Notes complètes sur le droit administratif - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes complètes sur le droit administratif - 2° partie, Notes de Droit Administratif

PDF (514 KB)
44 pages
448Numéro de visites
Description
Notes complètes sur le droit administratif - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: la police administrative, Les moyens de l’action administrative, la notion d’acte administratif unilateral, le regi...
20points
Points de téléchargement necessaire pour télécharger
ce document
Télécharger le document
Aperçu3 pages / 44
Ceci c'est un aperçu avant impression
3 shown on 44 pages
Télécharger le document
Ceci c'est un aperçu avant impression
3 shown on 44 pages
Télécharger le document
Ceci c'est un aperçu avant impression
3 shown on 44 pages
Télécharger le document
Ceci c'est un aperçu avant impression
3 shown on 44 pages
Télécharger le document

regard des finalités du service. Une fois que l’on a posé cette règle, les problèmes commencent.

Comment apprécie-t-on, dans quelle mesure justifier d’une différence de situation entre plusieurs

personnes ? On peut tirer plusieurs objets de la nature même du service, mais il faut justifier de

la pertinence du critère choisi. Cela peut justifier une limitation dans l’accès au service, soit une

différenciation au regard des tarifs de ce service lui-même.

 Les différences de situation et l’accès au service : une ville met en place un service

d’allocations familiales, « congé parental d’éducation », et établissant une différence quant à ce

congé (une somme) entre les Français et les étrangers. Une telle discrimination ne paraîtrait pas

justifier au regard du but du service, qui est d’aider les parents à éduquer leurs enfants. En 1990,

la ville de Paris a eu cette idée. Seuls les Français avaient droit à cette allocation. La décision est

apparue illégale et a été annulée. Percevoir ou non une allocation c’est accéder ou non à un

service public. Distribuer de l’argent à ceux qui en ont besoin est aussi un SP.

Ex. un service d’aide à domicile est mis en place par une ville. Cette ville réserve les

bénéfices à ses seuls administrés, aux Nanterrois. Ce service établirait une discrimination entre

des habitants de Nanterre et ceux n’y habitant pas, mais y travaillant. Mais, si c’est un service à

domicile, il n’y a pas de raison pour que les autres puissent en bénéficier. Il y a une différence

objective. Le critère du lieu de résidence peut être dans certains cas pertinent, mais tout dépend

de la finalité du service. Mais peut-on utiliser une périphrase pour désigner le critère de la

résidence : toutes les personnes ayant un lien particulier avec la commune pourront accéder à un

conservatoire/école de danse… C’est ce que la ville de Dreux a imaginé en 1984, dans une

délibération qui organisait une école de musique, l’accès était réservé à tous les enfants et adultes

ayant un lien particulier avec la commune. C’est extrêmement vague. Ce peut être un lien de type

ethnique, un critère historique… Plutôt que de parler des résidents de Dreux, elle a parlé de ce

lien particulier. « Le lien particulier » cachait un critère de résidence. Le CE a censuré cette

décision tout en reconnaissant la pertinence du lien géographique particulier. L’exception est

acceptable par le CE, à la condition qu’elle ne soit pas un déguisement du seul critère de la

résidence, non pertinent pour justifier d’une situation appréciable au regard de l’objet du service.

In abstracto, le lien du critère particulier avec la commune est utilisable s’il ne masque pas un

critère de résidence. Les commerçants, les parents qui n’habitent pas à Dreux se trouvent au

regard de l’école de musique de la même situation et pourraient en bénéficier. Il y a des cas de

limitations en matière de tarification du service.

 Le critère géographique peut-il justifier une différence de tarif ? Dans les cantines

scolaires, une commune peut-elle établir un régime différent en fonction des gens qui déjeunaient

à la cantine ? Ceux qui ne vivent pas à Nanterre ne paient pas d’impôt locaux et ne financent pas

la cantine à long terme. Inversement, ceux qui ont besoin de déjeuner à la cantine, ce sont ceux

qui ne vivent pas à Nanterre, donc il serait anormal de les faire payer.

Le juge administratif dans un arrêt CE sect., 5 oct. 1984, Commune de Lavelanais. Il y

avait un tarif différent pour les gens qui habitaient la commune et les autres. Le commissaire du

gouvernement trouvait que cela pouvait se justifier très largement. Pour éviter que le service de

cantine devienne un restaurant de luxe pour privilégiés, le CE a admis une différence de tarifs

fondée sur le critère géographique, mais a exigé que le prix le plus élevé ne doit pas excéder le

prix de revient du service.

 La question du critère des ressources des usagers : peut-on établir une différence de tarifs

fondée sur les revenus ? Le CE semble avoir toujours refusé ce critère et on cite : CE, 26 avril

1985, ville de Tarbes : une différence de tarif fondée sur une différence des ressources n’est pas

légale. Pour les services de loisirs (poterie, danse…), on ne pouvait pas se fonder sur le critère

des ressources. Mais, pour les services sociaux (not. crèches), peut-être qu’une différence tirée

des ressources pouvait se justifier. Pour le reconnaître, on est passé par un intermédiaire, qu’est

la reconnaissance d’un intérêt général.

 La troisième dérogation est celle tirée de la présence d’un intérêt général qui justifie une

dérogation au principe d’égalité. La reconnaissance par le juge de l’existence d’un intérêt général

permet d’établir des différences de tarifs en utilisant le critère des ressources. CE, 1989, Centre

Communal d’Action Sociale (CCAS) de la Rochelle : la crèche est largement financée par les

usagers, et il apparaît justifié d’établir des différences de tarifs selon les revenus des usagers,

mais non pas parce que cette différence de revenus en elle-même serait constitutive d’une

différence de situation appréciable au regard de l’objet du service, mais parce qu’il y a un intérêt

général de permettre au plus grand nombre de profiter du service.

Même biais utilisé dans deux arrêts de section importants : CE sect., 29 décembre 1997,

Ville de Nanterre et Ville de Gennevilliers. Dans ces deux affaires rendues sur les conclusions du

commissaire Stahl, le CE affirme donc qu’il est « de l’intérêt général qu’une école de musique

puisse être fréquentée par tous ceux qui le souhaitent sans distinction selon leurs possibilités

financières ». Le CE admet alors des différences de tarifs qui varient selon les revenus des

usagers. Il maintient la règle posée dans l’arrêt Commune de Lavelanais, à savoir que le prix le

plus élevé ne doit pas permettre le financement indirect du service ou un profit. Il explique le

prix le plus élevé doit être inférieur au prix de revient du service.

Il reste un problème : tous les usagers se trouvant dans la même situation doivent-ils être

traités de manière identique ? On ne voit pas pourquoi il y aurait un traitement indifférent. CE,

10 juillet 1995, Contremoulin : M. Contremoulin demandait à bénéficier d’une dérogation dont

avait bénéficié d’autres personnes étant dans la même situation que lui (à propos de la carte

scolaire). Il n’y a pas de raisons pour que cette personne n’en bénéficie pas. Le CE a annulé la

décision dont M. Contremoulin était destinataire au motif qu’elle violait le principe d’égalité en

n’octroyant pas ce droit au requérant. Contremoulin gagne l’affaire.

L’Administration ne doit pas toujours traiter les situations différemment. CE, 28 mars

1997, société Baxter : le principe d’égalité n’implique pas que des entreprises se trouvant dans

des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents.

B) La neutralité du service public ou l’égalité dans le service

- L’égalité dans le service public découle de l’égalité devant la loi. Il y a également

l’égalité dans la loi. Cette égalité dans la loi se retrouve aussi dans le service où il ne s’agit plus

d’instaurer une égalité dans l’accès au service, mais aussi dans le fait qu’il soit rendu aux

usagers. On met en avant un principe de neutralité des agents. Cette neutralité des agents justifie

qu’ils ne manifestent pas leurs opinions religieuses, politiques, philosophiques ou morales. Cette

neutralité est le corollaire du principe d’égalité. L’idée est d’imposer aux agents qu’ils ne

manifestent pas eux-mêmes leurs opinions. Les enseignants du primaire et du secondaire ne

peuvent venir avec des insignes religieux. Ce principe a toujours existé, mais il faut le rappeler.

