Notes sur  l'acte administratif unilatéral - 3° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur l'acte administratif unilatéral - 3° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur l'acte administratif unilatéral - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: L’entrée en vigueur des actes administratifs, La fin des actes administratifs unilatéraux, L’...
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Les décisions concernées par les textes spéciaux

-ces textes spéciaux peuvent être législatifs ou réglementaires car la non motivation des actes

administratifs n’a pas le caractère de PGD

-ont concernés les décrets de dissolution des conseils municipaux

Les décisions concernées par la jurisprudence

-motivation obligatoire pour les décisions d’organismes collégiaux à caractère professionnel ou

para juridictionnel eu égard à leur nature, à leur composition et leurs attributions

Conseil d’Etat, A, 27 novembre 1970, Agence Maritime Marseille Frêt

2. Les modalités des motivations

-la motivation doit être concomitante de la décision: doit figurer dans la décision ou un document

annexé

-la JP n'admet ni les motivations anticipés, ni les motivations différées

-la motivation doit préciser les raisons de fait et de droit sur lesquels l'administration s'est fondée, de

manière claire et non stéréotypée

-le défaut ou l’insuffisance de motivation entraîne l'illégalité de l'acte sous possibilité de

régularisation

§2 L’entrée en vigueur des actes administratifs

= fait pour l'acte d'être invocable par les administrés et applicable à ces derniers

-dominé par le principe de la non - rétroactivité des actes administratifs

-pour les autres règles il faut distinguer les actes réglementaires et individuels

A. Le principe de non rétroactivité des actes administratifs

-c’est un PGD selon lequel l’administration ne peut fixer l’entrée en vigueur de ces actes à une date

antérieure à leur publication ou notification

les actes de l’administration ne peuvent disposer pour le passé mais que pour l’avenir

-ce principe n’est pas absolu

peut être tout d’abord écarté par une loi

ne s’applique pas lorsque l’acte administratif a pour objet d’appliquer une décision d’annulation:

l'acte annulé est supprimé depuis son origine et l'administration doit prendre une décision

qui s'appliquera aux situations concernées

ne s’applique pas lorsqu’il s’agit de retirer un acte inexistant

-il ne faut pas confondre rétroactivité et application immédiate de l’acte

-un acte ne doit pas être rétroactif mais il peut être d’application immédiate et s’appliquer aux

situations en cours

Ex: Conseil d'Etat, 17 novembre 2006, Société CNP Assurance: les sanctions administratives ne

peuvent être rétroactives mais les modalités procédurales pour la poursuite des

contraventions peuvent s'appliquer immédiatement, même pour les procédures en cours

B. L’entrée en vigueur des actes réglementaires

-entrent en vigueur à partir du moment où ils ont fait l’objet d’une publicité régulière (publication

ou affichage)

-en principe, le mode de publicité est prévu par les textes

-quand les textes sont muets, la règle est que la publication doit être adaptée aux personnes

concernées par la décision, leur permettre d'en prendre connaissance

Ex: -Conseil d'Etat, Charles Millon: eu égard à l'ampleur et aux modalités de sa diffusion, la

publicité faite à un acte dans le recueil des actes administratifs de la région Rhône Alpes

n'était pas suffisant

-Conseil d'Etat, Mme Louvard: l'affichage d'un acte d'une commune de 3500 habitants ou

pus, constituait une publicité suffisante

-la règle selon laquelle l'entré en vigueur de l'acte est fixée au jour de sa publication n'est pas

absolue

-la date d'entré en vigueur de l'acte peut être postérieur à sa publication quand l'acte le prévoit,

quand son entré en vigueur est subordonnée à d'autres formalités

-un règlement non publié n'est pas dépourvu d'existence juridique

si il vient à être connu, il peut faire l'objet d'un recours en annulation

l'administration peut prendre des mesures réglementaires d'application d'un acte réglementaire

non publié

-en toute hypothèse, tant qu'un acte réglementaire n'est pas publié, il ne produit pas d'effets de droit

et ne peut être opposé aux administrés, ni invoqué par eux

C. L’entrée en vigueur des actes individuels

-selon le droit commun, l'entré en vigueur des actes individuels est liée à leur notification aux

