution internationale qui transcende par ses objectifs l'Organisation qui l'a mise sur pied, c'est que le système permet, faute de pouvoir contraindre juridiquement l'Union sud-africaine à adopter le système de tutelle, la réalisation pratique du principe de la « mission sacrée de civilisation » proclamé par le Pacte.

En effet, beaucoup plus que le Mandat, c'est cette «mission sacrée de civilisation » qui survit. Le Mandat n'est lui-même qu'une méthode destinée à favoriser l'accomplissement de cette mission. Autrement dit, deux choses doivent être soigneusement distinguées :

— d'une part, un point capital : le statut international du territoire, seul à même d'assurer l'accomplissement de cette mission sacrée;

— d'autre part, un point secondaire : celui des méthodes (Mandat ou Tutelle) et des instruments (institutions chargées de la surveillance) .

Le statut international du territoire est intangible. Son sort est indépendant de celui, précaire, d'une Institution. C'est le caractère international de ce statut qui explique également la nature des compétences possédées par la Puissance administrante, soit en vertu du Mandat, soit en vertu de la Tutelle. Il ne s'agit pas de compétences plénières analogues à celles qu'exerce un Etat disposant d'une compétence territoriale souveraine, mais au contraire, de compétences fonctionnelles uniquement destinées à permettre la réalisation de la mission sacrée de civilisation, dont cet Etat administrant est investi.

Peut-on faire des réserves sur la légalité de la mesure de révocation en se plaçant sur le terrain des actes ? A cet égard, on a notamment fait remarquer, lors du débat sur ce sujet à la 21° session de l'Assemblée Générale, que la Résolution 2145 ne tenait pas compte du fait que seules les deux Parties intéressées, la S.D.N. qui a confié le Mandat et l'Afrique du Sud qui l'a reçu avaient compétence pour y mettre fin.

Que penser de cet argument ? Tout d'abord, doit-on considérer comme seule licite la mesure résultant

d'un accord intervenu entre les deux parties dites intéressées et visant à mettre fin au Mandat international ? On imagine mal comment un tel accord pourrait être conclu dans une hypothèse de crise, telle que celle qui oppose actuellement l'Afrique du Sud à l'Organisation internationale.

D'ailleurs, la nécessité d'un tel accord ne pourrait résulter que de l'application du principe du parallélisme des formes. Or, à la fin de la Première

(6) Rec, 1950, p. 133.

LA NAMIBIE 363

Guerre Mondiale, le Mandat sur le Sud-Ouest africain a été confié par les principales Puissances alliées et associées à sa Majesté britannique pour être exercé en son nom par le Gouvernement de l'Union < de l'Afrique du Sud, Mandat ensuite confirmé le 17 décembre 1920 par le Conseil de la Société des Nations. Même si l'organe compétent de la S.D.N. n'a fait qu'entériner l'attribution opérée par les Puissances alliées, on peut, à juste titre, considérer que l'intervention de l'organe communautaire confère une valeur définitive au Mandat de l'Afrique du Sud sur le Sud-Ouest africain et consacre le droit eminent de l'Organisation internationale.

Le statut international du territoire fixe la véritable nature des relations entre l'Organisation et l'Etat mandataire : il ne s'agit pas de relations d'égalité mais de rapports hiérarchiques. A ce titre, il nous semble que le droit eminent que l'Organisation tient de ses fonctions d'organe de contrôle et de surveillance, lui donne compétence pour mettre fin unilatéralement au Mandat exercé par l'Afrique du Sud.

Que la Société des Nations ait disparu ne change rien à ce schéma. La Cour internationale de Justice a, en effet, reconnu dans son Avis Consultatif de 1950 que l'O.N.U. avait hérité, en cette matière, des pouvoirs possédés par l'ancienne Institution.

Si le caractère international du régime auquel est soumis le Sud-Ouest africain paraît incontestable, de même que le sont les droits de surveillance de l'Organisation, on peut se demander, cependant, quelles sont les raisons qui justifient la révocation du Mandat exercé par l'Afrique du Sud, mesure d'une particulière gravité.

L'Union sud-africaine, en prenant l'administration du Sud-Ouest africain, a accepté des charges, des responsabilités. Le fait qu'elle n'ait pas respecté les obligations qui découlaient de sa mission, fournit une réponse satisfaisante à la question posée.

