Notes sur l'introduction générale - 1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur l'introduction générale - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes complètes sur l'introduction générale - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La décision du conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, Historique du contentieux administratif.
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Introduction Générale

1/ La décision du conseil constitutionnel du 23 janvier 1987

La décision du conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 pose les bases constitutionnelles du

contentieux administratif.

Origine de la décision : le 3 juillet 1986, une loi d'habilitation autorisa le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions

mettant fin au système de règlementation des prix, fondés sur 2 ordonnances de 1945. Le 1er décembre 1986 est ainsi publiée une

ordonnance relative à la liberté des prix et à la concurrence. Cette ordonnance prévoit la création du conseil de la concurrence (qui

est une autorité administrative indépendance, AAI). Le Conseil d'Etat est consulté sur l'ordonnance et déclare que les décisions de

cette AAI seront portées devant le juge administratif. Mais le ministre de l'époque s'engage à soustraire ce contentieux pour le

confier au juge judiciaire, sur l'exemple du droit allemand. L'ordonnance de 1986 est donc modifiée. La loi modificatrice est portée

devant le Conseil Constitutionnel.

Question : peut-on, par voie législative, confier au juge judiciaire le contentieux issu des actes

d'une autorité administrative indépendante ? Existe-t-il un principe constitutionnel qui

interdirait de confier au juge judiciaire la connaissance des actes administratifs et d'évoquer à

l'appui de cette thèse la loi de 1790 (défense de connaître de tous les actes administratifs) ?

La décision du 23 janvier 1987 apporte la réponse. Ainsi, le Conseil Constitutionnel déclare que la

loi de 1790 sur la séparation des juridictions administratives et judiciaires n'est pas

Constitutionnelle, donc réformable.

Puis le Conseil Constitutionnel apporte des précisions : il existerait ainsi un principe fondamental

reconnu par les lois de la république (PFRLR) qui voudrait que l'annulation ou la réformation des

décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le

pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales ou organismes placés sous leur autorité

ou contrôle est réservé au juge administratif. Ce principe fondamental est une construction

volontariste, mais ne s'appuie pas sur les lois révolutionnaires. Par cette construction, le contentieux

des actes unilatéraux est le monopole constitutionnel du juge administratif.

05/10/2006

Le Conseil Constitutionnel développe alors deux dérogations à cette exclusivité :

-- 1/ Les matières réservées par nature aux autorités judiciaires. (Propriété privée, libertés

individuelles)…

-- 2/ La bonne administration de la justice

C'est un objectif de valeur constitutionnelle. Cet objectif vise à unifier les règles de compétences au

sein d'un ordre institutionnel déterminé pour un contentieux qui constitue un tout. C'est cette

argumentation qui est utilisé dans une affaire de 1987, dans deux décisions du conseil de la

concurrence sur un contentieux relatif à des ententes entre entreprises. Ce contentieux est en

principe judiciaire (concurrence déloyale…) Ce conflit relèvera normalement du juge administratif.

Pourtant, on transféra la compétence vers les juridictions judiciaires.

Cette dérogation ne peut jouer que si on retrouve les mêmes garanties que devant la juridiction

normalement compétente.

Dès lors, ce transfert ne sera constitutionnel que si l'on dote l'autorité compétente de procédures

équivalente à celles en place si le juge normalement compétent avait été saisi.

Cette dérogation s'est avérée assez difficile à gérer. Au fond de lui-même, le Conseil d'Etat ne l'a

jamais véritablement admise. Le Conseil d'Etat considère alors que si le comportement économique

relève du conseil de la concurrence et le contrôle contentieux du juge judiciaire, les actes qui

organisent la vie économique, actes détachables du comportement économique lui-même, sont

susceptibles d'un contentieux administratif devant le juge administratif et que ce contentieux relève

naturellement des juridictions administratives.

Exemple : l'acte par lequel un propriétaire public (ADP) accorde des autorisations d'occupation du domaine public pour

des voitures de location. Cet acte n'est pas un acte de comportement sur le marché. Mais cet acte en privilégiant l'une ou l'autre des entreprises conduit à un abus de domination. Le juge administratif s'est donc déclaré compétent.

Ainsi, alors qu'on voulait unifier le contentieux, il y a eu une sorte de dispersion : les mêmes textes

sont appliqués ET par le juge judiciaire contrôlant le conseil de la concurrence ET les juridictions

administratives. L'objectif constitutionnel d'unification des compétences au nom de la bonne

administration de la justice n'a pas été entièrement réalisé.

Le contentieux administratif est hétérogène

Il en découle que ce contentieux pourrait très bien être entièrement transféré d'un juge à l'autre et

inversement du jour au lendemain. Le monopole comme les exceptions sont fondées dans la

constitution.