personnes concernées, lorsqu'ils sont défavorables à ces derniers

-lorsqu'ils sont favorables, ils entrent en vigueur dès leur signature

-l'entré en vigueur des actes des collectivités locales est subordonnée à leur transmission au contrôle

de légalité

-il ne faut pas confondre l'entré en vigueur des actes individuels et le point de départ du délai du

recours contentieux

-le délai du recours contentieux court à compter de la notification en ce qui concerne leurs

destinataires

-ce délai cours vis-à-vis des tiers, à compter de la publication de l'acte

§3: La fin des actes administratifs unilatéraux

-un acte administratif unilatéral sort de vigueur (Chapus) de plusieurs manières

-il peut déterminer lui-même le délai à l’expiration duquel il cessera de produire des effets

Ex: réglementations prises à titre transitoires, autorisations données à titre temporaire

-l’acte administratif peut être atteint de caducité par l'effet de la disparition de leur objet

Ex: autorisation d'exercer une activité quand cette activité cesse

-l’acte administratif peut prendre fin sur décision volontaire de l’administration :

-elle peut le faire selon 2 modalités

par l’abrogation de l'acte: suppression de l'acte pour l'avenir

par le retrait de l'acte: disparition rétroactive de l'acte  acte et ses effets effacés

-ces 2 modalités emportent des conséquences différentes: plus graves pour le retrait

-retrait porte une atteinte plus importante à la stabilité des relations juridiques

-les règles jurisprudentielles applicables à ces 2 modalités sont différentes

-ces règles varient aussi en fonction de la nature des actes concernés (réglementaires ou individuels)

laissé plus de liberté à l'administration en matière de réglementation qu'en matière d'actes

individuels

-JP tente de concilier plusieurs impératifs

 laisser à l’administration une large maîtrise de la réglementation en vigueur

 permettre à l'administration de corriger ses illégalités

 préserver la sécurité du commerce juridique

A. L’abrogation des actes unilatéraux

1. L’abrogation des règlements

L'administration peut-elle abroger des règlements légaux?  oui car les administrés n'ont

aucun droit acquis au maintien d'un règlement

-en ce qui concerne les actes réglementaires illégaux, la question est de savoir si l'administration est

obligée de les abroger

-obligation importante: va dans le sens du respect de la légalité par l'administration

-pendant longtemps, on considérait qu'imposer à l'administration l'abrogation des règlements

illégaux revenait à tourner les règles de délai du recours contentieux selon lesquelles un acte

réglementaire ne peut être attaqué que dans les 2 mois suivants sa publication

Ex: Si les administrés ratent le délai, ils ne peuvent plus obtenir son annulation. Si après l'expiration

de ce délai, on accorde aux administrés de saisir l'administration d'une demande d'abrogation

du règlement et si l'administration est obligée de l'abroger, c'est tourner les règles du délai

-idée fausse car le recours en annulation entraîne la disparition rétroactive de l'acte

a. Première étape: L'étape jurisprudentielle

-JP distinguait les règlements devenus illégaux par suite d'un changement de circonstances de fait

ou de droit des règlements illégaux depuis leur origine

règlements devenus illégaux: Conseil d'Etat a admis l'obligation pour l'administration de les

abroger  Despujol, 10 janvier 1930

-Conseil d'Etat a confirmé dans 2 arrêts Ministre de l’agriculture contre Simmonet + Syndicat

National des Cadres des Bibliothèques (10 janvier 1964)

en cas de changement de fait, la demande d'abrogation peut être formée à tout moment, sans

conditions de délai

en cas de changement de droit, la demande doit être présentée dans les 2 mois suivants la

publication du texte qui a rendu le règlement illégal

-dans l'arrêt Simmonet, Conseil d'Etat juge que en matière économique et dans tous les domaines

où l'administration dispose d'un pouvoir discrétionnaire, la possibilité d'abrogation n'existe

qu'en cas de bouleversement des circonstances que l'auteur du règlement n'avait pu prévoir