Il existe quelques cas où ce principe a été mobilisé pour imposer aux agents du service de la

retenue dans la manifestation de leurs opinions.

- Avis du 3 mai 2000 du CE, Mme Julie Marteaux, permet au CE d’affirmer que le principe

de neutralité qui s’accompagne de la liberté de conscience et de la laïcité de l’Etat s’applique à

l’ensemble des SP sans distinction, au sein des établissements scolaires entre les enseignants et

les autres personnels de l’Administration scolaire. Le fait pour un agent de porter des signes est

un manquement aux obligations de l’agent. Il ne faut pas voir de rigidité dans la position

française. La CEDH a elle-même dans un arrêt du 15 février 2001, Dahlab c/ Suisse, reconnu que

l’Etat suisse pouvait imposer un principe de neutralité à une enseignante qui refusait d’enlever

son foulard en cours. La Cour considère qu’il faut concilier liberté religieuse et démocratie, ce

qui justifie que des Etats puissent restreindre la liberté religieuse des agents du SP. Cette cour

applique la CEDH de 1950, dont la Suisse fait partie.

- Le principe de liberté et d’indépendance : il vaut pour les professeurs d’université, en

vertu d’un JP du CC. Le problème ne s’est pas posé avec la question de la neutralité pour le

moment. L’indépendance d’opinion doit pouvoir prévaloir sur la neutralité.

- Le principe de continuité du service : c’est un principe permettant de justifier la restriction

du droit de grève dans les SP. Parce que le SP est un SP, il doit pouvoir être exercé de manière

continue, sans interruption… Il faut concilier le droit de grève et le principe de continuité dans ce

pays social. CE ass., 7 juillet 1950, explique que le droit de grève pouvait quand même s’exercer,

mais dans le cadre de la loi. Cette décision permet en réalité de pas dire grand chose, et de

permettre d’expliquer une conciliation entre le droit de grève et le principe de continuité. Le

pouvoir réglementaire peut restreindre le droit de grève dans les SP, mais pas le supprimer. Ce

principe permet-il à des usagers du service d’exercer une action contre les collectivités prenant

en charge ce service. Peut-on chercher à engager la responsabilité du service en cas de

discontinuité ? Le principe de continuité peut-il être violé par les agents du service ? Le principe

de continuité ne justifie aucune action, il ne se viole jamais, et ne permet pas d’envisager une

quelconque action en responsabilité pour discontinuité du service. En revanche, le CE explique

que le principe de continuité doit être mis en œuvre par le chef de service. Il existe dans la JP

depuis 1936, arrêt Jamart (GAJA), qui reconnaît un pouvoir important au chef du service en

matière d’organisation du SP, mais qui doit se situer dans la continuité de la législation en

vigueur et qui permet au chef de service d’adapter sa gestion en fonction du cadre légal (cela a

peu d’importance en réalité). Le principe reste une sorte de déclaration.

- Le principe de mutabilité (ou d’adaptation du service) : ce principe consiste en une

obligation pour l’administration d’adapter le service au besoin des usagers. En réalité, pour bien

mesurer la dimension de ce principe, il faut se remémorer que certains SP étaient confiés à des

Pprivées. Fin XIX siècle, beaucoup de services de transports étaient confiés à des entreprises

privées, cherchant à gagner de l’argent. L’Administration avait du mal à trouver des

cocontractants. Une fois qu’un était trouvé, on le laissait agir comme il voulait. Le

concessionnaire n’adaptait pas les structures comme il devait le faire, aux besoins des usagers.

L’offre restait toujours la même, alors que le nombre d’usagers augmentait. On a trouvé des

moyens pour les obliger à moderniser, dont le principe d’adaptation à la demande des usagers.

Si, dans un premier temps ce principe a pu servir à justifier une modernisation, il n’a pas

bénéficié aux usagers. Aujourd’hui, on peut considérer que ce principe est une justification de ce

que les usagers n’ont jamais droit au maintien du règlement du service. Le gestionnaire du

service reste libre de changer les modalités d’organisation du service (de la même façon que

l’université peut modifier le règlement des examens). Au-delà de ces cas de non rétroactivité,

l’Administration peut modifier le règlement du service. Si le règlement ne pouvait changer, le

service serait voué à disparaître. Ce principe de continuité ne joue pas du tout en faveur des

usagers.

§ 2 : Le régime juridique

Il y a une distinction entre les SPIC et les SPA, qui entraîne des conséquences juridiques.⇨

➡ Le régime applicable aux SPA :

Face à un SP, identifié comme administratif (en utilisant les critères de l’arrêt Usia), il faut

se demander s’il est géré par une PP ou une Pprivée.

⇨Un SPA géré par une PP : Ici, le droit public dominera très largement. Un SPA géré par une PP c’est le cas de l’université ou de l’hôpital, ou d’un musée.

- Dans ce cas, les actes unilatéraux de la PP qui gère ce SPA seront des actes

administratifs (décision d’attribution d’un diplôme par l’université, admission d’un enfant en

crèche…). Ces actes sont administratifs, sans le consentement du destinataire et se rattachant à

l’exercice d’une certaine autorité.

- Les contrats de la PP gérant le SPA sont administratifs, sous réserve de 2

conditions. :

* Soit ces contrats contiennent des clauses exorbitantes du Droit commun

(manifestation d’une puissance dans le contrat), une clause n’ayant pas à figurer dans un contrat

de droit privé, car l’Administration impose des obligations au cocontractant.

* Soit le contrat en lui-même confie une mission de SP au cocontractant.

C’est-à-dire que le contrat fait participer le cocontractant à une mission de SP.

- Les contrats de recrutement d’agents passé par une personne publique gérant

un SPA sont toujours des contrats administratifs, en vertu de l’arrêt TC, 1996, Berkani. Dans la

fonction publique, on n’est pas recruté par contrat, mais par décision. Dans l’université, il peut y

avoir cependant des agents contractuels et non statutaires. Dans ce cas-là, les contrats sont

toujours administratifs. Si l’on participe à la mission de SPA, on est soumis à l’univers

administratif. Tous les autres agents qui ne sont pas contractuels sont publics et soumis au Droit

public.

- Enfin, la responsabilité d’une PP gérant un SPA ne peut être engagée que

devant les juridictions administratives (solution de l’arrêt Blanco).

⇨Lorsque le SPA est géré par une Pprivée.

-Les actes de cette Pprivée gérant un SPA ne sont des actes administratifs que

s’ils mettent en œuvre des PPP, s’ils sont pris dans l’exercice par cette Pprivée de PPP. Toute PP

est présumée utiliser ses PPP. En revanche, ce n’est pas naturel pour une Pprivée d’utiliser des

PPP.

- Les contrats qui gèrent un SPA seront administratifs si le contenu même du

contrat révèle l’utilisation d’une prérogative de puissance au travers par exemple d’une clause

exorbitante, mais encore faut-il qu’une personne publique soit partie au contrat passé avec cette

Pprivée (!)

- Les agents de cette Privée gérant un SPA seront tous desagents privés. Le

droit commun, droit du travail, est applicable à ces agents.

- La responsabilité de cette Pprivée est principalement engagée devant le juge

judiciaire, sauf si le préjudice lui-même résulte des PPP (arrêt CE, 1979, ADASEA du Rhône).

➡ Le régime applicable aux SPIC

C’est un régime largement privé. On se rend compte qu’il n’est plus nécessaire de

distinguer selon la nature de la personne qui gère le service. Le critère organique n’est ici plus un

facteur de répartition des compétences.

