Notes de finances publiques - 3° partie, Notes de Droit Commercial international
Anne91
Anne9117 avril 2014

Notes de finances publiques - 3° partie, Notes de Droit Commercial international

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Notes de droit des finances publiues - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: L'obstacle technique, Réactions juridiques à la décision du Conseil Constitutionnel de l979, Les règles de forme.
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En effet, l'Article 40 de l'ordonnance de 1959, dispose que:

« La seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion

devant une Assemblée avant le vote de la première partie. »

Mais cet article est ambigu car il y a deux sens au « vote » :

- l'opération

- l'adoption.

Si le « vote », c'est l'opération, alors il a été effectué et même si le vote a été

négatif, cela permet quand même l'examen de la seconde partie.

Si le « vote », c'est l'adoption, alors il n'y a pas de possibilité de passer à l'examen

de la seconde partie, puisque le vote a été négatif

C'est J. Chaban-Delmas, président de l'Assemblée, qui a tranché la question: on ne

peut revenir sur le vote de rejet qu'à la fin de la totalité du débat, donc l'on doit

continuer les débats, et à la fin de l'examen de la seconde partie, l'on pourra

voter. L'absence de majorité a confronté le Gouvernement au même problème que

lors du vote de la première partie, ainsi il a utilisé l'alinéa 3 de l'article 39, et

puisqu'il n'y a pas eu de censure, le budget a été considéré adopté.

Mais lors de la présentation au Conseil Constitutionnel de la loi de finances, celui-

ci a censuré la totalité de la loi de finances lors de sa décision du 24 décembre

1979 (décision rapide pour laisser le temps au Parlement de faire face aux

conséquences).

Pour le Conseil Constitutionnel l'article est effectivement ambigu, d'où une

interprétation selon lui par rapport à l'article 1er de l'alinéa 1 de l'ordonnance de

1959. L'équilibre est bien la clef de voûte de la loi de finances.

Tant que l'article d'équilibre n'est pas défini et adopté, les grands plafonds ne sont

pas arrêtés et donc il est impossible de répartir les crédits, objet de la seconde

partie.

L'obstacle technique invoqué par Chaban-Delmas (qui est le règlement intérieur de

l'Assemblée), ne tient pas car la Constitution et la loi passent avant le règlement

intérieur.

L'article 40 concerne-t-il toute la 1ère partie de la loi de finances ?

Ex: si l'Assemblée décide de supprimer un article à la loi, est-ce que la seconde

partie pourra être votée ? L'Assemblée a décidé que, seules les suppressions des

dispositions appartenant au domaine obligatoire de la loi de finances, qui sont sa

raison d'être, pourraient empêcher l'examen de la seconde partie. Ainsi si

l'Assemblée n'adopte pas l'article d'équilibre ou l'autorisation de lever des impôts

alors il ne pourra avoir examen de la seconde partie.

Ce ici fut la première fois de l'histoire qu'un budget est annulé.

Mais s'il ne l'avait pas fait, la contrôle constitutionnel serait apparu inexistant ou

inutile.

Réactions juridiques à la décision du Conseil Constitutionnel de l979:

- critique d'une hiérarchie dans la 1ère partie par le Conseil

Constitutionnel. Mais cette critique

est idiote, puisque c'est l'ordonnance organique elle-même qui créée cette

hiérarchisation.

- Dorénavant le règlement de l'Assemblée permet une délibération de la seconde

partie avant la fin de la délibération de la première.

3. La computation du calendrier parlementaire :

L'Assemblée dispose d'une priorité d'examen (Article 47 de la Constitution et 38,

39 de l'ordonnance de 1959) avec un délai de 40 jours (Article 37 de la

Constitution). Il commence le 1er mardi d'octobre et se termine entre les 15 et 20

novembre.

S'il y a rejet du projet dans les 40 jours, le texte est transmis au Sénat.

Si l'Assemblée ne s'est pas prononcé dans les 40 jours, elle est dessaisi par le

Gouvernement, qui va saisir le Sénat. Dans cette hypothèse, la 2ème chambre

bénéficie d'un délai ramené à 15 jours. « En droit le présent de l'indicatif vaut

impératif »

Ainsi si l'Assemblée dépasse le délai, alors il y a obligation pour le Gouvernement

de saisir le Sénat. Malgré ces termes, le Conseil Constitutionnel a jugé l'inverse.

