Notes sur l'acte administratif unilatéral - 1° partie, Notes de Droit Administratif
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Anne9116 janvier 2014

Notes sur l'acte administratif unilatéral - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur l'acte administratif unilatéral - 1° partie.Les principaux thèmes abordés sont les suivants:La notion d’acte administratif unilatéral,La classification des actes administratifs unilatérau...
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L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

-acte administratif unilatéral : procédé le plus caractéristique de l’action administrative

- le connaît également

-relève une importance considérable sans commune mesure avec la place qu’il occupe en droit privé

Section 1 : La notion d’acte administratif unilatéral

-tous les actes unilatéraux de l’administration ne sont pas des actes administratifs unilatéraux au

sens strict

-actes administratifs unilatéraux peuvent être prise par des personnes privées, investies d'une

mission de SP

-notion d’acte administratif unilatéral est importante car l'acte administratif unilatéral est susceptible

de REP, annulation devant le juge administratif actes privés ou dépourvus de caractère

décisoire

-enjeu de la question: peut-on imposer à l'administration de respecter le principe de légalité quand

elle prend tel ou tel type d'acte ?

§1: L’identification de l’acte administratif unilatéral

-acte administratif peut se définir comme

-un acte juridique

-de caractère unilatéral

-émanant d'une autorité administrative

-affectant l’ordonnancement juridique

A. L’acte administratif est un acte juridique

Acte juridique: manifestation de volonté en vue de produire un effet de droit

-permet de distinguer l’acte administratif

-des faits matériels qui n'indiquent pas la volonté

Ex: les accidents

-des actes matériels qui sont volontairement accomplis mais qui n’ont pas pour objectif de

produire des effets de droit

Ex: réalisation de travaux sur un bâtiment

ne peuvent faire l'objet d'un recours en annulation

-par exception, certains actes matériels peuvent révéler une décision administrative unilatérale

-situation peut exister en vertu de textes qui peuvent reconnaître à un acte matériel, valeur de

décisions juridiques

Ex: le silence de l’administration vaut décision de rejet ou d'acceptation

-arrive aussi que le juge décèle dans la comportement de l'administration (acte matériel), la volonté

de prendre une décision en vue de produire des effets de droit

Ex: Conseil d'Etat a estimé que l'absence de souscription de l'Etat au capital d'une société implique

une décision de l'Etat, refusant de souscrire

décision de refus de souscrire peut faire l'objet d'une REP

AP, 22 décembre 1982, Comité Central d’Entreprise de la Société Française d’Equipement pour

la Navigation Aérienne

-Conseil d'Etat accepte cela que quand l'existence et le contenu d'une décision sont incontestables et

quand il n'existe pas d'autres possibilités de permettre un recours

B. L’acte administratif (= AA unilatérale) est un acte unilatéral

-permet de distinguer l’acte administratif du contrat

-critère de distinction doit être recherché dans les relations entre l'auteur de l’acte et ses

destinataires

1. Distinction selon les relations

-si l’acte a vocation à s'appliquer à des tiers et s’il s’impose à ces tiers sans leur consentement, alors

il constitue un acte unilatéral

-si l’acte procède d’un accord, d’un échange de consentement entre les parties et qu’il est destiné à

régir leurs relations réciproques, il revêt un caractère contractuel

2. Remarque

-c'est un critère qualitatif et non quantitatif

-il n’y a pas acte unilatéral simplement parce que l’acte émanerait d’une seule personne

Ex: arrêtés interministériels, décisions d'Assemblée, arrêtés de police de communes limitrophes

-ce n'est pas parce qu'un acte à pour auteur plusieurs personnes qu'il contractuel

-ce qui compte est donc les effets de l’acte et pas le nombre de personnes

3. Les actes particuliers

-existe des cas particuliers dans lesquels la mise en œuvre de ce critère est difficile

certains actes administratifs mêlent différents procédés (contractuel, unilatéral…).

