Notes complètes sur le droit administratif - 3° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes complètes sur le droit administratif - 3° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes complètes sur le droit administratif - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: le contentieux des actes.
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- L’opposabilité de l’acte : l’acte a produit des effets, il est opposable à ceux qui sont

concernées (les destinataires, et les tiers). Ex. un acte de nomination, il y a le nommé et celui qui

ne l’est pas. Cette entrée en vigueur au sens d’opposabilité est dépendante de la publication de

l’acte. Les destinataires doivent être informés de ce que l’acte produira des effets. La publication

de l’acte est ce qui le rend opposable.

- L’entrée en vigueur désigne l’applicabilité de l’acte. C’est la date à partir de laquelle

l’acte produira des effets et sera opposable. Un acte est parfois pris et sa date d’entrée en vigueur

est différée : c’est l’applicabilité différée, mais qui ne rend pas l’acte inopposable, car il peut

avoir été publié. Il est donc obligatoire car porté à la connaissance de tous.

Il n’est pas rare de bouleverser les règles de l’entrée en vigueur qui dépendent de certains

textes, jusqu’à une date récente. C. civ., l’art. 2 du décret du 5 nov. 1870, prévoyaient,

organisaient l’entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires. La règle était que c’était

obligatoire, un jour franc à compter de leur promulgation (pour les lois) ou leur publication (pour

les actes administratifs). Jusqu’en 2004, les textes législatifs et réglementaires étaient applicables

un jour franc après leur promulgation ou publication (un jour franc à Paris, et un jour de plus en

Province). Ordonnance du 20 fév. 2004 a modifié ces règles (art. 1 C. civ. + décret de 1870).

Désormais, l’art. 1 er

de cette ordonnance dispose que ces lois et les actes administratifs

lorsqu’ils sont publiés entrent en vigueur à la date qu’ils fixent, ou à défaut le lendemain de leur

publication. Pour les actes nécessitant des mesures d’application, la date d’entrée en vigueur est

reportée à la date de la prise de ces mesures. En cas d’urgence, entrent en vigueur dès leur

promulgation les lois dont les décrets d’application le prévoient. Ces règles sont subordonnées à

la condition d’urgence, mais entrent en vigueur les lois dont le délai de promulgation le prescrit.

En cas d’urgence, la règle posée à l’art. 1 er

, al. 1 de cette ordonnance de 2004 peut être suspendu.

Ces règles d’entrée en vigueur des actes ne valent pas pour les actes individuels, mais

uniquement pour actes législatifs et réglementaires.

➡Entrée en vigueur des règlements : L’acte individuel est opposable s’il est notifié, l’acte réglementaire s’il est publié. Cette publication se fait par affichage en mairie ou sur un document

officiel (bulletin officiel d’une commune, JO). Cette règle de publication est importante car

l’absence de publication rend un règlement inopposable, aussi bien à l’égard de l’Administration

que des administrés. Une décision individuelle ne peut être fondée sur un règlement non publié :

16 avril 1943, Lanquetot.

Il y a des cas où la publicité de l’acte ne suffit pas encore : ainsi, par ex. les actes des

collectivités locales décentralisées. Les actes doivent être transmis au préfet (loi du 2 mars 1982).

L’entrée en vigueur de ces actes est donc subordonnée non seulement à leur publication, mais

aussi à leur transmission au préfet.

De même, certains règlements (par ex. les règlements de police de la circulation), ne seront

pas opposable du seul fait qu’ils ont été publiés, encore faut-il qu’ils fassent l’objet d’une

signalisation concrète. Le seul affichage de l’information n’est pas suffisant pour être opposable

aux administrés.

Il n’est pas rare que l’on reporte l’entrée en vigueur d’un texte pour des raisons matérielles.

Ordonnance de 2004 modifiant C. civ. + décret de 1870 prévoit en son art. 7 qu’elle entrera en

vigueur le premier jour du quatrième mois suivant sa publication au JO. Ce genre de mesures

n’est pas rare.

➡Les actes non réglementaires : ce sont ces décisions ni réglementaires ni individuelles entrant en vigueur après publication. Ex. déclaration d’utilité publique. L’opposabilité de ces

actes par ex. n’existe quasiment pas.

Pour les actes individuels, qui sont non réglementaires, ils entrent en vigueur après

notification, mais il faut ajouter d’une part que lorsque ces actes émanent d’une collectivité

locales, ils doivent également être transmis au préfet. D’autre part, il faut distinguer selon que la

décision est favorable ou défavorable.

⇨ Actes non réglementaires favorables au destinataire : ces décisions entrant en vigueur en vertu de la JP dès leur signature. CE sect., 19 déc. 1952, Demoiselle Mattéi. Imposer qu’une

décision favorable entre en vigueur dès sa signature empêche l’autorité administrative de revenir

sur sa décision au terme d’une pression amicale exercée sur lui. C’est un moyen de protéger les

droits de la personne au profit de laquelle on a pris cette décision. Une décision favorable est a

priori créatrice de droit. Pour éviter des manœuvres/manipulations postérieures, la JP a introduit

ce cliquet. Cette règle est contestée, car la protection des droits du destinataire (objectif visé par

la règle) se heurte au fait que si la décision favorable entre en vigueur dès sa signature, sa

signature ne suffit pas à la rendre publique. Il y a donc une sorte d’illogisme, car dès lors que la

décision n’est ni publiée, ni notifiée, la personne au profit de laquelle elle est prise ne la connaît

même pas. La décision produit des effets, mais la personne concernée ne le sait pas.

Cela produit des conséquences en matière de retrait des décisions favorables : si l’entrée en

vigueur se fait à la signature, le délai au terme duquel la décision peut faire l’objet d’un retrait

par l’Administration commence à courir dès la signature de la décision et non pas dès sa

publication. Une décision peut être retirée par l’Administration (effet rétroactif, comme une

annulation). Pour retirer une décision, le délai change selon l’entrée en vigueur (la signature ici).

⇨Décisions individuelles défavorables : elles entrent en vigueur après leur notification, CE, 18 nov. 1952, Dame Lefranc, à propos de la révocation d’un fonctionnaire. Ces décisions

défavorables peuvent avoir des effets sur des tiers. La révocation conduit à la nomination d’un

autre fonctionnaire par ex. Dans ces cas-là, le CE explique que les décisions qui refusent une

titularisation à des agents peuvent créer des droits au profit de tiers dès leur signature. Il en

ressort une ambiguïté dans la JP : avec l’arrêt Lefranc, des décisions défavorables entrent en

vigueur dès la publication, mais le CE explique que ces mesures créent des droits dès la

signature. CE, 12 juin 1959, Syndicat chrétien du ministère de l’industrie et du commerce. Les

actes sont opposables à la notification, mais ces décisions étant doubles, la part favorable de la

décision produit elle ses effets au profit des tiers dès la signature.

B) L’application des actes (principe de non rétroactivité et respect des droits acquis)

L’Administration peut légalement retarder l’entrée en vigueur d’un acte. Elle peut

décider pour le futur, mais pas pour le passé. Elle ne peut pas faire produire des effets à un acte

antérieurement à son adoption : c’est la non rétroactivité des actes administratifs.

On distingue :

- Le retard dans l’application : ce retard dans l’application d’un acte se justifie par diverses

hypothèses :

* soit la décision administrative nécessite elle-même l’édiction d’actes

complémentaires (décrets d’applications pour les actes réglementaires émanent du pouvoir

exécutif…).,

* soit l’acte lui-même prévoit des modalités suspensives à son application pour des

raisons autres que de simples nécessités de mise en œuvre, mais pour une information des

administrés et de ceux concernés par l’acte réglementaire (ex. interdiction de stationnement à

compter de telle date…).

La question qui se pose en Droit est celle de savoir si l’Administration peut, et à quelles

conditions, laisser s’écouler du temps entre l’adoption d’un acte et le moment de son entrée en

vigueur, de son application. Autrement dit, peut-on prévoir des actes s’appliquant à longue

échéance ? Tout dépend de l’acte et des besoins justifiant cette échéance. En matière de décisions

individuelles, seront illégales les décisions individuelles pour lesquelles la date de décision ou la

date d’édiction est très éloignée de la date d’entrée en vigueur (nomination d’un fonctionnaire

au-delà d’un délai de 3 mois). Le délai est jugé « excessif ».