⇨Les actes de ces SPIC seront tous des actes de droit privé, sauf un acte essentiel qui est le règlement d’organisation du service. Cette solution résulte de TC, 1968, époux Barbier. Une

hôtesse de l’air d’AF s’est mariée avec un autre employé d’AF, or une des dispositions prévoyait

que les employés ne pouvaient se marier entre eux. Ce règlement ont apparu en décalage avec les

mœurs. AF était une économie mixte, personne privée, et on aurait pu confier tout cela au juge

judiciaire, mais on a conservé une petite part de droit administratif. L’idée n’a pas disparue, car

l’arrêt de 1989 du TC à propos de la gestion de l’eau, fait renaître un acte de puissance publique.

⇨Les contrats de ces SPIC sont a priori des contrats de Droit privé. On distingue :

- Les contrats passés avec les usagers et les contrats passés avec les tiers. Les usagers

des SPIC sont tous et toujours liés à ce service par un contrat de droit privé. Cette solution

univoque résulte de CE sect., 13 oct. 1961, établissements Campanon-Rey, à propos des rapports

d’un SPIC avec un de ces usagers qui relèvent toujours de la juridiction judiciaire (= bloc de

compétence judiciaire). Le contrat passé avec la RATP/SNCF est toujours de droit privé !

- Les contrats passés avec les tiers peuvent être des contrats administratifs dans

certains cas, à la condition bien sûr qu’il y ait une personne publique au contrat, et que le contrat

lui-même contienne des clauses exorbitantes du droit commun ou fasse participer la personne

privée à l’exécution du service. En réalité la plupart des contrats passés entre les SPIC et leurs

fournisseurs sont des contrats de droit privé.

- Les agents de ces SPIC sont tous des agents privés, sauf le directeur du SP et le

chef comptable, en vertu d’un arrêt de 1923, Robert Lafreygère (GAJA).

- La responsabilité des SPIC est principalement engagée devant le juge judiciaire. Le

juge administratif est compétent uniquement si la responsabilité du SPIC découle de l’illégalité

de l’acte d’organisation du service, autrement dit si l’illégalité de l’acte a causé un dommage

dont il résulte un préjudice, alors la responsabilité sera engagée devant les juridictions

administratives. Si un individu conteste la facture d’abonnement à l’eau et la considère trop

élevée, alors il conteste un acte procédant d’un contrat de droit privé. L’abonnement à un SPIC

est passé entre un SPIC et un usager, et est de droit privé.

Si le dommage résulte de la mise en œuvre de PPP, la responsabilité sera engagée

devant le juge administratif.

CHAPITRE II : LA POLICE ADMINISTRATIVE

Cette activité se distingue de la répression des infractions. La police administrative est un

service public, sinon le service public de tous les services publics. La sécurité des citoyens est la

condition de leur liberté. La police est un service public administratif, comme tous les services

régaliens. On ne parle pas non plus de l’institution mais de l’activité qu’est le maintien de l’ordre

public. Cette activité est très ancienne. En réalité, ce mot police est un dérivé du grec polis (la

Cité), soit l’ensemble des règles qui organisent la vie sociale. C’est l’examen des pouvoirs qu’ont

certaines autorités leur permettant d’établir les conditions d’un déroulement normal d’une

collectivité.

Section 1 : La notion de police administrative

La police administrative se caractérise par le maintien de l’ordre public. Ce maintien de

l’ordre public s’oppose à la répression des infractions. Cette opposition amène une autre

distinction : la police administrative et la police judiciaire.

§ 1 : La police administrative et la police judiciaire

Du côté des infractions, celle-ci doit être punie, mais on peut d’un côté punir ou réprimer

des infractions, ou tenter de les prévenir. La punition ou la répression relève du juge pénal, qui

devrait être considéré comme un juge administratif, mais qui est un juge judiciaire car en même

temps qu’il applique la loi pénale, il est chargé de veiller au maintien des libertés individuelles.

Tandis que la prévention relève du juge administratif. Où s’arrête la prévention ? où commence

la répression ? Pour distinguer les deux grandes activités, on utiliser un critère finaliste.

A) Un critère finaliste

Critère tiré de la finalité de la mission poursuivie par l’agent : c’est le but du service.

Cesont les mêmes agents qui préviennent les infractions et les répriment. Cette finalité n’est pas

entendue au sens subjectif. Ce n’est pas la finalité que poursuit un agent. C’est une finalité

objective qui est en réalité une reconstruction par le juge administratif, indépendamment du

témoignage de l’agent lui-même. Ce critère résulte d’une JP : CE sect., 11 mai 1951, Les

consorts Baut.

TC, 7 juin 1951, Dame Noualek.

Un gardien de la paix poursuivant un individu et le soupçonnant de vol sort son arme et

tire. Le poursuivi est blessé. À quelle juridiction cet individu va demander réparation du

dommage subi ? La question est : Quelle finalité poursuivait l’agent ? L’agent a-t-il cherché à

réprimer une infraction (la personne a commis un vol) ou à en prévenir une (la personne va en

commettre un). Il serait excessif de tirer sur quelqu’un pour l’empêcher de commettre un vol. Le

but retenu serait le but de la répression, et la responsabilité serait engagée devant le juge

judiciaire.

Ces cas se parviennent relativement facilement, car la tendance générale est toujours de

savoir si l’on cherche à réparer un dommage (la plupart du temps, pour un dommage causé par

un policier, on saisira le juge judiciaire car l’utilisation de l’arme dénote un comportement

répressif). La JP fait prévaloir une sorte de présomption, qui estl’intention répressive des agents

sur la réalité même des infractions. Il n’est pas nécessaire qu’une infraction ait été commise pour

retenir le but répressif. Le juge se contente de retenir le but répressif sans noter d’infraction

réelle : c’est le cas d’une opération d’interpellation d’un individu suspect, alors qu’il n’a commis

aucune infraction. Les dommages qu’il subit en raison de l’interpellation seront commis devant

le juge judiciaire. Hormis ces deux cas, les pans se mêlent.

Une activité de police administrative peut devenir une activité de police judiciaire. Dès lors

qu’un automobiliste ne respecte pas un commandement, le policier relève le n°

d’immatriculation.

Ex. Enlever un véhicule pour le mettre en fourrière est une activité de police judiciaire.

Son gardiennage est une activité de police administrative. La plupart des sociétés de fourrière

sont privées.

B) Son aménagement

- Arrêt CE ass. 24 juin 1949, consorts Lecomte : à propos d’un véhicule forçant un barrage

routier ouvert par la police. Les agents tuent un tiers qui n’était pas dans le véhicule. La famille

demande réparation et s’adresse au juge administratif. Celui-ci aurait dû se déclarer incompétent

(l’activité vise à réprimer quelqu’un). Pourtant, le CE se reconnaît compétent et identifie l’action

comme une action de police administrative. On aurait pu le suivre à la limite que l’installation

d’un barrage est une activité de police administrative, mais pas l’utilisation des armes. Le CE

s’est déclaré compétent en vue de reconnaître la responsabilité des services de police. Le CE a

voulu gagner du temps et ne pas renvoyer les parties devant un autre juge pour permettre

l’indemnisation rapide. Aujourd’hui, une telle JP ne serait plus suivie, car le TC a rattaché cette

activité comme une activité de police judiciaire.

- Arrêt 1977, arrêt Motsch (cf. fiche de TD).