Or, les manquements relevés à l' encontre de la gestion sud-africaine sont nombreux. Ils sont exposés en détail dans les conclusions déposées devant la Cour Internationale de Justice par l'Ethiopie et le Libéria. C'est pourquoi nous n'en dressons pas un complet inventaire. Signalons, néanmoins, que, d'une façon générale, l'Afrique du Sud a failli aux obligations qui résultaient pour elle des termes de l'article 2 du Mandat :

« Le Mandataire accroîtra, par tous les moyens en son pouvoir, le bien-être matériel et moral, ainsi que le progrès social des habitants du territoire soumis au présent Mandat. »

La politique de ségrégation qu'elle a pratiquée, son refus de faire parvenir à l'Assemblée des Nations Unies, rapports et informations, l'installation de bases militaires sur le territoire sont autant de faits incompatibles avec le statut international et de fautes qui donnent une base solide à la décision prise par la Résolution 2145.

364 ORGANISATION DES. NATIONS UNIES

II reste, pour en terminer avec ce problème de la légalité de la révocation, à étudier une dernière question relative à la compétence de l'organe, auteur de la décision. Cette question présente un double aspect. Etait-ce bien, d'abord, à l'Assemblée Générale au sein de l'O.N.U. de prendre une telle mesure ? Quelle est, ensuite, la portée de - la mesure ?. Lie-t-elle juridiquement les Etats ? ■ '

Sur le premier point, il n'y a pas grande difficulté. L'Assemblée est, de façon générale, l'organe compétent en matière de Tutelle. En ce qui concerne le Mandat sur le Sud-Ouest africain, elle apparaît également comme succédant dans ses pouvoirs au Conseil de la S.D.N. La Cour Internationale de Justice l'a admis dans son Avis du 11 juillet 1950 :

« La Cour arrive à la conclusion que l'Assemblée générale des Nations Unies est fondée en droit à exercer les fonctions de surveillance qu'exerçait précédemment la Société des Nations en ce qui concerne l'administration du territoire...» (7).

Le second point, au contraire, prête davantage à controverse. La Résolution de l'Assemblée mettant fin au Mandat oblige-t-elle les Etats et au premier chef, l'Afrique du Sud ?

Le problème de la portée des actes de l'Assemblée Générale a été longuement exposé (8). De nombreux auteurs tendent à admettre qu'en certaines matières, l'Assemblée possède un véritable pouvoir de décision, la Tutelle figurant au nombre de ces matières (9). Nous nous rallions pleinement à cette conception en ajoutant, en outre, que la compétence de décision de l'Assemblée relativement au Mandat sur le Sud-Ouest africain, nous paraît confirmée en vertu de la théorie des compétences implicites admise par la Cour dans son Avis du 11 avril 1949, par les fonctions de contrôle exercées par l'Assemblée. Même si cette compétence n'est pas expressément reconnue par les textes, elle découle nécessairement du rôle de surveillance confié à l'Assemblée. Faute de reconnaître un tel pouvoir, la fonction de surveillance serait vidée de son contenu.

Ainsi, la révocation, la prise en charge du territoire du Sud-Ouest africain par l'O.N.U. nous semblent être licites. Encore faut-il savoir si ces décisions sont opportunes. La réponse à cette question résulte de l'examen des résultats auxquels l'administration internationale a abouti.

(7) Rec. 1950, p. 137. (8) Cf. notamment Lmo di Qual. Les effets des Résolutions des Nations Unies. Paris

1967. S. Bastid. Le droit des Organisations internationales. Cours de 1'I.E.P. Paris, 1967-68. Skubiszewski. A new source of the Law of Nations : Resolutions of international Organizations. Mélanges Guggenheim, p. 508.

(9) G. M. Razi, La Compétence de l'Assemblée générale de VO.N.U., Communication faite à la Faculté de droit de l'Ecole libre de New York le 26 mai 1952.

LA NAMIBIE 365

L'administration de la Namibie par l'o.n.u.: du progrès dans l'abstraction

1. L'administration internationale et son action.

La révocation du Mandat ouvre la voie à l'administration directe du Territoire par l'Organisation internationale. Pour développer, à cette fin, son action, l'O.N.U. < aurait pu s'inspirer de précédents, en apportant éventuellement à ceux-ci les modifications exigées par la situation locale. On songe tout naturellement, à cet égard, au modèle appliqué en Irian occidental (10). A s'en tenir, d'ailleurs aux organes créés, et surtout au rôle qui leur est assigné, on pourrait faire apparaître une certaine analogie entre les deux opérations. En revanche, alors que pour l'Irian occidental, l'établissement de l'administration internationale reposait sur une entente et plus précisément sur un accord signé entre les Pays-Bas et l'Indonésie le 15 août 1962, il en va autrement en ce qui concerne la question du Sud-Ouest africain. Le fait que l'Afrique du Sud ait considéré comme illégale la décision de révocation prise par la Résolution 2145, l'attitude de refus observée par elle envers toute formule d'administration internationale différencient fondamentalement les expériences de l'Irian occidental et du Sud-Ouest africain.