Le retard prend deux formes :

* Un terme suspensif (interdiction de stationnement)

* Une condition suspensive (ex. une mesure peut subordonner son application à

l’entrée en vigueur d’une autre mesure).

La légalité du retard dépend de la situation précise ou de la nature même de l’acte pris.

- L’avance (la production des effets dans le passé) : la réponse est évidemment négative.

De même que les lois n’ont pas d’effet rétroactif, les actes administratifs ne produisent pas

d’effets dans le passé : CE, 25 juin 1948, Société du journal L’Aurore. Ce principe n’est

évidemment que le corollaire de l’art. 8 de la DDHC de 89, du principe de non rétroactivité des

lois érigé en une règle constitutionnelle par le CC en 1969. Ce principe n’est rien d’autre que la

traduction du principe de la liberté politique formulée par Montesquieu (l’homme doit pouvoir

avoir le choix entre régler son action selon la règle ou accepter de la violer).

Il faut donc savoir quelle règle est susceptible d’être imposée à une action qui ne la

respecte pas. Si des normes ont un effet rétroactif, l’intéressé est soumis à la personne ayant la

maîtrise de ces règles. Il y a des cas de rétroactivité, on distingue 2 formes de rétroactivité en

réalité :

* Une rétroactivité au sens strict : c’est-à-dire l’utilisation d’un acte administratif

pour produire des effets dans le passé : l’arrêt de 48 interdit cette rétroactivité (cf. GAJA), on ne

peut pas décider de soumettre à une règle nouvelle une situation antérieure. Ce même principe

fait l’objet d’une exception.

* Une rétroactivité au sens large :

Le principe de non rétroactivité stricto sensu peut faire l’objet d’exceptions :

l’exception résultant d’une loi, si une disposition législative expresse autorise l’administration à

prendre une décision produisant des effets dans le passé, l’administration peut prendre 25 fév.

1949, Société civile de l’école Gerson.

Lorsque l’administration sera autorisée à retirer une autorisation, dans certaines

conditions. Le retrait a un effet rétroactif, sur le passé de la décision qui est réputée n’avoir

jamais existé. Dans ce cas là, l’Administration agit sur le passé à l’aide d’une décision nouvelle.

Lorsque l’administration tire les conséquences d’une annulation contentieuse d’une

décision (prononcée par le juge), elle sera conduite à faire disparaître les effets d’une décision est

agira sur la passé. L’annulation contentieuse produit un effet rétroactif.

Il y a des cas, où la rétroactivité s’impose en vertu d’une lacune juridique.

La rétroactivité imposée par la loi : lorsque cela est nécessaire, l’Administration

pourra revenir sur une situation antérieure sous le contrôle du juge, et sous d’autres conditions

(cf. validations législatives). L’Etat s’en sert pour empêcher certains recours. Parmi les cas

d’intervention d’un acte dans le passé, il faut mentionner le cas des lacunes juridiques :

- Elles sont de type technique en réalité. Elles rendent l’application d’un texte impossible

(ex. oubli de la mention d’une commission censée intervenir).

- Il y a des lacunes idéologiques, dénoncées par un juge pour justifier sa non application de

la loi par ex.

Les lacunes techniques se rencontrent lorsqu’une réglementation n’est pas applicable, alors

même que tout le monde attend un texte. C’est ce que l’on a rencontré dans des périodes

appelées les campagnes de production, c’est-à-dire une période de temps s’ouvrant au cours de

laquelle plusieurs activités ont lieu (par ex. économiques), et qui est interprétée comme un

espace temporel unique (ex. une réglementation intervient au cours d’une campagne de pêche, ou

pour des productions agricoles). On isole une période de temps au cours de laquelle une

réglementation intervient, mais qui aurait dû intervenir plus tôt.

CE, 21 oct. 1966, Société Graciet & CE ass., 8 juin 1979, Confédération générale des

planteurs de betteraves, dans lequel le CE affirme que la réglementation doit produire ses effets

pour l’ensemble de la campagne agricole. La période de temps est considérée comme indivisible,

non fragmentable.

Il y a une autre forme de rétroactivité : la rétroactivité lato sensu, « au sens large ». Elle

correspond à des actes qui règlent des situations qui se prolongent dans l’avenir. Situation

fréquente. Beaucoup de réglementations produisent des effets pour le présent et pour l’avenir. La

question est de savoir si certains contrats conclus sous l’empire d’une réglementation doivent

nécessairement changer si la réglementation change ? Bien sûr qu’il faudra tenir compte de la

réglementation, mais souvent on maintient des situations antérieures (ex. réglementations en

matière d’hygiène et de sécurité). La question qui se pose souvent est celle de la fréquence des

changements, et du maintien des situations acquises. On retrouve des grands principes du Droit :

les situations antérieures peuvent être maintenues, un délai peut être prévu pour leur

modification…

Si une réglementation antérieure a permis de créer des droits acquis (par ceux aux profits

desquels on a créé ces droits), on ne pourra pas revenir dessus. On procédera pour l’avenir à une

modification de la réglementation.

C) La disparition des actes unilatéraux

Ex. Le nouveau règlement en vertu duquel on cessera le recrutement des professeurs

abroge un règlement antérieur.

On distingue deux situations :

➡La fin normale des effets d’un acte : de très nombreuses décisions administratives sont censées produire des effets pour un certain temps au delà duquel les effets disparaissent. Ex.

réglementation en matière de stationnement sur la voie publique pour une semaine. Le terme

extinctif est prévu par la décision elle-même.

De nombreux actes réglementaires prévoient un terme extinctif au-delà duquel l’acte cesse

de produire ses effets.

Cela ne vaut pas pour les actes individuels. Sauf obligation statutaire prévue par le loi, les

actes individuels ne peuvent pas être encadrés par un terme extinctif. On ne nomme pas un

fonctionnaire pour 3 ans, on n’accorde pas un permis de construire pour 2 semaines. Il y a

toujours des exceptions liées à la situation particulière (nomination d’un PR pour 5 ans, 9 ans

pour un conseiller au CC). Il y a aussi des limites de temps (retraite…). L’acte de nomination

d’un fonctionnaire ne prévoit pas de terme extinctif, qui anticiperait sur une certaine retraite.

⇨Quand il est réglementaire : en vertu d’une disposition expresse.

⇨Quand il est individuel : avec la fin de la situation (disparition de la personne, retraite…).

➡La fin anticipée : retrait et abrogation des actes administratifs.

D’un côté, l’action de l’Etat a besoin de pouvoir s’adapter à des situations nouvelles. On ne

concevrait pas une situation faisant prévaloir le passé sur le présent, sauf à vouloir maintenir une

action dans une tradition. Or, nous vivons dans des Etats qui conçoivent l’évolution humaine.

L’action des autorités étatiques doit pouvoir s’adapter à des situations présentes et imposer des

comportements pour l’avenir.

Cette action ne saurait être capricieuse : l’adaptation ne saurait être décidée de manière

autoritaire, au risque de tomber dans l’arbitraire, despotisme…

Les Etats d’aujourd’hui concilient l’adaptation de situations étatiques et le maintien de

situations acquises. On essaye de concilier la continuité de l’Etat avec l’intangibilité des

situations individuelles.

Autrement dit, les règles générales sont censées pouvoir évoluer, mais les situations

individuelles créées sur le fondement de règles générales doivent être maintenues lorsqu’au delà

d’un certain délai, elles sont acquises. Ce principe de continuité est une autre forme de la

« souveraineté de l’Etat ».

De l’autre côté, il y a le principe de l’intangibilité des situations individuelles, des droits

créés.

Il faut parvenir à des règles qui concilient ces impératifs antagonistes d’adaptation et de

maintien. On dispose de 2 formes de décisions :

⇨L’abrogation : on supprime les effets d’un acte pour l’avenir. Abrogation législative : une nouvelle loi abroge la loi antérieure. Il n’est pas nécessaire que l’acte s’appelle « abrogation »)

⇨Le retrait de la décision administrative : l’Administration dispose du pouvoir de retirer une décision dont elle est à l’origine. Ce retrait produit un effet rétroactif, absolument équivalent

à l’annulation par le juge administratif d’une décision administrative. L’acte retiré par

l’Administration disparaît de l’ordre juridique comme s’il n’avait jamais existé. Compte tenu de

la force de ce retrait, les règles qui encadrent ce retrait sont assez strictes. L’Administration ne

peut pas retirer un acte n’importe quand. On a donc une autre distinction à laquelle on sera

attentif : la distinction entre les actes légaux/illégaux. Il peut paraître normal de retirer un acte

illégal, d’abroger un acte illégal. En revanche, il ne semble pas possible de retirer un acte illégal,

mais il est concevable d’abroger un acte légal pour en prendre un autre. Les règlements

administratifs peuvent être changés sans qu’ils soient illégaux.