Cette construction est très volontariste. Elle est doctrinale et n'est pas fidèle à l'histoire. Le

monopole du juge administratif n'a jamais correspondu à une loi fondamentale du Royaume. La

formulation est d'autant plus affaiblie par les exceptions au principe.

2/ Historique du contentieux administratif

Il n'y a pas d'explication logique. La clé de compréhension de la matière est historique. C'est

l'histoire qui nous fait comprendre la situation actuelle.

A) Ancien régime

-- Il est affirmé que la justice appartient aux parlements et que ces parlements l'exercent par

délégation du Roi (le Roi est source de toute justice). Le parlement exerce des compétences de

justice mais aussi des compétences d'administration (les arrêts de règlement constituent en quelque

sorte nos décrets d'aujourd'hui.

Or, ces parlements ont développé une justice qui n'est pas satisfaisante. Elle est onéreuse, peu

compréhensible, et lente. Ainsi, sous Louis XIII et l'impulsion de Richelieu, une nouvelle justice se

développe. Richelieu met en place un réseau de maître des requêtes. Il l'envoie dans les province et,

de façon pragmatique durant le règne de Louis XIII, prennent progressivement le nom d'Intendant,

se voit attribuer des lettre de commission définissant des compétences qu'ils exercent dans un cadre

territorial déterminé appelé « généralité ». Généralité car ils ont des compétences administratives

générales (comme les préfets). Parmi ces attributions que leurs confèrent ces lettres de

commissions, il leur est confié de plus en plus volontiers les « contestations liées à leurs actions ».

A ce moment là, (il n'y a pas de texte général), ils prennent la dénomination d' « Intendant de police,

des finances et de justice ».

Nous voyons donc apparaître sous l'impulsion de Richelieu les premiers préfets, envoyés sur un

domaine déterminé, ayant des compétences générales, et de régler le contentieux administratif local.

Ce système est systématisé dans l'Edit de Saint Germain, en 1641.

Dès cette époque, apparaissent des conflits. En effet, les parlements qui exercent la justice par

délégation du roi font apparaître des conflits de compétence. Il se met alors en place un système

d'appel au conseil du Roi. Le Roi, dans une formation particulière de son conseil (conseil des

parties) tranche. Il tranche généralement en faveur de ses intendants de police.

Après la mort de Louis XIII (1643), la période politique est difficile. Le conflit apparait. Il

commence durant l'enfance de Louis XIV, se poursuit ensuite après sa mort et mène à la révolution.

Ce conflit est influencé par les institutions politiques anglaises qui voient dans le parlement les

« forces vives de la nation », ainsi qu'un contrepoids nécessaire à la monarchie. Ce conflit est aussi

alimenté par les « lumières ».

A partir de la fin du règne de Louis XV, 1756, les parlements et notamment le parlement de Paris

protestent par des remontrances adressées au Roi. S'appuyant sur les lois fondamentales du

Royaume, ils font valoir que ces lois organisent l'activité juridictionnelle entre les mains du

parlement. Ainsi, si le Roi est bien source de toute justice, par les lois fondamentales, il ne peut en

déléguer la justice qu'au parlement (et non pas aux intendants). De plus, il est avancé que l'intendant

est un mauvais juge : il n'a pas l'extériorité requise à tout juge (il est partie au procès, dont partial).

Autre argument encore : le parlement réduit les risques d'arbitraires car il est une justice collégiale

(l'intendant étant un juge unique, l'arbitraire augmente). Enfin, les membres du conseil du roi, étant

proches des intendants (intendants sortis de charge), il en résulte une confusion.

La confusion est complexe : confusion des genres, confusion de l'administration de la justice,

méconnaissance des règles traditionnelles de la justice. Montesquieu, dans l'esprit des lois

déclare : « c'est un grand inconvénient dans la monarchie que les ministres des princes jugent eux-

mêmes les affaires contentieuses » (Montesquieu parle d'inconvénient juridique).

Ces remontrances sont généralement surmontées par des « Lits de justice ». Ici, le roi reprend le

pouvoir délégué au parlement et met fin au conflit. Le lit de justice implique la présence du Roi, et

se déroule selon un cérémonial tout à fait organisé. Ces lits de justice sont en quelque sorte des

coups de force et il faut un Roi puissant pour tenir fréquemment Lits de justice.

A la fin du règne de Louis XV : coup de force : exile des parlements (le Parlement de Paris part à

Pontoise). Puis Louis XVI revient. On rappelle le Parlement et on prépare la réforme :

-- Projet de Maupeou. Ce projet vise à constituer différents conseils :

Le conseil des partis, qui connaîtrait du contentieux des décisions de l'intendant

Le conseil des intendants et intendants sortis de charge, qui garderait une

coordination des activités administratives.

Cette réforme visait à répondre à certaines des critiques en créant sous la souveraineté du roi un

organe de type judiciaire contrôlant l'ensemble des activités judiciaire. Cette réforme n'a pas aboutit.

