Notes complètes sur le contentieux administratif belge - 1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes complètes sur le contentieux administratif belge - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le contentieux administratif belge - 1° partie Les principaux thèmes abordés sont les suivants: la protection du citoyen contre l’arbitraire administratif - apercu de droit compare, le co...
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CHAPITRE I : LA PROTECTION DU CITOYEN CONTRE L’ARBITRAIRE ADMINISTRATIF - APERCU DE DROIT COMPARE

I. Les conditions d’instauration d’un contrôle

Pendant longtemps, on a considéré que l’Etat n’avait que 3 grandes fonctions à remplir :

- assurer la sécurité publique

- percevoir les impôts

- rendre la justice

Par contre, on ne considérait pas qu’il devait lui-même respecter le droit.

Mais ça a peu à peu changé, sous l’influence de différentes circonstances :

- soit une position de faiblesse du pouvoir en place qui l’oblige à faire des concessions (ex. Angleterre au XIIIème siècle, Magna Carta)

- soit une révolution et un pouvoir nouveau qui veut réagir contre les abus de l’ancien régime (ex. France en 1789, Allemagne post-nazie, Portugal, Roumanie)

- soit une volonté du pouvoir en place de se réformer et d’abandonner l’autoritarisme (ex. Espagne post-franquiste, anciennes républiques soviétiques)

Dans ces cas de figure, le pouvoir décide donc de se soumettre à un contrôle. Ce n’est pas une garantie d’un Etat de droit car l’Etat peut décider d’un contrôle tout en y soustrayant ses décisions à caractère politique (ex. France sous Pétain) mais ça permet du moins de soumettre l’Etat au droit, dans une mesure plus ou moins large.

Le contrôle peut être :

- soit interne à l’administration

- soit externe à l’administration : il peut être assuré par 4 différents types d’institutions, combinées ou pas

 un Ombudsman ou médiateur  les tribunaux ordinaires (pays de Common Law)  des juridictions judiciaires spécialisées  des juridictions non judiciaires spécialisées

II. L’Ombudsman

1. En Suède

L’Ombudsman est une institution née en Suède au XVIIIème siècle.

Elle s’explique par la spécificité du système suédois où l’administration a toujours eu une large autonomie qui s’apparente à celle du PJ :

- les administrations ne sont pas dirigées par un ministre mais par un chef d’administration

- les fonctionnaires sont inamovibles, comme les juges

- l’administration ne prend ses décisions qu’après avoir entendu la personne concernée

- les fonctionnaires supérieurs peuvent réformer les décisions prises par des fonctionnaires inférieurs

L’Ombudsman est donc, à la base, un délégué du parlement chargé de surveiller l’application des lois par l’administration.

Il se saisit d’une affaire

- soit sur demande d’un particulier (qui ne doit même pas justifier d’un intérêt). Il est donc souvent sollicité et il y a aujourd’hui 4 Ombudsman.

- soit de sa propre initiative. Dans ce cas, il a de larges pouvoirs d’investigation et d’instruction.

Ses enquêtes aboutissent à :

- soit un classement sans suite

- soit la dénonciation d’une infraction au PJ

- soit des recommandations à l’administration fautive (toujours suivies)

- un rapport annuel au parlement où il est discuté dans le but d’améliorer le fonctionnement de l’administration

1. Un produit d’exportation difficile

L’institution de l’Ombudsman a été copiée dans d’autres Etats àpdes années ’50, au niveau national, local ou même dans les entreprises (et dans l’UE).

Mais elle n’est nulle part aussi efficace qu’en Suède car ces Etats en question n’ont pas le même système administratif. Leurs administrations dépendent d’un ministre et le médiateur ne peut intervenir qu’après la mise en œuvre de la responsabilité ministérielle. Ce « filtre » dénature la mission du médiateur.

1. Les médiateurs en Belgique

1. Apparition

La Belgique a elle aussi importé dans son droit l’institution du médiateur. Mais chez nous, elle ne relève pas nécessairement du pouvoir législatif fédéral et n’est donc pas

considérée comme une institution de protection des droits fondamentaux. C’est plutôt un mode d’organisation de l’administration.

Elle peut en fait être instituée à différents niveaux et selon les cas, elle l’est par un acte législatif ou administratif. Chaque administration est compétente pour instaurer son médiateur.