Une autre distinction doit être prise en compte au moment de la conciliation : la différence

entre les actes individuels et actes réglementaires. Si on veut concilie l’adaptabilité et

l’intangibilité des situations acquises, on ne peut concevoir d’appliquer les mêmes solutions à

des actes différents (individuels et réglementaires). Les règles varient selon que l’acte est

individuel et réglementaire, et plus précisément selon qu’il a ou non créé des droits.

Comment définir un acte créateur de droits ? Il n’y a pas de droits sans obligation. Le JA

est souvent embêté lorsqu’il s’agit de définir un acte créateur de droits. 1984, conclusions : « Un

acte est créateur de droits si d’une part quelqu’un a avantage à son maintien, et si d’autre part

vous [le CE] estimez pouvoir lui reconnaître une stabilité limitant la possibilité pour

l’Administration de le remettre en cause » Cela est exprimé sous réserve que le JA dispose d’un

large pouvoir d’appréciation.

Autrement dit, un acte est dit créateur de droits par le juge s’il estime qu’un individu a

avantage à son maintien et qu’il faut le maintenir. Il n’y a aucune définition, mais un maintien au

cas par cas. Cela permet au JA de donner une liste d’exemples d’actes créateurs de droits.

Rentrent dans cette catégorie les nominations, promotions, décorations, autorisations de faire

(conduire, construire, démolir, exploiter…), attributions (subventions, biens, diplômes, titres,

contrats…), approbations (par une autorité, d’une procédure…). Ces droits sont concédés au

demandeur de l’acte.

Ces actes peuvent aussi parfois créer des droits au profit de tiers, c’est-à-dire des gens qui

ne sont pas destinataires de l’acte. Ils créent des droits au profit du destinataire, quand d’autres

n’en créent pas à son encontre, mais en créent au profit de tiers (décision de refus ne créant pas

de droit au profit du destinataire, mais ces refus créent des droits au profit de tiers). Cela va avoir

des effets sur les délais sur lesquels on pourra revenir sur un droit.

À l’opposé, on trouve les actes non créateurs de droits :

- obtenus par fraude (examen, concours…),

- qualifiés d’inexistants par le juge,

- actes se bornant à constater une situation,

- actes pécuniaires de liquidation d’une somme.

Il peut être retiré ou abrogé dans n’importe quelle situation (on ne touche pas à des

situations acquises).

Aucun acte réglementaire n’est créateur de droit en réalité.

En doctrine, on distingue les situations d’actes créateurs de droits acquis et les actes

créateurs de droits non acquis/précaires (qui ne confèrent pas de droits définitifs, de pure faveur

comme les autorisations de police, d’occupation du domaine public). Il faudrait distinguer les

actes créateurs de droits définitifs, non définitifs, et non créateurs. Cette distinction définitif/non

définitif semble inutile. Ces droits sont créés car l’autorisation est favorable, mais comme c’est

une autorisation elle peut toujours être abrogée sans que l’on porte atteinte à une situation

individuelle. Il n’y a jamais eu de droit créé au sens propre, et il n’y a pas d’obligation de

l’Administration de revenir sur une situation. Certains imaginent des droits sans obligations, ce

qui sont des droits moraux.

On a alors : actes créateurs de droit (ayant une contrepartie qu’est l’obligation de

l’Administration de ne pas revenir sur une situation passée) et les actes non créateurs de droits.

La question de l’abrogation :

On distingue les actes réglementaires et les actes non réglementaires.

⇨L’abrogation des actes réglementaires est toujours possible, en vertu d’une JP constante qui est l’adaptation aux règlements administratifs un principe valant pour les lois (toujours

abrogeables). Deux arrêts : - CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigles,

le CE fait application du principe selon lequel un règlement peut toujours être modifié et nul n’a

droit à son maintien.

- CE sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier, dans lequel le CE

affirme que les usagers d’un SPA n’ont aucun droit au maintien de ce service, et qu’il appartient

à l’Administration de mettre fin à un tel service lorsqu’il l’estime nécessaire (avant même la

durée initiale). Principe reconnu par CC dans une décision du 27 juillet 1982 (82-142).

Les règlements sont ici légaux, conformes à la loi, que l’Administration peut modifier

avant leurs termes, sans que l’on puisse considérer un droit quelconque au maintien d’un

règlement. L’abrogation d’un règlement légal est toujours possible.

Il y a une obligation d’abroger les règlements illégaux en Droit administratif, résultant de

l’art. 3 du décret du 28 nov. 1983. « Toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal

(…) doit être satisfaite ». Un décret est lui-même un règlement, et l’auteur de ce décret peut

revenir dessus en vertu de la norme selon laquelle nul n’a droit au maintien d’un règlement.

Comment imposer à l’Administration cette norme ? CE ass., 3 fév. 1989, Alitalia, où le CE élève

cette norme du décret de 83 au rang de principe (qu’il ne qualifie pas de Principe Général du

Droit (PGD)), mais c’est imposer que l’Administration ne pourra jamais revenir dessus sans se

heurter à la censure du JA (étant soumis à la loi, mais pas au décret !).

Deux motifs d’illégalité pour un règlement :

- Illégalité ab initio, initiale : avant cela, il existait une JP du CE complexe résultant de CE,

12 mai 1976, Leboucher & Tarendon, posant une obligation d’abroger un règlement qui était

imposé à l’Administration, lorsqu’elle était saisie par un particulier.

Plus tard, CE sect., 30 janv. 1981, Ministre du Travail c/ Sté Afrique Europe Transactions,

le CE posait la règle selon laquelle l’abrogation n’est plus obligatoire et devient une faculté

lorsqu’elle est demandée après l’expiration du délai de recours contentieux (c’est-à-dire au-delà

du délai de 2 mai après la publication d’un acte réglementaire). L’abrogation n’est plus

obligatoire. Un acte réglementaire illégale, après 2 mois, pouvait être conservé dans l’ordre

juridique administratif, et pouvait même produire des actes individuels a priori eux-mêmes

illégaux car produits sur le fondement d’un acte illégal.

C’est pour en finir avec cette situation qu’on a introduit l’art. 3 du décret suscité.

- Illégalité résultant de circonstances de fait ou de droit :

Lorsqu’elle résulte de circonstances de droit, c’est l’illégalité résultant d’une modification

de la loi, ou d’une modification d’une norme internationale. Dans la mesure où les règlements

administratifs doivent respecter les lois/réglementations internationales, il est normal de pouvoir

modifier les textes pour les rendre conformes au textes hiérarchiquement supérieurs.

Lorsqu’elle résulte de circonstances de fait, c’est l’hypothèse qui résulte de la finalité

qu’est censée poursuivre le règlement. Pour qu’un règlement de police soit légal, il faut qu’il soit

nécessaire, que la mesure prise par l’autorité de police soit proportionnée aux finalités

poursuivies. Si la finalité disparaît, le règlement n’a plus de raison d’être. Il y a une illégalité à

maintenir une telle réglementation. Son abrogation est justifiée.

Cette construction du changement de droit ou de fait résulte de CE, 10 janvier 1930,

Despujol, à propos d’un arrêté de réglementation du stationnement (GAJA). Il a permis cette JP

habile sur les changements de circonstances.

Décret de 83 va bientôt disparaître. Le décret du 8 juin 2006 dispose que le décret du 28

nov. 1983 modifié est abrogé à compter du 1 er

juillet 2007. Cela ne veut pas dire que le contenu

du décret de 83 disparaît complètement. La loi du 12 avril 2000 a repris des choses, et la JP a

érigé des principes en PGD (obligation d’abroger des règlements illégaux, suite à l’arrêt Alitalita

par ex.).