En 1986, à propos d'une loi de finances rectificatives. L'Assemblée ne s'est pas

prononcée dans le délai, mais seulement après ; le Conseil Constitutionnel a décidé

que le Gouvernement dispose d'un certain délai pour saisir le Sénat, la Constitution

ne lui impose pas de le faire immédiatement. Donc le Conseil Constitutionnel

constate que les délais correspondent à une finalité (continuité de la vie nationale)

et non à une sanction pour l'Assemblée, donc si le calendrier peut s'accommoder de

quelques jours de retard, il n'y a pas de raison de dessaisir l'Assemblée. C'est le

Gouvernement qui décide.

Mais le Conseil Constitutionnel pose une limite : pas question que le

Gouvernement permette à l'Assemblée de prendre plus de temps, si c'est pour en

enlever au Sénat. Il y a donc un élément de souplesse, limité par les droits du

Sénat.

Au Sénat les même principes s'imposent, bien que le temps imparti soit un peu plus

court.

Il est de 20 jours, sauf si l'Assemblée ne s'est pas prononcée dans les 40 jours, où le

délai sera alors de 15 jours.

C'est l'ordonnance organique qui définit, dans son article 39 alinéa 2, modifié en

1971, ce délai.

La modification est l'unique modification de fond qui a affecté l'ordonnance depuis

le 2 janvier 1959.

La computation de ce délai commence le jour ou le projet sur lequel l'Assemblée

s'est prononcée, est transmis au Sénat.

S'il y a dépassement de ce délai (ne figure pas dans la Constitution, mais dans

l'ordonnance) alors le Gouvernement saisi de nouveau l'Assemblée, ou alors le

Premier ministre pourra convoquer une Commission Mixte Paritaire (CMP).

Le délai global de 60 jours est donc marqué par cette disparité, qui s'explique par le

fait que les sénateurs bénéficient des travaux de l'Assemblée, et sont moins

nombreux.

La loi prévoit un délai maximum de 70 jours due aux dispositions particulières qui

suivent la procédure d'urgence de l'article 45 de la Constitution :

- sur le plan politique : les députés n'ont jamais à examiner les textes adoptés par

le Sénat.

- sur le calendrier: systématiquement le Premier ministre convoque une

CMP. Ou les parités

coïncident ou elles ne coïncident pas. Si la CMP ne parvient pas à l'adoption d'un

texte commun, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture à l'Assemblée et

au Sénat, demander à l'Assemblée de voter définitivement. Si la CMP parvient à

trouver un texte commun, le Gouvernement peut le présenter devant l'Assemblée

puis le Sénat pour approbation, à ce moment là, généralement le texte est

adopté. Si le texte n'est toujours pas adopté, le Gouvernement peut, après une

nouvelle lecture de l'Assemblée et par le Sénat, demander à l'Assemblée Nationale

de statuer définitivement.

Si le Parlement ne respecte pas le délai de 70 jours :

Article 47 alinéa 3 de la Constitution: « […] les dispositions du projet peuvent être

mises en

vigueur par ordonnance ». Ainsi le projet de loi de finances est promulgué et donc

la proposition du Gouvernement est acceptée, puisqu'il n'y a pas de contrôle. Le

Gouvernement « peut », donc s'il estime que quelques jours supplémentaires

suffisent et sont possible, pour la discussion, alors il laissera le Parlement finir la

discussion. Si le Parlement s'est prononcé mais il a rejeté le projet, alors le

Gouvernement ne peut pas promulguer le projet.

Article 47 alinéa 4 de la Constitution: « Si la loi de finances fixant les ressources et

les

charges d'un exercice n'a pas été promulguée avant le début de cet exercice, le

Gouvernement

demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par

décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Si le Gouvernement est renversé, on verra à la fin de l'année, on bricolera le

budget. Si le Gouvernement a mal travaillé : si le projet mauvais, il est rejeté par la

majorité ; si le projet mal conçu il est rejeté par le Conseil Constitutionnel.

Le Parlement n'y ait pour rien d'où seulement une demande de vote sur les crédits,

donc le Gouvernement ne peut que reconduire les dépenses de l'année précédente

par décret.