Il peut avoir des compétences

- soit générales : ex. médiateurs fédéraux, des C et R

- soit spécifiques : ex. délégué général aux droits de l’enfant et à l’aide à la jeunesse (Communauté française), services de médiation des entreprises publiques autonomes,…

2. Les médiateurs fédéraux

a) Institution

- 2 médiateurs fédéraux : un francophone et un Flamand qui agissent collégialement

- nommés pour 6 ans (renouvelables) par la Chambre

- même statut que les conseillers à la Cour des Comptes

- soumis à des incompatibilités afin d’assurer leur indépendance

- autorités quasi-parlementaires rattachées au parlement car il est seul compétent pour contrôler le PE

- compétence supplétive par rapport aux médiateurs spécialisés et aux recours administratifs et juridictionnels

b) Missions et compétences

Les médiateurs fédéraux ont 4 missions :

1°. Recevoir de réclamations :

Tout administré victime d’une déficience du service public (même sans illégalité) peut saisir les médiateurs sans formalités et sans frais, par écrit ou oralement.

La réclamation ne sera recevable que si l’administré a d’abord tenté un recours gracieux auprès de l’administration dont il se plaint. C’est un préalable obligé.

2°. Investiguer :

Quand une réclamation est recevable, les médiateurs investiguent. Ils sont de larges pouvoirs d’instruction (ex. on ne peut leur opposer le secret professionnel).

Ils doivent tenter de concilier les points de vue des parties en cause.

3°. Faire des recommandations :

Si les médiateurs n’arrivent pas à concilier les points de vue des parties, ils peuvent faire des recommandations à l’administration et en faire rapport au ministre concerné.

4°. Faire rapport : les médiateurs doivent faire un rapport annuel à la Chambre qui le publie.

c) Commentaire

Lors de la transposition de l’institution du médiateur dans notre droit, le législateur a évité de placer un « filtre » destiné à protéger le principe de responsabilité ministérielle. Il arrive donc qu’on contourne ce principe mais ça permet en même temps de décharger les ministres de plaintes parfois très mesquines.

Bref, on peut dire que les médiateurs fédéraux, même s’ils font parfois double emploi avec les recours judiciaires, ont une certaine efficacité, surtout dans les dossiers où l’administré est manifestement lésé, et ce grâce à leur mode de fonctionnement constructif.

III. Le contrôle de l’administration dans les pays de Common Law

1. Notion

Dans les pays anglo-saxons, la Common Law est l’ensemble des règles, créées par la jurisprudence qui sont communes à tout le pays (par opposition aux coutumes locales).

Or, un des principes fondamentaux dans les systèmes de Common Law est la rule of law qui signifie que l’autorité publique est :

- soumise au même droit que les personnes privées

- justiciable devant les tribunaux

Du fait de ce principe, on pourrait croire que, dans ces systèmes, il n’y a pas besoin de droit administratif puisque l’administration est soumise aux mêmes règles que n’importe quel particulier. Mais c’est un peu excessif : même si ce sont, en gros, les mêmes règles qui s’appliquent, elles connaissent tout de même des aménagements quand l’administration est en cause. Il y a donc bien en Common Law un administrative law.

1. L’equity

Le système de Common Law s’est développé àpdu XIIème siècle et est peu à peu devenu rigide. Résultat : beaucoup de justiciables étaient insatisfaits des solutions apportées. Ils se sont alors mis à introduire des recours devant le roi, puis son chancelier, au nom de l’équité.

Avec le temps, ce recours est devenu une procédure à part entière, distincte de celle de la Common Law. Aujourd’hui, c’est la Chancery division de la High Court qui est compétente pour en connaître.

1. Organisation

Les litiges qui impliquent l’administration sont rarement tranchés au niveau local (county courts). La plupart du temps, ce sont les juridictions centralisées à Londres qui sont compétentes (High Court, Court of Appeal, House of Lords).

C’est surtout cette question de compétence qui est réglée par l’administrative law. En effet, le droit anglo-saxon est plus axé sur les règles de forme que de fond puisque le fond est créé par le juge via le système de Common Law.

1. Types de recours

En droit anglais, toute procédure commence par un writ. C’est un ordre qu’un officier public, à la requête du demandeur, adresse au nom du roi à ses agents pour qu’ils contraignent le défendeur à respecter le droit. Si le défendeur désobéit, le procès naît et porte sur la question de savoir si l’ordre était régulier et s’il pouvait, oui ou non, y désobéir.

Il y a différents types de writs et donc de recours :

1°. Ceux qui relèvent de la Common Law :

- mandamus(= nous ordonnons) : on demande à la Cour qu’elle ordonne à une autorité publique de remplir ses obligations légales.