Les conditions pour l’abrogation d’un acte :

- L’Administration doit être saisie d’une demande,

- Par une personne ayant un intérêt à cette abrogation,

- La personne doit s’intéresser à l’autorité pouvant abroger le règlement (l’auteur du

règlement) afin de respecter le parallélisme des compétences. Le PM ne peut abroger un arrêté

du maire.

- En outre, l’Administration engage sa responsabilité pour faute si elle s’abstient d’abroger

un règlement illégal, que ce règlement ait été illégal dès l’origine, ou qu’il le soit devenu du fait

d’un changement de circonstances ou de droit.

Il y a une limite à ce pouvoir d’abrogation, une question récurrente à chaque abrogation

d’un acte réglementaire, car un acte réglementaire peut servir de fondement à un acte individuel :

que vont devenir les actes individuels produits sur le fondement du règlement ? Ils demeurent en

tant que tels (la nomination d’un fonctionnaire à un poste en vertu d’un règlement ne sera pas

remise en cause), car l’abrogation fait disparaître le règlement pour l’avenir. Tous les actes pris

sur le fondement de ce règlement dans le passé demeurent.

On s’oriente vers une remise en cause selon laquelle les actes réglementaires sont toujours

abrogeables, d’où la question de la sécurité juridique.

⇨La question de la sécurité juridique ?

Nouvel opium des juges, le principe de sécurité juridique vient du Droit communautaire qui

l’a associé avec un autre principe, qu’est le principe de la confiance légitime (ce principe vient

du droit allemand). Il a été explicitement consacré par CJCE, 4 juillet 1973, Westzicher, affaire

1/73, puis un autre arrêt en 79.

Le principe de confiance légitime consiste en la norme selon laquelle l’Etat ne peut changer

sa réglementation sans tenir compte de la situation créée par un état du Droit antérieur. Cette

affirmation conduit la juridiction communautaire à envisager la possibilité pour un administré

d’engager la responsabilité d’un Etat :

- soit du fait d’un changement tellement fréquent de la réglementation qu’il ne serait plus

matériellement possible de s’y conformer (les entreprises ne peuvent plus se conformer),

- soit la responsabilité est engagée du fait d’une trop grande difficulté à saisir la

réglementation, à la comprendre, telle que les opérateurs économiques ne pourraient s’y

conformer.

> Des mesures transitoires sont prévues par le droit communautaire avant tout changement

de réglementation, ce qui incite les Etats à réfléchir avant de changer leur réglementation.

Le revers du principe de la confiance légitime est le principe de la sécurité juridique. La

sécurité juridique ne consiste plus en la mise en œuvre de mesures transitoires, mais vise à

préserver les situations individuelles créées par la réglementation antérieure. Ce principe de la

sécurité juridique recouvre l’hypothèse de la rétroactivité en droit communautaire. La confiance

légitime est un verrou supplémentaire au principe de non rétroactivité.

La confiance légitime n’existe pas sous cette appellation en Droit français, bien qu’il y ait

eu des tentatives (TA Strasbourg, 8 déc. 1994, Entreprise de transport Freymuth) :

L’administration doit prévoir des mesures transitoires lorsqu’elle modifie la réglementation

existante. La loi doit être claire et prévisible du point de vue des juges constitutionnels, comme

pour les juges administratifs. On doit pouvoir prévoir une adaptation à la modification de la

réglementation. Mais, ce jugement du TA a par la suite été infirmé par la CAA Nancy, 17 juin

1999, Freymuth, qui ne suit pas le jugement encore qu’elle ait eu une certaine velléité de le

faire : on ne peut réunir les conditions de la violation du principe de la confiance légitime. En

revanche, le CE va par la suite mettre le principe de confiance légitime sous le boisseau par CE,

9 mai 2001, Ministre de l’environnement c/ entreprise Freymuth. Le principe de confiance

légitime n’est pas applicable en Droit interne, mais il existe en Droit communautaire. Le CE ne

peut l’ignorer. Depuis qu’il accepte de faire prévaloir le Droit communautaire sur le droit interne,

il peut se trouver contraint d’appliquer ce principe au droit interne : les principes généraux du

droit communautaire sont applicables dès lors que le droit communautaire lui-même est

applicable. Cela résulte de CE ass., 5 mars 1999, Rouquette.

L’Administration française doit elle appliquer une norme s’inspirant de ce principe ? Une

norme transitoire doit-elle être prévue pour ne pas porter atteinte aux situations antérieures ? Si

le principe n’est pas formellement appliqué, et rejeté en droit interne, il est évident que

matériellement, la norme selon laquelle une réglementation administrative ne peut intervenir sans

mesures transitoires existe depuis bien longtemps (CE, 1982, Compagnie des mines de Siguiri,

où le CE annule un retrait d’autorisation opéré dans des conditions abusives car des mesures

transitoires n’avait pas été prévues).

Récemment, le CE a consacré explicitement un principe de sécurité juridique : CE ass., 24

mars 2006, Capé MG (?). Tout cela résulte d’un corollaire de l’affaire Enron. Les conclusions

annoncent un grand bouleversement. La question est de savoir pourquoi le CE a appelé cela la

sécurité juridique, car cela s’appelle la confiance légitime en Droit communautaire. Mais,

l’entreprise rhétorique consistant à qualifier d’un autre terme un principe communautaire

remonte déjà à une dizaine d’années. Dans son rapport public de 2005, le CE avait proposé tout

un rapport relatif à la sécurité juridique et à la complexité du Droit. L’idée de sécurité juridique

était antérieure, car en 1995, le thème était revenu. L’expression de sécurité juridique n’est pas

étrangère au Droit communautaire, ainsi qu’au Droit européen (CJCE, 1972, ACNA c/

commission, 57/69, à propos de l’exigence fondamentale de la sécurité juridique). CEDH, 1979,

Marckx c/ Belgique, où la CEDH évoque un principe de sécurité juridique nécessairement

inhérent au Droit de la convention (CEDH) et au Droit communautaire. Dans cet arrêt du 24

mars 2006, le CE est saisi d’un décret approuvant le nouveau code de déontologie applicable à

une profession. Les requérants contestaient ce décret, et notamment l’application de ce décret

aux contrats en cours. Le CE a lui aussi estimé que les perturbations excessives apportées aux

relations contractuelles en cours par le décret contesté étaient contraires au principe de sécurité

juridique. Il n’a pas annulé le décret, mais a posé un principe selon lequel « le pouvoir

réglementaire doit édicter les mesures transitoires qu’impliquent s’il y a lieu une réglementation

nouvelle ».

Désormais, le pouvoir de modifier les actes réglementaires (jusqu’à présent formellement

illimité) est encadré pour des motifs de sécurité juridique. Derrière la sécurité juridique

consacrée par le CE, il n’y a rien d’autre que ce que d’autres appellent la confiance légitime.

Le principe de confiance légitime créerait un droit subjectif à une absence de

réglementation, à créer un droit subjectif à un particulier parce qu’il n’y a pas de réglementation.

Ce ne serait pas une garantie contre des changements de réglementations. L’explication est peu

convaincante, car la logique du principe même n’est pas reconnue. Il s’agit ici de garantir la

modification des réglementations applicables et de dénoncer l’inflation des réglementations.

Mais, CJCE, 2005, Alliance for Natural Health and others, 154/04. CJCE explique qu’un

opérateur économique (= entreprise) ne saurait faire valoir un droit acquis ou même une

confiance légitime dans le maintien d’une situation existante qui peut être modifiée par des actes

pris par les institutions communautaires dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation.

Derrière le principe de confiance légitime, il n’y a pas de droit subjectif à une absence de

réglementation. Choisir la sécurité juridique, c’est une forme de nationalisme juridique et une

forme pour le CE de préserver son autonomie, en décidant que le principe de confiance légitime

s’appliquera quand le Droit communautaire est applicable. Le juge français reste maître du

principe dans le cadre du droit interne. C’est un moyen d’organiser les rapports entre le droit

international et le droit interne. L’articulation entre le droit international/communautaire et le

droit interne sont plutôt monistes. En réalité, dès que les juges le peuvent, ils organisent un

dualime, séparer les 2 sphères.

Le Droit administratif consacre un principe de sécurité juridique, qui n’est rien d’autre que

la confiance légitime du Droit communautaire, pour remédier à la complexité du Droit, ce qui est

paradoxal.