Donc la computation des délais peut entraîner à chaque fois des conséquences et

celles-ci sont aménagées de façon à ce qu'elles ne pèsent pas sur ceux qui n'y sont

pour rien.

Cela permet d'affirmer que les délais de l'article 47 sont suffisamment impératifs,

pour avoir introduit une rationalisation dans l'élaboration de la loi de finances.

Les règles de forme et les délais impératifs ont toujours servi efficacement la

Ve République.

Section 3 : L'adoption des lois de finances :

A. Le rôle des commissions :

Tous les textes déposés sur le bureau du Parlement (quel qu'ils soient) sont

renvoyés à une commission permanente : la commission des finances. Mais les

autres commissions permanentes ont un droit de regard.

Sous la IIIe République : la commission des finances avait tous les pouvoirs. C'est

le texte modifié en commission qui 'était mis au vote et non le projet.

Le résultat est que le Gouvernement avait des difficultés à faire voter des mentions

intéressantes pour lui, car les députés de la commission des finances voulaient

souvent remplacer le Gouvernement.

Il y avait donc une privation de la capacité du Gouvernement à exercer son pouvoir

budgétaire.

Sous la IVe République : un article limite le pouvoir d'amendement.

Elle a maintenu que c'était le texte modifié en commission qui était mis au vote.

La commission des finances était celle (parmi quelques autres) qui faisait chuter

les Gouvernement.

Il n'est donc pas étonnant, vu la tendance générale qui la caractérisait, que la Ve

République, réactionnelle, est tout fait pour y remédier par une diminution du rôle

des commissions (Article 42, limitant ainsi les initiatives financières).

Dorénavant c'est le projet du Gouvernement qui est examiné. D'où juridiquement

le fait que l'amendement proposé par la commission n'ait pas de valeur supérieur a

celui proposé par un autre député.

Cela anéanti donc, l'élément fondamental qui avait marqué l'importance du rôle des

commissions sous les IIIe et IVe République.

1. Organisation de la commission des finances :

73 membres (1/8 de l'Assemblée) composent la commission des finances de

l'économie générale et du plan. Les membres de cette commission sont répartis à

la proportionnelle en fonction de la répartition du Parlement. Il est rare de voir de

nouveaux députés en commission des finances (obligation d'être très compétent

dans ce domaine).

Ces membres élisent leur président et le président va se distinguer car il a des

pouvoirs qui n'appartiennent

qu'à lui (Article 40). Le Président est Augustin Bonrepas, il vieille a entretenir de

bon rapport avec les ministres.

Il y a un rapporteur général de la commission et non pas un par dossier. Il devient

technicien des finances

publiques. Il présente son rapport en trois tomes :

- contexte économique et financier (national, européen, international),

- analyse des ressources de l'Etat et de la fiscalité (analyse de la première partie),

- évolution globale des dépenses (approche synthétique mais détaillée des

prédisposés budgétaire).

Il retrace les amendements, et il est présent pendant les débats au moins pour la

première partie.

Les rapporteurs spéciaux : il est évident que le rapporteur général ne peut rapporter

tous les textes seuls.

D'où un rapporteur par fascicule.

Le rapport spécial présent des particularités :

- son auteur en est seul responsable (ce n'est pas le rapport de la commission) et

personne ne

peut donc le censurer.

- il dispose d'un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place dans la totalité des

services qu'ils dirigent.

Les rapporteurs pour avis : chaque commission (autre que celle des finances) peut

nommer un rapporteur

qui interviendra durant les débats.

Ils n'ont pas les même privilèges que les rapporteurs spéciaux mais apportent un

éclairage autre.

Au Sénat il y a une dissociation entre la commission des finances et la commission

des finances du

contrôle budgétaire.

Cette commission pourrait être réorganisée:

- en prenant le président de la commission dans la minorité et non plus dans la

majorité (comme

en Angleterre ou en Allemagne). « On ne conquiert le respect de ses collègues

qu'en étant intègre et loyal », donc tout est dans l'intérêt du président choisi de bien

faire son travail, ainsi il n'y a pas de raison de ne pas élire des présidents de

commissions dans l'opposition.