- certiorari(= être confirmé) : on demande à la Cour de vérifier la régularité d’une décision administrative ou juridictionnelle (même venant d’une institution de droit privé) et, le cas échéant, de l’annuler.

- prohibition : on demande à la Cour d’interdire à une autorité de continuer à agir illégalement.

2°. Celui qui relève de l’equity : l’injunction (cf. prohibition)

3°. Un recours apparu plus récemment : la declaration

Avant tout litige, on demande au juge le sens d’une règle de droit ou si un acte est valable. La réponse du juge n’est pas contraignante mais elle a une telle autorité morale qu’elle est toujours respectée.

Ce recours a beaucoup de succès car il est simple à introduire.

1. Etendue et efficacité du contrôle

Le contrôle de la puissance publique en droit anglo-saxon recouvre :

- ses actes illégaux :

 erreurs de droit ou de fait  excès de pouvoir  décisions irraisonnables  fraude, mauvaise foi et malveillance  partialité  violation d’audi alteram partem

- sa responsabilité

Ce système est performant mais compliqué, cher et difficilement exportable dans les pays qui ne sont pas de Common Law.

IV. Juridictions spécialisées intégrées à l’ordre judiciaire : l’Allemagne fédérale

1. Schéma de l’organisation judiciaire

Le système juridictionnel allemand date de 1949 et n’est donc pas, contrairement au système anglais, le produit de l’histoire. Il est donc plus rationnel, même si quelques aménagements l’ont complexifié avec le temps, mais c’est le prix à payer pour qu’il soit en adéquation avec l’évolution des choses.

On a :

- une Cour constitutionnelle fédérale (siège à Karlsruhe) qui n’est pas une juridiction de recours contre les décisions des autres juges

- 5 ordres de juridiction au niveau fédéré : ordinaires (civiles et pénales), administratives, financières, sociales et du travail

Certaines entités fédérées ont aussi leur cour constitutionnelle propre, chargée de faire respecter la constitution du Land.

1. Compétence de chaque ordre de juridiction

1. La Cour constitutionnelle fédérale

Compétences :

- règlement des litiges entre l’Etat fédéral et les Länder sur la répartition de leurs compétences ou sur leurs droits et obligations respectifs

- contrôle de la constitutionnalité du droit fédéral ou fédéré

- incorporation du droit international dans le droit interne et applicabilité directe de celui-ci

- recours pour violation des droits fondamentaux

Modes de saisine :

- questions préjudicielles : elles peuvent émaner d’une juridiction mais aussi d’une personne, via une action préjudicielle (en général, ces actions ne sont ouvertes qu’à certains pouvoirs publics)

- recours constitutionnel : il permet à tout particulier de contester, en dernier recours, la conformité d’un acte de puissance publique aux droits fondamentaux garantis par la Constitution.

2. Tribunaux ordinaires, financiers et sociaux

L’administration peut être amenée à être jugée par un des 5 ordres juridictionnels (sauf les juridictions du travail).

Exemples :

- juridictions civiles : elles connaissent de

 la responsabilité pour faute des pouvoirs publics  la responsabilité sans faute des pouvoirs publics (théorie du sacrifice, //

contentieux de l’indemnité devant le CE belge)  le contentieux de l’expropriation

- juridictions fiscales

- juridictions sociales : elles connaissent des litiges relatifs à la sécurité socaile (branche du droit administratif)

3. Juridictions administratives

L’administration peut être jugée par les juridictions administratives pour tous les litiges de droit public non constitutionnels.

Il y a 4 recours principaux :

1°. L’action en annulation : on demande l’annulation d’un acte administratif irrégulier, mais ça ne peut être qu’un acte individuel, pas un règlement (sauf règlements urbanistiques). Certains Länder admettent cependant que leurs juridictions administratives annulent, dans une mesure plus ou moins large, les règlements non urbanistiques.

L’action en annulation doit toujours être précédée d’une procédure préalable d’opposition qui consiste à demander à l’autorité dont émane l’acte de le rétracter ou de le réformer. Ce n’est que si elle refuse que l’action en annulation se met en marche.

L’action a alors un effet suspensif (sauf exception) avec possibilité d’aller en référé pour organiser la situation d’attente entre les parties.

2°. L’action en constatation : on demande, via des formalités moins strictes que dans l’action en annulation, que le juge constate l’inexistence ou l’irrégularité d’un acte administratif. Il ne sera alors plus appliqué.