➡L’abrogation des actes non réglementaires.

Le problème majeur est le problème de la création des droits, et la grande distinction à

laquelle on se rapporte (summa divisio) est à établir entre les actes créateurs de droits et les actes

non créateurs de droits.

⇨L’abrogation des actes non réglementaires créateurs de droits : ces actes ne sont en principe jamais abrogeables, parce que précisément ils créent des droits. Cela est

particulièrement vrai des actes non réglementaires qui sont en outre parfaitement légaux. Ces

actes légaux sont protégés par le principe de l’intangibilité des situations individuelles. Mais, il

existe un moyen de neutraliser ce principe et d’abroger un acte créateur de droits non

réglementaire sans le dire : c’est l’hypothèse de l’acte contraire. Ex. la révocation du

fonctionnaire (pas d’effest pour le passé, mais pour le futur, et c’est un acte contraire à sa

nomination). Dans la mesure où les effets valent pour le futur, c’est une abrogation. Cet acte

devra être motivé, en vertu de la loi de 1979, car il est défavorable.

Pour les actes illégaux, la solution est différente : ils n’ont pas de raison de rester dans

l’ordre juridique. Mais s’ils créent des droits, il faut préserver les situations individuelles. On va

trancher à l’aide d’un critère purement temporel : ces actes individuels créateurs de droits et

illégaux peuvent être abroger dans le délai du recours contentieux, mais pas au-delà. Au-delà du

délai de recours, on considérera que la situation individuelle est acquise et qu’elle ne peut plus

être remise en cause.

⇨Enfin, pour les actes non créateurs de droits, il n’y a aucune situation à préserver. L’abrogation est donc toujours possible, mais peut être en outre obligatoire dans certains cas,

notamment lorsque l’Administration est saisie d’une demande d’abrogation d’un acte non

réglementaire, non créateur de droits et illégal (à la condition que l’illégalité soit constatée !).

Cela résulte de CE sect., 30 nov. 1990, Association Les Verts.

➡Les règles relatives au retrait.

Il faut envisager la décision de légalité d’un retrait avec une certaine délicatesse, le retrait

étant rétroactif. Le retrait est « consolateur et consolidateur » (P. Délvolvé). L’acte, en dépit de

son illégalité, doit être maintenu, car la situation créée est acquise.

⇨Peut on retirer un acte légal ? Il n’a aucune raison d’être retiré, mais certains aménagements sont prévus : on a établi une distinction.

- Actes créateurs de droits : lorsqu’il est légal, il ne peut être jamais retiré pour

simple opportunité (CE sect, 21 mars 1947, Mlle Ingrand, à propos d’un acte ayant rapporté une

mesure disciplinaire, & CE sect, 13 nov. 1981, Commune de Houilles, où le maire ne peut retirer

un arrêté ayant créé des droits au profit de l’intéressé et qui n’est pas illégal). Le retrait est

possible si :

* Une disposition législative l’autorité, l’Administration étant soumise à la loi,

si la loi autorise le retrait, l’Administration doit le faire.

* S’il existe une demande de l’intéressé, et à condition que le retrait de cet acte

légal créateur de droits ne porte pas atteinte aux droits des tiers (CE sect., 23 juillet 1974,

Ministre de l’Intérieur c/ M. Gay, l’auteur d’une décision ayant créé de droit ne peut la rapporter,

que si elle ne porte pas atteinte aux droits des tiers).

- Actes non créateurs de droits : la JP admet volontiers le retrait pour simple

opportunité. Cela résulte de CE sect., 27 juin 1947, Société Duchet et Cie. Mais, pour ces actes

non créateurs de droits, on opère une distinction :

* Les actes non réglementaires, individuels : ils peuvent ne pas avoir créé de

droits pour l’avenir, mais avoir créé des droits pour le passé (ex. autorisations précaires et

révocables ; nomination à la discrétion du Gouvernement). Cela ne prévoit pas de pouvoir rester

en place pour « x » années. Des droits sont créés en matière de retraite. Le retrait et la disparition

rétroactive de l’acte le fairait disparaître dans le passé. Il est créateur de droits jusqu’à son

extinction. Lorsque l’acte créé des droits pour le passé mais pas pour l’avenir, seule reste la

possibilité d’une abrogation.

* Les actes réglementaires : même lorsqu’ils sont légaux, ils peuvent être

retirés pour opportunité à la condition qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une application, servi de

fondement à des décisions individuelles. Alors, la disparition de ces actes rétroactivement fairait

disparaître tous les actes individuels produits sur le fondement de cet acte réglementaire. Ainsi,

le règlement des examens ne pourrait être retiré au mois de janvier, dès lors qu’il y a application

par des situations individuelles.

Un acte non réglementaire peut ne pas avoir créé des droits au profit du destinataire mais

au profit des tiers : le retrait de permis de construire. L’acte ne peut plus être retiré, car il a créé

des droits au profit de tiers.

⇨Les actes illégaux : pour les actes illégaux, on distingue :

- Actes illégaux non créateurs de droits : peut être retiré à toute époque sous réserve

des droits des tiers. Il faut se méfier de ces actes non créateurs de droits au profit de leur

destinataire principal. Il est illégal, ne créé pas de droits, il n’y a pas à le maintenir.

- Actes illégaux créateurs de droits : on a longtemps vécu sous l’empire de CE, 3

nov. 1922, Dame Cachet, où la solution était complexe. L’Administration ne pouvait retirer à

l’époque un acte créateur de droit illégal que si les délais de recours n’étaient pas expirés. Cette

solution pouvait apparaître simple sur le papier, mais en réalité se posait une question qui était de

savoir quand commence à courir le délai de recours (2 mois).

* Le délai commence-t-il au jour de la notification de l’acte ? Il ne court qu’au

regard du destinataire dans ce cas-là. On ne tient pas compte des tiers dans cette hypothèse.

* Doit-on considérer que le délai commence à courir au jour de la publication

d’un acte, ce qui permet l’information des tiers. L’Administration ne notifiera alors plus rien…

Le CE a adopté une nouvelle solution : CE, 6 mai 1966, Ville de Bagneux, où le CE

admettait que l’Administration pouvait retirer à toute époque une décision illégale créatrice de

droits si cette décision bien que notifiée n’a pas été encore publiée et donc n’a pu créer de droits

au profit des tiers. Cette solution avait l’avantage qui était de permettre à l’Administration de

revenir sur une situation individuelle, mais elle laissait le destinataire de l’acte dans une grande

indécision. Il y avait une atteinte à la sécurité juridique dans le sens de la non rétroactivité d’un

acte administratif. Si on peut revenir sur une décision notifiée mais pas publiée, on peut

considérer que le droit n’est jamais acquis ! L’Administration prend parfois ses aises : CE ass.,

24 oct. 1997, Mme de Laubier, dans lequel l’Administration avait retiré un acte illégal dans les

délais du recours (conformément à la JP Cachet), mais qui n’avaient pas commencé à courir car

l’Administration elle-même avait en réalité empêché que ce délai ne commence à courir.

L’Administration a tenté de jouir de sa propre turpitude, ce qui est interdit, ce qui interdit.

La question du délai du recours et du délai de retrait devait être distinguée ! Pour éviter que

ne se prolongent des décisions d’indécision, et afin une bonne fois pour toutes de permettre aux

destinataires d’une acte créateurs de droit à quoi s’en tenir, il fallait séparer le délai du recours du

délai du retrait. CE ass., 26 oct. 2001 fait cela, M. Ternon (GAJA), arrêt qui introduit une rupture

entre le délai du recours et le délai du retrait, et qui abandonne la logique des arrêts Cachet et

Laubier. Le CE pose en principe que sou réserves de dispositions législatives ou réglementaires

contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, « l’Administration ne

peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits si elle est illégale que dans le

délai de 4 mois suivant la prise de cette décision ». Le délai de 4 mois correspond au double du

délai du recours contentieux (2 x 2 mois), il est purement arbitraire. L’expression « prise de

décision » est complexe : on ne parle plus de notification/publication. Il en ressort :

1/ L’Administration peut revenir sur une décision illégale au delà du délai de 2 mois, et

peut si elle en était informée (d’un recours exercé par un administré) encore éviter un recours

contentieux en retirant son acte, avant que l’affaire ne soit portée devant le JA. On concilie

l’autonomie de l’Administration avec le principe de bonne administration de la justice

administrative.