-un refus illégal d'abrogation peut être attaqué devant le JA et est susceptible d'engager la

responsabilité de l'administration

5 mai 1986, Fontannie Laurelli

règlements illégaux dès l'origine: juge administratif réticent à consacrer l'obligation pour

l'administration d'abroger ces règlements

-dans cette hypothèse, le contournement de règles du recours contentieux est beaucoup plus visible

-juge administratif a admis l'obligation d'abrogation en 1976 puis l'a refusé en 1981

Leboucher et Tarandon (1976) et Société Afrique France Europe Transaction (30 janvier

1981)

-inconvénient: laisse dans l'ordre juridique les règlements illégaux

b. Deuxième étape: le décret du 28 novembre 1983

-consacre l'obligation pour l'administration d'abroger les règlements illégaux qu'ils aient été illégaux

depuis l'origine ou qu'ils le soient devenus

-cette généralisation a été le fait d'un décret du 28 novembre 1983

-décret n'a pas plu au Conseil d'Etat: gouvernement a, par simple décret, renversé sa JP

-dans l'arrêt Alitalia (3 février 1989), Conseil d'Etat va reprendre les termes et la solution du décret

sans le citer et en faisant de l'obligation d'abrogation des règlements illégaux un PGD

Chapus appelle cela la nullification

c. Troisième étape: loi du 20 décembre 2007

-loi modifie la loi DCRA et a consacré l'obligation d'abrogation

"l'administration est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger

expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la

publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieure"

d. L'état du droit en vigueur

-plus de distinction entre les règlements illégaux dès l’origine et ceux devenus illégaux

abrogation obligatoire dans tous les cas

-la demande d’abrogation peut être présentée à tout moment même quand l’illégalité du règlement

résulte d’un changement de droit

-condition selon laquelle, en matière économique et plus largement, dans les matières dans

lesquelles l’administration dispose un pouvoir discrétionnaire, l’obligation d’abrogation

n'existe qu’en cas de bouleversement des circonstances semble être maintenue

Compagnie téléphonique, 12 juin 1998

-juge vérifie que les changements intervenus ont été suffisants pour rendre le règlement illégal

-le refus illégal d’abrogation est susceptible d’annulation par le JA et peut engager la responsabilité

de l’administration

-JA fait obligation à l’administration de ne pas appliquer les règlements illégaux alors même qu’elle

ne les a pas abrogé

arrêt Ponard du 14 novembre 1958

2. L’abrogation des actes individuels

a. Distinction entre actes créateurs de droit et actes non créateurs de droit

Les actes non créateurs de droit:

 les décisions d'espèce

Ex: déclarations d'utilité publique

 les actes obtenus par fraude ou qui sont inexistant du fait de leur illégalité particulièrement

grave,

 les actes de police car considérés comme précaires par nature

 des actes se bornant à constater une situation

Ex: actes délimitant le domaine public naturel

Les actes créateurs de droit

 tous les autres actes

 ceux qui confèrent un avantage à certaines personnes

Ex: actes de nomination, qui confèrent une promotion

 décisions qui accordent un avantage financier aux administrés

Madame Soulier, 6 novembre 2002

 décisions négatives: un refus peut créer des droits à l’égard des tiers

Ex: refus de permis de construire, refus de titulariser un stagiaire de la fonction publique

-récemment, la JP a distinguer au sein de ces actes créateurs de droit entre ceux qui créent des droits

intangibles et ceux qui créent des droits précaires

M. Portalis, 14 mars 2008

Décisions créent des droits intangibles: celles qui épuisent immédiatement tous leurs effets

Ex: octroi d'une prime, autorisation, nomination fonctionnaire

Actes créant des droits précaires: droits qui se prolongent dans le temps et dont l'octroi est

subordonné à la réalisation de certains conditions

Ex: octroi d'une subvention subordonnée à la réalisation de certaines conditions

b. Le régime de l'abrogation des actes non réglementaires

-les actes non créateurs de droit peuvent être abrogés à toute époque

-les actes créateurs de droit ne peuvent être abrogés s’ils sont légaux

c’est le principe d’intangibilité des droits acquis

-les actes créateurs de droits illégaux peuvent être abrogés, uniquement dans le délai du recours

contentieux

comme ce sont des actes qui créent des droits au profit des administrés, on ne veut pas laissé

substituer pendant trop longtemps une hypothèque sur les droits acquis

-exception à cette règle de délai s'agissant des actes créateurs de droit précaires ou sous condition