3°. L’action en obligation : on demande que le juge condamne l’administration à accomplir un acte administratif déterminé.

Là aussi, l’action doit être précédée d’une procédure préalable d’opposition.

4°. L’action en injonction : on demande que le juge condamne l’administration à accomplir ou ne pas accomplir un acte non administratif.

V. Juridictions spécialisées autonomes

A. Juridictions « pures » : l’exemple suédois

Dans certains Etats on a des juridictions spécialisées et extra-judiciaires chargées de régler les litiges impliquant l’administration.

C’est par ex. le cas en Suède où on a une Cour administrative suprême compétente pour connaître des décisions administratives prises à des niveaux inférieurs que le gouvernement.

B. Conseils d’Etat

Dans d’autres pays, on a un Conseil d’Etat qui est une institution inspirée du Conseil d’Etat français. Elle se caractérise par une double fonction :

- consultative : le CE est un conseiller juridique officiel du gouvernement

- contentieuse : le CE est un juge administratif suprême

L’institution, en France, a fort évolué dans le temps mais de façon lente et continue. On va examiner cette évolution.

CHAPITRE II : LE CONSEIL D’ETAT FRANÇAIS, REPOUSSOIR OU MODELE MAIS REFERENCE CONSTANTE

I. Origines

Le Conseil d’Etat a été créé en France sous Napoléon Bonaparte, alors 1er consul, en vertu de la Constitution de 1799.

Cette création est la conséquence de la théorie de l’administrateur-juge, qui elle-même découle de la conception qu’on se faisait à l’époque de :

- la fonction juridictionnelle : le juge ne devait être que la « bouche de la loi » car on se méfiait de son arbitraire.

- la séparation des pouvoirs : elle devait être totale et empêcher tout jugement de l’administration par le PJ. Contrairement à la conception actuelle dans laquelle la séparation permet un contrôle mutuel des pouvoirs (« le pouvoir arrête le pouvoir »), on voulait à l’époque qu’un pouvoir ne puisse en aucune façon ingérer dans les compétences d’un autre. L’administration devait donc se juger elle-même !

II. Le Conseil d’Etat napoléonien

Le Conseil d’Etat créé à la base par Napoléon avait donc plus pour but de défendre l’efficacité de l’administration que les droits des administrés.

Il était présidé par le 1er consul puis par l’empereur.

Il avait une double fonction : consultative et contentieuse.

III. D’un Conseil d’Etat à l’autre

Au cours de la vie politique mouvementée du XIXème siècle, le CE évolue.

En 1870, c’est la débâcle en France (défaite dans la guerre franco-prussienne, perte de l’Alsace-Lorraine, Commune de Paris) et on en tient pour responsable le PE, jugé trop fort.

Le nouveau régime de la IIIème République va donc viser à diminuer les pouvoirs du PE au profit du PL. C’est dans cette optique qu’on va renforcer en 1872 la fonction contentieuse du CE, afin qu’il maintienne l’administration dans les limites de la légalité.

On rétablit aussi le Tribunal des conflits, chargé de trancher les conflits d’attribution entre PJ et CE et composé pour moitié de membres du CE et pour moitié de membres de la Cour de Cassation.

IV. La juridiction déléguée et le développement du contentieux administratif

Jusque 1872, le CE exerçait une justice retenue : il ne rendait que des projets de décisions qui devaient être entérinés par une autorité supérieure. Ca découlait de la théorie de l’administrateur-juge et, même si les avis du CE étaient presque toujours suivis par l’autorité en question, ça empêchait l’exercice par le CE d’une justice indépendante.

La réforme du CE de 1872 va lui conférer l’exercice d’une justice déléguée : désormais, le CE prend lui-même les décisions définitives qui tranchent les contestations.

Ca va permettre le développement d’un véritable contentieux et d’un droit administratifs.

Apde là en effet, la jurisprudence du CE va créer de nombreuses règles de droit prétorien (// Common Law) qui vont former les grands principes du droit administratif.

Ex. arrêt Blanco (1873) : le CE soustrait du droit civil toutes les questions relatives à la responsabilité de l’administration. Elle balise par là son champ d’action et se déclare compétente pour connaître de la responsabilité de l’administration.

V. La décentralisation du contentieux

Vers le milieu du XXème siècle, le Conseil d’Etat a été victime de son succès et, débordé, a commencé à accumuler un arriéré.