- Arrêt TC, 12 juin 1978, Sté Le profil : à propos d’une société ayant fait l’objet d’un

cambriolage et souhaitant engager la responsabilité de l’Etat pour faute, mais qui en réalité a le

choix entre une action devant le juge administratif et devant le juge judiciaire. Cette société,

menacée, avait demandé à la police de surveiller ses installations : il y avait une activité de police

administrative visant à prévenir l’infraction, qui a eu lui, sans qu’elle soit réprimée. Il y a un

manquement à l’obligation de police administrative, et un manquement aux obligations de police

judiciaire, car l’infraction a eu lieu et n’a pas été réprimée. La question fut : faut-il engager deux

actions devant deux juges distincts (2 avocats, 2 fois plus de temps) ? Le TC a simplifié le

problème en identifiant l’activité comme une activité de police administrative et en faisant

prévaloir un critère chronologique, et a confié l’affaire au juge administratif. Le manquement des

services de police administratifs a conditionné le manquement des activités de police judiciaire.

La chronologie l’emporte.

2 juges distincts examinent les actes pris par la police.

§ 2 : La distinction entre la police générale et la police spéciale

La police générale est laprotection de l’ordre public. La police spéciale est la protection

d’un aspect spécifique de cet ordre public. La police spéciale est une police confiée par la loi à

des autorités publiques (police des prix…).

A) La police administrative générale : le maintien de l’ordre public

➡L’ordre public se définit par 3 sous notions :

- Sécurité,

- Salubrité,

- Tranquillité.

Longtemps, l’ordre public était confié aux maires des communes (loi du 5 avril 1884 sur

les communes). Cette compétence a été codifiée dans le Code des communes, art. L 131-2, puis

désormais art. L 22-12-2 C. général des collectivités territoriales.

On n’a pas réservé l’exclusivité du maintien de l’ordre public aux maires.

CE, 8 août 1919, Labonne, à propos de l’extension du maintien de l’ordre public au chef de

l’Etat et l’a investi du pouvoir réglementaire. Cela peut entraîner des conflits de compétence

nombreux en matière de police.

⇨ La sécurité : une notion invariable ?

C’est la condition de la liberté de tout individu. L’autorité de police peut être conduite à

prendre des mesures en vue de prévenir des infractions. On distingue la sécurité au service de la

liberté d’une sécurité sécuritaire luttant contre d’éventuelles factions. Cela explique que la notion

est évolutive en fonction des dangers potentiels des techniques inventées par l’homme

(l’automobile, en 1910, n’était pas réglementée).

⇨La tranquillité : on cherche à éviter que l’être humain cesse d’être trop humain. C’est un moyen de réfréner le prosélytisme de certains.

⇨La salubrité : maintien de l’humain à son état humain. C’est le fait d’empêcher les uns de déverser leurs ordures partout. Les réglementations sont quantitativement plus importantes et

plus nécessaires il y a encore 2 siècles. Elles sont moins contraignantes aujourd’hui (tri sélectif).

En arrière-plan se dessine la liberté des individus et une cohésion de la société.

➡Très vite s’est posée la question de savoir si cette notion devait faire place à la moralité publique.

Les unités de police peuvent-elles agir, prendre des règlements pour assurer la moralité

publique et préserver des troubles à l’ordre public où il signifie moralité publique.

Pour certains, il faut distinguer moralité publique et ordre moral.

⇨Ex. CE, 10 décembre 1957, Sté nationale d’édition cinématographique, conclusions Guldner, « la protection de la moralité publique revient à protéger le minimum d’idée morale

communément admise à un moment donné par la moyenne des citoyens ». La moralité publique

est la morale du jour, de l’époque, commune, évolutive. Le juge ne prétend pas imposer la

moralité publique à des individus.

⇨L’ordre moral est une conception très impériale. C’est un ensemble d’idées morales imposées aux individus.

C’est au fond l’idée qui ressortait de nombreuses JP, qui dans les années 1930,

considéraient comme légal l’interdiction d’un maire à des baigneurs de se rhabiller sur la plage.

Le CE considérait comme légaux ces règlements.

Le développement du cinéma a donné lieu à la réalisation de certains films dévoilant des

scènes choquantes. Fallait-il exiger une population précise, en ne basculant pas de la moralité

publique à l’ordre public, au nom de ce que certaines scènes sont choquantes.

Lorsque quelque chose est « immoral », « choquant », on pose un ordre moral. Le maire de

Nice a interdit la projection d’un film sur le territoire de sa commune, Le Feu dans la peau,

susceptible de choquer la population de sa commune. La décision est contestée, et donne lieu à

CE sect., 18 décembre 1959, Sté des films Lutecia (GAJA). Le juge administratif s’est révélé très

habile : plutôt que de s’opposer à la décision du maire de manière frontale, il a jugé l’interdiction

légale, mais a expliqué que cette interdiction était légale non pas parce que le film avait des

scènes choquantes (ce qui aurait été un jugement du CE sur le film) mais parce que le film

pouvait être interdit pour des circonstances locales. Ces circonstances sont de nature à justifier la

décision. Dans cette affaire, on n’a pas exigé du maire qu’il explique davantage les circonstances

locales. Le maire aurait pu invoquer le fait que le film allait causer des troubles dans l’ordre

public.

Il a pu apparaître qu’un film susceptible d’être diffusé au moment d’un procès pouvait être

interdit sur le territoire de la commune. La légalité de la décision du maire est à chaque fois

censée être subordonnée à l’existence de circonstances locales. Le contrôle du CE est de plus en

plus rigoureux, ce dont témoigne CE, 1985, à propos de la ville d’Aix-en-Provence où se tenait

le procès du meurtrier d’un enfant et donnant lieu au roman et film le pull-over rouge.

Ces interdictions portant sur les films donnent lieu à une JP importante, et la distinction

moralité publique/ordre public est cachée par les « circonstances locales ». CE, 11 mai 1977,

Ville de Lyon, à propos de l’interdiction d’un sex-shop près d’un mémorial de la résistance.

Aucun arrêt n’a jamais consacré l’idée que l’ordre public se définirait non plus seulement par la

sécurité/salubrité/tranquillité mais aussi par la moralité publique. Il y a donc une JP au cas par

cas où la moralité publique est rattachée par une tranquillité.

➡La question de la dignité humaine : l’ordre public fait-il de la place à la dignité humaine ? Depuis CE ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge (GAJA), où le CE

affirme que le « respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre

public ». Voilà comment l’ordre moral revient en force. Le jeu consistait à lancer des nains le

soir. Le maire a estimé que ce spectacle était dégradant, alors qu’il avait lieu dans un espace non

public (boîte de nuit, espace clos, avec des personnes consentantes). Rien ne menaçait l’ordre

public, rien ne permettait d’invoquer des circonstances locales ! Les administrés n’allant pas

dans ces boîtes de nuit n’en savait rien. La CA Versailles a annulé cet arrêt dans un premier

temps, la compétence du maire s’arrêtant à la porte de l’établissement tant que les bruits ne

gênaient personne, et que l’ordre public n’était pas troublé. Elle a jugé la décision du maire

illégale, qui a fait un recours devant le CE. La protection de la dignité humaine fait partie de

l’ordre public.

On voit ici le retour de l’ordre moral selon certains. Lutter contre l’ordre moral, c’est lutter

contre un autre moral que le sien.

L’argument de la dignité est un argument totalitaire : on ne peut empêcher une activité au

moyen de cet argument. On s’est servi de cet argument pour inculper des criminels ayant œuvré

sous un système totalitaire. Le seul moyen, à Nuremberg, a été d’utiliser la norme absolue qui

serait la protection de la dignité humaine. Cela a pu resservir pour la Yougoslavie ou le Rwanda.

On met sur le même plan un lancer de nains et un génocide.

La dignité est une valeur absolue. Le CE ne s’est jamais resservi de cet argument. C’est une

sorte de bavure. Ex. il est dangereux d’utiliser l’argument de la dignité humaine qui permet de

tout interdire (prostitution ?).

Y a-t-il des décisions pouvant être prises dans un but autre que l’ordre public ?