-ces actes peuvent être abrogés au delà du délai du recours contentieux, s'il apparaît à

l'administration que les conditions de leur maintient ne sont pas réunies (JP Portalis)

Portalis: règle législative par laquelle l'Etat doit protection de ses agents, si la faut qu'ils ont

commis ne sont pas personnels. Dans ce cas, l'Etat avait considérés que ce n'était pas une

faute personnelle et lui a accordé sa protection juridique. Apparu par la suite que l'agent

avait bien commis une faute personnelle. Le Conseil d'Etat a estimé que l'administration

était fondé à abroger sa décision accordant sa protection au fonctionnaire: décision créatrice

de droit sous condition: pas de faute personnelle

-confirmé dans l'arrêt Crédit coopératif: subvention accordée à une association mais apparu que

l'association en remplissait plus les conditions d'obtention de la subvention. Le Conseil

d'Etat admet que l'administration pouvait prendre soit une décision abrogeant la subvention,

soit une décision mettant un terme à son exécution

B. Le retrait des actes administratifs unilatéraux

-question complexe et très importante en raison des effets qui s'attachent au retrait et de l'atteinte du

retrait aux situations juridiques

-rend difficile la conciliation entre la volonté d'assurer le plus grand respect de la légalité et le souci

de préserve la sécurité juridique

1. Le retrait des actes réglementaires

-si le règlement est illégal: retrait est possible dans le délai du recours contentieux

l’administration fait par anticipation ce que le juge l’obligerait à faire en cas de procès

-si le règlement est légal, il ne peut être retiré car ce retrait méconnaîtrait sans raison valable le

principe de non rétroactivité

-admis que l’administration pouvait retirer un règlement légal qui n’a jamais reçu le moindre

commencement d’application

2. Le retrait des actes individuels

-si les actes sont non créateurs de droits et est illégal, son retrait est possible à toute époque

-si l'acte est créateur de droit etillégal, son retrait est soumis à des conditions différentes selon que

la décision est explicite ou implicite

a. Les décisions explicites illégales et créatrices de droit

Premier temps: arrêt Dame Cachet (3 novembre 1922)

-cet arrêt lie le délai du retrait de l'acte au délai du recours contentieux

-retrait n’était possible qu’à 2 conditions :

-l’acte doit être illégal

-l’acte ne doit pas être devenu définitif, cad si le délai du recours contentieux court encore à

son encontre

-délai court encore à son encontre soit parce qu'il n'y a pas eu de publication, parce qu'il n'est pas

expiré, et si le juge a été saisi d'un recours en annulation avant l'expiration du délai

-inconvénient de cette solution: de nombreux actes individuels créateurs de droit ne font pas l'objet

de publication mais simplement de notification à leur destinataire

délai à leur encontre ne court pas en ce qui concerne les tiers

ces actes peuvent être attaqués par les tiers sans condition de délai: ne deviennent pas définitifs

vis-à-vis des tiers et l'administration pouvait retirer l’acte indéfiniment

arrêt d’Assemblée du 6 mai 1966, Ville de Bagneux

Deuxième temps: arrêt Ternon (26 octobre 2001)

-arrêt opère un découplage (distinction) entre le délai de retrait et le délai de recours contentieux

-le retrait des actes individuels créateurs de droit n’est possible que 4 mois à compter de l’adoption

de l’acte (signature) sous réserve de disposition législative ou réglementaire contraire

-après l'expiration de ce délai, l'administration ne peut plus retirer l'acte même s'il peut encore faire

l'objet d'un recours contentieux sauf si le bénéficiaire lui-même en fait la demande