Pour y remédier, deux réformes de décentralisation ont été prises :

- une 1ère en 1953 : on crée des tribunaux administratifs compétents pour juger en 1er degré les contentieux liés à des actes localisés dans leur ressort.

Le CE garde deux fonctions :

 juge d’appel des décisions des tribunaux administratifs  juge en 1er et dernier ressort des contentieux liés à des faits ou actes à portée

nationale ou non rattachés au ressort territorial d’un tribunal administratif

- une 2nde en 1989 : 3 volets :

 on réorganise les tribunaux administratifs  on instaure des mécanismes de prévention du contentieux  on crée des Cours administratives d’appel, compétentes pour connaître en degré

d’appel des décisions rendues par les tribunaux administratifs

Le CE garde deux fonctions pour permettre de maintenir l’unité de la jurisprudence :

 il peut casser les arrêts rendus par les Cours administratives d’appel  il répond à des questions préjudicielles posées par les tribunaux administratifs ou

les Cours administratives d’appel confrontés à des questions de droits nouvelles, difficiles et fréquentes.

Ainsi, pour qu’une disposition à l’interprétation contestée soit éclaircie, on n’est pas obligé d’aller jusqu’en cassation (ce qui peut prendre 9 à 11 ans de procédure !).

CHAPITRE III : LA CONSTITUTION BELGE ET LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

I. Evolution historique

1. Les conceptions du Congrès national

Lors de la Révolution belge de 1830, 2 raisons vont expliquer pourquoi le Congrès national (assemblée constituante) ne va pas vouloir d’un Conseil d’Etat :

- la Belgique sortait du joug français puis hollandais où elle avait dû à chaque fois subir un Conseil d’Etat de type napoléonien et donc autoritaire (cf. supra)

 méfiance vis-à-vis d’une juridiction administrative

- la Belgique avait par contre bénéficié de juridictions judiciaires efficaces et impartiales (car organisées à un niveau plus local et non par des souverains étrangers)

 confiance vis-à-vis des juridictions judiciaires

Cette confiance s’est d’ailleurs traduite dans différentes dispositions de la Constitution :

 art. 158 : la Cour de Cassation est compétente pour régler les conflits d’attribution

 art. 31 : il ne faut pas d’autorisation préalable pour poursuivre un fonctionnaire public (sauf ministres)

 art. 159 : exception d’illégalité

La Constitution ne va donc pas prévoir de Conseil d’Etat : on considère que le PJ, qu’on institue en pouvoir constitutionnel, est suffisant pour garantir les libertés.

Cependant, on n’exclut pas l’idée même de juridiction administrative. La porte reste ouverte avec les art. 145 et 146 Const. qui permettent au législateur de soustraire à la compétence du PJ certaines contestations ayant pour objet des droits politiques. Les juridictions qui pourront connaître de ces contestations devront être créées par la loi et on les appelle « juridictions contentieuses ».

Ces articles vont permettre la création d’un Conseil d’Etat et de juridictions disciplinaires.

1. L’évolution des idées

Assez vite, l’absence de Conseil d’Etat va se révéler problématique.

1°. Dans un 1er temps, c’est sa compétence consultative qui va manquer : on n’a personne pour conseiller le législateur.

Pour pallier à ça, on va créer :

- tout d’abord un Conseil des mines, chargé de conseiller PE et PL lors de l’élaboration des normes relatives à l’activité minière (domaine très limité).

- ensuite différents comités consultatifs au sein des ministères, chargés de conseiller les ministres lors de l’élaboration de toutes les normes (domaine étendu).

En effet, les projets de loi visant à régler le problème en instituant un Conseil d’Etat (1832 et 1855) n’avaient pas abouti car la méfiance était encore trop grande.

2°. Dans un 2ème temps, c’est sa compétence contentieuse qui va manquer : les juridictions judiciaires chargées de juger l’administration vont faire une distinction entre les affaires où l’administration a agi en tant que personne privée et celles où elle a agi en tant que personne publique.