- en décidant que lorsque le rapporteur spécial appartient à la majorité, celui pour

avis appartient à la minorité et inversement. Et en dotant alors les rapporteurs pour

avis dans des même pouvoirs que les rapporteurs spéciaux en matières de contrôle.

2. Le fonctionnement du travail en commission :

La commission est compétente pour toute les législations fiscales et aussi bien la

loi que ses

modifications.

Elle est plus spécialisée que nombre de commission ce qui entraîne des

communications nombreuses

entre ses interlocuteurs (Bercy entre autres).

Ces contacts marquent le contrôle exercé par la commission (s'il n'y a pas de

contact, alors pas d'approbation des partenaires).

Les parlementaires envoient par anticipation un questionnaire au mois de juin.

Ce questionnaire est adressé aux ministères qui posent des questions précisent en

matière budgétaire, ainsi l'Assemblée prépare son travail et les tentatives

d'amendements qu'elle conduira. Mais le questionnaire est victime de son succès

et chaque Assemblée posent environ 2500 questions. Ceci est trop lourd, trop

complet car cela demande des réponses précises or, pour répondre à ces questions

il est souvent bien difficile pour le ministre interrogé de répondre dans les temps

ou correctement, tellement la précision est importante dans ce genre de questions.

C'est donc une procédure importante.

La commission des finances n'échappe pas plus que les autres à l'effet majoritaire.

Normalement elle n'est pas là pour gêner le Gouvernement, mais pour l'aider.

Mais ce soutient n'est pas inconditionnel et nécessite une contrepartie et donc

quand le Gouvernement est confronté à sa majorité, il a tout intérêt à la suivre s'il

veut qu'elle reste docile.

La commission des finances demeure importante et son rôle est central dans

l'adoption du projet de la loi de finances. Mais tous les parlementaires ont le même

droit d'amendement que la commission.

B. L'exercice du droit d'amendement :

Article 44 de la Constitution alinéa 1 : «les membres du Parlement et le

Gouvernement ont le droit

d'amendement ».

Deux dispositions ont un impact particulier en matière financière :

- l'Article 40 de la Constitution,

- l'Article 42 de l'ordonnance.

1. Article 40 de la Constitution :

Il s'applique à tous les textes. Il est destiné à brider l'initiative dépensière venant

du Parlement (renversement historique depuis l'apparition du suffrage universel).

Au début du siècle, une simple loi a cherché à brider l'initiative dépensière du

Parlement mais tant que

pas de constitutionnalité de la loi donc la souveraineté du Parlement l'emportait et

c'était idem sous la IVe

République.

Ce n'est donc depuis 1958 que l'interdiction s'applique brutalement aux

parlementaires. Le Gouvernement peut permettre au Parlement de prendre une

initiative, mais nécessité de cette permission.

Procédure : elle varie d'une Assemblée à l'autre.

- Contrôle systématique à l'Assemblée : contrôle du président qui délègue au

président de la commission des

finances en matière de loi de finances.

Irrecevabilité objective et absolue : si le Gouvernement le veut quand même, il doit

en faire la demande.

S'agissant des amendements : s'ils sont susceptibles de poser problème, alors ils

sont envoyés à la commission qui décidera de sa recevabilité.

Cette procédure a pour conséquence d'imposer aux parlementaires de s'appliquer

sur tout les amendements et cela a tout moment.

- Le Sénat est plus laxiste car il n'y a pas de contrôle systématique et préalable, il

est laissé à la diligence du

Gouvernement.

Tous les amendements sont mis en débat et les sénateurs comptent sur leur

intelligence respective pour retirer les irrecevables avant le vote.

Le Gouvernement n'a jamais forcé le Sénat à un contrôle aussi systématique et

rigoureux que celui de l'Assemblée Nationale.

Dans une jurisprudence constante, le Conseil Constitutionnel exige que l'objection

soit faite durant les

débats, pour annuler un amendement. Cette jurisprudence est contradictoire :

l'irrecevabilité de l'Article 40 de la Constitution signifie irrecevabilité absolue, et

quand il doit sanctionner, il dit qu'il n'y a pas d'objection durant le débat et donc il

ne déclare pas l'amendement irrecevable.

Les effets :

Il y a une marge importante pour interpréter l'Article 40 de la Constitution. Il

subsiste toujours une marge

d'appréciation nécessaire car sinon on aurait des absurdités.