Les actes unilatéraux négociés

-font partie de la politique contractuelle de l’administration

la conduit, plutôt qu’à imposer brutalement sans aucune concertation ses décisions, à obtenir un

accord de ses administrés

-elle va négocier avec des représentants, des partenaires sociaux, et aboutir un accord, qui, une fois

conclu, est mis en vigueur par un arrêté ministériel qui lui confère autorité juridique

c'est un acte unilatéral pris en accord avec les représentants

-ce qui permet à l'acte de produire des effets juridiques est l'arrêté ministériel et non l'accord des

parties

-même si il n'y a pas d'accord, Etat pourrait quand même imposer sa volonté

Les contrats à effet réglementaire

-on se trouve en présence d'un contrat qui nécessité un accord de volonté des parties mais qui

produit des effets à l'égard des tiers, auxquels il va s'imposer

Ex: délégation de SP est un contrat qui suppose un accord de volonté et comportent des clauses qui

s'appliquent aux tiers, les clauses réglementaires relatives à l’organisation du SP

Conseil d'Etat, 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-

Tivoli : usagers peuvent agir pour le respect de ces clauses

Conseil d'Etat, Cayzeele, 10 juillet 1996: clause d'un contrat équivaut à un acte réglementaire et

peut faire l'objet d'un REP de la part des usagers, tout comme l'acte unilatéral

C. L’acte administratif unilatéral émane d'une autorité administrative

-on distingue les actes administratifs des actes de droit privé

-acte administratif régit par le droit administratif et relève de la compétence du juge administratif

-actes de droit privé relèvent du domaine privé et de la compétence du JJ

-actes administratifs n'émanent pas tous de personnes publiques et tous les actes des personnes

publiques ne sont pas des actes administratifs

1. Les actes émanant des personnes publiques

-bénéficient de la présomption d’administrativité (Delvolvé)

-présomption s’explique par

-le statut de personne publique de l’auteur des actes

-l’activité de ces personnes publiques est une activité de SP

-pour mener cette activité, ces personnes disposent de prérogatives de puissance publique

-présomption pas absolue

a. Les actes administratifs

Les actes réglementaires

-présomption absolue: tous les actes réglementaires sont des actes administratifs

-pouvoir réglementaire est une PPP

-même s'ils sont relatifs à des situations de droit privé ou à des activités à gestion privée

Les actes non réglementaires (individuels)

-sont des actes administratifs quand ils ont trait à l'exécution de SPA et qui révèlent l'existence de

PPP

-sinon qualifié d'actes de droit privé

-l’administration reconnaît un caractère non administratif à trois séries d’actes

b. Les actes de droit privé de l'administration

Les actes de gestion du domaine privé de l'administration

-biens de l'administration qui font partie du patrimoine privé de l’administration qui est utilisée à

des fins patrimoniales

-Conseil d'Etat refuse de considérer que la gestion de ce domaine constitue un SP

-actes individuels qui rapportent à la gestion du domaine privé ont un caractère privé

Ex: refus de circulation et de chasser sur le domaine privé est une décision de droit privé

arrêt de section du 15 février 1963, arrêt Chaussé

-solution fait l’objet de tempéraments

caractère privé des actes n'est reconnu qu'à ceux qui revêtent un caractère individuel

juge considère certains actes comme détachables de la gestion du domaine privé, bien que

concernant cette gestion

Ex: -actes relatifs à la vente des biens du domaine privé (arrêt Gaillard, 17 octobre 1980)

-actes qui concourent à la formation de contrat relatif au domaine privé (adjudication d’un

droit de chasse sur le domaine privé)

-actes qui se rapportent à la gestion d'un SPA qui a son siège sur un domaine privé