Ceci étant, il est nécessaire de fournir des explications sur l'action entreprise par l'O.N.U. en vue de réaliser les buts qu'elle se fixait.

C'est, en premier lieu, sur le terrain institutionnel que cette action s'est développée. Déjà, la Résolution 2145 avait décidé la création d'un Comité spécial composé de représentants de 14 Etats. Conformément à la mission qui lui avait été confiée, celui-ci fit rapport à l'Assemblée Générale réunie le 21 avril 1967. C'est au cours de cette 5e session extraordinaire que l'Assemblée adopta d'importantes mesures. Par sa Résolution 2248 (SV) du 19 mai 1967, elle établit, en effet, un Conseil, dit Conseil des Nations Unies pour le Sud- Ouest africain, composé de 11 Etats, responsable devant elle et dont les fonctions sont définies en ces termes :

« ... a) Administrer le Sud-Ouest africain jusqu'à l'indépendance avec la participation la plus grande possible du peuple du territoire;

« b) Promulguer les lois, décrets et règlements administratifs nécessaires à l'administration du territoire jusqu'au moment où une assemblée législative aura été créée à la suite d'élections sur la base du suffrage universel des adultes;

« c) Prendre immédiatement toutes les mesures nécessaires en consultation ' avec , le peuple du territoire pour créer une ass mblé constituante q i sera chargée d'élaborer une constitution sur la base de laquelle des élections auront lieu aux fins de constituer une assemblée législative et un gouvernement responsable;

(10) Voir à ce sujet : F. Monconduit, L'accord du 15 août 1962 entre la République d'Indonésie et le Royaume des Pays-Bas relatif à la nouvelle Guinée occidentale, A.F.D.I., 1962 p. 491.

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« d) Prendre toutes les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public dans le territoire;

« e) Transférer tous les pouvoirs au peuple du territoire, lors de la proclamation de l'indépendance; ... ».

En outre, un Commissaire des Nations Unies chargé de tâches executives et administratives à lui confiées par le Conseil, est également institué. M. Stavropoulos fut désigné pour remplir cette fonction. Il vient d'être remplacé à ce poste par M. Agha Abdul Hamid.

Il convenait, en second lieu, que ces organes se substituent aux autorités sud-africaines et administrent le territoire. La Résolution 2248 (SV) fixait le siège du Conseil au Sud- Ouest africain et chargeait cet organe de déterminer les modalités du transfert de l'administration de ce territoire. Pour qu'un tel transfert fut possible, il aurait fallu que l'Union sud-africaine consentît à se retirer. Cette acceptation fit défaut. En effet, par une lettre du 28 août 1967, le Conseil des Nations Unies pour le Sud-Ouest africain demanda au Ministre des Affaires Etrangères de la République sud-africaine quelles mesures son Gouvernement envisageait de prendre pour ménager aussi souplement que possible la substitution des autorités. Dans sa réponse du 26 septembre 1967 au Secrétaire Général, le Ministre des Affaires Etrangères d'Afrique du Sud déclara que son Gouvernement considérait les décisions de l'Assemblée Générale comme illégales. Et lorsque une délégation des Membres du Conseil voulut se rendre dans le Sud-Ouest africain, les autorités sud-africaines, accentuant leurs positions, refusèrent vigoureusement de la laisser pénétrer sur le territoire.

Ces refus marquent la cassure définitive entre l'O.N.U. et l'Afrique du Sud. Dès lors, le conflit devient patent. Mais en même temps, l'Organisation se trouve dans une situation aussi délicate que désagréable. Elle ne peut que très partiellement assumer ses responsabilités, faute pour elle de pénétrer sur le territoire. Dans ces conditions, elle se trouve prise entre l'impossibilité de faire respecter ses décisions par le Gouvernement sud-africain et la crainte de se désavouer. Elle poursuit, pourtant, son action lointaine sans que celle-ci ait prise sur la réalité.

Quel est le contenu de cette action ? Elle est double; politique et humanitaire, sans qu'il soit toujours aisé, d'ailleurs, de distinguer nettement entre ces deux domaines.