Pour les 1ères, elles vont s’estimer compétentes, mais pas pour les 2èmes. Ca s’explique par le fait que les titulaires du pouvoir étaient tous issus de la bourgeoisie francophone (< système censitaire) et que donc, les juges étaient très tournés vers la France. On a suivi la théorie française de l’administrateur-juge et donc estimé que l’administration-personne publique ne pouvait être jugée par le PJ à cause de la

séparation des pouvoirs. Le problème est qu’en France, l’administration pouvait du moins être jugée par le Conseil d’Etat mais pas en Belgique, puisqu’on n’avait pas de Conseil d’Etat ! Il y avait donc impunité de l’administration. Le problème était rendu pire par le fait que :

- suite à 30 ans de gouvernement du parti catholique (< SU avec vote plural), l’administration était très politisée et donc plus partiale que jamais

- l’interventionnisme de l’administration se développait de plus en plus à cette époque

On avait donc beaucoup de décisions administratives sujettes à contestation et rien pour trancher ces contestations.

La nécessité d’une réforme s’est donc de plus en plus fait sentir, notamment dans des thèses publiées entre 1910 et 1918 à l’ULB où l’on plaide pour un contrôle de l’administration :

- soit via la création d’un Conseil d’Etat

- soit via un revirement de la jurisprudence de la Cour de Cassation quant à l’impunité de l’administration-personne publique

Suite à cela, en 1919, on insère dans la déclaration de révision de la Constitution l’article qui permettrait de créer un Conseil d’Etat.

1. Le fétichisme du droit civil

Suite aux thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, la jurisprudence prend conscience du problème et va évoluer :

- en 1917, un 1er arrêt de la Cour de Cassation met fin à la distinction entre Etat- personne privée et Etat-personne publique

- en 1920, un 2ème arrêt de la Cour de Cassation, l’arrêt Flandria, vient révolutionner le système. Il raisonne en 3 temps :

 la compétence des tribunaux pour juger l’administration est déterminée par la nature du droit lésé (civil) et non par la qualité des parties (l’administration)

 si l’administration lèse un droit civil, elle est responsable en vertu des art. 1382 et ss. C.C.

 en vertu de l’art. 144 Const., les juridictions judiciaires ont une compétence exclusive pour engager la responsabilité de l’administration

Cet arrêt, basé sur les conclusions du procureur général Leclercq, entraîne dans la jurisprudence belge une position tout à fait opposée à celle de la jurisprudence française : en France, on estimait que la responsabilité de l’administration était régie par des règles propres ; en Belgique, on la soumet au droit commun.

En conséquence de cet arrêt, les chambres constituantes vont estimer en 1921 qu’une révision de la Constitution n’est plus nécessaire pour créer un Conseil d’Etat et que le revirement de jurisprudence suffit à régler le problème.

Mais on va vite se rendre compte que l’arrêt Flandria ne règle pas tout. En effet, il ne vise que la lésion par l’administration de droits civils. Celle-ci n’est donc contrôlée que dans un domaine limité. Beaucoup de ses décisions restent non contrôlées en raison de la conception qu’on se fait de la séparation des pouvoirs et du pouvoir d’appréciation souveraine de l’administration. Apdu moment où celle-ci a pris une décision, même si elle est illégale ou déraisonnable, elle a agi souverainement et ne peut être contrôlée…

L’administration n’est contrôlée que de deux façons :

- en vertu de l’art. 159 Const. (exception d’illégalité)

- en vertu des art. 1382 et ss. C.C. (responsabilité civile)

Pour le reste, il n’y a rien, et ça va appeler une évolution.

1. La création du Conseil d’Etat

En 1930, une proposition de loi est déposée pour créer une Cour du contentieux administratif. Elle est débattue au sein de la Commission Rolin qui émet des réserves sur la constitutionnalité d’un Conseil d’Etat en Belgique et rend un projet assez frileux : on n’accorde que très peu de pouvoirs contentieux au CE et son pouvoir est essentiellement consultatif.

Mais en 1938, Louis Wodon, auteur d’une des thèses publiées dans les années 1910 à l’ULB, fait un discours exceptionnel à l’Académie royale. Il admet que le revirement de jurisprudence qu’il avait préconisé et qui avait donné lieu à l’arrêt Flandria est insuffisant

pour permettre un contrôle de l’administration et estime que seule la création d’un Conseil d’Etat peut régler efficacement le problème. Il renverse toutes les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées par la Commission Rolin :

- la notion d’excès de pouvoir existe en droit constitutionnel dans l’art. 159 Const.

- le principe de l’autorité relative de la chose jugée ne découle que de la loi (C.J.) et non de la Constitution : la loi peut donc y déroger et prévoir une autorité absolue de la chose jugée dans un contentieux de l’annulation

Suite à ce discours, le projet de la Commission Rolin est abandonné et remplacé par un projet beaucoup plus hardi qui sera finalement voté après la guerre. C’est la loi du 23/12/46 qui crée le CE, institué en octobre 1948.