Normalement non, l’ordre public absorbant le seul motif d’une décision de police générale. On a

considéré comme légales des décisions par lesquelles on imposait le port de la ceinture

obligatoire, ou le port du casque. Cette décision pouvait paraître excessive au regard de l’ordre

public. Si les individus ne souhaitent pas se protéger, comment les y contraindre ? Il ne font pas

courir d’autres risques aux autres. Le CE a relevé dans l’arrêt CE sect., 25 juillet 1975,

Chaigneau, à propos de la limitation de vitesse à 110km/h, que cet objectif pouvait être autorisé

car elle combinait 2 buts :

- La protection des individus,

- La réalisation d’économies pour la collectivité.

C’est dans les mêmes termes qu’on a pu justifier le port de la ceinture et du casque

obligatoire.

Toute protection du droit des individus a une dimension économique.

En revanche, il y a des cas où l’ordre public reste imperméable à certaines décisions. La

protection de l’esthétique n’est pas une composante de l’ordre public. Les nombreux règlements

par lesquels les maires essayent de réglementer les monuments funéraires par ex. sont illégaux,

car pris sur le fondement d’un pouvoir de police générale, mais ce pouvoir s’arrête au seuil de la

protection de l’esthétique. Les maires ne sont pas compétents pour ces décisions.

Les décisions sont globalement assez simples, et peu contraignantes. Elles visent à

organiser de manière cohérente la vie d’une communauté.

B) Les polices administratives spéciales

Ce sont des polices spécifiques, expressément prévues par la loi, et qui visent à accroître le

pouvoir de réglementation, ou d’intervention de la puissance publique. On les distingue soit par

leurs buts, leurs auteurs ou les procédures qu’elles mettent en œuvre.

➡Les polices spéciales par leur but : ce sont les polices échappant à la protection de l’ordre public. Il y a, en vertu de lois spéciales, la police des monuments historiques (min. de la culture),

la police des publications étrangères (min. de l’Intérieur), la police de l’affichage ou de la

publicité (préfet), et plus généralement toutes les polices économiques (police des prix, police de

la concurrence du min. des finances « DGCCRF »).

➡Les polices spéciales en raison de leurs auteurs : ce sont des polices confiées par la loi à des autorités qui ne seraient pas compétentes a priori. Ce sont des polices confiées à une autorité

au détriment d’une autre. Ainsi, la police des gares, des aérodromes, des établissements

dangereux ou insalubres. Elle est confiée au préfet. De même, la police de l’expulsion des

étrangers a été confiée au min. de l’intérieur. La police des transports et de l’aviation au min. des

transports.

➡Les polices spéciales par des procédures : la police des édifices menaçant ruine. Cette police est confiée au maire et lui permet de prendre un arrêté de péril par lequel le maire a le

pouvoir de prescrire au propriétaire de l’édifice qui est sur le point de s’écrouler l’exécution de

travaux non pas de remise en état, mais visant à conjurer l’effondrement du bâtiment.

Section 2 : Le régime de la police administrative

§ 1 : Titulaires du pouvoir de police administrative

Il ne peut être exercé que par des personnes publiques.

A) Le pouvoir de police ne se délègue pas

Une autorité publique ne peut pas confier son pouvoir de police à une personne

privée en vertu d’un contrat. C’est un pouvoir qui ne contractualise pas. On ne peut confier à une

entreprise privée la surveillance des routes. L’organisation de la police de stationnement relève

du maire, mais l’enlèvement du véhicule peut être géré par une personne privée. On ne peut pas

confier le maintien de l’ordre public sur une plage à un concessionnaire de plage. Arrêt Chez

Joseph, le concessionnaire a des prérogatives importantes, mais sous l’autorité de la police

municipale.

Le pouvoir de police ne peut se contractualiser.

B) Les titulaires pour l’Etat

- En vertu de l’arrêt Labonne, le PR dispose d’un pouvoir de police.

- Mais aussi le Premier ministre de part l’exercice de son pouvoir réglementaire, - Les

préfets disposent d’un pouvoir de police général et aussi un pouvoir de police spéciale pour les

gares et les aérodromes, pour les routes nationales et pour prendre des mesures applicables à

plusieurs communes (protection de l’environnement ou santé publique),

- Les maires agissant en vertu d’un pouvoir de police pour l’Etat. Ils peuvent être soumis à

l’autorité de l’Etat pour leur activité de police. Lors d’une activité vigipirate, on impose que

soient modifiées toutes les poubelles publiques. Lorsque les maires retirent ces poubelles, ils

exécutent une décision de l’Etat.

- Les ministres ne sont jamais investis d’un pouvoir de police générale, mais d’un pouvoir

de police spéciale (police des monuments historiques…).

C) Les titulaires pour le département et la commune

- Pour le département, c’est le président du Conseil Général.

- Le maire dans sa commune, pouvoirs de police en matière de circulation…. Il est

l’autorité la plus importante car la plus fréquemment sollicité. Il rencontre le préfet et l’Etat sur

son chemin. Ex. en matière de tranquillité publique, le préfet est compétent pour les

manifestations traditionnelles, le tapage nocturne…

D) La concurrence entre les titulaires

L’articulation des différentes lois donne lieu à des contentieux. La question de savoir si un

maire peut prendre une décision plus restrictive qu’une autorité d’Etat se pose souvent. Le maire

peut-il interdire un film sur le territoire de sa commune, alors qu’un film est soumis à un visa

d’exploitation accordé au plan national. Le film est normalement exploitable sur tout le territoire

national. Le renforcement a été autorisé par un arrêt de 1902, Commune de Néris-les-bains, une

autorité légale peut renforcer une décision de police administrative prise au niveau national. Cela

est considéré comme légal par le CE. Un maire ne peut pas changer une mesure mais la

renforcer.

§ 2 : Le contrôle des décisions de police

A) Le contrôle des motifs de la décision administrative

Elles sont soumises à un contrôle de proportionnalité. C’est le degré le plus élevé du

contrôle que l’on peut exercer sur une décision. Loi du 5 avril 1984 conférant un pouvoir de

police général à des maires ne parle pas des critères avec lesquels on doit contrôler les décisions

des maires. La loi confère des compétences pour maintenir l’ordre public.

Le seul contrôle que l’on pourrait exercer est un contrôle du respect de sa compétence par

le maire. Si l’ordre public se définit par la salubrité/tranquillité/sécurité, il faut contrôler si la

décision d’un maire rentre dans l’une de ces catégories constitutives de l’ordre public. Dès lors

qu’elle en relève, elle est légale. Mais, ce faisant, on n’examinerait pas le contenu de la décision,

on aurait une approche assez formelle, et on considérerait comme légales certaines décisions.

Cette première solution peut paraître dangereuse, ou prêter à des excès.

L’autre décision est de soumettre le contrôle de police à un contrôle plus serré des motifs

de la décision, des raisons pour lesquelles elle a été prise et pas seulement de la sphère dans

laquelle elle intervient. On imagine alors plusieurs degrés.

On peut exiger qu’une mesure de police intervienne dans le cadre de l’ordre public mais ait

toujours le maintien d’une liberté. On peut exiger du maire qu’il prenne des mesures strictement

nécessaires. Ce faisant, on exerce un contrôle approfondi, et on limite potentiellement le nombre

de décisions émanant de cette autorité. C’est la solution choisie par le CE, 1933, René Benjamin,

à propos d’une conférence interdite par le maire de Nevers.

Or, ces décisions d’interdiction générales et absolues sont interdites par le CE. Le propre

d’une autorité de police, c’est qu’elle ne peut interdire totalement. Elle doit concilier le maintien

de l’ordre public et la protection des libertés. Commissaire Corneille, affaire Baldy de 1917, « la

liberté est la règle et la restriction l’exception ». L’arrêt Benjamin a consacré le refus du CE de

mesures générales et absolues. Le CE a tourné la loi de 1984 en créant une compétence liée là où

il y avait du pouvoir discrétionnaire.