Dans l'action politique entreprise, une place spéciale est à faire à la mesure par laquelle l'Assemblée générale décide de changer la dénomination du Sud- Ouest africain. Le 12 juin 1968, par 96 voix contre 2 (Portugal et Afrique du Sud) et 18 abstentions, l'Assemblée adopte une Résolution (Res. 2372 XXII) ; elle proclame que, « conformément aux vœux de son peuple, le Sud- Ouest africain sera désormais appelé Namibie » et décide que « le Conseil des Nations Unies pour le Sud-Ouest africain » sera appelé « Conseil des Nations Unies pour la Namibie » et que le Commissaire des Nations Unies pour le Sud-Ouest

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africain sera appelé « Commissaire des Nations Unies pour la Namibie ». Décision symbolique. Ainsi disparaît la qualification de Sud-Ouest africain, empreinte de souvenirs colonialistes.

En outre, l'attitude du Gouvernement sud-africain est condamnée de plus en plus fermement, tant par l'Assemblée générale que par le Conseil de Sécurité. Il nous est impossible de reproduire ici le texte des différentes Résolutions prises. Leur analyse est instructive, car on y observe une gradation dans les formules adoptées. Relevons simplement à titre d'exemple, la dernière Résolution du Conseil de Sécurité du 12 août 1969 et, celle de l'Assemblée générale du 4 décembre de la même année :

le Conseil de Sécurité [269 (1969)], « ... « 2) Condamne le Gouvernement de l'Afrique du Sud..; pour le défi persistant

qu'il oppose à l'autorité des Nations Unies; « 3) Décide que l'occupation continue du territoire de la Namibie par les

autorités sud-africaines constitue une atteinte agressive à l'autorité de l'Organisation des Nations Unies, une violation de l'intégrité territoriale et une négation de la souveraineté politique du peuple de la Namibie; ... » l'Assemblée générale,

« ... Condamne le Gouvernement sud-africain pour son refus persistant de retirer son administration du territoire et pour sa politique et ses actes qui visent à détruire l'unité nationale et l'intégrité territoriale de la Namibie, contrevenant ainsi avec persistance aux principes de la Charte des Nations Unies et aux obligations qu'elle impose; ... »

Mais certaines délégations, conscientes de la faible portée de ces déclarations, souhaitent voir l'Organisation adopter des mesures, qui pour être plus discrètes, n'en seraient pas moins efficaces. C'est pourquoi a été proposé l'envoi en Afrique du Sud d'un représentant personnel du Secrétaire général. Le Gouvernement sud-africain, qui se plaint de voir sa position mal comprise serait ainsi plus à même de l'exposer et de la défendre.

Cette proposition est d'ailleurs significative de la voie dans laquelle l'Organisation s'est engagée. Non contente des déclarations de principes, elle a envisagé un certain nombre de mesures concrètes destinées à donner plus d'assise à son administration.

Afin de faciliter l'adoption de mesures de cette sorte, l'Assemblée générale avait, par sa Résolution 2372 (XXII) élargi les attributions du Conseil pour la Namibie (11) . Ainsi, a été étudiée la question touchant à une éventuelle

(11) La Résolution 2372 (XXII) de l'Assemblée générale précise à ce propos que le Conseil des Nations Unies pour la Namibie s'acquittera à titre prioritaire des fonctions suivantes :

a) En consultation et en coopération avec les institutions spécialisées et autres organes compétents de l'Organisation des Nations Unies ... le Conseil se chargera d'établir un programme d'urgence coordonné tendant à apporter une assistance de cet ordre (technique et financière) pour répondre aux exigences de la situation actuelle;

b) Le Conseil organisera un programme de formation pour les Namibiens ... afin qu'un corps de fonctionnaires, de techniciens et de cadres puisse être constitué...

c) Le Conseil poursuivra, avec un sentiment d'urgence, ses consultations sur la question de la délivrance aux Namibiens de titres de voyage qui leur permettent de se rendre à l'étranger; ...

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représentation de la Namibie à la Commission Economique des Nations Unies pour l'Afrique. Plus intéressante encore est l'idée selon laquelle, des Namibiens en exil fassent partie du Conseil des Nations Unies pour la Namibie. Ils pourraient, de cette manière, acquérir une expérience politique. Dans la même optique, certains Etats ont même envisagé la constitution d'une sorte de Gouvernement namibien composé des titulaires de diplômes, citoyens du pays. Toutes ces mesures — si elles aboutissaient — pourraient donner à l'O.N.U. l'occasion de conférer un contenu pratique à ses fonctions. Elles constitueraient aussi pour la Namibie la base d'une organisation future pour le jour où une solution serait trouvée et où le pays accéderait à l'indépendance.