L'Article 40 de la Constitution, devrait normalement rendre irrecevable tout

amendement sur la peine de mort (frais d'entretien des prisonniers trop important).

Amendement Vivien (1972, amendement instituant un nouvel avantage):

irrecevable à l'Article 40 de la Constitution mais M. Vivien avait déclaré

l'amendement recevable, car l'avantage consentit aux artisans était peu cher par

rapport aux représailles qu'ils auraient pu mener suite à une décision

d'irrecevabilité ce qui montre une faiblesse du Parlement.

Sur quelle finances porte l'article 40 de la Constitution ?

Article 40 : «Les propositions et amendements formulés par les membres du

Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence

soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une

charge publique ».

D'après la Constitution l'article porte sur les ressources publiques et les charges

publiques.

Ressources publiques : vise les ressources de l'Etat, des collectivités locale, des

établissements publics, des régimes obligatoires de la sécurité sociale.

Dans ce dernier domaine, c'est une conception objective. Ainsi toute diminution

de celles-ci est prohibée.

Charge : pas seulement au sens final du terme. En effet, tout ce qui est dépense est

charge. Mais quand il n'y a pas de dépenses qualifiables (le fait de mettre à la

charge d'une personne publique), l'obligation d'exécuter une tâche est une charge.

On peut créer une charge, à condition de créer le financement. Et on peut créer une

ressource à condition de faire l'effort d'une compensation.

Il y a une différence entre ressources et charges, avalisée dans une décision du

Conseil Constitutionnel dans l'article 40, les ressources publiques apparaissent au

pluriel, et les charges au singulier.

Il faut que les gages apportés à la compensation soit pertinent.

Si les parlementaires peuvent déposer des amendements pour supprimer des

ressources publiques, c'est principalement pour la discuter. Ils doivent apporter un

gage de compensation.

Il est toujours possible au Gouvernement de supprimer le gage mais il doit alors

prendre l'amendement à son compte. L'interprétation traditionnelle permet donc la

diminution des ressources contre une compensation, car cela à un caractère pluriel.

Par contre, quelques soient les conditions, l'initiative est radicalement irrecevable

en matière de charge. Les parlementaires peuvent demander au Gouvernement de

la prendre mais pas eux.

Cela donne au Gouvernement une position confortable, et évite aux parlementaires

d'exercer un certain clientélisme grâce à la rigidité juridique en matière de charge.

Quelle est la base de référence de l'article 40 de la Constitution ?

Il y a 12 catégories d'amendements parlementaires possible.

1ère série d'hypothèse : une diminution des ressources proposée par le

Gouvernement.

Le droit existant est de 100 (unité de valeur), le droit proposé est de 80. Référence

au 1er ou au 2e ? Dans

le respect de l'Article 40 de la Constitution, qui peut le plus peut le mois. Donc le

Parlement ne peut pas proposer de descendre à moins de 80, mais à 90 ou de rester

à la même valeur. Les amendements : en dessous de 80 , la proposition est

irrecevable ; au delà de 100, elle est recevable ;entre 80 et 100, elle est recevable

car le Gouvernement a pris l'initiative.

2e série d'hypothèse : une augmentation des ressources proposées par le

Gouvernement.

Le droit existant est de 100, le droit proposé est de 120.

Ce n'est pas le texte en discussion qui sert de base, mais celui existant.

Ainsi en dessous de 100 la proposition est irrecevable, au-dessus de 120 elle est

recevable et entre 100 et

120 elle est aussi recevable.

3e série d'hypothèse: une diminution des charges.

Prestations qui coûte 100, le Gouvernement propose de le diminuer à 80.

Base de référence c'est le droit existant.

Ainsi au-dessus de 100 la proposition est irrecevable, en dessous de 80 recevable,

et entre 80 et 100 elle

est recevable.

- 4e série d'hypothèse: une augmentation des charges.

Prestations qui coûte 100, le Gouvernement propose de l'augmenter à 120.

Base de référence, c'est le texte en discussion.

Ainsi entre 100 et 120 la proposition est recevable, en dessous de 1 00 elle est

recevable, tandis qu'au

dessus de 120 elle ne l'est pas.