B) Le contrôle de proportionnalité à l’égard des mesures de police

Le CE a imposé que le pouvoir de police soit toujours mis en balance avec la protection des

libertés des individus. Une mesure de police doit être proportionnée, d’où l’idée d’un contrôle de

proportionnalité.

L’interdiction d’une manifestation est possible à la condition qu’elle soit justifiée par des

circonstances de temps et de lieu. Le maire peut interdire la circulation automobile sur sa

commune entre telles dates/heures et telles dates/heures. Un maire ne peut décider que la

mendicité est interdite. Il peut la limiter à une certaine période de l’année.

Une mesure de police est un mesure de restriction de la liberté de l’individu. Le CE

privilégie la liberté, et c’est ce qui implique que le juge administratif ait toujours exigé que les

mesures de police soient exigées par des circonstances de temps et de lieu. Une mesure de police

ne pose jamais d’interdiction générale. Il faut qu’elle ne soit pas disproportionnée.

C) L’obligation d’agir des autorités de police

Les autorités de police administrative ont parfois l’obligation d’agir, soit en édictant

un règlement visant à faire cesser un trouble grave (CE, 23 oct. 1959, Doublet, à propos d’une

plainte contre des campeurs).

L’autorité peut aussi avoir l’obligation d’agir non seulement en édictant un règlement, mais

en appliquant un règlement qu’elle a elle-même édicté.

Cette obligation d’appliquer un règlement de police s’impose aussi bien lorsque ce

règlement a été édicté par l’Administration elle-même que par une Administration supérieure. Si

l’Etat prend un règlement de police s’appliquant sur tout le territoire, les maires doivent en tenir

compte et l’appliquer (CE sect., 14 déc. 1962, Doublet).

L’Administration peut prendre des actes individuels (concernant une personne).

L’Administration a également l’obligation d’agir en exécutant un acte matériel, c’est-à-dire

en prenant les mesures matérielles qui permettent de mettre en œuvre un règlement de police ou

de remédier à un trouble à l’ordre public (CE sect., 13 mai 1983, Veuve Lefèbvre, où il est

imposé à l’Administration d’installer des cabines téléphoniques près d’un lac où avaient eu lieu

des noyades).

Cette obligation d’agir donne parfois lieu à une extension des pouvoirs de police en cas de

circonstances exceptionnelles. C’est une théorie jurisprudentielle visant à identifier une situation

comme exceptionnelle afin de justifier l’action de l’Administration, qui serait illégale en dehors

de ces circonstances. Arrêt de principe : CE, 28 juin 1918, Heyries, affaire dans laquelle le CE

reconnaît au PR le pouvoir de suspendre l’application de la loi, en l’espèce l’art. 65 de la loi du

22 avril 1905 relative à la communication de pièces de son dossier à un fonctionnaire étant

révoqué. Le CE accepte que le PR suspende l’application de cette loi, circonstance

exceptionnelle.

Le juge contrôle la compétence de l’autorité administrative, même si en effet les

circonstances exceptionnelles permettent à une autorité administrative de déléguer ses pouvoirs

en dehors d’une habilitation législative ou réglementaire. De même, en situation de circonstances

exceptionnelles, l’Administration peut se trouver investie de pouvoirs qui relèveraient de la loi.

En matière de compétence, les circonstances exceptionnelles justifient qu’une personne privée

puisse se substituer à une autorité publique défaillante, et en vienne alors à exercer des

compétences relevant du règlement, voire de la loi.

En cas de circonstances exceptionnelles, certains actes peuvent être pris qui seront jugés

comme légaux pendant la période de reconnaissance de circonstances exceptionnelles, alors

qu’ils sont illégaux en dehors.

La théorie des circonstances exceptionnelles est utile et dangereuse, et utilisée avec grande

parcimonie. On est dans une autre appréciation de la légalité.

Le CE exige certains critères : - la survenance brutale d’événements graves, mettant

l’Administration dans l’incapacité d’utiliser des règles normales. L’urgence justifie le non

respect de certaines procédures.

- l’impossibilité d’agir dans le cadre légal, et c’est là

qu’intervient le contrôle de proportionnalité du CE ou juge administratif. Pour pouvoir identifier

des circonstances exceptionnelles, le juge administratif exige que le moyen normalement illégal

soit le seul d’aboutir à la finalité visée.

Les dérogations ne durent que ce durent les circonstances (durée identifiée par

l’Administration).

Cette JP des circonstances exceptionnelles qui donne tout de même lieu à un contrôle par le

juge administratif plus modéré, ne doit pas être confondu avec des cas d’application de pouvoirs

exceptionnels prévus explicitement par des textes :

- Art. 16 de la Constitution de la V République (pouvoirs exceptionnels du PR),

- Loi du 9 août 1849 sur l’état de siège, le pouvoir de police est transféré directement à

l’armée. Le CE a reconnu sur le fondement de cette loi le pouvoir à un préfet d’interdire à

certaines personnes la fréquentation de certains lieux (28 fév. 1819, Dames Dol et Laurent, le

préfet maritime de la base de Toulon interdit l’activité des filles galantes et impose l’interdiction

aux buralistes de recevoir les filles dans leurs établissements, de les y employer… C’est une

situation dite d’état de siège, où le pouvoir de police est étendu en vue de préserver les secrets de

l’armée).

- Loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence, toujours en vigueur, dont le CC a refusé de

vérifier la conformité à la Constitution de 1958, est celle sur laquelle s’est fondée M. Sarkozy et

le Gouvernement pour tenter de remédier à la révolte de novembre 2005.

DEUXIEME PARTIE : Les moyens de l’action administrative

Actes unilatéraux & contrats.

TITRE I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

CHAPITRE I : LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Difficile à cerner, cette notion est fréquemment employée sans vraiment savoir ce que

c’est. Un acte unilatéral est un acte qui sert à décider, et a cette particularité de s’exécuter lui-

même. L’acte émane d’une personne et s’adresse à une autre.

Section 1 : Acte unilatéral : acte décisoire et exécutoire

§ 1 : Le caractère décisoire de l’acte

Pour des raisons d’économie et de temps, toutes les décisions des administrateurs n’ont pas

la signification juridique de décision. Des actes apparaissant comme des décisions n’ont pas

nécessairement une signification juridique de décision. La JP exige que l’acte fasse « grief » pour

qu’il ait une signification juridique.

A) L’acte « faisant grief »

Un acte faisant grief est un acte qui pose une norme. C’est un acte qui va modifier la

situation juridique d’une personne, mais pas sa situation psychologique/biologique/…. Un acte

peut faire grief, poser une norme, modifier la situation juridique d’une personne de 2 façons :

- L’acte ajoute une norme à un ordonnancement normatif (ex. l’acte confère un droit à

quelqu’un et impose une obligation à un autre),

- La norme retire un élément normatif de l’ordonnancement normatif d’une personne (ex.

l’acte retire un droit).

On peut imaginer une situation où l’Administration prend un nouveau règlement, où

l’Administration modifie un élément relatif à la traçabilité de la viande.

On peut faire cesser les effets d’une norme (à partir d’une date, tel règlement ne produira

plus d’effet). On a alors substitué de l’ordre normatif une norme existante. Cette abrogation

ajoute une norme selon laquelle une norme antérieure ne s’applique plus.

Une décision psychologique peut faire grief, parce qu’elle ajoute ou retire quelque chose.

Certains actes ne retirent rien/n’ajoutent rien et pourtant font grief. Cela paraît paradoxal.

On dit cela à propos des décisions de rejet d’une demande. Ex. rejet d’une demande de permis de

construire, il ne retire rien car on n’en possédait pas auparavant. Elle ajoute à une situation

indéfinie une définition juridique précisément. Le rejet d’une demande ajoute un élément au

caractère juridique de la situation d’une personne.