-a été jugé que la date à prendre en considération comme point de départ du délai de 4 mois est la

date de prise de la décision et pas la date de sa notification au destinataire de la décision

arrêt Société Bretim (Section, 21 décembre 2007)

b. Les décisions implicites illégales

Décisions implicites d'acceptation: JP antérieure considérait que ces décisions ne pouvaient faire

l'objet de retrait car l'administration était censée être dessaisi de ses pouvoirs, une fois expiré

le délai au terme duquel naissait une décision d'acceptation

JP Ev, 14 novembre 1969

-décisions implicites d'acceptation créent des droits au profit de leur bénéficiaire et ne font l'objet

d'aucune publicité

sinon administration aurait pu retirer l'acte sans condition de délai

-règle modifiée par la loi DCRA, interprété par un avis du 12 octobre 2006 du Conseil d'Etat, Mme

Cavallo

si la décision d'acceptation a fait l'objet d'un recours en annulation, son retrait est possible

pendant toute la durée de l'instance

s'il n'y a pas eu de recours et que la décision d'acceptation a fait l'objet d'une publicité, le retrait

est possible dans le délai du recours contentieux

s'il n’y a pas eu de publicité et ni de recours, le délai de retrait est de 2 mois à compter de

l’intervention de la décision

Décisions implicites de rejet: pas de disposition de textes

-solution issue de l’arrêt Dame Cachet s'applique à ces décisions : décision implicite de rejet est

susceptible de retrait si elle est illégale et si elle n'est pas devenue définitive

arrêt SAS Kaefer Wanner du Conseil d’Etat du 26 janvier 2007

§4: L’exécution des actes administratifs unilatéraux

-tant que les actes unilatéraux n’ont pas été annulés, retirés ou abrogés, ils sont obligatoires

les administrés et l'administration doivent y obéir

-les administrés en sont déliés que si le juge, saisi d’un recours en ce sens, prononce le sursis ou la

suspension de l’exécution de l’acte jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa légalité

décision prise par le juge des référés en urgence

-le simple fait qu'un acte fasse l'objet d'un recours en annulation ne suspend pas son exécution

-si les administrés refusent de se conformer aux actes, l'administration peut

Engager des poursuites pénales à l'encontre des administrés quand un texte le prévoit

Ex: quand ils se rendent coupables d'infractions au règlement de police légalement fait

Prononcer des sanctions à l'encontre de ces administrés quand elles sont prévues par un texte

-Conseil d'Etat exige que ce texte définisse précisément les éléments de l'infraction donnant lieu à

sanction

-sanctions doivent être motivées et doivent respecter le principe du contradictoire et le Conseil

d'Etat veille à ce qu'elles soient prononcées dans le respect du principe d'impartialité

Ex: sanctions financières, interdictions d'exercice d'une activité, retrait du permis de conduire

Procéder à l'exécution forcée de ces décisions : par recours à la force publique

-conditions restrictives: l'administration doit, en principe, y avoir été autorisé par une décision de

justice

-existe 3 hypothèses dans lesquelles l’administration peut recourir à la force sans autorisation

Société immobilière de Saint-Just, TC, 2 décembre 1902

 exécution forcée possible quand elle est autorisée par la loi

 exécution forcée possible en cas d'urgence ou de péril immédiat

doit être réelle et justifiée l'exécution forcée

 exécution forcée possible quand l'administration ne dispose d’aucun autre moyen de droit

pour obtenir l’exécution de ces décisions

-dernière hypothèse est soumise à plusieurs conditions:

 il ne doit pas exister de sanctions pénales, ni d'autre procédé légal pouvant être utilement

employé

 la décision qui fait l’objet d’une exécution forcée doit trouver sa source dans un texte précis

 il faut que l’exécution de la décision se soit heurtée à une résistance effective, à une

mauvaise volonté caractérisée de la part des administrés concernés

 il faut que l’exécution forcée se limite à ce qui est strictement nécessaire pour obtenir

l’exécution de la décision

-si l’administration utilise l’exécution forcée dans des conditions illégales, elle engage sa

responsabilité

-si l’exécution forcée porte atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, elle

constitue une voie de fait dont la conséquence est le transfert le contentieux aux tribunaux

judiciaires

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