Les actes non réglementaires relatifs à la gestion des SPIC

-ces services sont exploités selon des règles de gestion privée

-actes individuels pris dans le cadre de cette gestion par les personnes publiques sont des actes de

droit privé qu'ils concernent les relations avec les usagers ou le personnel

Ex: refus de branchement au service de l’eau

-actes réglementaires relatifs à ces services sont, en revanche, des actes administratifs

Les actes relatifs aux rapports de droit privé

Ex: questions de propriété, de droits civils ou de prestations sociales

-pendant un temps, Conseil d’Etat a voulu refuser en bloc le caractère privé de ces actes afin

d’établir des blocs de compétences simplifiant les relations entre juridictions judiciaire

 arrêt du Conseil d’Etat du 5 février 1954, Association El Hamidia

-abandon de la JP

-aujourd'hui, considère que sont de droit privé, les actes individuels relatifs à des rapports privés qui

ne mettent en jeu aucune PPP

Ex: décision relative au régime de retraite complémentaire d’un agent

-si un préfet, par arrêté, déclare la vacance d’un immeuble et en attribue la propriété à l’Etat

acte qui se rapporte à un rapport de droit privé mais met en œuvre une PPP

c’est un acte administratif

arrêt du TC du 21 mars 1983, Dumanchin

2. Les actes émanant des personnes privées

-actes qui ont pour auteur des personnes privées sont, en principe, des actes de droit privé et donc

sont affectés d’une présomption de non administrativité

-présomption pas absolue

-depuis les arrêts Monpeurt du 31 juillet 1942 et Magnier du 13 juillet 1961, personnes privées

investies d’une mission de SP peuvent prendre des actes administratifs

on fait prévaloir sur le statut de l’auteur de l’acte, l’activité qu’il exerce

-possibilité varie selon la nature du service géré par la personne privé

a. Les actes administratifs relatifs aux services publics administratifs

-qualifiés d’actes administratifs lorsqu’ils remplissent deux conditions : il faut qu’

-ils se rattachent à la mission de SP assurée par l’organisme

-ils mettent en œuvre une PPP

-JP permet de discerner une ligne de partage:

il y a exercice d'une PPP quand l’acte ne concerne pas que l’organisation et le fonctionnement

interne de l’institution privée mais produit des effets à l’extérieur

-il faut qu'il manifeste l’exercice d’un certain pouvoir de contrainte

Ex: -actes administratifs les décisions d’organismes agricoles imposant à ses membres le

paiement d’une redevance obligatoire (Magnier)

-décisions des fédérations sportives infligeant des sanctions aux sportifs (22 novembre 1974,

Fédération des Industries Françaises des Articles de Sport)

-considéré comme un acte administratif le pouvoir reconnu à un comité d’organisation d’un

certain secteur industriel de déterminer les entreprises qui seraient autorisées à procéder à

certaines fabrications (Monpeur)

-décision d'un centre de lutte contre le cancer de révoquer le directeur ne fait pas l'usage de

PPP et donc pas acte administratif

b. Les actes administratifs relatifs aux SPIC

-actes relèvent du droit privé et ne sont administratifs que si

-ils revêtent un caractère réglementaire

-ils ont trait à l’organisation du SP

-en dehors de cette hypothèse, ce sont des actes de droit privé

arrêt du TC du 15 janvier 1968, Epoux Barbier (nature règlement Air France relatif aux

conditions d'emploi de certain personnel, condition de célibat pour les hôtesses de l'air)

-SPIC ont vocation à être régis par le droit privé et a fortiori, il en est ainsi lorsqu’ils sont régis par

des personnes privées

D. L’acte administratif est un acte affectant l’ordonnancement juridique

1. La notion d’acte affectant l’ordonnancement juridique

-selon le Pr. Delvolvé, l’ordonnancement juridique est l’ensemble des règles juridiques qui

déterminent la situation des sujets de droit, qui leur confèrent des droits et des obligations

-un acte peut affecter cet ordonnancement de 2 manières :

-de manière positive, en modifiant les règles en vigueur

Ex: modification ou abrogation d’une réglementation, octroi d’une autorisation, d’un permis

de construire...