Il n’y a pas d’actes qui rajoutent rien/n’ajoutent rien !

Définitions :

- « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui se traduit par

l’édiction d’une norme destinée à modifier l’ordonnancement juridique des intéressés. »

- « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui définit juridiquement

une situation en imposant une norme au(x) destinataire(s) de l’acte. »

L’acte faisant grief est un sésame du point de vue de la contestation juridique. Le CE ne

contrôlera la légalité d’un acte qu’à la condition qu’il fasse grief. Autrement dit, le CE n’accepte

de connaître que les actes faisant grief.

L’acte qui fait grief n’est pas un jugement de valeur. Un acte peut s’avérer illégal, il sera

alors annulé. Un acte « faisant grief » est un préalable au contrôle de sa légalité. Certains actes ne

faisant pas grief ne seront pas contrôlés.

B) Les actes non décisoires ou les décisions qui ne font pas grief

➡ Parmi ces actes qui ne font pas grief, il y a d’abord les circulaires administratives. Une circulaire renvoie à un contenu et non à un document identifiable. Peut-être appelée circulaire un

document dénommé circulaire, mais aussi unenote de service, note du ministre à ses services, ou

tout autre document ayant pour vocation de :

- circuler dans les services et

- de transmettre une information aux administrateurs/gestionnaires.

Une circulaire est transmise d’un supérieur hiérarchique vers ses subordonnés. Le contenu

de cette information consiste en une explication des règles applicables, de la loi applicable, en

vue de permettre aux administrateurs de prendre une décision conforme à la loi.

La circulaire au sens propre n’est autre qu’une explication de la loi. Une circulaire doit être

interprétée, elle interprète la loi.

Une circulaire n’est que de la paraphrase ; elle n’ajoute rien !

Certaines circulaires n’en sont pas vraiment : le ministre ou le chef de service utilisait des

notes de services pour ajouter des règles au détour d’un paragraphe, ou à son insu. Il a fallu

recourir à la distinction entre des circulaires interprétatives (= des circulaires) et les circulaires

réglementaires (= des règlements). CE ass. 29 janvier 1954, Notre-Dame-du-Kreisker (GAJA) à

propos de l’octroi de subventions à des conditions non prévues par la loi, l’introduction de

nouvelles conditions implicitement contenues dans la loi sont apparues comme réglementaires.

Cette distinction est utile mais délicate à appliquer. Cf. Guide du Droit administratif, p. 10.

Une circulaire étant normalement interprétative, comment saisir le juge ? La circulaire est

interne ? Comment en prendre connaissance ? Elle n’est pas censée contenir de normes. La

décision qui sera prise sera fondée sur la loi ou un règlement antérieur mais pas sur la circulaire.

Il a fallu adapter cette interprétation, utile mais contestable. Elle est contestable, car tout autorité

administrative concrétisant des règles abstraites est amenée à produire des interprétations de

certaines règles. Ces interprétations se distinguent et sont parfois imposées aux administrés. Le

CE a entrepris de modifier la distinction, CE, 18 juin 1993, Institut Français de l’Opinion

Publique (IFOP). Apparaît une distinction entre les interprétations impératives et les

interprétations non impératives, autrement dit des interprétations imposées à des subordonnés, et

des interprétations qui se contentent de proposer.

CE sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères (GAJA), tente autre chose, arrêt qui prétend

formuler autrement la distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires (cf. GAJA

p. 903, « considérant que l’interprétation par voie (…) ») :

- Est désormais considérée comme faisant grief une disposition interprétative à caractère

général ainsi que le refus de l’abroger. Face à une circulaire (note de service…), toute disposition

interprétative à caractère général fait grief.

- La recevabilité d’un excès de pouvoir contre une circulaire n’est plus liée au fait de savoir

si cette circulaire modifie ou affecte l’ordre juridique. Ce qui compte, c’est qu’elle soit revêtue

de cette qualité d’impérativité. Inversement, le CE s’autorise à ne pas examiner des dispositions

qu’il ne jugera pas impératives.

Il reste que cette JP ajoutant une distinction impératif/non impératif ne modifie pas

fondamentalement le passé. La prévention selon laquelle une norme impérative ne doit pas

entacher des normes supérieures existait auparavant.

Parce qu’elles font griefs, on peut en soumettre le contrôle au juge administratif. Ce n’est

pas assez pour dire que ces dispositions sont contraires à la loi. Il faut prouver :

- que l’autorité les ayant prises était incompétente,

- que le contenu est contraire à des normes supérieures.

Raisonner en terme d’impérativité ou non ne change rien.

ATT. La JP Duvignères, si elle ajoute une distinction entre les dispositions impératives et

non impératives, n’a pas radicalement changé la solution antérieure qui visait de toutes façons et

en définitive de faire l’économie d’un contrôle ou des dispositions antérieures !

CE sect., 19 février 2003, Sté auberge ferme des jeunets, à propos d’une affaire fiscale et

d’une note émanant du ministre de l’économie et des finances. Le requérant pensant que c’est

une norme impérative faisant grief. Cette note, comme le soutien le ministre, se borne à donner

aux agents chargés du contrôle fiscal des établissements de restauration certaines indications.

Parce qu’elle se borne, elle fait grief, elle n’est pas une disposition impérative de caractère

général.

La JP Duvignères ne change pas le régime : dès lors qu’une disposition est impérative, elle

est analysée comme faisant grief. Lorsqu’elle est à portée générale, c’est un règlement

susceptible de recours pour excès de pouvoir. Le refus de l’abroger est susceptible de recours.

➡ Lesdirectives ne font pas grief. Le terme « directive » est utilisé pour désigner celles qui émanent de Bruxelles. Mais ce sont des actes administratifs qui ne font pas toujours grief. Cette

catégorie a été reconnue dans CE sect., 11 déc. 1970, Crédit Foncier de France (CFF) (GAJA).

Ces directives ne doivent pas être analysées comme des règlements camouflés. Ce sont des

indications adressées par un supérieur hiérarchique à ses administrés, c’est un acte sans effet

juridique sur les administrés et pouvant ressembler à une circulaire. En même temps, c’est un

acte sur le fondement duquel l’Administration peut être conduite à prendre une décision, décision

qui alors aura un effet sur les administrés.

Ex. faire bénéficier une catégorie de personne d’une aide à un logement.

La directive n’a aucun effet sur les administrés. La décision individuelle de faire bénéficier

tel individu d’un logement sera fondé sur la directive adressée au subordonné qui aura pris la

décision. D’un point de vue juridique, les administrés ne peuvent jamais exercer de recours direct

contre une directive, mais ils peuvent se prévaloir de la directive, pour contester une décision qui

a été prise à leur égard.

Ce faisant, ils peuvent invoquer 3 motifs :

- Le fait que la directive n’a pas permis de prendre en compte leur situation

individuelle/spécifique,

- Un motif d’intérêt général,

- Un motif tiré de l’illégalité même de la directive.

Ces directives sont soumises à publication, en vertu d’un arrêt CE sect., 29 juin 1973, Sté

GEA, en vertu d’un décret de 1983 imposé pour les circulaires même si on a fait remarqué le

paradoxe d’imposer la publication pour des documents non voués aux administrés, mais

uniquement aux administrateurs.

➡Les décisions qui ne font pas grief. On y trouve :

⇨Les actes préparatoires : décisions préparant une autre décision. Juridiquement, la décision d’ouvrir une enquête est préparatoire à une autre décision d’expulser des individus pour

favoriser une construction. Ce peut aussi être une mise en demeure dans le cadre d’une procédure

de recouvrement d’une créance par l’Administration, ou des délibérations émanant d’une autorité

administrative au terme de laquelle on poursuit une procédure administrative. Le Droit

administratif ne qualifie pas ces actes d’actes faisant grief. Elles ne sont pas susceptibles de

recours pour excès de pouvoir. Elles ne sont ni légales ni illégales.