Mais le problème qui a fait l'objet des études et des discussions les plus poussées est celui de la délivrance de documents de voyage aux Namibiens. Dès sa troisième réunion tenue le 16 novembre 1967, le Conseil pour la Namibie s'est préoccupé de fournir aux citoyens namibiens qui en feraient la demande, une sorte de « passeport des Nations Unies » un peu analogue à l'ancien passeport Nansen. Pour atteindre ce but, il fallait prendre les mesures nécessaires destinées à contrôler la qualité de citoyen namibien des éventuels bénéficiaires de ces titres. Il convenait, en outre, afin d'assurer l'efficacité du système, d'obtenir l'accord du plus grand nombre possible d'Etats pour l'entrée et le déplacement des titulaires de ces documents sur leurs territoires.

Dans sa résolution 2372 (XXIII) du 12 juin 1968, l'Assemblée générale approuve cette initiative du Conseil et déclare :

« Le Conseil poursuivra avec un sentiment d'urgence, ses consultations sur la question de la délivrance aux Namibiens de titres de voyage qui leur permettent de se rendre à l'étranger. »

A la suite d'une décision prise le 22 janvier 1969 par le Conseil, une délégation de trois personnes, au nombre desquelles se trouvait le Commissaire intérimaire pour la Namibie, s'est rendue en Afrique. Elle y a eu des consultations avec les Gouvernements de la Zambie et de la Tanzanie, principalement intéressés à cette question, puisqu'ils accueillent sur leur territoire le plus grand nombre de réfugiés namibiens, ainsi qu'avec le secrétariat de l'Organisation de l'Unité Africaine.

En dépit de ces efforts, il semblerait qu'aucun titre de voyage n'ait été jusqu'à présent délivré. Peut-être est-il possible d'expliquer cette absence de résultat par le refus du Conseil d'utiliser les < mécanismes internationaux existants, notamment ceux mis en œuvre par le Haut Commissariat aux Réfugiés. Celui-ci a, en effet, en la matière, une technique sérieusement éprouvée, puisqu'il délivre depuis longtemps aux réfugiés des titres de voyage.

Plus encore, sur le plan humanitaire que politique, l'Organisation internationale a déployé son action. C'est à ce titre que l'O.N.U. s'est intéressée au développement de la formation et de l'instruction des Namibiens. Cette opéra-

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tion a été entreprise depuis plusieurs années déjà, grâce à la Résolution 1705 (XVI) du 19 décembre 1961, qui avait institué un Programme spécial d'enseignement et de formation pour le Sud-Ouest africain. Unifié en 1967, celui-ci devint commun aux pays de l'Afrique australe. Cependant certains représentants du peuple namibien ont manifesté leur mécontentement envers ce Programme unifié qui ne donne que très partiellement satisfaction à leurs besoins. Comme, de plus, la Résolution 2372 (XXII) exprimait la volonté de voir organiser un programme de formation destiné à constituer « un corps de fonctionnaires, de techniciens et de cadres », le Conseil pour la Namibie considéra qu'un Programme propre devait être élaboré. En attendant' sa création et à titre de palliatif, le Conseil a souhaité être distinctement représenté au sein du Comité consultatif du Programme d'enseignement et de formation pour l'Afrique australe; en conséquence, il a décidé, en mai 1969, d'y envoyer désormais un observateur.

Dans ce domaine, les résultats restent modestes, puisqu'à l'heure actuelle, on peut estimer à une cinquantaine le nombre de Namibiens bénéficiaires de bourses.

La protection des populations namibiennes a été l'une des préoccupations majeures de 1'O.N.U., qui s'est efforcée de sanctionner les violations aux droits de l'Homme et d'éviter l'extension au territoire de la politique d'apartheid pratiquée par l'Afrique du Sud.

Pour donner une idée de l'intérêt porté à cette question, signalons que l'Assemblée générale, le Conseil de Sécurité, le Conseil pour la Namibie, le Comité spécial des Vingt-Quatre, le Conseil économique et social s'y sont penchés; mais les résultats enregistrés ne sont pas à la mesure des efforts déployés.

Faisant application du Terrorism Act (12), l'Afrique du Sud a arrêté, déporté et traduit en justice à Pretoria 37 Namibiens. Cette mesure souleva, au sein de l'Organisation mondiale, une vive émotion. Par sa Résolution 2324 (XXII), l'Assemblée générale a stigmatisé la conduite des autorités sud- africaines et appelé l'attention du Conseil de Sécurité. Celui-ci affirme sa responsabilité pour la première fois en la matière et vote deux Résolutions. La seconde, la Résolution 246 du 14 mars 1968, adoptée à l'unanimité, est intéressante, car elle condamne avec vigueur les mesures sud-africaines (13).

(12) Le Terrorism Act a été promulgué après la fin du Mandat de l'Afrique du Sud sur ce territoire. Selon cette législation, toute personne arrêtée est considérée comme coupable jusqu'à ce qu'elle puisse prouver son innocence.