1. L’évolution du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat comprend 2 sections :

- législation

- administration

Il est divisé en :

- 14 chambres communes permanentes unilingues de 3 conseillers

- 1 chambre de la section administration, permanente et bilingue

- des chambres non permanentes de complément

Il a évolué, surtout dans la section A, mais sans perdre ses traits essentiels :

- ses membres, auditeurs et référendaires sont plus nombreux

- un référé administratif est instauré pour permettre de suspendre des décisions faisant l’objet d’un recours en annulation qui, si elles étaient exécutées par l’administration en vertu de son privilège du préalable, risqueraient d’entraîner des abus

- le contentieux de l’indemnité passe de justice retenue à justice déléguée

Aujourd’hui, le gros problème du CE est son engorgement et donc son arriéré, surtout dans la chambre bilingue.

1. La consécration constitutionnelle

Malgré son importance, le CE n’a pas été mentionné dans la Constitution avant 1993, sans doute du fait de la réticence du monde politique envers un organe qui le contrôle.

Mais aujourd’hui, il figure au titre III (« Des Pouvoirs »), chapitre VII (« Du CE et des juridictions administratives »), art. 160 et 161.

1. Vers la création de tribunaux administratifs ?

Au niveau du nombre d’affaires, il n’y a pas un engorgement tel qu’une décentralisation du contentieux administratif soit nécessaire (à part dans le contentieux des étrangers).

C’est plutôt une question de principe qui plaide en faveur de la décentralisation : beaucoup d’affaires portées devant le CE n’ont qu’une dimension très locale et n’ont pas un intérêt juridique qui justifie l’intervention d’une juridiction suprême comme le CE.

Il y a donc une volonté chez certains, depuis les années ’60, de créer des tribunaux administratifs décentralisés. C’est discuté régulièrement depuis lors mais n’a pas encore abouti. A suivre…

II. Constitution et juridiction

1. Droits civils et droits politiques

Pour connaître la compétence des juridictions administratives (ou « contentieuses »), il faut aller voir aux art. 144 et 145 Const. :

- art. 144 : les contestations relatives aux droits civils sont de la compétence exclusive des juridictions judiciaires

- art. 145 : les contestations relatives aux droits politiques sont de la compétence des juridictions judiciaires en principe mais le législateur peut les confier à d’autres juridictions qu’il crée

Les juridictions administratives ne peuvent donc en tout cas être compétentes que pour des contestations relatives aux droits politiques. Le problème est que la Constitution ne définit pas les notions de droit civil et droit politique. Il faut donc aller chercher ailleurs le critère de distinction dont dépendra la compétence des tribunaux.

1°. La notion de droit civil : elle va se dégager en 3 étapes

- conception du procureur général M. Leclercq (mi-XIXème siècle) : on a une conception presque métaphysique des droits civils. On les voit comme des droits naturels qui appartiennent à tout individu par la force des choses. Ce n’était pas très clair mais n’a pas posé de problème pendant 90 ans.

- conception de l’arrêt Flandria (1920) : on considère comme droits civils tous les droits privés consacrés et organisés par le C.C. et les lois qui le complètent. C’est une évolution mais la définition est encore imparfaite : elle préfigure notamment la théorie du procureur général P. Leclercq, rejetée par la suite, qui déduisait la faute du dommage.

- conception actuelle (depuis 1965) : saisie d’une affaire où un candidat à un poste de fonctionnaire, évincé au profit d’un candidat sur qui il aurait dû primer, demandait des D.I. à l’Etat, la Cour de Cassation va affirmer la compétence exclusive des juridictions judiciaires. Selon elle, il ne faut pas prendre en compte la nature du droit lésé (droit politique d’accéder à un emploi public) mais bien la nature du droit sur lequel le demandeur fonde son action (droit civil à la réparation d’un dommage causé par une faute).

Apde là, toutes les actions en responsabilité civile vont relever exclusivement des juridictions judiciaires.