2/ Le point de départ du délai commence avec la prise de décision, ce qui laisse entendre

qu’il faut se référer à la date de la signature de l’acte lorsqu’il est signé, et s’il ne l’est pas, à une

matérialisation quelconque de cet acte, voire à son expression orale si la décision a été prise

oralement.

3/ Une fois expiré le délai de 4 mois, il est évident que l’Administration ne pourra plus

retirer une décision créatrice de droits illégale.

L’arrêt Ternon apporte beaucoup de clarté et de systématicité, mais maintient une règle

évidente : le destinataire de l’acte comme les tiers disposent toujours de 2 mois pour contester un

acte illégal créateur de droits, après la notification pour l’intéressé, ou la publication pour les

tiers.

C’est un moyen de concilier les droits individuels créés par une décision, même illégale, et

l’illégalité qui suppose le retrait d’une décision illégale, et la continuité et le bon fonctionnement

du service. Au-delà de 4 mois, une décision créait ses droits définitivement. Lorsqu’elle est

illégale, l’Administration peut rattraper l’erreur, pour éviter un contentieux, ce qui soulage par

ailleurs le JA.

Ternon ne fait pas disparaître la JP antérieure. La distinction du délai de recours pour les

destinataires directs de l’acte et pour les tiers demeure évidemment.

- Le destinataire direct de l’acte administratif dispose d’un délai de recours de 2 mois, après

la notification de l’acte.

- Pour les tiers, le délai est aussi de 2 mois, mais après la publication de cet acte, car les

tiers ne peuvent être informés de la décision qu’une fois cette décision publiée.

Dans ces conditions, la sécurité juridique des destinataires est acquise à l’égard de

l’Administration, c’est-à-dire que le destinataire lui-même sait à quoi s’en tenir vis-à-vis de

l’Administration dans le délai de 4 mois, ou dans le délai du recours, mais il lui reste toujours le

délai qui court auprès des tiers, puisque les tiers disposent d’un délai de recours ne correspondant

pas systématiquement au délai du recours le concernant lui. La date de notification ne correspond

pas nécessairement à la date de publication.

La sécurité juridique est relative, mais c’est parce qu’on cherche à protéger les droits des

tiers.

L’Administration ne peut se fonder sur la date de la publication pour le retrait, et donc

reculer comme avant Ternon le terme d’un retrait éventuel d’une décision illégale. Elle ne peut le

faire parce que Ternon prévoit explicitement que le délai du retrait commence au jour de la prise

de décision.

La situation d’un acte illégal ou créateur de droit s’est améliorée par rapport à ce qui

existait auparavant. Ternon n’abolit pas les droits des tiers, ni l’incertitude juridique pouvant en

résulter.

Ternon doit beaucoup à la loi du 12 avril 2000 sur les relations entre les usagers et

l’Administration venue mettre de l’ordre dans les délais de recours de décision, en clarifiant que

le délai de 2 mois était impératif, que le silence valait rejet… Ternon a aussi subit une évolution,

notamment en matière de décisions créatrices de droits. En vertu d’un arrêt CE sect., 15 oct.

1976, Buissière, il était acquis que les décisions recognitives (c’est-à-dire par laquelle

l’Administration se borne à reconnaître une situation constituée, par ex. des droits préexistants,

ou alors des décisions conférant un avantage sans que l’Administration ne puisse exercer un

pouvoir d’appréciation à l’égard du bénéficiaire de cet avantage) étaient considérées comme ne

conférant en elles-mêmes aucun droit. Elles se contentaient de reconnaître un droit conféré par

une autre décision, mais la décision elle-même ne créait par elle-même aucun droit. Dès qu’elle

était illégale, cette décision recognitive pouvait être retirée à tout instant.

Ex. de décision recognitive : les décisions purement pécuniaires, par laquelle

l’Administration accorde une prime à un fonctionnaire, mais qui ne dépend pas des qualités des

fonctionnaires, une prime purement statutaire, qui est prévue par le statut qui régit le poste

occupé par tel fonctionnaire. Cette décision n’est pas considérée comme créatrice d’un droit :

elle s’attache au statut, elle est « purement réglementaire ».

Récemment, dans un arrêt 6 nov. 2002, Mme Marguerite Soulier, où Mme Soulier

bénéficie d’un avantage financier illégal, et que l’Administration le lui ayant accordé a décidé de

retirer 10 mois après son octroi. Or, les premiers juges ont considéré que la décision était

recognitive, que la prime s’attachait au statut et non pas à la qualité de la personne. Et que, bien

qu’illégale, elle pouvait être retirée au-delà du délai de recours, et du délai de retrait. Le CE fait

une analyse différente : il juge que, « une décision administrative accordant un avantage

financier créé des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l’Administration avait

l’obligation de retirer cet avantage. (…) En revanche, n’ont pas cet effet les mesures qui se

bornent à procéder à la liquidation de la créance née d’une décision prise antérieurement. »

En l’espèce, la décision d’accorder une prime à Mme Soulier est considérée comme entrant

dans la catégorie des décisions procurant un avantage que l’Administration a l’obligation de

refuser, mais elle est créatrices de droits et ne peut être retirée que si elle est illégale, dans un

délai de 4 mois. La décision de retrait d’une décision accordant une prime elle-même illégale est

illégale. Mme Soulier retrouve donc sa prime retirée. Cette prime ne peut être qu’abrogée pour

l’avenir.

Soulier ne vient pas ruiner Ternon, mais révèle une préoccupation louable voulant cerner

les décisions créatrices de droit, en essayant de préserver au mieux les droits des tiers lorsqu’ils

bénéficient d’avantages. Cela impose à l’Administration de réfléchir à 2 fois avant d’accorder cet

avantage en question.

Il en est fini de la catégorie des décisions recognitives. Elle ne contient plus que les

décisions procédant à une liquidation d’une créance, c’est-à-dire au paiement matériel de cette

créance (présupposant la décision de procéder à cette liquidation, donc d’octroyer une prime).

Les décisions recognitives restent des décisions de pure exécution d’autres décisions elles-

mêmes créatrices de droit.

Ultime question, le délai de retrait de 4 mois posé par cet arrêt s’impose-t-il à

l’Administration lorsque c’est le bénéficiaire de la décision qui demande le retrait d’une décision

créatrice de droits à son profit ? CE, 13 novembre 2006, France Télécom, 270-536 répond par la

négative. L’Administration peut légalement retirer une décision sur demande du bénéficiaire au-

delà du délai de 4 mois, suivant son adoption, dès lors que la décision n’a pas créé de droits au

profit des tiers. Le problème juridique qui s’est posé est que : puisque le monsieur a refusé une

proposition de reclassification, France Télécom demandait le payement à ce monsieur de

sommes qu’il n’aurait jamais dû percevoir puisqu’il était nommé dans un corps, où il n’est pas

allé. Le monsieur a juridiquement demandé le retrait d’une décision dont il a bénéficié. Ce retrait

pouvait être prononcé au-delà de la décision de retrait. L’agent devra payer le somme à France

Télécom.

⇨Les décisions implicites : le silence gardé par l’Administration équivaut à une décision de rejet d’une demande. Le principe est posé par l’art. 21 de la loi du 12 avril 2000.

Cette décision implicite de rejet est considérée comme acquise au-delà d’un délai de 2 mois

qui suivent la réception par l’Administration d’une demande formulée par un administré.

Exception : CE sect., 14 décembre 1969, Sieur Eve, à propos d’une autorisation de cumul

d’exploitations agricoles. La loi de 62 applicable en l’espèce prévoyait qu’à défaut d’une

décision expresse, le refus du préfet dans un délai de 2 mois valait acceptation d’une demande.

Autrement dit, la loi prévoit explicitement dans cette affaire que le silence vaut acceptation, au-

delà du délai de 2 mois. Le CE a considéré qu’une fois passé ce délai de 2 mois, l’Administration

était désaisit, qu’elle ne pouvait plus retirer sa décision, et qu’en outre on n’a pas ici la question

des droits des tiers, puisqu’étant implicite, elle n’a jamais été portée à la connaissance des tiers.