L'article 40 de la Constitution est un carcan pour l'initiative parlementaire, mais à

chaque fois qu'une interprétation est possible, elle est favorable à l'initiative

parlementaire.

Il n'est pas propre aux lois de finances et s'applique à tout le travail législatif du

Parlement ; le Gouvernement et le Parlement, au-delà de la rigueur du texte sont

liés par des enjeux politiques.

Mais la V e République en a trop fait, et a multiplié les protections et alors que

l'article 40 pourrait suffire, on a rajouté l'article 42 de l'ordonnance de 1959 :

«Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne

peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou a réduire effectivement une

dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses

publiques. »

2. L'article 42 de l'ordonnance de 59 :

Différences avec l'article 40 :

- l'Article 40 consacre la recevabilité, alors que l'Article 42 consacre

l'irrecevabilité (sauf si),

- l'Article 40 ne vise que les initiatives parlementaire, alors que l'Article 42

s'applique à

toutes les initiatives.

L'Article 42 est très rigoureux. Il vise à préserver l'intégrité des lois de finances

car c'est

essentiellement sur

les dispositions combinées des Article 1 et 42 que le Conseil Constitutionnel a

définit les dispositions qui n'appartiennent pas aux lois de finances.

Les effets :

Problème du champ d'application, car l'Article 42 est rédigé en terme général.

Si on appliquait indifféremment l'Article 42 au domaine obligatoire, exclusif et

facultatif, les amendements ne pourraient pas avoir pour objet de diminuer les

ressources, d'augmenter les charges et d'assurer le contrôle parlementaire.

D'où une interprétation du Conseil Constitutionnel, dans une décision de 1980 qui

dit que l'Article 42 ne s'applique qu'au seul domaine obligatoire des lois de

finances.

S'agissant des deux autres domaines, il n'y a pas vraiment d'application ou alors de

moindre mesure. Mais cela ne signifie pas qu'il disparaît, il laisse subsister 2

dispositions essentielles :

- possibilité d'écarter les dispositions cavalières ;

- dispositif de prohibition des amendements indicatifs. Ils apparaissent dans

l'adverbe «effectivement »

énoncé sous la IVe République, pour permettre les initiatives dépensières. Mais

difficulté pour détecter un tel amendement car ce n'est pas un critère objectif ou du

moins pas vraiment. Ce qui permet de l'identification:

1er critère : l'imputation. on ne peut pas dépasser sans imputer ou du moins sans

préciser l'imputation.

2e critère : l'intention. Si le Parlement est assez bête pour avancer le caractère

purement indicatif de son amendement, il sera irrecevable.

3e critère : le cantonne. Pertinence de la diminution par rapport à la dépense elle-

même.

Il n'est pas nécessaire de déclarer irrecevable un grand nombre d'amendement

contraire à l'Article 42, car les parlementaires font vite attention de ne pas mettre le

Gouvernement en difficulté. En effet, les parlementaires malgré les Article 40 de

la Constitution et 42 de l'ordonnance de 1959 conservent des pouvoirs

considérables et peuvent toujours amender et avoir ainsi une influence dans la loi

de finances, s'il est sérieux.

3. Le déroulement de la discussion :

L'objet de la discussion varie selon que l'on se trouve dans la 1ère ou 2e partie et

que l'on se trouve dans tel ou tel domaine. La procédure varie en fonction de

l'objet tout comme les votes.

la 1ère partie :

C'est la procédure législative «ordinaire » qui s'applique, sous réserve du respect

des délais.

L'examen prend une semaine. Ici se mesure, au cour des débats, l'importance du

ministre des finances et du budget et du rapporteur général de la commission des

finances.

La densité de la 1ère partie peut varier selon les années (par exemple, s'il y a des

dispositions fiscales nouvelles).

La procédure qui se déroule est la même que pour n'importe quel projet de loi.

Au minimum, cette 1ère partie doit donner l'occasion d'un certain nombre de votes

obligatoire,

- l'approbation générale de l'évaluation des recettes,

- un vote spécial sur chacun des budgets annexes,

- un vote sur chaque catégorie des comptes spéciaux du Trésor,

- un vote sur l'article d'équilibre.

Bref, en tout il y a environ une quinzaine de vote minimum.