2°. La notion de droit politique : elle va se dégager en 4 étapes

- conception du traité d’Orban (du XIXème siècle à WWI) : pendant tout le XIXème siècle et jusqu’à WWI, la notion de droit politique ne va pas poser problèmes. 5 droits sont considérés comme politiques :

 le droit de vote

 le droit d’éligibilité

 le droit d’accès aux emplois publics

 le droit de ne payer des impôts que dans la mesure prévue par la loi et de toucher une égale répartition de ces impôts

 le droit de n’être astreint à des obligations militaires que dans la mesure prévue par la loi

- controverse sur les droits à caractère social (de WWI à 1956) : àpde 1918 apparaissent de nouveaux droits qu’il est difficile de classer. Ce sont tous les droits à des prestations de type social qui se développent avec la sécurité sociale. Ils ne sont pas vraiment civils car sectoriels mais n’appartiennent pas non plus aux 5 grands droits politiques. On essaie donc de les qualifier autrement :

 certains y voient de simples intérêts, des sortes de libéralités accordées par l’Etat, non protégés juridictionnellement

 d’autres y voient des droits sociaux administratifs. Mais comme ils ne sont pas visés par les art. 144 et 145 Const., ils n’ont pas non plus de protection juridictionnelle

- conception de l’arrêt Trine (1956) : saisie d’une affaire où une personne avait fait de fausses déclarations afin de bénéficier d’allocations de chômage, la Cour de Cassation (suivant les conclusions de l’avocat général Ganshof van der Meersch) va reconnaître qu’il existe des droits que l’Etat accorde aux citoyens dans le cadre d’une sorte de mission humanitaire. Ces droits forment une catégorie nouvelle de droits politiques.

- conception de la Cour d’arbitrage (1997) : plus récemment, la Cour d’arbitrage a dit qu’un droit est politique quand il crée un rattachement entre la personne et la puissance publique.

Cette évolution va permettre aux droits à caractère social d’être protégés juridictionnellement : ils suivent le même régime que les autres droits politiques (cf. art. 145 Const.)

1. Contentieux objectif et contentieux subjectif

Où se place le CE dans le système de compétences établi par les art. 144 et 145 Const. ?

Nulle part ! Ces 2 articles visent des contentieux subjectifs alors que le CE ne s’occupe que du contentieux objectif.

En effet :

- lorsqu’on agit devant les juridictions judiciaires (ou administratives autres que le CE, càd créées en vertu de l’art. 145 Const.), on tend à ce que le juge fasse respecter un ou plusieurs de nos droits subjectifs, composantes de notre patrimoine matériel et moral.

On agit contre un défendeur qui ne respecte pas notre droit subjectif.

On ne peut donc agir que si on a un droit.

- lorsqu’on agit devant le CE (du moins au contentieux de l’annulation), on tend à obtenir l’annulation d’un acte irrégulier, à rétablir l’ordre dans le droit objectif.

On agit contre un acte qui viole le droit objectif et l’autorité qui a pris cet acte n’est pas défendeur mais simplement partie adverse.

On n’a donc pas de droit mais simplement un intérêt (il faut d’ailleurs un intérêt, sinon on aurait une action populaire, ce qui n’est pas accepté dans ce domaine).

 Au contentieux de l’annulation, le CE est une juridiction spécifique, qui s’occupe d’un contentieux objectif, non visé par les art. 144 et 145 Const. mais bien par les art. 146 et 161 Const.

Rmq. :

- il existe des contentieux subjectifs devant le CE :

 le contentieux de la cassation : quand le CE agit en tant que juge de cassation dans une affaire jugée par des juridictions administratives inférieures, il tranche des contestations portant sur des droits subjectifs.

 le contentieux de la pleine juridiction (ex. matière électorale, remboursement de frais d’assistance avancés par le CPAS,…)

- il existe des contentieux objectifs devant les juridictions judiciaires : ce sont toutes les « actions attribuées » que certaines autorités ou personnes privées peuvent intenter pour sauvegarder la légalité dans certains domaines (ex. environnement, urbanisme, règlements professionnels et déontologiques,…)

1. Le Conseil d’Etat et l’art. 6 CEDH

1. Position du problème

Actuellement, différentes dispositions de droit international visant à protéger les droits de la défense sont directement applicables en droit belge. La plus importante d’entre elles est l’art. 6 CEDH.

La question qui se pose est la suivante : cet art. s’applique-t-il dans le contentieux objectif du CE ? A priori, on pourrait penser que non car la CEDH ne vise que les contestations portant sur :

- les droits et obligations à caractère civil

- les accusations en matière pénale

Or, ce n’est pas le champ d’action du CE dans le contentieux objectif.

2. Les droits et obligations à caractère civil

En fait, il faut garder à l’esprit une chose importante : le droit international est autonome par rapport au droit interne et les termes qu’il utilise ne doivent pas nécessairement être interprétés de la même façon qu’en droit interne :

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