(Mais on peut constater qu'elle est celle que l'Etat du Luxembourg a réalisée récemment, à la suite

de lourdes critiques de l'Union Européenne). On rappelle donc les parlements… Le conflit n'est

finalement pas du tout réglé.

Evolution constitutionnelle

A côté des remontrances, les parlements utilisent une autre arme : refus d'enregistrement des édits

royaux (législation royale). Nous sommes à une époque où le JO n'existe pas. Mais l'entrée en

vigueur des édits royaux est subordonnée à un régime de publicité. C'est une formalité qui est

remplacé ensuite par le système de publicité que nous connaissons.

Ainsi, les parlements vont d'abord s'amuser à retarder l'enregistrement. Ils vont ensuite ajouter les

édits de commentaires et enfin, ils refuseront d'enregistrer certains édits qui seraient contraire aux

lois fondamentales du royaume. Ils effectuent alors une sorte de « contrôle de constitutionnalité ». Il

s'agit déjà d'un contrôle préventif (au moment où la loi se fabrique).

Ce refus d'enregistrement est un système de contrôle de constitutionnalité. Ce refus d'enregistrement

n'est pas le fait de la juridiction de l'intendant. L'intendant se déclare serviteur de la loi, il n'y a rien

de comparable de sa part. Ces refus d'enregistrement ne peuvent être surmontés que par la tenue

d'un lit de justice. Mais il faut comprendre qu'il ne s'agit pas d'un débat de technicien. Les critiques

d'un édit sont enregistrées avec l'édit, et donc toute la publicité qui en résulte.

« La justice administrative est une création de l'ancien régime ». (Tocqueville, l'ancien régime et la

révolution. L'auteur démontre que l'émanation du pouvoir administratif n'est pas le fait de la

révolution, mais plus de l'ancien régime).

B) Révolution et consulat

La révolution va faire ce que la monarchie vieillissante, affaiblie, n'arrivait pas à faire. Elle va

mettre les parlements au pas, ce que n'arrivait pas à faire l'ancien régime : lois des 16/24 août 1790.

Cette loi est la mise à la porte définitive et péremptoire des parlements. Les parlements sont exclus

de l'administration et donc de la possibilité de juger l'administration. Cette loi de 1790 est une loi

CONTRE les parlements.

De même, la loi de 1790 interdit les arrêts de règlement. L'arrêt de règlement est une fonction

d'administration (les parlements faisaient de l'administration par ces arrêts). Le rôle du parlement se

cantonne aux conflits judiciaires.

Enfin, il est créé « UNE Cour de Cassation ».

La révolution fait ce que Richelieu avait fait, mais ce que les monarques ultérieurs n'avaient plus la

force de maintenir. Elle réduit le rôle du parlement.

La déclaration des Droits de 1789 proclame dans son article 16 que toute société dans laquelle la

garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n'a point de

constitution. (On comprend là toute la contradiction) ! La séparation des pouvoirs de l'article 16

n'est pas exactement la séparation des pouvoirs tels qu'elle est conçue dans la constitution

américaine. C'est la « conception française de la séparation des pouvoirs », conception française

signifiant que ce pouvoir judiciaire n'est pas le pouvoir de juger l'administration. La séparation des

pouvoirs passe par un critère organique : le juge et l'administration ; et non pas par un critère

matériel (conception anglaise : tout le pouvoir de juger séparé de tous les pouvoir d'administrer).

C'est ce que dira le conseil constitutionnel en faisant un principe fondamental reconnu par les lois

de la république.

Du côté de l'administration, la révolution n'est en aucune façon l'acte de naissance du contentieux

administratif. Cela n'aurait aucune espèce de sens. Il n'y a pas un mot sur l'administration dans la loi

de 1790. S'il faut un acte de naissance au contentieux administratif, c'est l'Edit de Saint Germain de

1641.

C) XIXème siècle

Il n'y a pas de rupture. Il y a sous la monarchie de Juillet une critique contre la juridiction

administrative qui reprend exactement les arguments de l'ancien régime. Cette critique est libérale

et veut une unité du pouvoir de juger, que cette unité soit étendue à l'administration et il veut que

devant les juridictions administratives soit une procédure qui en soit une : une procédure de type

juridictionnelle. (La Belgique a ainsi réformé son système).

Ainsi, certains penseurs vont jusqu'à déclarer inconstitutionnelle l'autorité administrative devant le

juge judiciaire. Et sur le plan législatif, plusieurs propositions de suppression des juridictions

administratives furent présentées.

Finalement, le XIXème siècle est plutôt calme. Une loi de 1872 instaure le tribunal des conflits. La

jurisprudence du tribunal des conflits est importante :

Arrêt Blanco : il ouvre le champ de la création du droit administratif. Cet arrêt fait

du juge administratif le législateur de principe du droit administratif (c'est le juge, qui

par sa jurisprudence va poser les principes).

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