Il n'y a pas d'autre spécificité, la véritable particularité du débat budgétaire c'est la

seconde partie.

la 2nde partie :

La discussion de cette partie est un exercice original qui tient à la nature et à l'objet

de la discussion et au vote.

Avant de 3 à 5000 votes étaient nécessaires !

A partir de 1956, on a tenté de diminuer le nombre de vote d'où un mouvement de

globalisation qui n'a pas abouti.

C'est sous la Ve République avec l'Article 41 de l'ordonnance de 1959 qui dispose

que seul les dispositions nouvelles font l'objet d'un vote par chapitre, les autres font

l'objet d'un vote global. Les parlementaires se sont d'abord insurgés contre cette

mesure, car ils la considérait dangereuse puisque cela privait les parlementaires

d'un certain contrôle.

Mais cette crainte s'est révélée excessive, car les masses globalisées ne sont votées

que sur la base d'information très détaillée, fournies par le Gouvernement.

Le Parlement vote dorénavant titre par titre et ministère par ministère, mais ils

peuvent influer sur le Gouvernement en imposant la ventilation des crédits dans les

différents titres. S'il est seul à avoir la compétence du décret de répartition, sa

plume est serve, et dépend de son engagement envers le Parlement.

Le pouvoir juridique est alors utilisé pour des raisons politiques.

Cet échange se construit tout au long du débat, mais dans la 2nde partie autour :

- des services votés (Article 33), ils représentent le minimum de dotation qui

tiennent compte de l'évolution pour une reconduction actualisée (éléments objectifs

: base de l'année précédente ; éléments subjectifs : appréciation du Gouvernement à

maintenir cette base)

La question est de savoir si cette notion de services votés ne va priver le Parlement

de son pouvoir d'appréciation. Néanmoins, le Parlement n'est pas entièrement

tenu, et peut amputer tel ou tel chapitre de crédits qui lui avaient été alloués

auparavant. Ils ont un caractère qui incite à ne pas les remettre en cause, mais ce

n'est pas un caractère d'interdiction.

Mais la réactualisation économique dissuade d'apprécier l'impact des nouvelles

mesures. Il faut faire attention que sous couvert de la réactualisation, n'entrent pas

dans le budget des mesures clandestines. En effet, le Conseil Constitutionnel,

dans une décision de 1974 donne une interprétation restrictive de la notion de

services votés.

Les services votés représentent 94% du budget et font donc l'objet d'un vote global.

- les mesures nouvelles, elles n'apparaissent pas clairement dans l'Article 31 alinéa

3, elles sont mentionnées mais pas définies.

Ce sont celles qui affectent les services votés d'une manière ou d'une autre. Elles

doivent toutes être clairement identifiées, c'est-à-dire que dans le projet, le

Gouvernement doit les présenter comme telle, et dire sur quel chapitre elles

s'imputent.

Elles peuvent être positives (le plus souvent) ou négatives.

Il ne peut pas y avoir un vote unique, aussi, pour les mesures nouvelles. Ce qui est

mis au vote ce n'est pas la mesure elle-même, mais le titre auquel elle appartient.

Dès 1959, le Parlement a examiné d'abord les mesures nouvelles et après les

services votés. Ceci est plus logique que l'Article 41 alinéa 2. Car sinon on vote

déjà les services votés et ainsi on a plus qu'a accepter les mesures nouvelles ou

alors remettre en cause le 1er vote.

Second renversement, théoriquement on vote par titre et à l'intérieur par ministère :

la pratique est inversé. Pourtant l'Article 42 alinéa 1 garde toute sa portée, car on

ne vote que les titres et les chapitres.

Titre Unité qui regroupe les dépenses par leur nature d'ensemble (il y en a 7 dont 6

effectifs)

- la dette publique,

- les pouvoirs publics (concernant les pouvoirs publics autres que ceux

dépendant d'un ministère),

- les moyens des ministères (crédits pour fonctionnement),

- les dépenses d'interventions (celles par lesquelles les ministères accordent les

subventions),

- les dépenses d'investissement (pour leurs propres comptes),

- les subventions d'investissement (pour les tiers),

- réparations des dommages de guerre (il a disparu, il y a 10 ans mais existe

toujours en terme de droit).