(13) Voici notamment quelques extraits caractéristiques de la Eésolution : Le Conseil de Sécurité...

« Réaffirmant que le fait de maintenir en détention les ressortissants du Sud-Ouest africain et de poursuivre leur procès, ainsi que leur condamnation ultérieure constituent un acte illégal et une violation flagrante des droits des intéressés, de la Déclaration universelle des droits de l'Homme et du statut international du Territoire, qui relève désormais directement de la responsabilité de l'Organisation des Nations Unies...

2) Exige que le gouvernement sud-africain libère et rapatrie immédiatement les ressortissants en question i j Sud-Ouest africain... ».

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Le Gouvernement de l'Union va-t-il reculer, par crainte, en ne respectant pas les Résolutions du Conseil de Sécurité, d'être en infraction à l'article 25 de la Charte ? Il faut répondre négativement. Le procès a lieu et des peines sévères sont prononcées contre les inculpés (14) (15) .

Les mêmes condamnations ont été portées sans plus de succès contre l'application du Plan Odendaal, la création de foyers de peuplement séparés, les déplacements forcés de populations non-blanches, la promulgation par les autorités de Pretoria, en avril 1969, de la loi « sur les questions intéressant le Sud-Ouest africain », transférant les pouvoirs administratif, financier, etc., des autorités locales à la République sud-africaine.

Ainsi, l'action menée par les Nations Unies présente un double caractère. Elle cherche d'abord à préparer et à faciliter l'organisation future du territoire. Elle constitue, ensuite — et pour l'instant, à titre principal — un moyen de pression destiné à amener l'Afrique du Sud à céder. Sous ces deux aspects, on doit constater combien limitée est la portée d'une telle action.

Avec la décision prise le 27 octobre 1966 par l'Assemblée générale, vont désormais coexister sur un même territoire deux administrations différentes. D'une part, une administration théorique qui s'exprime à travers des mesures prises à New York par les organes des Nations Unies, mesures qui demeurent inappliquées sur le territoire auquel elles sont destinées. D'autre part, une administration déclarée illégale, celle de l'Afrique du Sud, mais, qui ignorant les injonctions internationales continue à s'exercer et même à se renforcer. Pareille situation ne peut être que génératrice de crise. Elle jette un discrédit sur l'Organisation internationale.

2. La crise actuelle de l'administration internationale.

A partir du moment où le Gouvernement sud-africain a considéré comme illégale la Résolution 2145, mettant fin au Mandat, on se trouvait en présence d'une situation dans laquelle les écarts entre les deux parties ne pourraient aller qu'en s'accentuant. Pour l'Organisation internationale, la présence des autorités sud-africaines en Namibie, la politique de ségrégation qu'elles appliquent constituent une « violation de l'intégrité territoriale et une néga-

(14) De nouveau, en 1969, des rapports font état de la mise en accusation, en vertu du Terrorism Act, de 8 Namibiens. Le Comité spécial des Vingt-Quatre a chargé un de ses membres de suivre de près le procès.

(15) Le 22 mai 1969, le Comité spécial des Vingt-Quatre est parvenu à un consensus sur la Namibie, par lequel il invite le Gouvernement sud-africain < en raison du conflit armé existant en Namibie et du traitement inhumain infligé aux prisonniers de veiller à ce que la Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre en date du 12 août 1949 soit appliquée à tous ceux qui sont arrêtés ou faits prisonniers en raison de leurs activités en tant que combattants de la Liberté ».

Ainsi, de manière très habile, le Comité essaie, par ce biais, de faire appliquer par l'Afrique du Sud les règles de belligérance, ce qui impliquerait, en cas d'acceptation par le Gouvernement sud-africain, la reconnaissance de la Namibie comme territoire étranger.

LA NAMIBIE 371

tion de la souveraineté politique du peuple de Namibie » (16). L'Afrique du Sud estime, au contraire, que son action est conforme à l'article 22 du Pacte de la S.D.N. et aux stipulations du Mandat.

Ce fossé n'a fait que s'élargir. Chaque mesure du Gouvernement de l'Union a provoqué, en retour, des condamnations plus fermes des organes communautaires, sans pour autant modifier le comportement sud-africain. En d'autres termes, il y a eu des deux côtés radicalisation des positions. Mais en ce qui concerne l'O.N.U., « l'escalade » est simplement verbale. Le ton monte, certes, mais aucune mesure vraiment efficace n'est mise en œuvre, soit pour consolider l'administration internationale, soit pour amener l'Afrique du Sud à résipiscence.