-en prenant position à son sujet (actes administratifs)

Ex: actes négatifs par lesquels l’administration va rejeter une demande ne modifient pas

l'ordonnancement normatif mais prend position concernant l'application de

l'ordonnancement

2. Les actes unilatéraux de l’administration n’affectant pas l’ordonnancement juridique

-ces actes ne peuvent pas faire l’objet de recours de la part des administrés

-certains actes de l’administration ne sont pas susceptibles de recours, qui ont une immunité

juridictionnelle et pas parce qu'ils n'affectent pas l'ordonnancement juridique

actes du gouvernement et des mesures d’ordre intérieur

-certains actes unilatéraux sont considérées comme n’étant pas des actes administratifs unilatéraux

en raison de leur absence d’effets sur l’ordonnancement juridique

circulaires et des directives ainsi que d’une autre série d’actes

a. Les circulaires administratives

Circulaires: actes par lesquels l’administration commente les textes législatifs et réglementaires en

vigueur, les interprète et détermine la façon dont l’administration entend les appliquer

-circulaires peuvent être désignées sous le nom d’instructions, de notes de services

-dans la pratique, revêtent une importance particulière, à la hauteur de l’importance des textes

-administration se fonde plus sur les circulaires pour justifier leur position que sur les textes

-circulaires ont un avantage: éclairer les obscurités des textes

-présentent des dangers :

-sous couvert d’explications, peuvent introduire des règles nouvelles

-circulaire est un moyen pour les autorité administrative dépourvues de pouvoir

réglementaire (ministres) d'exercer ce pouvoir

La conciliation de 2 impératifs

-il faut établir un équilibre entre le souci

-de permettre à l'administration d'interpréter les textes et ne pas permettre aux administrés

d'attaquer, systématiquement toutes les circulaires

-de garantir les administrés contre les risques d'illégalité des circulaires en leur permettant

de les attaquer

-juge distingue ainsi entre 2 sortes de circulaires :

-les circulaires interprétatives

les circulaires réglementaires

Les circulaires interprétatives sont celles qui se bornent à interpréter les textes, en rappeler les

dispositions, conseiller certains comportements en vue de leur application

-n’étaient pas censées faire grief et donc insusceptible de recours

Les circulaires réglementaires sont celles qui créaient des règles de droit nouvelles

-étaient susceptibles de recours car elles avaient le même contenu qu’un acte administratif unilatéral

Conseil d'Etat, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker

-JP de 54 présente 2 inconvénients

-difficile de distinguer ces 2 types de circulaires

-administrés ne pouvaient attaquer des circulaires interprétatives qui commentaient des

textes illégaux et en reprenaient les dispositions

Une nouvelle distinction

-raison pour laquelle le juge a substitué la distinction entre circulaires interprétatives et

réglementaires une autre distinction fondée sur le caractère impératif ou non

Conseil d'Etat, Madame Duvignères du 18 décembre 2002

-si la circulaire n'est pas impérative, elle ne fait pas grief et ne peut donc être attaquée

logique car elle n’est pas obligatoire

-si la circulaire a un caractère impératif, elle fait grief et peut faire l’objet d’un recours

-juge examinera la légalité de la circulaire et l’annulera si elle est contraire aux normes supérieures

Ex: quand des ministres prennent des circulaires pour l’organisation et le fonctionnement de leurs

SP, quand circulaires interprètent les lois et règlements

-désormais, une circulaire pourra faire l’objet d’un recours dès lors qu’elle est impérative alors

même qu’elle n’ajoute pas de règles nouvelles, qu'elle n'a pas de caractère réglementaire au

sens de la JP antérieure

-circulaires antérieurement assimilées à des circulaires réglementaires peuvent être attaquées