⇨Les mesures d’ordre intérieur : c’est incontestablement une décision au sens psychologique et juridique. Mais, comme l’indiquent les termes « ordre intérieur », ce sont des

mesures pensées comme nécessaires à l’organisation interne d’un service et qui permettent son

bon fonctionnement. Elles sont prises par le chef de service ou par l’autorité hiérarchique

supérieure. Elles ne sont pas susceptibles de faire grief, parce qu’elles ne sont pas assez

importantes. De minimis curat praetor. (« au fond, le juge ne s’occupe pas de ce qui est

mineur »).

C’est uniquement pour filtrer l’intervention du juge dans le service - afin de ne pas le

transformer en administrateur - qu’il créé ces mesures d’ordre intérieur. Relèvent des mesures

d’ordre intérieur les règlements intérieurs des lycées, des prisons, des assemblées délibératives,

d’une commune (propre à l’organisation du Conseil Municipal)… Il y avait également des

décisions individuelles comme, par exemple, la décision d’exclure une personne allant à

l’encontre du règlement. Cette catégorie présente un grand avantage, car le chef d’un service

peut avoir une certaine maîtrise sur son service (et ne pas craindre en permanence une mise en

cause de ses décisions). Elles favorisent l’autorité du supérieur hiérarchique et le fonctionnement

du SP. Cette catégorie présente un inconvénient majeur. Des décisions peuvent avoir des effets

sur des individus, parfois importants, sans que ces individus puissent exercer le moindre recours

contre de telles décisions !

Cette catégorie n’a jamais été contestée en tant que telle, mais les décisions de ranger

certaines décisions dans cette catégorie ont été contestées. Ex. un directeur de prison place un

détenu dans le QHS (Quartier de Haute Sécurité), moyen de soustraire un individu du régime

ordinaire. Cette décision de placer quelqu’un dans une telle situation juridique est

incontestablement réductrice de la liberté du détenu. Cette décision vise à infliger un régime

disciplinaire à quelqu’un qui s’est probablement comporté de façon contraire à l’ordre intérieur.

CE, 1984, Alain Caillol : le commissaire du gouvernement Bruno Genevois rend des conclusions

où il explique que la décision de placer un détenu en QHS est une décision trop grave pour que le

juge ne puisse en connaître. Elle est trop grave pour ne pas faire l’objet d’un recours en excès de

pouvoir. Il faut autoriser les détenus à pouvoir faire ce recours. Cette décision est plus importante

que d’autres (de changer un détenu d’établissement…). C’est une atteinte à une liberté

individuelle qui doit être préservée au sein de l’établissement pénitentiaire, et non abolie. En

1984, le CE ne suit pas ces conclusions, et considère que c’est une mesure d’ordre intérieur.

Cette décision ne fait pas grief, elle ne modifie pas la situation juridique de la personne : en

prison, il était, il y reste. C’est donner des gages importants à l’autorité au sein du service, ou à

l’autorité du service.

Dans les années suivantes, on a une montée en puissance des solutions jurisprudentielles

émanant de la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Elle a favorisé ici la liberté individuelle

au détriment de l’arbitraire des administrateurs. Probablement sous l’influence de la JP de la

CEDH, des choses ont changé par la loi ou la JP elle-même.

- Par la loi : une loi du 6 février 1992, relative à l’Administration territoriale, dispose en

son art. 31 que les règlements des assemblées locales sont susceptibles de recours pour excès de

pouvoir. La décision par laquelle un conseil municipal adopte ou modifie son règlement intérieur

constitue une mesure qui fait grief. Ce règlement peut être déféré devant un tribunal

administratif. La JP, jusque là, considérait que les règlements intérieurs étaient des mesures

d’ordre intérieur ne concernant pas le juge. CE sect., 10 février 1995, Albert Riehl et une autre

Commune de Coudekerque-Branche, application de ce principe. La commune voit le règlement

de son conseil municipal mis en cause devant le juge.

- Par le décret du 24 juillet 1992, qui porte règlement général de discipline des armées

reconnaît un droit à la permission pour les militaires. La décision qui consiste à refuser une

permission est une décision qui porte atteinte à un droit, décision qui fait traditionnellement

grief.

Parallèlement, il y a un mouvement de relecture des mesures d’ordre intérieur par le juge :

- Arrêt Kherouaa, illustrant les conséquences d’un avis du CE de 1989 à propos du foulard

islamique. En 1989, L. Jospin demande son avis au CE concernant le port du foulard dans les

écoles laïques et publiques, qui répond qu’au regard de sa JP la plus simple, une interdiction

générale et absolue n’est jamais compatible avec la liberté individuelle. La décision est modérée,

et l’opinion s’attendait à une décision politique.

En 1992, un règlement intérieur du lycée interdit formellement le port du foulard. Une

décision individuelle exclut des jeunes filles au motif qu’elles portaient le foulard. Le CE aurait

pu maintenir une JP traditionnelle et dire que les règlements étaient des mesures d’ordre

intérieur, et que toutes les mesures individuelles appliquant ces mesures, relevaient de ces

mesures d’ordre intérieur : il aurait pu se déclarer incompétent. Mais, entre temps, il avait rendu

un avis, et il était difficile, après avoir conclu que le port de certains signes était compatible ou

pouvait l’être tant qu’il ne portait pas atteinte au service, de considérer que l’interdiction venant

du règlement intérieur était une mesure d’ordre intérieur. Il a alors qualifié le règlement et les

décisions individuelles de décisions faisant grief, et donc susceptibles de recours pour excès de

pouvoir, et l’on peut donc en contrôler la légalité.

L’arrêt Kherouaa ne pose pas de frontière, ni de grille de lecture. Adviennent alors les

arrêts :

CE ass., 17 février 1995, Philippe Hardouin et Pascal Marie. L’un est militaire, l’autre un

détenu. Ils contestent des décisions les soumettant à un régime juridique extraordinaire. Ils font

l’objet d’une décision qui dira le CE, « porte atteinte à leur liberté individuelle ». Au fond, les

décisions excèdent les stricts besoins d’organisation interne du service et ont des conséquences

sur leurs libertés individuelles et sur leurs droits fondamentaux. Parce que ces décisions excèdent

les régimes ordinaires, ces décisions font grief et sont susceptibles de recours.

Ces décisions de 1995 sont très indépendantes de la JP de la CEDH, qui avait incité les

juges en général et les Etats à favoriser l’accès à la justice par des détenus ou des militaires

faisant l’objet de traitements humiliants.

La JP de 1995 établit un dualisme : certaines décisions, par nature, portent atteinte à un

droit, et d’autres ne portent pas atteinte. Aucune décision, par nature, ne porte atteinte à un droit.

Elle porte atteinte à un droit si on a reconnu un droit à une décision. Tout règlement intérieur

porte nécessairement atteinte à des droits, dès lors que l’ont fait une interprétation large de ce

droit. Une chaîne de décisions est pourtant nécessaire, et des décisions doivent être imposées

autoritairement. Il faut distinguer les décisions qui portent atteinte à un droit fondamental et les

autres. Un droit fondamental n’est pas qualifiable. Cette autorité, c’est le juge, et lui seul peut

qualifier. La limitation même de ce droit dépend largement du juge qui applique le texte. Cette

critique peut être faite à cette JP de 1995 et à toutes les JP qui raisonnent ces termes.

La catégorie des mesures d’ordre intérieur s’est considérablement vidée de son contenu

aujourd’hui. Il reste quelques décisions, par ex. dans les établissements d’enseignement.

commentaires (0)
Aucun commentaire n'a été pas fait
Écrire ton premier commentaire
Ceci c'est un aperçu avant impression
3 shown on 44 pages
Télécharger le document