Cette impuissance des Nations Unies s'explique par diverses raisons. Il est certain, d'abord, que les mouvements namibiens de résistance sont encore faibles. Cette faiblesse, à laquelle l'action du Gouvernement sud-africain n'est sans doute pas étrangère, est encore renforcée par leur absence de coordination. Ils partent à la bataille en ordre dispersé (17) . Mais l'Afrique du Sud profite surtout de la division existant au sein des Nations Unies. L'unité s'y réalise à peu près sur des textes de Résolutions, ou sur une action limitée; elle devient impossible pour l'adoption de toute mesure d'une plus grande portée.

Il ne manque pas d'exemples pour illustrer, au sein de l'Organisation, cette mésentente des Etats quant à la conduite à tenir.

A différentes reprises, l'arme du Chapitre VII de la Charte a été brandie. Une allusion en ce sens est faite au point 5 du dispositif de la Résolution 246 du Conseil de Sécurité (14 mars 1968). Encore plus symptomatique est la Résolution 269 du 12 août 1969 :

le Conseil de Sécurité, « ... « 6) Décide que, si le Gouvernement sud-africain ne se conforme pas aux

dispositions du paragraphe précédent de la présente Résolution, le Conseil de Sécurité se réunira immédiatement pour arrêter des mesures efficaces, conformément aux dispositions appropriées des Chapitres pertinents de la Charte des Nations Unies... »

II apparaît évident que la formule « Chapitres pertinents de la Charte » vise le Chapitre 7.

Mais l'application de sanctions au titre du Chapitre 7 n'a pas été décidée. Certaines délégations ont fait valoir que l'idée de sanctions économiques n'était pas réaliste. Elles ont rappelé à ce propos qu'un Comité d'experts avait, dès 1965, conclu que l'Afrique du Sud ne se trouverait pas gravement affectée par de telles mesures, que celles-ci risqueraient même d'avoir de néfastes effets

(16) Cf. Résolution du Conseil de Sécurité 269 (1969) , Chr. mens. O.N.U., n° 8, 1969. (17) Les représentants de la SWANU ont déclaré n'avoir aucun rapport avec la SWANUF.

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sur le plan psychologique en renforçant les Sud-africains dans leur volonté de résistance. Ceci a sans doute permis à un certain nombre de pays de voir dans cette situation la collusion des monopoles étrangers avec le colonialisme, mais sans que cette analyse emporte des conséquences pratiques (18) (19) .

Le non-respect par l'Afrique du Sud des multiples Résolutions de l'O.N.U., le fait que ce pays ait — aux yeux de certains — dépassé les limites de conduite admissibles pour continuer à être Membre des Nations Unies, ont amené des Etats à proposer l'application de l'article 6 de la Charte, selon lequel :

« Si un Membre de l'Organisation enfreint de manière persistante les principes énoncés dans la présente Charte, il peut être exclu de l'Organisation par l'Assemblée générale sur recommandation du Conseil de Sécurité. »

L'idée n'a pas été sérieusement retenue, tant les Etats sont conscients de l'impossibilité de prendre une telle décision et de l'effet désagrégateur qu'elle aurait sur l'Organisation dans l'hypothèse peu vraisemblable où elle serait adoptée.

Le Conseil de Sécurité a aussi prouvé son incapacité à faire respecter ses décisions. C'est pourtant un ultimatum qu'il adressait dans sa Résolution 269 du 12 août 1969. Le point 5 du dispositif demandait en termes énergiques « au Gouvernement sud-africain de retirer son administration du Territoire immédiatement et en tout état de cause, avant le 4 octobre 1969 », faute de quoi le Conseil se réunirait immédiatement pour prendre les mesures efficaces appropriées. Or, malgré le maintien de l'Afrique du Sud sur le territoire namibien, le Conseil de Sécurité ne s'est pas réuni depuis le 12 août. Il ne s'est, notamment pas réuni après le 4 octobre 1969, date -limite qu'il avait lui-même fixée.

Les échecs répétés subis par l'O.N.U. sur cette question ont provoqué une immense déception, spécialement parmi les pays africains. Considérant que le problème namibien ne pouvait être réglé isolément, mais dans le contexte plus large d'une solution à trouver pour toute l'Afrique australe, les Etats de l'Afrique orientale et centrale, particulièrement sensibilisés à la persistance du colonialisme dans le sud de l'Afrique se sont réunis à Lusaka le 16 avril 1969 et y ont établi un document important connu sous le nom de « Manifeste de l'Afrique australe ». Adopté en septembre par l'Assemblée des Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Organisation de l'Unité Africaine, ce Manifeste a été

(18) Un rapport a été établi en 1968 par le Comité spécial des Vingt-Quatre. Dans ses conclusions, le Comité affirme que les intérêts étrangers (économiques ou autres) exerçant leur activité dans les territoires coloniaux, causent un grave préjudice aux intérêts de ces territoires et entravent leur accession à l'indépendance.