-ce n’est pas parce qu’une circulaire est impérative et peut faire l’objet d’un recours qu’elle est

illégale

-caractère impératif a seulement pour effet de permettre aux administrés de l’attaquer et d’obliger le

juge à examiner sa légalité

-circulaire illégale dans plusieurs hypothèses:

-prise par une autorité incompétente

-elle méconnaît le sens des textes auxquels elle se rapporte

-textes commentés par la circulaire sont illégaux (hypothèse à la base du revirement)

b. Les directives

-catégorie d’actes moindre des circulaires et n’ont pas connu un développement aussi considérable

Les buts des directives

Directive: acte à caractère général et impersonnel par lequel un ministre, un chef de service voir un

organisme consultatif fixe à l’administration une ligne de conduite dans un domaine où elle

dispose d'un pouvoir discrétionnaire

-directives visent à donner à l’administration une certaine rationalité, une certaine cohérence

-directives permettent de donner à l’administration un ordre de marche, ce que l’administration

apprécie

-vis-à-vis des usagers, elles ont l’intérêt d’éviter l’arbitraire et la discrimination dans l’application

d’une législation

Confusion avec les circulaires

-pendant longtemps, pas de différences faites par la jurisprudence

-conséquence: directives assimilées à des circulaires réglementaires comme apporte quelque chose à

l'ordonnancement juridique

dans la plupart des cas, jugées illégales car

-elles étaient prises par des autorités incompétentes

-l’administration ne peut abandonner son pouvoir discrétionnaire or, directives portaient

atteinte à ce pouvoir discrétionnaire

Le statut des directives

-juge a reconnu la spécificité des directives dans l’arrêt Crédit Foncier de France du 11 décembre

1970 et arrêt Société Géa du 29 juin 1973

-directives ne sont pas considérées comme actes réglementaires dotés d’un caractère impératif

-plusieurs conséquences

-peuvent être prises par des autorités dépourvues de compétences réglementaires

-pas directement susceptibles de recours direct enannulation

-elles ne lient pas totalement l’administration qui peut s’en écarter et conserver son pouvoir

d’appréciation

administration doit même procéder à l’examen de chaque affaire à laquelle s’applique la

directive et peut y déroger pour des motifs d’intérêt général

Les effets des directives

-l'administration peut se fonder sur une directive pour justifier ses décisions

-particuliers peuvent opposer la directive à l’administration, cad se plaindre de ce que

l’administration n’ait pas appliqué la directive qu’elle a édictée

-administrés peuvent se prévaloir de l’illégalité de la directive

-rôle du juge a consisté, d’abord, à faire en sorte que les directives puissent être prises

-administrés doivent pouvoir être protégés de ces directives et en même temps, en profiter, cad les

opposer à l’administration (qui devra prouver qu’il y avait une bonne raison pour y déroger)

c. Les autres mesures

-il s’agit surtout de travaux préparatoires

Ex: -avis, propositions, recommandations, mesures préparatoires (mises en demeure si simple

invitation), actes-types si dépourvus de caractère obligatoire

-actes déclaratifs qui ne se bornent à constater une situation de droit ou de fait (constatation

de la caducité d’une autorisation)

-les réponses ministérielles

§2: La classification des actes administratifs unilatéraux

A. La classification organique

-conduit à distinguer les actes administratifs pris par les personnes privées et ceux pris par les

personnes publiques

-on peut aussi distinguer, au sein des actes des personnes publiques, ceux qui émanent d'autorité

administratives de ceux qui émanent d'autorité dont l'activité principale est autre

qu'administrative

Ex: magistrat prend une décision pour noter un magistrat subordonné

B. La classification formelle

-distinction entre les décisions explicites et les décisions implicites

Les décisions explicites sont généralement écrites mais parfois verbales

difficulté à prouver son existence et son sens pour l'administré qui s'en prévaut