Ces titres apparaissent à l'Article 6 de l'ordonnance de 1959. Mais tous n'ont pas la

même nature, certains sont le monopole du ministère des finances. D'autres

charges sont renvoyées au budget des charges communes car ils ont besoin d'être

ventilés.

Seuls importe les titres 3 à 6 :

les titres 3 et 4 regroupent les dépenses ordinaires,

les titres 5 et 6 regroupent les dépenses en capital.

L'intérêt de ce regroupement par titre : on sait exactement combien coûte un

ministère et de combien il dispose pour mener une politique. De même pour les

investissement, on sait combien il va coûter et combien il va rapporter.

Chacun des titres est divisées en chapitre. Ce sont ces derniers qui font l'objet du

contrôle des parlementaires. Ils sont divisés en articles et en paragraphes (pages

16, 17, 18 et 19 du document donné en début d'année).

Cette ventilation permet d'avoir les bases nécessaires pour débattre.

C. Le déroulement de la discussion :

Organiser la discussion de la 2nde partie est toujours difficile, car tout doit être

examiner dans un délai raisonnable. Le triptyque (liturgie, litanie, léthargie) a

amené les autorités à se poser la question de changer les modalités.

On ne peut pas rendre vivant et attractif un débat qui a pour participants des gens

qui n'ont pas les même compétences et les même intérêts pour le sujet. Seule une

mobilisation suffisante des parlementaires pendant l'année et non pas seulement

pour le vote, leur permettrait d'acquérir la compétence nécessaire au contrôle du

budget de loi de finances.

Il y a eut plusieurs améliorations: on a, à peu prés, renoncé à l'allocation d'un

temps de parole, car chaque groupe gonflait son temps, mais pour que tous ses

membres puissent s'exprimer, il le réduisait pour chacun.

On détermine toujours pour chaque fascicule un temps global de parole, mais

plutôt que d'allouer 3 à 5 minutes à chacun, on a institué un système de question -

réponse (nombre de questions limitées). La discussion a gagné en vivacité, le

système est devenu la norme, mais n'est pas exclusif car il y a deux phases:

· une phase avec un temps de parole traditionnel,

· une phase avec question - réponse.

La formule mixte apporte les avantages d'une discussion générale et particulière.

Ce n'est la même finalité quand on vote par titre et par chapitre que quand on vote

par Article On ne peut passer au vote sur l'ensemble que si tous les fascicules ont

été débattus et, normalement, adoptés. Au moment du vote sur l'ensemble du texte,

le Gouvernement peut demander une 2nde délibération sur les budgets

écartés. Dans ce cas, soit le ministre responsable de ce budget demande un délai,

soit il demande la réserve du vote (c'est-à-dire que le vote sur ce fascicule est

renvoyé à plus tard). De son côté le Parlement peut se prévaloir de la réserve

parlementaire. Aucune trace de cette notion n'existe où que ce soit, et elle fût

même longtemps cachée.

La réserve parlementaire est une somme globale que le ministre des finances et du

budget, avant la discussion budgétaire, met à la disposition des parlementaires

(c'est-à-dire du président et du rapporteur général des finances) pour en faire ce

qu'ils veulent (légalement parlant). Cela sert d'abord aux amis de la majorité (le

plus souvent), mais aussi aux rivaux, mais la réserve sert principalement les

membres de la commission des finances. Elle sert à l'intérêt général.

Il arrive qu'un ministre qui a du mal à faire voter son budget aille voir le

gestionnaire de la réserve pour y puiser un peu, ce qui permet généralement de

faire voter le budget problématique.

Ce système est opaque mais il est souple et relativement équitable.

Condition d'adoption :

Tout au long de la 2nde partie, le Gouvernement et le Parlement ont débattu. Il

faut maintenant conclure.

Il existe plusieurs cas :

- articles législatifs,

- les modifications de crédits sur un chapitre ou un titre,

- les accords portés sur une modification de crédit à l'intérieur d'un ministère ou

d'un titre.

On ne va pas recommencer une discussion complète et rouvrir un délai

d'amendement, c'est pourquoi le Gouvernement utilise deux armes:

- 2nde délibération plus utilisation de l'Article 44 alinéa 3 de la Constitution (vote

bloqué).

L'Assemblée est confrontée au choix simple de prendre ou de laisser le projet.

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