En cas d’exception prévue par la loi, le silence peut valoir acceptation. Dans ce cas, la loi

postérieure s’appliquera, qui déroge à la loi antérieure, mais une fois l’acceptation formulée

implicitement par l’absence de réponse, l’Administration ne peut revenir sur sa décision.

En revanche, l’Administration retrouverait son pouvoir de retirer la décision, si le texte

dérogeant au principe valant rejet ajoutait en outre que l’Administration doit publier sa décision.

Il faut un acte de publication pour que le délai de recours des tiers court. L’Administration

dispose à nouveau d’un pouvoir de retrait. Cela résulte de CE ass., 1 er

juin 1973, Ministre de

l’Equipement c/ époux Roulin. Ces solutions de la JP sont consacrées par l’art. 23 de la loi du 12

avril 2000.

§ 2 : L’effectivité – le problème de l’exécution forcée (effets matériels d’une décision)

A) La sanction de l’inexécution

Par « inexécution », on entend l’inexécution d’une décision par les administrés. La

question qui se pose est de savoir si l’Administration dispose d’armes d’exécution effective de

ses décisions par les administrés. Autrement dit, dans quelle mesure peut-elle recourir à la force

pour obtenir l’exécution de ces décisions.

Si les décisions administratives jouissent du privilège du préalable, si elles ont un caractère

exécutoire, si ce caractère est une règle fondamentale de Droit public, il ne correspond pas à une

privilège général d’exécution forcée d’une décision. La JP administrative considère en effet qu’il

y aurait trop de risques à reconnaître à l’Administration un pouvoir d’exécution d’office,

d’exécution forcée, d’exécution par la force, des décisions de l’Administration. Autrement dit,

l’Administration ne peut pas se faire justice elle-même. TC, 2 déc. 1902, SCI de St. Juste

(GAJA), conclusions Romieu.

Mais alors, de quoi dispose l’Administration ?

Elle bénéficie de poursuites pénales, et d’un pouvoir de sanction administrative.

➡Les poursuites pénales :

En cas d’inexécution de sa décision, l’Administration pourra activer la justice pénale et

exercer un recours auprès de l’autorité judiciaire afin de requérir une sanction pénale, et de

solliciter au besoin l’autorisation de recourir à la force publique.

Cela évidemment, sous réserve que la loi n’a pas explicitement conféré à l’Administration

un pouvoir d’agir par elle-même (cf. exécution forcée plus bas).

S’il n’y a pas de loi supposant l’exécution forcée, l’Administration doit recourir à la

sanction administrative.

➡Les sanctions administratives : elles suppléent parfois les poursuites pénales, et s’y ajoutent parfois. Elles sont très en vogue, beaucoup de textes législatifs reconnaissent le pouvoir

d’infliger des sanctions. Le terme « sanctions » est très ambigu :

⇨Les sanctions au sens métaphorique : la recommandation, l’observation, la mise en garde, que l’Administration peut porter à la connaissance d’un administré, et pouvant aller jusqu’à des

mises en demeure, des injonctions de faire ou de ne pas faire. Ces décisions là ne sont pas encore

réellement des sanctions au sens étroitement juridique du terme.

⇨ Les sanctions juridiques sont : les blâmes, les suspensions, les interdictions d’activités, les retraits d’autorisation et d’agrément, les sanctions pécuniaires, les amendes.

Ces sanctions, prévues par des textes, sont assez efficaces. Elles sont prononcées par les

AAI. Elles relèvent du pouvoir exécutif, mais elles sont indépendantes et n’en relèvent pas. CE

sont des êtres hybrides créés dans les années 70 (cf. CNIL, CADA). On voulait désigner par là

des services ministériels externalisés. Ces AAI n’ont pas toutes la personnalité juridique. Rares

sont celles qui en jouissent. Elles sont censées exercer leurs pouvoirs indépendamment du

ministre du secteur dont elle relèvent, et du PM, même si elles sont composées par l’exécutif et

que des gens bien vus du pouvoir y siègent. Infligent des sanctions le Conseil de concurrence

(1986), qualifié d’organisme administratif par le CC en 1987, doté du pouvoir de prononcer lui-

même des condamnations pécuniaires, avec des montants importants.

La commission bancaire, autre AAI, peut prononcer des sanctions.

Le conseil des marchés financiers, la CNIL, le CSA, ont un pouvoir de sanction pécuniaire,

dont on dit qu’elles sont très lourdes.

L’autre question qui se pose est de savoir si ces AAI sont des juges, ou disposant d’un

pouvoir plutôt réglementaire ? Les juridictions, CE comme c. cass., considèrent que l’exercice de

ce pouvoir de sanction, même s’il n’est pas expréssément qualifié de pouvoir judiciaire par la loi,

donne lieu à des décisions qui sont réputées être prises par des tribunaux. Elles agissent comme

des tribunaux, au sens de l’art. 6, § 1 er

de la CEDH. L’intérêt d’une telle qualification est pour la

c. cass. et le CE d’avoir considéré que ces AAI siégeaient en qualité de tribunaux est que l’on

pouvait conserver les garanties des justiciables et reconnaître ces garanties à cela même qu’il

font l’objet des sanctions prononcées par ces AAI. Ces qualifications résultent de CE sect., 20

oct. 2000, Sté Habib Bank Ltd., ou CE sect., 22 nov. 2000, Sté Crédit Agricole indo suez

Chevreux, ou 4 février 2005, Sté GST Gestion et autres. La commission bancaire agit en qualité

de tribunal et peut se voir opposer le respect de l’art. 6, § 1 er

de la CEDH. La reconnaissance

d’un pouvoir de sanction ne viole pas quelque peut la règle de la séparation des pouvoirs. Mais,

le CC ne juge pas de la même façon, 28 juillet 1989, 89/260. Le CE a suivi cette décision, CE, 30

juillet 2003, Sté Dubus.

La superposition de sanctions administratives à des sanctions pénales ne conduit pas

l’Administration à des sanctions disproportionnées, en vertu de l’art. 8 de la DDHC (peines

strictement et évidemment nécessaires). Ce qui vaut pour la loi vaut pour des décisions

administratives (cf. décisions de police + contrôle de la proportionnalité).

Le CC a encadré ce pouvoir en prévoyant certaines garanties :

- Une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soit respecté le principe de légalité et

de nécessité des délits et des peines,

- Le principe de non rétroactivité de la loi pénale, lorsque cette dernière est plus sévère,

- Le respect des droits de la défense, exigence des droits de la défense qui « s’étend à toute

sanction ayant le caractère d’une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer

à une autorité non juridictionnelle ».

Cela résulte de CC, 25 février 1992, n°92/307.

L’Administration n’a pas le pouvoir de se faire justice elle-même. Elle est tenue d’utiliser

les procédures ordinaires (poursuite pénale, sanctions administratives), mais il est des cas où le

recours à la force est possible.

B) Le recours à la force

On distingue 2 hypothèses :

➡ Le recours n’est pas autorisé, mais le Droit s’applique et limite l’action de l’Administration :

Elle engage dans ce cas sa responsabilité. Elle commet une illégalité, car elle ne dispose

pas du pouvoir qu’elle met en œuvre. La question qui se pose n’est pas de savoir si ce recours est

illégal, mais de savoir quel juge sera compétent pour juger l’Administration, l’illégalité, et la

condamner à réparer la faute commise. On distingue de nouveau 2 situations :

⇨Le recours à la force non autorisée est illégal et n’a pas porté atteinte à une liberté fondamentale ou au droit de propriété : Le juge compétent est le JA. Arrêt de référence : CE, 21

juillet 1949, Wolff.

⇨L’exécution forcée (= recours à la force) viole un droit de propriété ou une liberté dite fondamentale : l’Administration a commis une voie de fait. Elle entraîne immédiatement la

compétence du JJ.

Il y a le référé des libertés (procédures refondues depuis 2000) pour une décision portant

atteinte à une liberté fondamentale (liberté d’aller et venir, de s’exprimer…). Les voies de fait

disparaissent. La JA préfère reconnaître la mise en cause d’une liberté fondamentale et préfère

suspendre la décision, que de se déclarer incompétent ce qui entraîne la compétence du JJ.