(19) Est également resté lettre-morte le point 7 du dispositif de la Résolution 269 du Conseil de Sécurité :

Le Conseil de Sécurité c demande à tous les Etats de s'abstenir de toute relation avec le Gouvernement sud-africain agissant prétendument au nom du territoire de la Namibie.. ».

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communiqué aux Nations Unies. Présenté le 6 octobre 1969(20) devant l'instance internationale par Monsieur Ahidjo, Président de la République camerounaise, il a causé une profonde impression sur les Membres des Nations Unies par son ton mesuré et dépourvu de passion (21). Résultat de l'opposition entres pays africains modérés et révolutionnaires, il consacre la victoire remportée par la tendance modérée et précise sa position envers le colonialisme et la discrimination raciale pratiqués en Afrique australe. L'Assemblée générale a accueilli avec satisfaction ce Manifeste et dans une Résolution adoptée le 20 novembre, elle la recommande à l'attention de « tous les Etats et de tous les peuples ».

Malgré cette satisfaction de principe, les pays africains ont éprouvé un sentiment de défaite devant la carence de l'Organisation. Ils' ont pleinement pris conscience que, par delà l'arithmétique parlementaire qui leur est favorable, aucune action n'est possible sans l'appui des grandes puissances.

Dans ces conditions, la fermeté affichée par l'Afrique du Sud est en étroite corrélation avec l'attitude irrésolue de l'Organisation à son égard. L'O.N.U. se trouve dans une situation quelque peu paradoxale, puisque, en dépit de l'administration directe qu'elle prétend exercer sur la Namibie, son emprise sur le territoire est moins forte que celle qu'elle possédait du temps du Mandat. Son pouvoir de contrôle a disparu. Elle bénéficie simplement d'informations qui lui sont communiquées soit par les Etats voisins de la Namibie, soit par les pétitions qui lui sont adressées par les populations locales.

Si l'O.N.U.. ne veut pas se discréditer en continuant à mener une politique, qui reste abstraite, parce qu'elle n'a pas les moyens de la rendre positive, il lui faut déterminer une voie nouvelle. Peut-être les temps ne sont-ils pas encore mûrs. Pourtant, de nouvelles directions commencent à se dessiner. Le projet de l'envoi d'un représentant spécial du Secrétaire général en Afrique du Sud peut constituer l'amorce d'une « désescalade ». Même si la mission à confier à ce représentant n'est pas conçue de la même manière par les deux parties (l'O.N.U. voyant en ce représentant un personnage uniquement habilité à discuter les modalités d'exécution des Résolutions pertinentes de ses organes), il y a là un signe encourageant pour l'avenir. Déjà, certains pays, notamment des Etats africains, définissent les éléments d'une stratégie nouvelle. Notant combien, à elle seule, la présence d'Etats africains aux portes de l'Afrique australe est bénéfique, ils envisagent avec faveur une action

(20) Très habilement, le texte a été présenté par M. Ahidjo le 6 octobre 1969, c'est-à-dire deux jours après la date-limite fixée par la Résolution 269 du Conseil de Sécurité.

(21) A cet égard, un passage est tout à fait significatif : c Nul d'entre nous ne voudrait prétendre qu'à l'intérieur de nos propres Etats, nous ayons mis sur pied, dans les domaines social, économique et politique une organisation parfaite, susceptible de garantir à nos peuples un niveau de vie raisonnable et de préserver l'individu contre les privations inutiles ou l'injustice. Au contraire, nous admettons qu'au sein de nos propres Etats la lutte pour la fraternité humaine et l'incontestable dignité de l'homme ne fait que commencer. C'est sur la base de notre attachement à l'égalité et à la dignité humaines et non à partir d'une perfection accomplie que nous adoptons une attitude hostile vis-à-vis du colonialisme et de la discrimination raciale pratiqués à l'heure actuelle en Afrique australe A.G. A/7754.

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persuasive menée de l'intérieur, qui pourrait trouver à s'exprimer par la multiplication d'ambassades africaines auprès du Gouvernement sud-africain: Ce ne sont là, bien sûr, que des idées qui ont commencé à apparaître lors de la 24* session de l'Assemblée générale. Elles trouveraient un terrain d'autant plus favorable que l'Afrique du Sud serait, de son côté, disposée à faire un geste. Si elles se concrétisaient, elles seraient peut-être de nature à sortir l'O.N.U. de l'impasse, où elle se trouve actuellement et qui ne peut lui être que préjudiciable.

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