Ex: annonce du 1°M de la délocalisation de certaines entreprises publiques est une décision

administrative

-il n’existe pas de formalisme pour les décisions explicites

peut être un courrier, une circulaire, une télécopie…

Les décisions implicites : consistent à déduire l'existence d'un acte administratif du silence gardé

par l'administration pendant un certain délai à compter de la demande d'un administré

-le principe est que le silence de l'administration vaut décision de rejet

-depuis la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec

l’administration, délai qui était de 4 mois a été réduit à 2 mois

-loi réserve la possibilité que soit fixé par décret des délais différents, plus longs pour tenir compte

de la complexité de la matière ou plus brefs pour tenir compte d'une situation d'urgence

-pour qu'une décision implicite naisse, il faut que l'administration ait été saisie d'une demande et

que cette demande ait été adressée à l'autorité compétente

-si l'autorité saisie est incompétente, on ne pourra pas présumée sa volonté d'accepter ou refuser la

demande

-la loi du 12 avril 2000 fait obligation à une autorité qui a été saisie et qui est incompétente, de la

transmettre à l'autorité compétente

-par dérogation, le silence de l'administration peut valoir acceptation de la demande

Ex: obtenir des autorisation de défrichement de manière tacite, renouvellement d'autorisation

hospitalière, permis de construire tacite

-ces décisions doivent être expressément prévues par les textes

-décisions subordonnées à plusieurs conditions

-requièrent une demande de décision

-requièrent que le dossier de demande soit absolument complet

-les délais sont variables selon les textes

C. La classification matérielle des actes administratifs

-distinction entre les actes nominatifs ou individuels et les actes réglementaires

Les actes nominatifs sont des actes qui visent des personnes en les désignant nommément

-peuvent être individuels au sens stricts (concernent qu’un individu) ou collectifs (Ex: résultats d’un

concours, tableau d'avancement,…)

Les actes réglementaires édictent une norme générale et impersonnelle

-sont également réglementaires les actes relatifs à l’organisation d’un service public

Ex: arrêt 13 juin 1979, commune de Clefcy, Conseil d'Etat considère que constitue un acte

réglementaire, celui par lequel est institué une commission intercommunale car relatif à

l'organisation du SP

-le critère de distinction n’est pas d’ordre quantitatif

-un acte réglementaire peut concerner une seule personne

Ex: textes portant statut du secrétaire général du Gouvernement: ne vise pas une personne

nommément désignée mais les secrétaires dans leur succession, quelque soit leur identité

-il existe des actes individuels qui concernent un grand nombre de personnes

Ex: les tableaux d’avancement de la fonction publique

Les intérêts de la distinction est considérable

-actes, pour produire leurs effets, doivent répondre à des conditions de publicité ou d'information

différentes

-les règlements ne font jamais naître de droits définitivement acquis au profit des administrés alors

que les actes individuels peuvent faire naître des droits acquis

-l’exception d’illégalité est perpétuelle concernant les règlements alors qu’elle est limitée pour les

actes individuels

-importance de la distinction en ce qui concerne la possibilité pour le JJ d'apprécié et interprété la

légalité de l'acte

-les conditions dans lesquelles l'administration peut abroger ces actes ne sont pas identiques

Les actes dotés d'un statut hybride

-ce sont les actes particuliers ou décisions d’espèces

-ces actes ne sont ni réglementaires ni individuels et ont trait à une opération ou une situation

particulière

Ex: dissolution d'un conseil municipal, décision d'ouvrir un concours

-ces décisions d’espèces ne sont pas considérées comme des actes réglementaires et ne produisent

pas les effets des actes réglementaires

-il arrive souvent qu’ils soient soumis à un régime composite

Ex: déclaration d’utilité publique doit être publié comme un acte réglementaire. Mais du point de

vue de la compétence pour prendre l’acte et pour l’exception d’illégalité, elle rejoint le

régime des actes individuels

Section 2 : Le régime de l’acte administratif unilatéral

-2 sortes de règles qui régissent l'acte administratif unilatéral

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