L’Administration, avec les voies de fait, agit en dehors de tout cadre juridique et se comporte

comme une personne privée. L’acte qu’elle commet est tellement grave qu’elle ne relève plus du

JA mais du JJ, l’idée étant que la JA ne peut plus être compétent car il n’est plus face à une

administration mais face à une Pprivée ayant utilisé la force à des fins strictement personnelles.

➡Le recours est autorisé sous certaines conditions : c’est le recours à la force sur habilitation. C’est une des exceptions (lorsque l’Administration ne recourt pas du pouvoir de

recourir à la force) prévue soit par une Loi, soit par la JP.

⇨Il y a en effet des lois qui dans certains cas prévoient des exceptions à l’interdiction d’utiliser la force pour l’Administration. On ne peut pas faire une liste exhaustive de toutes les

hypothèses législatives autorisant l’Administration à recourir à la force. Certaines lois ont un

caractère conjoncturel évident, n’ont une application que temporaire (loi du 19 janvier 1943 sur

la répartition des produits industriels sous le corporatisme de Vichy, et l’Administration disposait

en vertu de la loi du pouvoir d’exécuter de manière forcée certaines décisions impératives qu’elle

pouvait prendre, comme contraindre de transférer des stocks de textile d’une entreprise à une

autre).

D’autres lois ont connu des applications plus durables.

Ex. loi du 29 décembre 1892 sur l’occupation de terrains privés, en vertu de l’exécution de

travaux publics, autorisant des agents de l’Administration à pénétrer sur des terrains privés dans

autorisation de la part des propriétaires.

Ex. en matière de la construction et d’habitation, le code de construction et de l’habitation

habilite des agents de l’Administration à faire exécuter des travaux d’office, en cas d’inexécution

par le propriétaire. D’où les arrêtés de péril du maire pour des travaux de consolidation. C’est

une exécution forcée : on dispose du bien du propriétaire sans son consentement. Il n’y a pas de

voie de fait, en vertu de la loi elle-même.

Ex. loi de 1906 autorisant les agents à disposer des terrains privés pour installer les lignes

électriques.

L’Administration peut prendre des décisions unilatérales se rattachant à des droits

individuels. Ce sont des PPP. L’une des PPP est le pouvoir de disposer du bien d’autrui, au nom

de l’intérêt général. Dans ce cadre, l’Administration a le pouvoir d’exécuter sa décision sans le

consentement.

Exécutoire ici, s’entend comme exécution d’office, exécution forcée (cf. arrêté de péril).

⇨Les exceptions admises par la JP, de 1902 (Romieu). Le TC, puis le CE et la JP en général, ont admis un pouvoir d’intervention au profit de l’Administration en dehors de tout texte

légal habilitant l’Administration. Ce pouvoir est subordonné à des conditions strictes.

- L’urgence : Ces conditions tiennent à la gravité de la situation, qui exigerait une

action immédiate de l’Administration, ce qui suppose que l’Administration ait constaté une

urgence, susceptible de contrôle par le JA.

Ex. réquisition d’immeuble de 1939 à 45, où le JA a considéré que les réquisitions étaient

justifiées par une urgence (CE sect., 18 janvier 1946, Agence Brad).

Ex. prise de possession d’une habitation vacante pour y loger une famille expulsée en plein

hiver (TC, 23 mars 1950, Martin-Rouilmas).

L’urgence n’est pas constatée, et ne justifie pas une réquisition d’immeuble, lorsque la

famille privée de logement du fait d’un incendie s’est vue offrir par l’employeur du sinistré un

appartement de rechange (1957).

La première condition est l’urgence, qui est contrôlée par le JA ! Le JA cherche à savoir si

la décision est proportionnée à la finalité poursuivie.

- L’absence de toute autre sanction légale : cette hypothèse est le produit de Romieu

(SCI St. Juste). Il imaginait le cas où une loi pourrait ne pas être exécutée au motif que le

législateur aurait omis une condition de l’application de la Loi, et not. si le législateur a omis des

sanctions adéquates dans la loi elle-même. L’Administration ne dispose pas d’un moyen de

contraindre : la question est de savoir si elle peut elle-même compléter la loi en procédant

éventuellement à une exécution forcée. Romieu, immédiatement, affirme que la force doit rester

à la loi et qu’il serait dangereux de reconnaître à l’Administration le pouvoir de pallier la lacune

législative d’elle-même. En même temps, il faut pouvoir agir sans être tenu à un débat législatif

(long sous la III République, et à l’issue improbable). Le juste milieu serait de donner à

l’Administration une possibilité d’intervention, pour exécuter la loi, sans glisser vers l’arbitraire.

Romieu envisage alors 4 conditions susceptibles de permettre à l’Administration d eprocéder à

l’exécution forcée d’une décision en l’absence de sanctions légales :

* Il faut qu’il n’y ait pas de sanction adéquate, « le contrôle de l’Administration

ne pourrait être licite qu’à la condition d’être l’ultima ratio à défaut du moyen normal qui est

l’application de la loi par le juge pénal » : l’Administration peut utiliser la force en cas d’absence

de sanctions pénales prévues par la loi. Mais, l’absence de sanctions civiles est aussi visée. CE

précise qu’il ne fallait pas se limiter à l’absence de sanctions pénales.

> En cas d’éventuelles procédures au civil engagées par l’Administration,

alors elle ne disposait plus du pouvoir de procéder à l’exécution forcée de sa décision (CE, 17

mars 1911, Abbé Bouchon, à propos de l’expulsion d’un presbytère).

> Si des sanctions administrations sont autorisées par la loi,

l’Administration est privée du pouvoir d’exécuter sa décision (CE, 23 janvier 1925, Alban).

* Il faut qu’il y ait lieu à exécution forcée : l’Administration doit avoir

rencontré une résistance de la part des administrés. Il faut répondre à une nécessité et ne pas

utiliser la force par mauvaise volonté.

* Il faut que l’opération administration pour laquelle l’exécution forcée est

nécessaire trouve sa source dans un texte de loi. Il faut qu’elle mette en œuvre un pouvoir qui lui

a été reconnu par la loi. Il faut qu’elle agisse au plan intellectuel dans un cadre légal.

* Il faut que les mesures d’exécution forcée soient proportionnées. Ces

opérations doivent tendre uniquement à la réalisation d’une opération prescrite par la Loi, au

risque de verser sinon dans la voie de fait, comme c’était le cas à propos de la saisie de journaux

(TC, 8 Avril 1935, Action Française (GAJA)).

CHAPITRE III : LE CONTENTIEUX DES ACTES

Cas d’ouverture du REP & contrôle de la légalité, des motifs, du JA.

Section 1 : Le recours en annulation de l’acte : le recours pour excès de pouvoir

§ 1 : Les conditions de recevabilité

A) Les conditions liées à l’acte

Quels actes peuvent faire l’objet d’un Recours pour Excès de Pouvoir (REP) ?

- L’acte doit être juridiquement considéré comme tel par le juge lui-même, c’est-à-dire

qu’il est censé faire grief. La distinction permet d’exclure les mesures d’ordre intérieur, ou

encore les circulaires, qui ne sont pas censées produire des effets sur les administrés pris en tant

qu’individus.

- Toutes les mesures qui échappent à ces mesures d’ordre intérieur (ces circulaires, actes

préparatoires), c’est-à-dire les actes contenant des normes impératives, sont susceptibles de

recours.

- Les actes contractuels (entre l’Administration et une Pprivée) sont censés produire des

effets uniquement entre 2 personnes : ils ne sont pas a priori susceptibles d’un REP (JP Martin

de 1905, dont on attend la remise en cause par la JA d’ici peu). Les contrats sont soumis à la

légalité, et il faudrait pouvoir en contrôler la légalité (c’est ce que le déféré préfectoral fait

lorsqu’il examine la légalité des actes des collectivités territoriales).

B) Les conditions liées au requérant

Pour pouvoir exercer un REP, encore faut-il disposer d’une capacité et d’un intérêt à

agir.

- L’intérêt à agir doit être à la fois personnel, direct, légitime, conforme aux principes

juridiques, réel, et certain. Ces éléments n’ont pas à être justifiés systématiquement. En réalité,

cette longue liste ne sert qu’à rendre des divers moyens que le JA a utilisé de temps en temps

pour rejeter l’intérêt à agir d’un requérant. Le requérant n’a pas à justifier du caractère réel,

direct, légitime… de son intérêt à agir lors d’un REP.

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